Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13.02.2018, Az. 2 BvR 651/16

Der Beschwerdeführer ist ein Sterbehilfeverein, der unter anderem den Zweck verfolgt, Mitgliedern, die aus dem Leben scheiden wollen, einen begleiteten Suizid zu ermöglichen. Seine Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen § 217 Strafgesetzbuch (StGB) in der Fassung des Gesetzes zur Strafbarkeit der geschäftsmäßigen Förderung der Selbsttötung vom 3. Dezember 2015 ([X.]). Die Vorschrift lautet:

Der Beschwerdeführer lehnt den [X.] wegen Besorgnis der Befangenheit ab.

1. In einer Kanzelrede, die er am 9. Dezember 2001 in der [X.] Christuskirche in [X.] hielt, bekannte sich [X.], damals Ministerpräsident des [X.], zum Grundsatz der "Nichtverfügbarkeit des Lebens", lehnte aktive Sterbehilfe ab und forderte zugleich mehr Begleitung und Hilfe für Sterbende.

2. Am 7. März 2006 fand ein Treffen der [X.] Landesregierung unter Vorsitz des Ministerpräsidenten [X.] mit Vertretern der [X.] und der [X.] statt. Eine anschließende Presseerklärung gab das Ergebnis des Treffens wie folgt wieder:

Mit Schreiben an den [X.] vom 27. März 2006 übersandte Ministerpräsident [X.] den von [X.], [X.] und [X.] getragenen Entwurf eines Gesetzes zum Verbot der geschäftsmäßigen Vermittlung von Gelegenheiten zur Selbsttötung. Dieser sah vor, folgenden neuen § 217 in das Strafgesetzbuch einzufügen:

Der Bundesrat verwies den Entwurf in seiner Sitzung am 7. April 2006 in die Ausschüsse ([X.] 230/06). Nachdem sich weder für diesen noch für einen alternativen Entwurf ([X.] 436/08) eine Mehrheit fand, beschloss der Bundesrat am 4. Juli 2008, die Beratung der Vorlage zu vertagen und die [X.] fortzusetzen. Ferner fasste er eine Entschließung, wonach ein gesetzgeberisches Handeln noch im laufenden Jahr geboten sei. Diese Entschließung wurde in der Plenarsitzung des [X.] vom 11. April 2014 für erledigt erklärt.

3. § 217 StGB in seiner verfahrensgegenständlichen Fassung beruht auf einer Initiative mehrerer [X.] des [X.], die den Gesetzentwurf am 1. Juli 2015 eingebracht hatten (BTDrucks 18/5373). Dieser Gesetzentwurf nimmt mehrfach auf den von Ministerpräsident [X.] vorgelegten Gesetzentwurf aus dem [X.] und dessen Begründung ([X.] 230/06) Bezug.

Zur Begründung seiner mit Schriftsatz vom 20. Februar 2017 erklärten Ablehnung des im November 2011 vom Bundesrat zum [X.] des [X.] gewählten [X.]s [X.] wegen Besorgnis der Befangenheit hat der Beschwerdeführer ausgeführt: Die Zuleitung des Gesetzentwurfs an den Bundesrat im Jahre 2006 sei für den jetzigen [X.] keine Routine exekutiven Handelns, sondern ein Ausnahmevorgang gewesen, für den er sich persönlich engagiert habe. [X.] sei politischer Initiant und geistiger Urheber eines Gesetzgebungsverfahrens gewesen, das auf ein strafrechtliches Verbot der geschäftsmäßigen Vermittlung von Gelegenheiten zur Selbsttötung abgezielt habe. Eine Besonderheit liege in der gesellschaftspolitischen Brisanz der Regelungsmaterie, die eine auch von taktischen Erwägungen geprägte intensive Abstimmung der drei an der Gesetzesinitiative beteiligten Landesregierungen und ihrer Ministerpräsidenten [X.]. Auch die Pressekonferenz vom 7. März 2006 anlässlich des Treffens des [X.] Kabinetts mit der [X.] zeige das persönliche Engagement des damaligen Ministerpräsidenten [X.].

Der am 27. März 2006 von Ministerpräsident [X.] in den Bundesrat eingebrachte Gesetzentwurf bilde hinsichtlich seiner rechtspolitischen Zielsetzung, Tatbestandsbeschreibung, strafrechtsdogmatischen Struktur und der wesentlichen Begründungsmuster das Referenzmodell für alle nachfolgenden Gesetzentwürfe, einschließlich des nunmehr verfahrensgegenständlichen § 217 StGB. In dem Gesetzentwurf zu diesem Straftatbestand werde an fünf Stellen auf den früheren Gesetzentwurf Bezug genommen. Dieser habe in erheblichem Ausmaß, insbesondere bei der Gesetzesbegründung, als Vorbild gedient.

Der damalige Gesetzentwurf und der verfahrensgegenständliche § 217 StGB stimmten in ihrer tatbestandlichen und dogmatisch-strukturellen Ausgestaltung nahezu vollständig überein. Aufgrund dieser weitgehenden Deckungsgleichheit seien beide Gesetzentwürfe derart aufeinander bezogen, dass es denkunmöglich sei, sie bei Zugrundelegung derselben verfassungsrechtlichen Maßstäbe unterschiedlich zu beurteilen. Damit müsste sich [X.] selbst attestieren, dass er seinerzeit ein verfassungswidriges Strafgesetz im Bundesrat eingebracht habe. Zudem müsste er eine komplette innere Kehrtwende vollziehen, die in Widerspruch zu seinen über Jahre hinweg öffentlichkeitswirksam vorgetragenen rechtspolitischen Bestrebungen gegen organisierte [X.] stünde. Die Gesamtwürdigung dieser Umstände begründe die nachvollziehbare Sorge des Beschwerdeführers, dass [X.] bei der Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 217 StGB schon so festgelegt sei, dass er sich kein unvoreingenommenes Urteil über die vom Beschwerdeführer vorgetragenen verfassungsrechtlichen Argumente mehr bilden könne.

[X.] hat zu dem Ablehnungsgesuch am 11. April 2017 Stellung genommen. Er selbst sehe sich auch angesichts der in seinem damaligen politischen Amt vorgenommenen und - soweit verfahrensrelevant - mehr als zehn Jahre zurückliegenden Positionierungen in der Lage, der Erwartung des Verfassungs- und Gesetzgebers zu entsprechen, seine Aufgabe als [X.] des [X.] im vorliegenden Fall unvoreingenommen und unabhängig von seiner früheren politischen Tätigkeit wahrzunehmen. Davon sei allerdings die für das Vorliegen der Besorgnis der Befangenheit maßgebliche Frage zu unterscheiden, ob aus der Sicht eines Dritten Anlass bestehe, an dieser Unvoreingenommenheit zu zweifeln. Zwar sei insoweit von der gesetzgeberischen Wertung auszugehen, dass selbst die Beteiligung am Verfahren zum Erlass der entscheidungserheblichen Vorschrift - die vorliegend nicht gegeben sei - weder die Ausschließung noch die Besorgnis der Befangenheit eines [X.]s begründe. Allerdings könnte hier eine abweichende Bewertung angesichts der mit der beschlossenen Fassung des § 217 StGB weitgehend inhaltsgleichen [X.]initiative des [X.] möglicherweise deshalb in Betracht kommen, weil die zu entscheidenden verfassungsrechtlichen Fragen wie etwa die Reichweite des aus der Menschenwürde fließenden Selbstbestimmungsrechts des Einzelnen, die Unverfügbarkeit menschlichen Lebens sowie daraus folgender staatlicher Schutzpflichten von ethischen [X.] nicht vollkommen abgelöst werden könnten und Problematiken wie diejenige, ob dem Anspruch auf menschenwürdiges und selbstbestimmtes Sterben durch palliative medizinische Versorgung hinreichend Rechnung getragen werden könne, wertungsfreier Erkenntnis vielleicht nicht zugänglich seien.

[X.] ist nicht gemäß § 18 [X.] kraft Gesetzes von der Ausübung seines [X.]amtes ausgeschlossen ([X.]). Jedoch ist die Ablehnung des [X.]s [X.] gemäß § 19 [X.] wegen Besorgnis der Befangenheit begründet (I[X.]).

[X.] ist nicht kraft Gesetzes von der Ausübung seines [X.]amtes ausgeschlossen (§ 18 [X.]).

1. Nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 [X.] ist ein [X.] des [X.] von der Ausübung seines [X.]amtes ausgeschlossen, wenn er in derselben Sache von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen ist. Die Ausschlussregelung ist als Ausnahmetatbestand konzipiert und deshalb eng auszulegen. Das Tatbestandsmerkmal "in derselben Sache" in § 18 Abs. 1 Nr. 2 [X.] ist - in Übereinstimmung mit den Ausschlussregelungen anderer fachgerichtlicher Verfahrensordnungen - stets in einem konkreten, strikt verfahrensbezogenen Sinne zu verstehen. Zu einem Ausschluss kann deshalb regelmäßig nur eine Tätigkeit in dem verfassungsgerichtlichen Verfahren selbst oder in dem diesem unmittelbar vorausgegangenen und ihm sachlich zugeordneten Verfahren führen (vgl. [X.] 47, 105 <108>; 72, 278 <288>; 78, 331 <336>; 82, 30 <35 f.>; 109, 130 <131>; 133, 163 <165 f. Rn. 6>; 135, 248 <254 Rn. 16>). Nicht als eine solche Tätigkeit gelten die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren (§ 18 Abs. 3 Nr. 1 [X.]) oder die Äußerung einer wissenschaftlichen Meinung zu einer Rechtsfrage, die für das Verfahren bedeutsam sein kann (§ 18 Abs. 3 Nr. 2 [X.]).

2. [X.] war zum einen vor dem Antritt seines [X.]amtes nicht "in derselben Sache" tätig (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 [X.]). Der von ihm am 27. März 2006 in den Bundesrat eingebrachte Gesetzentwurf fand keine Mehrheit; das verfahrensgegenständliche Gesetz beruht auf einer neuen, eigenständigen Gesetzesinitiative aus der Mitte des [X.] ohne seine Beteiligung. Zum anderen gilt eine Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren nach § 18 Abs. 3 Nr. 1 [X.] nicht als Tätigkeit in derselben Sache.

Die Ablehnung des [X.]s [X.] nach § 19 [X.] wegen Besorgnis der Befangenheit ist begründet.

1. Die Besorgnis der Befangenheit eines [X.]s des [X.] nach § 19 [X.] setzt einen Grund voraus, der geeignet ist, Zweifel an seiner Unparteilichkeit zu rechtfertigen (vgl. [X.] 82, 30 <37>; 101, 46 <50 f.>; 108, 122 <126>; 142, 18 <21 Rn. 11>). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der [X.] tatsächlich parteilich oder befangen ist oder ob er sich selbst für befangen hält. Entscheidend ist allein, ob bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass besteht, an der Unvoreingenommenheit des [X.]s zu zweifeln (vgl. [X.] 73, 330 <335>; 82, 30 <38 f.>; 98, 134 <137>; 102, 122 <125>; 108, 122 <126>; 135, 248 <257 Rn. 23>; 142, 18 <21 Rn. 11>). Bei den Vorschriften über die Besorgnis der Befangenheit geht es auch darum, bereits den "bösen Schein" einer möglicherweise fehlenden Unvoreingenommenheit zu vermeiden (vgl. [X.] 108, 122 <129>).

a) Den Bestimmungen über die Wahl von [X.]n des [X.] (Art. 94 Abs. 1 GG, §§ 3 ff. [X.]) liegt als selbstverständlich, sogar als erwünscht, zugrunde, dass auch Personen, die als Repräsentanten von Parteien politische Funktionen in den Parlamenten ausgeübt oder politische Ämter in den Regierungen bekleidet haben, zu Mitgliedern des [X.] gewählt und ernannt werden können, um ihre politischen Erfahrungen für die Verfassungsrechtsprechung fruchtbar zu machen. Damit geht die Erwartung des Verfassungs- und Gesetzgebers einher, dass [X.] des [X.] über jene Unabhängigkeit und Distanz verfügen, die sie befähigen, in Unvoreingenommenheit und Objektivität zu entscheiden (vgl. [X.] 35, 171 <173 f.>), und dass sie ihre Rolle als [X.] unabhängig von früheren parteipolitischen Auseinandersetzungen ausüben werden (vgl. [X.] 99, 51 <56 f.>; 142, 18 <21 f. Rn. 14>). Wenn ein [X.] zuvor Aufgaben politischer Gestaltung zu erfüllen hatte und in diesem Zusammenhang am Wettstreit unterschiedlicher politischer Auffassungen teilnahm, genügt dies für sich genommen nicht, um die Besorgnis der Befangenheit zu begründen (vgl. [X.] 99, 51 <56>). Die Kundgabe politischer Meinungen, die ein [X.] zu einer Zeit geäußert hat, als er noch nicht Mitglied des [X.] war und daher den besonderen Anforderungen dieses [X.]amtes in seinem Verhalten noch nicht Rechnung zu tragen hatte, rechtfertigt eine Ablehnung des [X.]s wegen Besorgnis der Befangenheit grundsätzlich nicht (vgl. [X.] 99, 51 <56 f.>; 142, 18 <21 f. Rn. 14>).

b) Zweifel an der Objektivität eines [X.]s des [X.] können allerdings berechtigt sein, wenn sich aufdrängt, dass ein innerer Zusammenhang zwischen einer - mit Engagement geäußerten - politischen Überzeugung und seiner Rechtsauffassung besteht (vgl. [X.] 35, 246 <253 f.>; 73, 330 <337>; 142, 18 <22 Rn. 15>), oder wenn frühere Forderungen des [X.]s nach einer Rechtsänderung in einer konkreten Beziehung zu einem während seiner Amtszeit beim [X.] anhängigen Verfahren stehen ([X.], Beschluss der [X.] des Zweiten Senats vom 1. Oktober 1986 - 2 BvR 508/86 -, NJW 1987, [X.]; [X.]K 19, 110 <117 f.>). Entscheidend ist, dass sein Verhalten den Schluss zulässt, dass er einer der seinigen widersprechenden Rechtsauffassung nicht mehr frei und unvoreingenommen gegenübersteht, sondern "festgelegt" ist ([X.] 142, 18 <22 Rn. 15>; [X.], in: [X.]/Schmidt-Bleibtreu/[X.]/[X.], [X.], § 19 Rn. 9 [Mai 2017]).

c) Bei der Anwendung des § 19 [X.] sind ferner die gesetzgeberischen Wertungen der Vorschrift zum Mitwirkungsausschluss (§ 18 [X.]) zu berücksichtigen. Eine Besorgnis der Befangenheit im Sinne des § 19 [X.] kann nicht aus den allgemeinen Gründen hergeleitet werden, die nach der ausdrücklichen Regelung des § 18 Abs. 2 und 3 [X.] einen Ausschluss von der Ausübung des [X.]amtes nicht rechtfertigen. Es wäre ein Wertungswiderspruch, könnte gerade wegen dieser Gründe dennoch über eine Befangenheitsablehnung ein [X.] von der Mitwirkung ausgeschlossen werden. Daher bedarf es zusätzlicher Umstände, die über die bloße Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren hinausgehen, um die Besorgnis der Befangenheit zu begründen (vgl. [X.] 82, 30 <38 f.>; 102, 122 <125>; 108, 122 <126>; 135, 248 <257 Rn. 24>). Sie müssen eine besonders enge Beziehung des [X.]s zu dem zur verfassungsrechtlichen Prüfung anstehenden Gesetz geschaffen haben, wie dies etwa der Fall sein kann, wenn sich der [X.] als ehemaliger Politiker für ein politisch stark umstrittenes Gesetz in der Öffentlichkeit besonders engagiert (vgl. [X.], in: [X.]/Schmidt-Bleibtreu/[X.]/[X.], [X.], § 19 Rn. 8 [Mai 2017]) oder in einer Weise inhaltlich klar positioniert hat, die das nunmehr anhängige Verfahren unmittelbar betrifft (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 2015, § 19 Rn. 23).

2. Der vorliegende Fall ist durch solche besonderen, zusätzlichen Umstände gekennzeichnet, die über eine bloße Mitwirkung des [X.]s [X.] in einem Gesetzgebungsverfahren deutlich hinausreichen und die Besorgnis seiner Befangenheit begründen.

a) [X.] war zwar nicht an demselben, sondern an einem früheren, letztlich gescheiterten Gesetzgebungsverfahren beteiligt. Jedoch sind der Entwurf eines § 217 StGB, den er als damaliger Ministerpräsident des [X.] in den Bundesrat eingebracht hat ([X.] 230/06), und der verfahrensgegenständliche § 217 StGB ([X.], [X.]) weitgehend deckungsgleich. § 217 StGB in der hier zur verfassungsrechtlichen Prüfung anstehenden Fassung unterscheidet sich von dem Gesetzentwurf aus dem [X.] lediglich in der weiteren Tatbestandsvariante des (unmittelbaren) [X.], im nunmehr reduzierten Strafmaß sowie im - in seinem Anwendungsbereich indes geringen (vgl. [X.], in: [X.] Kommentar zum StGB, 3. Aufl. 2017, § 217 Rn. 78; [X.], StGB, 65. Aufl. 2018, § 217 Rn. 12) - persönlichen Strafausschließungsgrund des Absatzes 2. Auch nimmt die Gesetzesbegründung des verfahrensgegenständlichen § 217 StGB an mehreren Stellen ausdrücklich auf den früheren Gesetzentwurf und dessen Begründung Bezug (BTDrucks 18/5373, [X.]2 f., 16, 18).

b) Der von [X.] als früherem Ministerpräsidenten eingebrachte Gesetzesantrag war mit einer Begründung versehen, die dezidiert verfassungsrechtlich argumentierte: Die Straflosigkeit der Selbsttötung und der Teilnahme hieran bedeute nicht, dass ein Recht auf Selbsttötung grundrechtlich anerkannt wäre ([X.] 230/06, [X.]). Ein mit Strafe bewehrtes Verbot der geschäftsmäßigen Vermittlung von Gelegenheiten zur Selbsttötung sei zwingend erforderlich, mildere Maßnahmen, etwa eine Zulassungs- oder Kontrollpflicht oder eine unabhängige Beratung des [X.], seien nicht ausreichend. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass der Schutz des Lebens nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein "Höchstwert der Verfassung" sei, der den Gesetzgeber verpflichte, sich schützend und fördernd vor das Leben zu stellen und es vor rechtswidrigen Eingriffen Dritter zu bewahren. Dem würde es nicht entsprechen, die eigentlich abgelehnte Praxis geschäftsmäßig handelnder Sterbehilfeorganisationen mit einem "Gütesiegel" staatlicher Kontrolle zu versehen (a.a.O., S. 6 f.).

[X.] spielte als damaliger Ministerpräsident des [X.] nicht nur eine untergeordnete Rolle im Sinne einer bloßen "Mitwirkung" im Gesetzgebungsverfahren (etwa als einzelner [X.] oder als Referent, vgl. BTDrucks 1/788, [X.]). Vielmehr hat er sowohl den politischen Anstoß für das Gesetzgebungsverfahren gegeben als auch das Gesetzgebungsverfahren förmlich initiiert, sich - gemeinsam mit der [X.] - persönlich für ein politisch sehr umstrittenes Gesetz in der Öffentlichkeit besonders engagiert und dabei auch ausdrücklich gegen [X.] gewandt. Bereits mit seiner Kanzelrede im Jahr 2001 hatte [X.] aktive Sterbehilfe abgelehnt. Im [X.] verurteilte er "die mit der Gründung des [X.]' einhergehende geschäftsmäßige Förderung der Selbsttötung" und kündigte an, dass das [X.] gemeinsam mit [X.] "gegen die Zulassung solcher aktiven Sterbehilfe vorgehen und für die Schaffung eines entsprechenden Straftatbestandes eintreten" wolle. So hat sich [X.] in seiner vor der Wahl zum [X.] des [X.] ausgeübten Funktion als Ministerpräsident in einer klaren inhaltlichen, das nunmehr anhängige Verfahren unmittelbar betreffenden Art und Weise positioniert und - ersichtlich vor diesem Hintergrund - nur wenige Tage darauf auch den Gesetzentwurf in den Bundesrat eingebracht.

In diesem Zusammenhang ist nicht entscheidend, dass das von [X.] maßgeblich initiierte Gesetzesvorhaben nicht zeitnah verwirklicht, sondern erst einige Jahre danach durch einen späteren Gesetzentwurf umgesetzt worden ist. Ist ein [X.] in einer Weise an einem Gesetzgebungsverfahren beteiligt gewesen, die eine besonders enge, nicht nur aus einem früheren politischen Amt, sondern auch aus seiner persönlichen Überzeugung abzuleitende Verbindung zu dem zur Prüfung vorliegenden Gesetz begründet hat, und stimmt dieses - wie hier - inhaltlich weitgehend mit dem ursprünglichen Gesetzentwurf überein, so lässt auch selbst ein größerer zeitlicher Abstand diese besondere Verbindung nicht wieder entfallen.

c) Unter diesen Umständen ist die Besorgnis des Beschwerdeführers nachvollziehbar, [X.] werde die zu entscheidenden, in hohem Maße wertungsabhängigen und von [X.] geprägten Rechtsfragen möglicherweise nicht mehr in jeder Hinsicht offen und unbefangen beurteilen können (vgl. [X.] 72, 296 <298>; 95, 189 <192>; 135, 248 <259 Rn. 27>).