Bundesverfassungsgericht, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 15.04.2021, Az. 2 BvR 547/21

Die Antragsteller wenden sich gegen das Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der [X.] und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/[X.], [X.] ([X.] - [X.]), mit dem der Ermächtigung der [X.] im Eigenmittelbeschluss vom 14. Dezember 2020, zur Finanzierung des temporären [X.] "[X.] [X.]" (NG[X.]) Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Euro am Kapitalmarkt aufzunehmen, zugestimmt werden soll.

1. Auf der Tagung des [X.] vom 17. bis 21. Juli 2020, die unter dem Eindruck der COVID-19-[X.] stattfand, vereinbarten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der [X.] den zukünftigen Mehrjährigen Finanzrahmen [X.] 2021-2027 und das temporäre Aufbauinstrument NG[X.] (vgl. Außerordentliche Tagung des [X.] <17., 18., 19., 20. und 21. Juli 2020> - Schlussfolgerungen, [X.]CO 10/20 vom 21. Juli 2020). Mit dem Mehrjährigen Finanzrahmen soll der Rahmen für die Haushalte der [X.] in den nächsten [X.]hren geschaffen werden. Mit dem Aufbauinstrument NG[X.] sollen die gravierenden wirtschaftlichen und [X.] Auswirkungen der [X.] in den Mitgliedstaaten eingedämmt und gemildert werden. Der Eigenmittelbeschluss regelt die Grundlagen der Finanzierung dieser Maßnahmen.

Am 14. Dezember 2020 nahm der Rat der [X.] den Beschluss ([X.], [X.]) 2020/2053 des Rates über das Eigenmittelsystem der [X.] und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/[X.], [X.] (ABl [X.] Nr. [X.] vom 15. Dezember 2020, [X.] ff. - im Folgenden: Eigenmittelbeschluss 2020) an. Darin wird die [X.] - ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-[X.] - ermächtigt, an den Kapitalmärkten im Namen der [X.] Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 aufzunehmen. Dieser Beschluss tritt nach Art. 311 Abs. 3 Satz 3 A[X.]V und Art. 106a Abs. 1 [X.]-Vertrag erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in [X.] (vgl. auch Art. 12 Eigenmittelbeschluss 2020).

Der Beschluss enthält folgende Erwägungsgründe:

Der Beschluss enthält folgende Regelungen:

Das temporäre Aufbauinstrument NG[X.] findet seine Grundlage in der Verordnung ([X.]) 2020/2094 des Rates vom 14. Dezember 2020 zur Schaffung eines [X.] der [X.] zur Unterstützung der Erholung nach der [X.] (vgl. ABl [X.] Nr. [X.] vom 22. Dezember 2020, [X.] ff.). Die Finanzierung hängt vom Inkrafttreten des [X.] ab.

[X.]stück ist die Aufbau- und Resilienzfazilität, die mit der Verordnung ([X.]) 2021/241 des [X.] und des Rates vom 12. Februar 2021 zur Einrichtung der Aufbau- und Resilienzfazilität (vgl. ABl [X.] Nr. L 57 vom 18. Februar 2021, [X.]7 ff.) geschaffen worden ist. Mit der Aufbau- und Resilienzfazilität soll eine wirksame und umfassende finanzielle Unterstützung für die schnellere Durchführung nachhaltiger Reformen und der damit verbundenen öffentlichen Investitionen in den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden. Die Fazilität soll insoweit ein spezielles Instrument zur Bekämpfung der negativen Auswirkungen und Folgen der [X.] in der [X.] sein (vgl. Erwägungsgrund 8 der Verordnung <[X.]> 2021/241, ABl [X.] Nr. L 57 vom 18. Februar 2021, [X.]8). Im Einklang mit der Verordnung ([X.]) 2020/2094 des Rates und in den Grenzen der darin zugewiesenen Mittel sollen im Rahmen der Fazilität Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen Erholung und Resilienz durchgeführt werden, um den beispiellosen Auswirkungen der [X.] zu begegnen. Diese zusätzlichen Mittel sollten so eingesetzt werden, dass die Einhaltung der in der Verordnung ([X.]) 2020/2094 vorgesehenen Fristen sichergestellt sei (vgl. Erwägungsgrund 19 der Verordnung <[X.]> 2021/241, ABl [X.] Nr. L 57 vom 18. Februar 2021, [X.]). Die Fazilität soll - außer in hinreichend begründeten Fällen - nicht als Ersatzfinanzierung für wiederkehrende nationale Ausgaben dienen (vgl. Erwägungsgrund 20 und Art. 5 Abs. 1 der Verordnung <[X.]> 2021/241, ABl [X.] Nr. L 57 vom 18. Februar 2021, [X.], 31) und zu nationalen Mitteln hinzutreten (Grundsatz der Zusätzlichkeit). Der Anwendungsbereich der Fazilität umfasse Politikbereiche von [X.] Bedeutung, die in sechs Säulen aufgegliedert seien (vgl. Erwägungsgrund 10 und Art. 3 Buchstabe a bis f der Verordnung <[X.]> 2021/241, ABl [X.] Nr. L 57 vom 18. Februar 2021, [X.]9, 31): ökologischer Wandel; digitaler Wandel; intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum; [X.] und territorialer Zusammenhalt; Gesundheit und wirtschaftliche, [X.] und institutionelle Resilienz, um unter anderem die Krisenvorsorge und Krisenreaktionsfähigkeit zu erhöhen; Maßnahmen für die nächste Generation, Kinder und Jugendliche. Ziel der Fazilität im Zusammenhang mit der [X.] sei es, den wirtschaftlichen, [X.] und territorialen Zusammenhalt der [X.] zu fördern, indem Resilienz, Krisenvorsorge, Anpassungsfähigkeit und Wachstumspotenzial der Mitgliedstaaten verbessert, die [X.] und wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Krise insbesondere auf Frauen abgemildert, zur Umsetzung der [X.] Säule [X.] Rechte beigetragen, der ökologische Wandel unterstützt, die Verwirklichung der Klimaziele der [X.] für 2030 gefördert und das Ziel der Klimaneutralität der [X.] bis 2050 sowie das Ziel des digitalen Wandels unterstützt würden, um so zur wirtschaftlichen und [X.] Aufwärtskonvergenz, zur Wiederherstellung und Förderung des nachhaltigen Wachstums, zur Integration der Volkswirtschaften der [X.], zur Schaffung von hochwertigen Arbeitsplätzen sowie zur strategischen Autonomie der [X.] im Einklang mit einer offenen Wirtschaft beizutragen und einen [X.] Mehrwert zu schaffen (vgl. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung <[X.]> 2021/241, ABl [X.] Nr. L 57 vom 18. Februar 2021, S. 31).

2. Der [X.] nahm den Gesetzentwurf der [X.]regierung zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der [X.] und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/[X.], [X.] ([X.]) am 25. März 2021 an (vgl. BTDrucks 19/26821). Das Gesetz hat folgenden Wortlaut:

Bei der namentlichen Abstimmung votierten bei 645 abgegebenen Stimmen 478 Abgeordnete mit [X.], 95 mit Nein, 72 enthielten sich (vgl. Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, [X.] ff.). Darüber hinaus wurde ein gemeinsamer Antrag der Fraktionen der [X.] und [X.] über zusätzliche Berichtspflichten zum Aufbauinstrument NG[X.] angenommen (vgl. BTDrucks 19/27838; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, [X.]) sowie eine Beschlussempfehlung des [X.], wonach der [X.] eine Stellungnahme nach Art. 23 Abs. 3 GG zu drei Vorschlägen der [X.] (vgl. BTDrucks 19/20243, Nr. [X.], [X.], [X.]) abgeben solle (vgl. BTDrucks 19/27921; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, [X.]): zum geänderten Vorschlag für einen Beschluss des Rates über das Eigenmittelsystem der [X.] (vgl. Ratsdokument 8140/20), zum Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung eines [X.] der [X.] zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-[X.] (vgl. Ratsdokument 8141/20) und zum Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung einer Aufbau- und Resilienzfazilität (vgl. Ratsdokument 8403/20).

Einen Entschließungsantrag der [X.] (vgl. BTDrucks 19/27923), mit dem unter anderem gefordert wurde, die anleihebasierte Finanzierung für das Aufbauinstrument NG[X.] im Eigenmittelbeschluss 2020 nur ausnahmsweise, zeitlich begrenzt und automatisch auslaufend auszugestalten und nicht zu verlängern, lehnte der [X.] ab (vgl. Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, [X.]), ebenso den Antrag "[X.] [X.] ist unzulässig - [X.]regierung muss [X.]-Verschuldung stoppen" der [X.] (vgl. BTDrucks 19/27210; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, [X.]), die die Eigenmittelbeschaffung der [X.] für ebenso europarechtswidrig wie grundgesetzwidrig hält und darin eine Verletzung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des [X.]es sieht. Abgelehnt wurde ferner ein Antrag der Fraktion [X.]/[X.] (vgl. BTDrucks 19/27824; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, [X.]), in dem unter anderem gefordert wurde, dass die [X.]regierung den [X.] umfassend, zum frühestmöglichen [X.]punkt, fortlaufend und in der Regel schriftlich über die Durchführung des [X.], die bei seiner Durchführung erzielten Fortschritte und die Verwendung der Mittel informiert sowie in eine offene Debatte über die gewonnenen Erkenntnisse eintritt.

Auch einen Gesetzentwurf der [X.] zur Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von [X.]regierung und Deutschem [X.] in Angelegenheiten der [X.] zur Stärkung der Beteiligungsrechte des [X.]es in Angelegenheiten des [X.] [X.] [X.] (Next-Generation-[X.]ZBBG - NG-[X.]ZBBG), mit dem die Mitwirkungsrechte des [X.]es bei der Ausgestaltung des Wiederaufbaupakets der [X.] zur Bewältigung der [X.] sichergestellt werden sollten, weil angesichts der im Zusammenhang mit dem 750-Milliarden-Euro-Paket der [X.] übernommenen Haftungsrisiken für die [X.] [X.] eine Ausweitung der Informations-, Kontroll- und Mitspracherechte des Haushaltsgesetzgebers geboten sei, lehnte der [X.] ab (vgl. BTDrucks 19/26877; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, [X.]).

Das vom [X.] beschlossene Gesetz zum Beschluss des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der [X.] und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/[X.], [X.] ([X.]) wurde noch am selben Tag auf die Tagesordnung des [X.]rates gesetzt, der dem Gesetz am 26. März 2021 gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG einstimmig zustimmte (vgl. [X.] 235/21 ).

Die Antragsteller möchten mit ihrem bereits vorab am 22. März 2021 angekündigten und sodann mit Schriftsatz vom 26. März 2021 eingereichten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung - die zugrundeliegende Verfassungsbeschwerde ist mit separatem Schriftsatz vom selben Tag erhoben worden - erreichen, dass dem [X.]präsidenten bis zur Entscheidung des [X.] in der Hauptsache untersagt wird, das [X.] auszufertigen und damit die Voraussetzung dafür zu schaffen, dass die Annahme des [X.] der [X.] notifiziert wird. Sie machen im Wesentlichen geltend, das [X.] verletze sie in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG. Das Gesetz verfehle die nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG erforderliche Mehrheit, überschreite in qualifizierter Weise den durch Art. 311 Abs. 3 A[X.]V und das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 A[X.]V gesetzten unionsrechtlichen Kompetenzrahmen; es verletze die Verfassungsidentität des Grundgesetzes, weil der Eigenmittelbeschluss 2020 die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]es beeinträchtige.

1. Die Antragsteller tragen vor, der Eigenmittelbeschluss 2020 wandle die Europäische [X.] in eine Fiskalunion um. Sie berufen sich dabei unter anderem auf eine Äußerung des [X.] in der ersten Lesung zum [X.]: "Es ist der Weg in die Fiskalunion, und es ist ein guter Weg für [X.] Zukunft" (vgl. Plenarprotokoll 19/212 vom 25. Februar 2021, S. 26681).

Obwohl es zahlreiche politisch und zugleich wirtschaftlich gleichwertige Alternativen gebe, würden mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 für die nächsten 38 [X.]hre nicht nur die nationalen Haushalte in eine Gemeinschaftshaftung hineingezogen, sondern auch die Gestaltungsspielräume der zukünftigen Haushalte der [X.] erheblich eingeschränkt.

Auch der [X.] habe in seinem Bericht vom 11. März 2021 auf die weitreichenden Auswirkungen und die erheblichen Risiken für den [X.] hingewiesen (vgl. [X.], Bericht nach § 99 [X.] zu den möglichen Auswirkungen der gemeinschaftlichen Kreditaufnahme der Mitgliedstaaten der [X.] auf den [X.] , 11. März 2021).

Im Rechtsrahmen des Grundgesetzes könne der mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 ins Werk gesetzte Weg zu einer Fiskalunion jedoch nicht gegangen werden. Dafür bedürfe es einer Vertragsänderung im ordentlichen Änderungsverfahren nach Art. 48 [X.]V.

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei zulässig. Er sei statthaft und solle das mit der Verfassungsbeschwerde verfolgte [X.] offenhalten, die mit dem [X.] verbundene Zustimmung zu der im Eigenmittelbeschluss 2020 enthaltenen Ermächtigung der [X.] zu verhindern, zur Finanzierung des temporären [X.] am Kapitalmarkt Kredite in Höhe von 750 Milliarden Euro mit einer Laufzeit bis zum 31. Dezember 2058 zulasten des [X.]shaushalts aufnehmen und die zur Erfüllung der damit eingegangenen Zahlungsverpflichtungen benötigten Kassenmittel unter anderem bei der [X.] [X.] abrufen zu können.

Nach der ständigen Rechtsprechung des [X.]s könne das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag bereits vor seinem Inkrafttreten tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung und Verkündung durch den [X.]präsidenten abgeschlossen sei. In entsprechender Anwendung dieser Rechtsprechung müsse die Verfassungsbeschwerde vorliegend auch gegen das [X.] schon nach der Beschlussfassung von [X.] und [X.]rat, aber vor seinem Inkrafttreten erhoben werden können. Als Beschwerdeführer im Verfahren der Verfassungsbeschwerde seien die Antragsteller insoweit antragsberechtigt.

Sie seien auch antragsbefugt, wobei sich der Anordnungsanspruch aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG ergebe.

Die von den Antragstellern begehrte Untersagung gegenüber dem [X.]präsidenten, das [X.] bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszufertigen und die Annahme des [X.] so vorläufig zu verhindern, präjudiziere die Hauptsache nicht. Mit der Verfassungsbeschwerde begehrten sie die Feststellung, dass das [X.] wegen Verstoßes gegen Art. 79 Abs. 2 und Abs. 3 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG verfassungswidrig sei, während sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur gegen das zeitnahe Inkrafttreten des Gesetzes richte. Weder werde die Zustimmung der [X.] [X.] zum Eigenmittelbeschluss 2020 damit endgültig gestoppt noch dessen grundlegende Zielsetzung vereitelt. Alle Mitgliedstaaten müssten dem Eigenmittelbeschluss 2020 nach ihren verfassungsrechtlichen Vorgaben zustimmen und ihre Ratifizierung an den Rat übermitteln (vgl. Art. 311 Abs. 3 Satz 3 A[X.]V, Art. 12 Eigenmittelbeschluss 2020), was voraussichtlich ohnehin noch einige [X.] dauern werde. Überdies seien mit einem Aufschub der Ratifizierung auch sonst keine solch nachhaltigen Folgen verbunden, dass ein etwaiges Scheitern der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache bedeutungslos würde und die einstweilige Anordnung daher über die Sicherung des Status quo hinausginge. Im Gegenteil komme bei einer Verweigerung des einstweiligen Rechtsschutzes die Entscheidung in der Hauptsache möglicherweise zu spät, weil die [X.] [X.] mit der Ratifizierung des [X.] auch vor dessen Inkrafttreten schon eine unionsrechtliche Bindung einginge, die nicht ohne Weiteres zurückgeholt werden könnte.

3. Der Antrag sei auch begründet. Die einstweilige Anordnung sei zur Abwehr schwerer Nachteile und aus anderen gewichtigen Gründen zum gemeinen Wohl dringend geboten (vgl. § 32 Abs. 1 [X.]).

a) Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Antragsteller die Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG dadurch, dass das [X.] gegen das Erfordernis eines qualifizierten Mehrheitsbeschlusses nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG verstoße, dass der mit dem Gesetz gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 des Rates nicht von Art. 311 Abs. 3 A[X.]V gedeckt und nicht mit Art. 125 Abs. 1 [X.]V vereinbar sei und dass er die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]es beeinträchtige.

Die Identitätskontrolle durch das [X.] solle vorliegend auf ein Gesetz erstreckt werden, mit dem [X.] nach der [X.] (vgl. § 3 Abs. 1 [X.] i.V.m. Art. 311 Abs. 3 A[X.]V) einem (nicht supranationalen) [X.]srechtsakt (vgl. Art. 13 Eigenmittelbeschluss 2020) im sogenannten besonderen Vertragsänderungsverfahren ohne "klassischen Ratifikationsvorbehalt" zustimme. Dass die [X.] hier zu einem Teil der materiellen [X.] werde, folge aus der Eigentümlichkeit der ratifikationsähnlichen Zustimmung zu dem beschlossenen [X.]srechtsakt.

b) Die Antragsteller seien als Wahlberechtigte zum [X.] nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG beschwerdebefugt und durch das [X.] selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Dieses werde nach seiner Ausfertigung und dem Eintritt der unionsrechtlichen Bindungswirkung ohne weiteren Umsetzungsakt das über den [X.] vermittelte Recht auf [X.] Selbstbestimmung beeinträchtigen.

aa) Das [X.] bewirke oder ermögliche eine materielle Änderung des Grundgesetzes. Mit der Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 würden der [X.] neue, im bisherigen Integrationsprogramm nicht schon hinreichend bestimmt angelegte Kompetenzen übertragen, indem die [X.] erstmals ermächtigt werde, den [X.]shaushalt langfristig und in unvordenklicher Höhe mit Schulden zu belasten und für die so eingegangenen Verbindlichkeiten eine Haftung der Mitgliedstaaten zu begründen. Dabei handele es sich um eine neuartige Ermächtigung, die im Wortlaut des Art. 311 Abs. 3 A[X.]V keinen Anhaltspunkt finde und nach bisherigem Verständnis als unzulässig angesehen worden sei. Die seitens der [X.] zur Auslegung des Art. 311 Abs. 3 A[X.]V unterbreiteten Erwägungen zur Rechtfertigung einer Verschuldungskompetenz (vgl. [X.], Fragen und Antworten: [X.] [X.] - Rechtliche Ausgestaltung, 9. Juni 2020, [X.]/20/1024; Rat der [X.], Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20) gingen fehl und glichen einem "[X.]": Weil die Anhebung von [X.] zum System der Eigenmittel gehöre, gelte dies auch für die (vorausgehende) Aufnahme von Fremdmitteln, zu deren Besicherung die Anhebung erfolge ("erste Ableitung"). Weil mit der Aufnahme der Mittel deren Rückzahlung untrennbar verbunden sei, würden auch die dafür anfallenden Ausgaben zum System der Eigenmittel der [X.] zählen ("zweite Ableitung").

Diese wenig überzeugende Argumentation solle im vorliegenden Kontext rechtfertigen, dass die Europäische [X.] zu einer Verschuldung in Höhe von mehr als 70 % des [X.] über eine Laufzeit von mehr als 30 [X.]hren ermächtigt werde. Das sei eine Dimension, die es bislang weder in absoluter noch in relativer Höhe gegeben habe und die das von Art. 311 Abs. 2 A[X.]V gebotene Verhältnis von Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen grundlegend verschiebe. In Anbetracht dieser immensen und historisch einmaligen Dimension - die [X.] spreche selbst vom "Größten Konjunkturpaket aller [X.]en" - könne nicht mehr davon gesprochen werden, dass es sich nur um eine Übertragung von längst gegebenen Hoheitsrechten handele. Es gehe vielmehr um eine Übertragung von neuen oder umgedeuteten Hoheitsrechten, die eine umwälzende Veränderung der Haushaltsverfassung der [X.] nach sich ziehe.

Die Gestaltungskompetenzen des [X.]es als des Trägers der politisch-[X.]n Legitimation des [X.] [X.] im Allgemeinen und die des Haushaltsgesetzgebers (vgl. Art. 115 GG) und Trägers des Budgetrechts im Besonderen würden dadurch nachhaltig betroffen und unionsrechtlich determiniert. Zwar hätten der [X.] am 25. März 2021 und der [X.]rat am 26. März 2021 das [X.] mit Zweidrittelmehrheiten im Sinne des Art. 79 Abs. 2 GG beschlossen; der zugrundeliegende Gesetzentwurf benenne aber lediglich Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG als Rechtsgrundlage. Damit hätten die Gesetzesbeschlüsse nicht ein verfassungsänderndes Gesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG, sondern lediglich ein einfaches Gesetz zum Gegenstand gehabt. Dass bei den Abstimmungen in [X.] und [X.]rat die Zweidrittelmehrheiten des Art. 79 Abs. 2 GG tatsächlich erreicht worden seien, könne den Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG nicht heilen. Dies ergebe sich aus dem Grundgedanken des [X.] in Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach Gesetze, die den Text des Grundgesetzes nicht ausdrücklich änderten, nicht allein deshalb zu verfassungsändernden Gesetzen mutierten, weil sie mit der Mehrheit des Art. 79 Abs. 2 GG beschlossen würden. Daher könne auch nur ein Gesetz, das ausdrücklich als ein solches im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG bezeichnet sei, den Inhalt des Grundgesetzes ändern oder ergänzen oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglichen.

bb) Der Eigenmittelbeschluss 2020 überdehne ferner in verfassungswidriger Weise den unionsrechtlichen Kompetenzrahmen, soweit er eine Verschuldung der [X.] erlaube, Art. 311 Abs. 1 und Abs. 3 A[X.]V. Er laufe zudem dem Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 A[X.]V zuwider und sei daher von dem im Zustimmungsgesetz zu den Verträgen gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegten Integrationsprogramm nicht mehr gedeckt. Das gelte unabhängig davon, ob dem Eigenmittelbeschluss 2020 die Qualität von Primär- oder von [X.] zukomme. Selbst wenn er dem Primärrecht zugeordnet werde, bleibe seine Zustimmungsfähigkeit nach den verfassungsrechtlichen Vorschriften davon abhängig, dass er den - inhaltlichen wie verfahrensrechtlichen - Vorgaben des Art. 311 Abs. 3 A[X.]V nicht widerspreche und auch sonst die Grundregeln der Wirtschafts- und Währungsunion, etwa Art. 125 Abs. 1 A[X.]V, nicht unterlaufe.

Die Antragsteller rügen im Hinblick auf das [X.] auch, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 die haushaltsverfassungsrechtliche Zuständigkeitsverteilung in der [X.] offensichtlich und mit strukturell bedeutsamer Wirkung für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verletze. Mit der Ermächtigung zur Finanzierung von verlorenen Zuschüssen erhalte die [X.] erstmals eine Kompetenz, die über Schuldenaufnahmen (Begebung von Anleihen) zur Finanzierung von Unterstützungsleistungen in Form von ([X.] weit hinausgehe. Dafür biete Art. 311 Abs. 3 A[X.]V auch bei großzügigster Auslegung keine Grundlage. Es gehe insoweit nicht um die Konkretisierung einer zugewiesenen Kompetenz, sondern um die vertragswidrige Beanspruchung einer Kompetenz-Kompetenz. Zwar könne die Eigenmittelobergrenze festgelegt und - wie im Eigenmittelbeschluss 2020 geschehen - auch erhöht werden. Daraus folge jedoch nicht, dass die Aufnahme von Schulden zum Eigenmittelsystem gehöre. In Anbetracht einer Laufzeit bis zum [X.]hre 2058 könne nicht von einem begrenzten [X.]raum gesprochen werden.

Auch mit der Nichtbeistandsklausel des Art. 125 Abs. 1 A[X.]V sei der Eigenmittelbeschluss 2020 nicht in Einklang zu bringen. Zwar werde durch das Haftungsregime, das der Beschluss hinsichtlich der aufgenommenen Mittel einführe, weder die Europäische [X.] noch ein Mitgliedstaat verpflichtet, für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats einzustehen, soweit vorgesehen sei, dass die Rückzahlung der Mittel aus den der [X.] im Rahmen der Obergrenzen zur Verfügung gestellten Eigenmitteln erfolge. Die von den Mitgliedstaaten eingegangene Verbindlichkeit aus den [X.] sei keine gesamtschuldnerische, sondern eine anteilige pro rata-Verpflichtung. Die Haftung für die aufgenommenen Mittel beschränke sich jedoch nicht auf die von den Mitgliedstaaten zugesagte Finanzierung des [X.]shaushalts. Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020 sehe nämlich vor, dass die [X.], wenn auch subsidiär, von den Mitgliedstaaten jederzeit zusätzliche Kassenmittel zur Deckung ihrer (Rück-)Zahlungsverpflichtungen aus der [X.] abrufen könne, ohne dass es dazu einer erneuten Bereitstellungszusage bedürfe. Diese über die regulären Beiträge zum Haushalt der [X.] hinausgehende Nachschusspflicht bemesse sich zwar anteilig nach den jeweiligen Beiträgen, sei aber letztlich gesamtschuldnerischer Natur. Wolle oder könne ein Mitgliedstaat seiner Nachschusspflicht nicht nachkommen, müssten gemäß Art. 9 Abs. 5 [X.]. 2 Eigenmittelbeschluss 2020 die übrigen Mitgliedstaaten für dessen Anteil einstehen. So könne theoretisch jeder Mitgliedstaat für die anteilige Haftung aller anderen Mitgliedstaaten haftbar gemacht werden.

Damit werde - selbst unter Anlegung der weit zurückgenommenen Maßstäbe, die der Gerichtshof der [X.] in der Rechtssache [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2012, [X.], [X.]/12, [X.]:C:2012:756, Rn. 129 ff.) aus Art. 125 Abs. 1 A[X.]V abgeleitet habe - eine Konstellation geschaffen, die Sinn und Zweck des [X.] widerspreche. Mit der Einstandspflicht für die Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten würden die Anreize für eine solide Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten offenkundig beeinträchtigt und einzelne Mitgliedstaaten mit Blick auf eine weitere Staatsverschuldung von der Marktlogik entlastet. Der Haftung für die Refinanzierung seiner Schulden könne sich ein einzelner Mitgliedstaat zulasten der anderen Mitgliedstaaten begründungsfrei, voraussetzungslos und ohne jede Sanktionsfolge entziehen. Übrig bleibe allein die (formale) Verpflichtung, dem Abruf zur anteiligen Haftung auch dann noch zu genügen, wenn andere Mitgliedstaaten in Vorleistung getreten seien (vgl. Art. 9 Abs. 5 [X.]. 2 Satz 3 Eigenmittelbeschluss 2020). Damit stünden die anderen Mitgliedstaaten im Sinne des Art. 125 Abs. 1 A[X.]V für die Verbindlichkeiten des säumigen Mitgliedstaats ein.

cc) Das [X.] beeinträchtige schließlich die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]es und verletze auch insoweit die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Volkssouveränität und [X.] Selbstbestimmung.

Ausgangspunkt für diese Beurteilung seien neben anfallenden Zinszahlungen für die aufgenommenen Kredite die Gegenwerte der an die Empfängerstaaten ausgeschütteten und nicht rückzahlbaren Zuschüsse in Höhe von 390 Milliarden Euro sowie die Haftung für eine Nichtrückführung der Darlehen in Höhe von bis zu 360 Milliarden Euro (vgl. Art. 5 Abs. 1 [X.]. 1 Buchstabe b Eigenmittelbeschluss 2020). Die Regelungen in Art. 9 Abs. 4 bis Abs. 6 Eigenmittelbeschluss 2020, die die [X.] ermächtigten, von den Mitgliedstaaten im Bedarfsfall zusätzliche Eigenmittel für den Haushalt der [X.] abzurufen, könnten dazu führen, dass die Haftung der [X.] [X.] für diese Verbindlichkeiten auf eine Höhe weit über dem auf 190 Milliarden Euro begrenzten Haftungsanteil am [X.] steige. Zwar seien Haftung beziehungsweise Nachschusspflicht absolut auf 0,6 Prozentpunkte, um die die Eigenmittelobergrenze auf 2 % [X.] angehoben worden sei, und relativ auf den nationalen Anteil am [X.] beschränkt. Weil die [X.] jedoch jeden Mitgliedstaat verpflichten könne, den Ausfall anderer Mitgliedstaaten abzudecken, sei es möglich, dass die [X.] [X.] für den Ausfall anderer Mitgliedstaaten einstehen müsse. [X.] rechnerisch ergebe sich so über die gesamte Laufzeit der Kreditrückzahlung von 2028 bis 2058 für [X.] ein Haftungsanteil in einer Größenordnung von 850 bis zu 1.000 Milliarden Euro. Dieses Haftungsrisiko der nach dem Eigenmittelbeschluss 2020 zulasten des [X.]s potenziell abrufbaren Verbindlichkeit umfasse - abzüglich der auf [X.] entfallenden Zuschüsse und Darlehen - circa 770 Milliarden Euro und sei - anders als beim [X.] Stabilitätsmechanismus - nicht weiter begrenzt.

Hinzu komme, dass der Haushaltsgesetzgeber weder den [X.]punkt noch das Ausmaß des konkreten [X.]s durch die [X.] kalkulieren oder voraussehen könne. Ein Tilgungsplan fehle, der Abruf zusätzlicher Kassenmittel könne ohne konkrete Einwilligung des betreffenden Mitgliedstaats erfolgen. Darin liege ein direkter Durchgriff auf den [X.]. Der [X.] sei hier nicht mehr "Herr seiner Entschlüsse". Vielmehr entscheide die [X.] nach eigenem Dafürhalten, ob die Voraussetzungen für einen [X.] vorlägen, ob und wann sie einen solchen [X.] tätige, in welcher Höhe und gegenüber welchen Mitgliedstaaten. Nicht ausgeschlossen sei auch, dass ein Mitgliedstaat der [X.] ohne jede Voraussetzung und ohne jede Sanktionsfolge mitteile, einem an ihn gerichteten Abruf ganz oder teilweise nicht oder nicht rechtzeitig nachkommen zu wollen oder zu können. Würden weitere Mitgliedstaaten die Europäische [X.] im Laufe der nächsten 30 [X.]hre verlassen, fiele deren Haftungsanteil möglicherweise den anderen Mitgliedstaaten anheim. Darauf habe der [X.] keinerlei Einfluss. Dass auch [X.] eine Nachschusspflicht ablehnen könne, sei eher eine theoretische Option und nicht geeignet, die Souveränität des [X.] über den [X.] zu wahren.

Betrachte man den [X.]raum ab 2028, komme die (anteilige) Überführung der Haushaltsautonomie des [X.]es in die Hände der [X.] einer völligen Preisgabe gleich. Zwar sollten die mit der Kreditaufnahme eingegangenen [X.] grundsätzlich aus dem [X.]shaushalt bedient werden. Für den [X.]raum ab 2028, in dem die Tilgungen beginnen sollten, gebe es jedoch noch keinen Mehrjährigen Finanzrahmen, in den diese [X.] eingestellt seien. Insoweit unterliege das Maß, in dem der [X.] künftig mit der Rückzahlung der aufgenommenen Schulden der [X.] belastet werden könne, der Fremdbestimmung durch die Organe der [X.].

Da noch kein Finanzrahmen für die [X.] nach 2028 existiere, gebe es auch noch keine Ausgaben, auf die die Ausgleichsfunktion der [X.] ausgerichtet sein könnte. Weil das gesamte Einstandsvolumen die Kredit- beziehungsweise Haftungssumme von 750 Milliarden Euro weit übersichere - insgesamt ergebe sich ein Garantievolumen von mindestens 4.000 Milliarden Euro (unter Hinweis auf [X.], a.a.[X.], [X.], 24 f.) - könnten zusätzliche COVID-19-Folgenbewältigungsprogramme aufgelegt oder die [X.] verlängert und diese im künftigen Mehrjährigen Finanzrahmen verankert werden, ohne dass es einer Änderung des [X.] bedürfte. Vor dem Hintergrund der nur schwer prognostizierbaren weiteren Entwicklung der [X.] bestehe damit die realistische Gefahr, dass der [X.] sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung, das heißt frei von Fremdbestimmung durch die Organe der [X.], ausüben könne.

c) Die einstweilige Anordnung sei dringlich im Sinne des § 32 Abs. 1 [X.]. Eine Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde der Antragsteller komme offensichtlich zu spät. Für den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens und das Inkrafttreten des [X.]es fehlten nur noch die Ausfertigung durch den [X.]präsidenten und die Verkündung. Nur durch eine einstweilige Anordnung könne verhindert werden, dass die [X.] [X.] mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbarende unionsrechtliche Bindungen eingehe und eine nicht mehr rückgängig zu machende Verletzung der Rechte der Antragsteller eintrete.

d) Vor diesem Hintergrund müsse die gemäß § 32 [X.] erforderliche Folgenabwägung zugunsten der Antragsteller ausfallen, auch wenn bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 [X.] regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen sei.

[X.] die einstweilige Anordnung nicht, würde mit der Ausfertigung und Notifikation des [X.]es eine nicht mehr umkehrbare unionsrechtliche Bindung der [X.] [X.] an den Eigenmittelbeschluss 2020 des Rates begründet. Die mit diesem übertragene Kompetenz, die Europäische [X.] mit 750 Milliarden Euro über die nächsten 38 [X.]hre zu verschulden, wäre verloren, die Einstandspflicht der [X.] [X.] nicht mehr einseitig rückholbar. Sollte sich die Verfassungsbeschwerde im Hauptsacheverfahren als begründet herausstellen, könnten die durch den Eigenmittelbeschluss 2020 verursachte Verletzung der Rechte der Antragsteller und der Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG nicht mehr rückgängig gemacht werden und unions- und verfassungsrechtliche Bindungen gegebenenfalls auseinanderfallen.

Würde die einstweilige Anordnung hingegen erlassen, hätte die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache jedoch keinen Erfolg, würde die Bindung der [X.] [X.] an den Eigenmittelbeschluss 2020 für die Dauer des Hauptsacheverfahrens aufgeschoben und träte erst danach ein. Da es für das Inkrafttreten des [X.] der Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedürfe, folge aus dieser Verschiebung jedenfalls solange kein rechtserheblicher Nachteil, solange es auch an der Zustimmung eines weiteren Mitgliedstaats fehle. Derzeit lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Aufschub der [X.] Ratifizierung des [X.] das NG[X.]-Aufbaupaket absehbar blockieren würde. Ein kurzfristiger Abschluss des Ratifikationsverfahrens durch die übrigen Mitgliedstaaten stehe nicht zu erwarten.

Damit überwögen die nachteiligen Folgen, die hingenommen werden müssten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, deutlich. Die [X.] [X.] würde in diesem Fall eine nicht rückgängig zu machende unionsrechtliche Bindung an den Eigenmittelbeschluss 2020 eingehen und der in ihm enthaltenen Verschuldungsermächtigung der [X.] in Höhe von 70 % des langfristigen [X.]shaushalts zustimmen. Sie übernähme eine über drei [X.]hrzehnte währende Haftungsverpflichtung für den [X.], obwohl dies gegen Art. 79 Abs. 3 GG verstieße. Demgegenüber wögen die Auswirkungen bei Erlass der einstweiligen Anordnung ersichtlich geringer. Das Inkrafttreten des [X.] hänge bis auf Weiteres nicht allein an der fehlenden Zustimmung der [X.] [X.] und werde durch die voraussichtliche Dauer des Hauptsacheverfahrens einerseits und der Ratifizierungsverfahren in den anderen Mitgliedstaaten andererseits bestimmt.

Der [X.]präsident, der [X.], der [X.]rat, die [X.]regierung und alle Landesregierungen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

1. Der [X.] erachtet den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung für unzulässig (a), die zugrundeliegende Verfassungsbeschwerde für unzulässig (b) und offensichtlich unbegründet (c). Jedenfalls ergebe eine Folgenabwägung eindeutig, dass [X.] im vorliegenden Fall nicht in Betracht komme (d).

a) Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz sei wegen mangelnder Substantiierung unzulässig. Im Hinblick auf die [X.] durch das [X.] würden weder die einzelnen Kriterien benannt, noch finde eine Auseinandersetzung mit den Voraussetzungen für die Annahme eines [X.]s statt. Dass es zu nicht überschaubaren haushaltswirksamen Belastungen komme, werde ohne nähere Auseinandersetzung mit den Sicherungsmechanismen des [X.] und im Mehrjährigen Finanzrahmen bloß behauptet. Haftung, Haftungsrisiko, Durchgriff und [X.] würden ohne Abgrenzungs- und Definitionsversuch vermengt. Die Zahlenoperationen der Antragsteller ergäben vierstellige Milliardenbeträge, die angeblich den [X.] bedrohten, ohne dass die konkrete Maximalverpflichtung für [X.] dazu ins Verhältnis gesetzt werde.

b) Die Verfassungsbeschwerde sei von vornherein unzulässig.

Es bestünden bereits erhebliche Zweifel, ob überhaupt ein tauglicher Beschwerdegegenstand gegeben sei. Die Antragsteller wendeten sich der Sache nach gegen den Eigenmittelbeschluss 2020 der [X.], der kein Akt [X.] öffentlicher Gewalt sei und daher auch nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde sein könne. Zur Umgehung dieser prozessualen Hürde richteten die Antragsteller ihr [X.] gegen das [X.]. Dieses existiere mangels Unterzeichnung und Ausfertigung durch den [X.]präsidenten noch nicht, eine Gesetzentwurfskontrolle vor dem [X.] sei nicht vorgesehen. Eine Ausnahme gelte nur bei [X.] zu völkerrechtlichen Verträgen, die mitgliedstaatliche Zustimmung zu einem Eigenmittelbeschluss sei damit aber nicht vergleichbar.

Die Antragsteller seien nicht beschwerdebefugt. Die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG hätten sie nicht substantiiert dargetan. Bei Anwendung der in der Rechtsprechung des [X.] etablierten Maßstäbe komme eine Beeinträchtigung der Gewährleistungsgehalte des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht.

Das [X.] stelle sich als Konkretisierung des [X.] dar, nicht als Übertragung von Hoheitsrechten. Für eine [X.] bestehe kein Anlass. Würden mit dem [X.] Hoheitsrechte übertragen, verbunden mit einer Änderung des Primärrechts, scheide ein Ultra-vires-Vorwurf von vornherein aus. Unabhängig von der Frage, ob jedweder Verstoß gegen [X.]srecht Auslöser der bundesverfassungsgerichtlichen [X.] sein könne und solle, sei eine Verletzung von unionsrechtlichen Maßstabsnormen vorliegend nicht ersichtlich. Insbesondere bestehe kein allgemeines unionsrechtliches [X.]. Die Einordnung der Neuerungen im Eigenmittelbeschluss 2020 als Konkretisierung des [X.] ohne erneute Hoheitsrechtsübertragung zeige auch, dass es vorliegend nicht um Kompetenzübertragungsschutz zugunsten des [X.]es gehen könne.

Soweit die Antragsteller eine über Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG angreifbare Beeinträchtigung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes durch mögliche finanzielle Inanspruchnahme von Mitgliedstaaten behaupteten, erweise sich dieses Argument - an den Maßstäben der Rechtsprechung des [X.]s gemessen - als verfehlt. Unterstellungen von Haftungsrisiken für den [X.] in dreistelliger Milliardenhöhe seien völlig haltlos. Der Betrag für die Rückzahlung des [X.] für nicht rückzahlbare Unterstützungen dürfe jährlich 7,5 % des [X.] für solche Unterstützungen nicht übersteigen (vgl. Art. 5 Abs. 2 [X.]. 3 Eigenmittelbeschluss 2020). In Rede stünden damit 7,5 % von 390 Milliarden Euro (vgl. Art. 5 Abs. 2 [X.]. 3 i.V.m. Abs. 1 [X.]. 1 Buchstabe b Eigenmittelbeschluss 2020), mithin 29,25 Milliarden Euro pro [X.]hr. Diese würden aus dem Haushalt der [X.] erbracht und damit nach dem sich aus dem Eigenmittelbeschluss 2020 ergebenden jährlichen Finanzierungsbeitrag von jedem Mitgliedstaat erhoben (vgl. Art. 9 Abs. 5 [X.]. 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Zwar enthalte der Eigenmittelbeschluss 2020 eine Nachschusspflicht der Mitgliedstaaten, wenn der Finanzbedarf die Haushaltsmittel der [X.] übersteige. Dabei könne ein Mitgliedstaat sogar mit einem höheren Anteil belegt werden, wenn ein oder mehrere andere Mitgliedstaaten dem Kapitalabruf nicht nachkommen könnten (vgl. Art. 9 Abs. 5 [X.]. 2 Eigenmittelbeschluss 2020). Ein solcher [X.] verändere indes nicht die Höhe der Verpflichtungen eines Mitgliedstaats gegenüber der [X.], hier komme zum Beispiel eine Auf- oder Verrechnung in Betracht (vgl. Art. 9 Abs. 6 und Abs. 7 Eigenmittelbeschluss 2020). Dass die Ausnahmeregelungen für die Bereitstellung von [X.] jemals angewendet würden, sei in hohem Maße unwahrscheinlich. Von einer Belastung in einem die Finanzkraft der Mitgliedstaaten überfordernden Umfang könne selbst in einem äußerst unwahrscheinlichen [X.] keine Rede sein, weil Art. 9 Abs. 6 Eigenmittelbeschluss 2020 für die jährliche Inanspruchnahme eines Mitgliedstaats eine Grenze setze (0,6 Prozentpunkte des [X.] gemäß Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020). Auf [X.] würde eine maximale zusätzliche Belastung von 21,75 Milliarden Euro entfallen. Selbst in einem völlig fernliegenden [X.], in dem alle anderen Mitgliedstaaten über den gesamten [X.] vollständig ausfallen und die Rückzahlungen gemäß dem vorgegebenen Maximalbetrag alleine von [X.] erbracht würden und in dem dadurch die Gesamtsumme von 750 Milliarden Euro nach 27 [X.]hren zurückgezahlt wäre, verbliebe dem Haushaltsgesetzgeber ausreichend Gestaltungsraum.

c) Die Verfassungsbeschwerde sei zudem offensichtlich unbegründet. Aus dem Wortlaut des Grundgesetzes und dem in ihm angelegten Konzept der Hoheitsrechtsübertragung ergebe sich, dass für das [X.] keine Zweidrittelmehrheit erforderlich gewesen sei. Nur höchst hilfsweise sei darauf hinzuweisen, dass die Zweidrittelmehrheit bei der Verabschiedung des Gesetzes erreicht und damit den Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG entsprochen worden sei. Es gebe auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der [X.] im Hinblick auf die Zustimmung zum [X.] seiner Integrationsverantwortung nicht gerecht geworden sein könnte. Er habe die Reform des Eigenmittelbeschlusses und das Thema Aufbauinstrument NG[X.] über einen längeren [X.]raum sehr intensiv und kontinuierlich begleitet. Bei der Wahrnehmung seiner Integrationsverantwortung habe er sich auf das Instrument der Stellungnahme konzentriert und dabei auch Festlegungen für die künftige Begleitung des [X.] NG[X.] vorgenommen (vgl. Stellungnahme gegenüber der [X.]regierung gemäß Artikel 23 Absatz 3 des Grundgesetzes, 24. März 2021, BTDrucks 19/27921). Anlässlich der Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 habe der [X.] zur Ausfüllung bereits bestehender Unterrichtungspflichten der [X.]regierung konkrete weitere Vorgaben gemacht und festgelegt, dass diese zeitnah und umfassend über den Entwicklungsstand des [X.] NG[X.] zu berichten habe (vgl. Antrag der Fraktionen [X.] und [X.], Zusätzliche Berichtspflichten der [X.]regierung zum [X.]-Aufbauinstrument [X.] [X.], 23. März 2021, BTDrucks 19/27838). Der [X.] dokumentiere damit, dass er im Vollzug des [X.] NG[X.] seiner Integrationsverantwortung nachkommen und auch künftig auf die Einhaltung der vertraglichen Integrationsgrenzen achten werde.

d) [X.] vorsorglich werde für den Fall, dass das [X.] unter Bejahung der Zulässigkeit des [X.]antrags die Verfassungsbeschwerde nicht als von vornherein unzulässig oder offenkundig unbegründet ansehe, auf das eindeutige Ergebnis einer Folgenabwägung hingewiesen. Bei Ablehnung der einstweiligen Anordnung und dem unterstellten Obsiegen in der Hauptsache würden den Antragstellern durch das Zuwarten bis zu einer Hauptsacheentscheidung keine irreversiblen Nachteile entstehen. Bei Unterzeichnung und Verkündung durch den [X.]präsidenten würde das [X.] in [X.] gesetzt, was aber nur ein Zwischenschritt für das Inkrafttreten des [X.] sei, da auch alle anderen Mitgliedstaaten zustimmen müssten. Wenn das Hauptsacheverfahren innerhalb des [X.]raums bis zur Notifikation der letzten Zustimmung abgeschlossen wäre, hätte das [X.] einer einstweiligen Anordnung für die Antragsteller keine nachteiligen Folgen. Auch das Inkrafttreten des [X.] hätte für sich genommen keine nachteiligen und irreversiblen Folgen für die Antragsteller, da der Beschluss bei Unvereinbarkeit mit dem [X.]srecht durch den Gerichtshof der [X.] ganz oder teilweise aufgehoben werden könnte.

Die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung erginge, seien demgegenüber unabsehbar. Die gesamte Planung auf [X.] der [X.] für die finanzielle Unterstützung zur Linderung der ökonomischen Folgen der COVID-19-[X.] würde wegen [X.] zum Stillstand oder sogar zum Abbruch kommen. Es drohten erhebliche ökonomische Verwerfungen. Würde NG[X.] nicht zustande kommen, könnten Wirtschaftsakteure sowohl in [X.] als auch in der [X.] insgesamt in einem wirtschaftlich ohnehin bereits stark von den [X.]folgen beanspruchten Umfeld nicht von den Vorteilen der Aufbau- und [X.] profitieren - mit spürbar negativen Folgen für die Wettbewerbsfähigkeit der [X.] und [X.] Wirtschaft und für die Bürger. Zwar sei eine genaue Schätzung des makroökonomischen Effekts aktuell noch nicht abschließend möglich; erste Schätzungen der [X.] Zentralbank gingen aber von einem Wachstumsimpuls in Höhe von bis zu 1,5 % aus. Die [X.] erwarte ein zusätzliches Wachstum von etwa 2 %. Allein der politische Beschluss, das Instrument zu schaffen, habe zur Stabilisierung der Erwartungen und vermehrter wirtschaftlicher Tätigkeit geführt. Diese konjunkturell wirksamen Effekte würden bei Erlass einer einstweiligen Anordnung in ihr Gegenteil verkehrt mit unmittelbar negativen Effekten auf Wachstum und Beschäftigung.

Überdies würde das [X.] Verhältnis erheblich beschädigt, da das Aufbauinstrument NG[X.] maßgeblich auf die gemeinsame Initiative der [X.]kanzlerin und des [X.] Staatspräsidenten zurückgehe. Insgesamt drohe ein erheblicher Schaden für die Europapolitik der [X.] [X.]. Der Eigenmittelbeschluss 2020 sei unter [X.] Präsidentschaft im Rat der [X.] verabschiedet worden und dort ein zentrales Vorhaben gewesen, in das die [X.]regierung erhebliches politisches Kapital investiert habe. Bei Erlass einer einstweiligen Anordnung bliebe das politische Signal, dass sich [X.] als größter Mitgliedstaat der [X.] von einer gemeinsamen, solidarischen Anstrengung zur Bewältigung der [X.]folgen abwende - mit fatalen Folgen für das Ansehen der [X.] in den anderen Mitgliedstaaten. Die Glaubwürdigkeit [X.] als internationaler Akteur würde erheblichen Schaden nehmen.

2. Nach Ansicht der [X.]regierung ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unzulässig (a) und - wegen auf der Hand liegender Unzulässigkeit (b) und [X.] (c) der zugrundeliegenden Verfassungsbeschwerde - auch unbegründet. Eine Folgenabwägung könne nur zu dem Ergebnis führen, dass eine einstweilige Anordnung vorliegend ausscheide (d).

a) Den Antragstellerinnen und Antragstellern fehle die Antragsbefugnis, soweit sie einen Verstoß des [X.] gegen Art. 125 Abs. 1 A[X.]V rügten, weil sie insoweit keinen Kompetenzmangel, sondern die materielle [X.]srechtswidrigkeit des [X.] geltend machten. Überdies genüge ihr Vortrag nicht ansatzweise den Substantiierungsanforderungen. Der Vortrag zur Folgenabwägung sei gänzlich unzureichend. Dass die rechtliche Bindung [X.] an den Eigenmittelbeschluss 2020 irreversibel sei, werde lediglich behauptet, ohne etwaige Lösungsmöglichkeiten wie eine mögliche Nichtigkeitsklage oder ein Vorabentscheidungsersuchen im Hauptsacheverfahren auch nur zu erwähnen. Ebenso wenig erwähnten die Antragsteller die erheblichen volkswirtschaftlichen und europapolitischen Auswirkungen, die eine auch nur verzögerte Ratifikation des [X.] zur Folge hätte. Soweit beantragt werde, dem [X.]präsidenten im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, das [X.] auszufertigen, fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, weil das Begehren der Antragsteller auch durch eine Untersagung der Notifikation des abgeschlossenen Ratifikationsverfahrens an den Generalsekretär der [X.] durch die [X.]regierung hinreichend abgesichert wäre.

b) In der Hauptsache sei die Verfassungsbeschwerde unzulässig. Die Antragsteller verfehlten durchgehend die nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 [X.] geltenden Anforderungen an eine hinreichend substantiierte Begründung von Verletzungen ihres Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Mit Blick auf die formelle Übertragungsrüge wollten die Antragsteller Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG ein spezielles Zitiergebot entnehmen, ohne dass es dafür eine tragfähige Grundlage gebe. Mit Blick auf die [X.] bleibe unter anderem unklar, ob die Antragsteller die Zustimmung zum [X.] als verfassungsrechtlich relevante Billigung eines kompetenzüberschreitenden Handelns der [X.] oder das (vorherige) Nichteinschreiten der Verfassungsorgane gegen den Eigenmittelbeschluss 2020 oder die Beteiligung an seinem Zustandekommen angriffen. In der Sache gehe die Verfassungsbeschwerde weder näher auf den Eigenmittelbeschluss 2020 noch auf die Rechtsprechung des [X.]s zur haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des [X.]es ein. Zu den von ihnen genannten hohen Summen gelangten die Antragsteller nur, indem sie die jährlichen Risiken für die einzelnen [X.]e einfach addierten. Bezogen auf die einzelnen Haushaltsjahre gingen sie offenbar von einem (durchschnittlichen) Haftungsrisiko zwischen 24,84 und 32,25 Milliarden Euro aus. Dass dies weit unterhalb von Beträgen liege, die nach der Rechtsprechung des [X.]s die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]es berühren könnten, thematisierten sie nicht. Ebenso wenig berücksichtigten sie die sehr geringe Eintrittswahrscheinlichkeit des Risikos einer [X.] Übernahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten. Nicht zuletzt verkennten sie die rechtliche Stellung des [X.]es und verschwiegen, dass er sogar mit verfassungsändernder Mehrheit das [X.] verabschiedet habe und künftigen Änderungen des [X.] wieder zustimmen müsste.

c) Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet. Dies gelte zum einen für die formelle Übertragungsrüge. Die unionsrechtlich konstitutive Ermächtigung der [X.], zur Finanzierung des [X.] NG[X.] Kredite aufzunehmen, passe schon nicht in die Kategorie der Übertragung von Hoheitsrechten. Jedenfalls aber nutze der Eigenmittelbeschluss 2020 lediglich eine der [X.] bereits zugewiesene Ermächtigung aus. Im Übrigen [X.] selbst eine - nach Auffassung der [X.]regierung hier nicht gegebene - neue Übertragung einer Verschuldungsermächtigung nicht dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG.

Soweit die Antragsteller zum anderen im [X.] ihrer Ausführungen geltend machten, eine Ermächtigung der [X.] zur Kreditaufnahme am Kapitalmarkt könne jedenfalls im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung von NG[X.] nicht auf Art. 311 Abs. 3 A[X.]V gestützt werden, sei dem nicht zu folgen. Zwischen der Verschuldungsermächtigung und dem Eigenmittelsystem bestehe ein hinreichender Zusammenhang. Auch verstoße der Eigenmittelbeschluss 2020 nicht gegen Art. 125 Abs. 1 A[X.]V. Die Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten sei keine gesamtschuldnerische, sondern eine anteilsmäßige. Insofern müsse zwischen einer Gesamtschuld und einer vorübergehenden und der Höhe nach klar begrenzten Vorschusspflicht unterschieden werden, deren Eintritt höchst unwahrscheinlich sei und darüber hinaus auch den üblichen Regelungen des regulären [X.]shaushalts entspreche. Im Übrigen wären auch die qualifizierten Anforderungen an eine Ultra-vires-Feststellung durch das [X.] nicht erfüllt. Es fehle an einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung, weil sich eine etwaige Überschreitung der Grenze des [X.] hier jedenfalls nicht exakt feststellen lasse. Vor allem aber scheide eine strukturell bedeutsame Kompetenzverschiebung aus. Durch das Aufbauinstrument NG[X.] entziehe die Europäische [X.] ihren Mitgliedstaaten keine Zuständigkeiten oder dringe in deren Kompetenzräume ein, sondern stelle den Mitteln zur Bekämpfung der COVID-19-[X.] auf nationaler [X.] einen [X.] Mitteleinsatz im Geiste der Solidarität an die Seite.

Durch das Rückzahlungsregime des [X.] werde kein gesamtschuldnerischer Haftungsautomatismus begründet. Die Antragsteller übersähen, dass eine Inanspruchnahme durch die [X.] über Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 aufgrund der Gesamtheit der Regelungen des [X.] höchst unwahrscheinlich sei und dass die hier bestehenden Risiken umfangmäßig von vornherein klar begrenzt seien. Durch das Rückzahlungsregime des [X.] entstünden auch keine unübersehbaren Haftungsrisiken für künftige [X.]e. Die Antragsteller kämen nur durch Addition der Haushaltsjahre bis 2058 auf erhebliche Summen zwischen 770 und 1.000 Milliarden Euro. Für den Haushalt der [X.] gelte aber, wie für den [X.], das Prinzip der Jährlichkeit. Nur die jährlichen Summen seien verfassungsrechtlich relevant. Die von den Antragstellern zugrunde gelegten jährlichen Summen seien in der Größenordnung nicht unzutreffend. Die Zuschusskomponente des [X.] (bis zu 390 Milliarden Euro in Preisen von 2018) müsse aus dem Haushalt der [X.] getilgt werden. Dabei sei nach Art. 5 Abs. 2 [X.]. 2 Eigenmittelbeschluss 2020 der Maximalbetrag der Tilgung auf 29,25 Milliarden Euro pro [X.]hr festgelegt. [X.] man, wie im derzeitigen Mehrjährigen Finanzrahmen festgelegt, einen durchschnittlichen Finanzierungsanteil der [X.] [X.] am Haushalt der [X.] von rund 24 %, so bedeute das, dass auf [X.] ein Anteil von rund 7 Milliarden Euro pro [X.]hr entfiele. Die in Rede stehenden Summen seien nach Auffassung der [X.]regierung weit davon entfernt, ein Risiko für den [X.] darzustellen. Dies bestätige eine hypothetische Beispielrechnung für das [X.]hr 2021, bei der sich im schlimmsten Fall ein Betrag in Höhe von maximal 21,8 Milliarden Euro ergebe, den die [X.] zusätzlich zur Begleichung der Verbindlichkeiten aus der [X.] für das Aufbauinstrument von der [X.] [X.] anfordern könnte.

d) Die Folgenabwägung müsse zur Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung führen. [X.] die einstweilige Anordnung, bliebe der Antrag im Hauptsacheverfahren aber ohne Erfolg, träten gravierende volkswirtschaftliche und politische Folgen ein. Der wachstumsstützende Effekt von NG[X.] mit einer erwarteten Steigerung der Wirtschaftsleistung um bis zu 2 % jährlich in den kommenden [X.]hren sei erheblich. Ein zeitgerechter Einsatz der Mittel, also noch in der pandemiebedingten akuten wirtschaftlichen Krise, sei essentiell, um eine möglichst rasche Erholung zu erreichen. Eine Verzögerung des [X.] NG[X.] durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung oder ein sich länger hinziehendes verfassungsgerichtliches Verfahren würde einen schweren wirtschaftlichen Schock nach sich ziehen und einen schwerwiegenden Rückschlag für die Begrenzung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Krise bedeuten, was auch weitreichende und längerfristige [X.] Folgen hätte. Global betrachtet stehe mit dem Aufbauinstrument NG[X.] als zentralem Element für eine gemeinsame [X.] Antwort die Rolle und das Gewicht der [X.] als einer der wichtigsten Wirtschaftsräume der Welt auf dem Spiel. Die Verständigung auf die Aufbau- und Resilienzfazilität sei zudem ein zentrales Signal der [X.] Ratspräsidentschaft und zugleich der [X.] einer solidarischen [X.] Krisenantwort gewesen. Sie sei von der [X.]regierung bewusst als gemeinsame [X.] Initiative vorbereitet worden. Sollte dieses ganz zentrale Projekt nun an [X.] scheitern, entstünde erheblicher politischer Schaden. Das Ansehen und die Stellung [X.] sowie die Handlungsfähigkeit der gesamten [X.] würden auch auf internationaler [X.] stark in Zweifel gezogen. Die Bevölkerung in den anderen Mitgliedstaaten könnte die verzögerte Bereitstellung der für die wirtschaftliche Erholung erforderlichen Mittel [X.] anlasten, was sein außenpolitisches Ansehen beschädigen würde. Auch der Erfolg der [X.]n Zusammenarbeit stünde in Frage. Im Übrigen werde der [X.] [X.]plan für die Ratifizierung von anderen Mitgliedstaaten als Referenz herangezogen und sei auch für die [X.] der zentrale Fixpunkt bei den eigenen Vorbereitungen. Etwaige "Nachzügler" unter den Mitgliedstaaten würden spätestens ab dem [X.]punkt einer [X.] Ratifizierung unter Zugzwang gesetzt.

Demgegenüber erwiesen sich die Folgen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, die Anträge in der Hauptsache aber Erfolg hätten, als deutlich weniger gravierend. Die rechtliche Bindung bei Ratifizierung des [X.] wäre reversibel. Die [X.]regierung hätte für den Fall, dass etwaig festgestellte Verletzungen des Grundrechts auf Demokratie der Antragsteller auf Verletzungen des [X.]srechts zurückgingen, in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung die Möglichkeit, vor dem Gerichtshof der [X.] eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 A[X.]V zu erheben, um den [X.]srechtsverstoß auszuräumen. Auch wäre es dem [X.] unbenommen, im Hauptsacheverfahren ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 Abs. 1 Buchstabe b A[X.]V über die Gültigkeit des [X.] an den Gerichtshof zu richten.

Mit Beschluss vom 26. März 2021 hat der [X.] angeordnet, dass das [X.] bis zur Entscheidung des [X.] über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch den [X.]präsidenten nicht ausgefertigt wird.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen das [X.] Zustimmungsgesetz zu dem Eigenmittelbeschluss 2020 des Rates der [X.] hat unter Zugrundelegung der Maßstäbe von § 32 [X.] ([X.]) keinen Erfolg (I[X.]).

Nach § 32 Abs. 1 [X.] kann das [X.] einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Das [X.] legt bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 [X.] für den Erlass einer einstweiligen Anordnung vorliegen, strenge Maßstäbe an; dabei bleiben die vorgetragenen Gründe für eine Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme grundsätzlich außer Betracht, es sei denn, ein dem Antrag entsprechendes Hauptsacheverfahren erweist sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (1.). Richtet sich der Antrag gegen das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag und steht eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG in Rede, ist eine summarische Prüfung der Rechtslage geboten (2.). Führt eine solche Prüfung bei einem Antrag nach § 32 [X.], der in der Hauptsache nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist, zu einem offenen Ergebnis, verbleibt es dabei, dass im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile des Erlasses oder Nichterlasses der begehrten Anordnung in Hinblick auf Erfolg oder Nichterfolg der Hauptsache gegeneinander abzuwägen sind (3.).

1. Nach § 32 Abs. 1 [X.] kann das [X.] einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

a) Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 [X.] gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. [X.] 55, 1 <3>; 82, 310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 104, 23 <27>; 106, 51 <58>; 143, 65 <87 Rn. 34>). Dies gilt in besonderem Maße, wenn die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt wird (vgl. [X.] 55, 1 <3>; 82, 310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 104, 23 <27>; 106, 51 <58>; 121, 1 <17 f.>; 122, 342 <361>; 131, 47 <61>; 132, 195 <232>; 140, 99 <106>; stRspr). Das [X.] darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen oder bereits das Inkrafttreten eines Gesetzes vorläufig zu unterbinden, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt (vgl. [X.] 131, 47 <61>; 140, 99 <106 f.>). Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie in einem solchen Fall darüber hinaus besonderes Gewicht haben (vgl. [X.] 104, 23 <27 f.>; 117, 126 <135>; 122, 342 <361 f.>; stRspr). Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind (vgl. [X.] 91, 70 <76 f.>; 118, 111 <123>; 140, 211 <219 Rn. 13>; stRspr), um das [X.] durchschlagen zu lassen. Diese Anforderungen werden noch weiter verschärft, wenn eine Maßnahme mit völkerrechtlichen oder außenpolitischen Auswirkungen in Rede steht (vgl. [X.] 35, 193 <196 f.>; 83, 162 <171 f.>; 88, 173 <179>; 89, 38 <43>; 108, 34 <41>; 118, 111 <122>; 125, 385 <393>; 126, 158 <167>; 129, 284 <298>; 132, 195 <232 Rn. 86>; 143, 65 <87 Rn. 34>).

b) Bei der Entscheidung über die einstweilige Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiesen sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. [X.] 89, 38 <44>; 103, 41 <42>; 118, 111 <122>; 143, 65 <87 Rn. 35>; stRspr).

2. Wird im Hauptsacheverfahren das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag angegriffen, kann es angezeigt sein, sich nicht auf eine reine Folgenabwägung zu beschränken, sondern bereits im Verfahren nach § 32 Abs. 1 [X.] eine summarische Prüfung anzustellen, ob die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Vertragsgesetzes vorgetragenen Gründe mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit erwarten lassen, dass das [X.] das Vertragsgesetz für verfassungswidrig erklären wird (vgl. [X.] 35, 193 <196 f.>; 132, 195 <233 Rn. 88>; 143, 65 <87 f. Rn. 36>). So kann zum einen sichergestellt werden, dass die [X.] [X.] keine völkerrechtlichen Bindungen eingeht, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Zum anderen kann auf diese Weise verhindert werden, dass eine mögliche Rechtsverletzung bei Verweigerung einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, die Entscheidung in der Hauptsache also zu spät käme, wie dies nach der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zu einem völkerrechtlichen Vertrag typischerweise der Fall ist (vgl. [X.] 46, 160 <164>; 111, 147 <153>; 132, 195 <233 Rn. 88>; 143, 65 <87 f. Rn. 36>).

Eine summarische Prüfung ist insbesondere dann geboten, wenn eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG in Rede steht. In einer derartigen Situation ist es Aufgabe des [X.], die Identität der Verfassung zu schützen (vgl. [X.] 132, 195 <233 Rn. 88>). Kommt die summarische Prüfung im [X.]verfahren zu dem Ergebnis, dass eine behauptete Verletzung von Art. 79 Abs. 3 GG mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben ist, läge in der Nichtgewährung von Rechtsschutz ein schwerer Nachteil für das gemeine Wohl im Sinne des § 32 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.] 111, 147 <153>; 132, 195 <233 Rn. 88>). Von einer summarischen Prüfung kann in einem solchen Fall nur abgesehen werden, wenn sich Berührungen der Verfassungsidentität im Kontext des einstweiligen Rechtsschutzes durch geeignete Vorkehrungen ausschließen lassen (vgl. [X.] 143, 65 <93 Rn. 50, 98 ff. Rn. 66 ff.>).

Dieselben Maßstäbe gelten für den Fall eines - schon nach seiner Bezeichnung dem Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag angenäherten - [X.]es, für das Art. 311 Abs. 3 A[X.]V eine ratifikationsähnliche Zustimmung der Mitgliedstaaten gemäß ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen vorsieht und für das der Gesetzgeber in der Folge des [X.] (vgl. [X.] 123, 267 <387, 434>) in § 3 [X.] die Zustimmung in Form eines Gesetzes vorgeschrieben hat. Auch in diesem Fall besteht die Gefahr, dass mit der unionsrechtlich wirksamen Zustimmung - konkret der Ausfertigung und Verkündung des [X.] durch den [X.]präsidenten und der entsprechenden Mitteilung an den Generalsekretär des Rates gemäß Art. 12 Eigenmittelbeschluss 2020 - eine Verletzung von Schutzgütern des Art. 79 Abs. 3 GG erfolgt, die ungeachtet der Verpflichtung der [X.] zur Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten in Art. 4 Abs. 2 [X.]V (zur Divergenz zwischen Art. 79 Abs. 3 GG und Art. 4 Abs. 2 [X.]V vgl. [X.] 134, 366 <386 f. Rn. 29>) nicht mehr ohne Weiteres rückgängig gemacht werden kann.

Keiner summarischen Prüfung bedarf es, soweit die Einstufung einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] als [X.] in Rede steht. Sollte sich eine solche Maßnahme im Hauptsacheverfahren als [X.] herausstellen, kann sie durch den Gerichtshof der [X.] für nichtig oder durch das [X.] für in [X.] unanwendbar erklärt werden. Im letztgenannten Fall müssen ihr [X.]regierung, [X.] und [X.]rat mit geeigneten Mitteln entgegentreten (vgl. [X.] 142, 123 <209 ff. Rn. 166 ff.>; 154, 17 <88 ff. Rn. 107 ff., 150 Rn. 231>; [X.], Urteil des [X.] vom 2. März 2021 - 2 [X.] -, Rn. 78 ff.).

3. Erweist sich der Ausgang des Hauptsacheverfahrens im Übrigen als offen, so hat das [X.] grundsätzlich lediglich im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile abzuwägen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. [X.] 105, 365 <371>; 106, 351 <355>; 108, 238 <246>; 125, 385 <393>; 126, 158 <168>; 129, 284 <298>; 132, 195 <232 f. Rn. 87>; 143, 65 <87 Rn. 35>; stRspr).

Nach diesen Maßgaben hat der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im vorliegenden Fall keinen Erfolg. Die Verfassungsbeschwerde, die mit dem Antrag gesichert werden soll, ist zwar überwiegend weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet (1.). Bei summarischer Prüfung verstoßen das [X.] und der ihm zugrunde liegende Eigenmittelbeschluss 2020 jedenfalls nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit gegen Art. 79 Abs. 3 GG (2.). Die demnach gebotene Folgenabwägung ergibt jedoch, dass die Nachteile, die sich aus dem Erlass der einstweiligen Anordnung ergäben, die Nachteile deutlich überwiegen, die bei einer Ablehnung des Antrags zu besorgen sind (3.).

1. Der Antrag im Hauptsacheverfahren ist überwiegend weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Er richtet sich gegen einen tauglichen Beschwerdegegenstand (a) und legt - von der Behauptung eines Verstoßes gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG abgesehen (b) - dar, dass es sich bei dem [X.] um die Mitwirkung von [X.] und [X.]rat an einem Rechtsakt der [X.] handelt, der möglicherweise die Verfassungsidentität des Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG berührt oder eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des [X.] darstellt (c). Diese [X.] sind auch nicht offensichtlich unbegründet (d).

a) Das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag ist bereits vor seinem Inkrafttreten tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung durch den [X.]präsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist (vgl. [X.] 1, 396 <411 ff.>; 24, 33 <53 f.>; 112, 363 <367>; 123, 267 <329>; 132, 195 <234 f. Rn. 92>; 134, 366 <391 f. Rn. 34 f.>; 142, 123 <177 Rn. 91>; 153, 74 <132 Rn. 94>), weil andernfalls die Gefahr bestünde, dass [X.] völkerrechtliche Verpflichtungen nur unter Verletzung seiner Verfassung erfüllen könnte. Damit könnte die Verfassungsbeschwerde ihren Zweck verfehlen, durch Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem Rechtsfrieden zu dienen und ein Auseinanderfallen völker- und verfassungsrechtlicher Bindungen zu vermeiden (vgl. [X.] 24, 33 <53 f.>; 123, 267 <329>). Es entspricht daher dem Gebot effektiven (Grund-)Rechtsschutzes und der Staatspraxis, schon zu diesem [X.]punkt eine vorbeugende Prüfung künftiger Regelungen zu ermöglichen.

Dieselben Maßstäbe gelten aus den oben (vgl. Rn. 71) ausgeführten Gründen auch für den vorliegenden Fall des [X.]es nach Art. 311 Abs. 3 A[X.]V.

b) Soweit die Antragstellerinnen und Antragsteller mit der Verfassungsbeschwerde die Feststellung beantragen, das [X.] sei mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG unvereinbar und nichtig, weil der zugrundeliegende Gesetzentwurf lediglich Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG als Rechtsgrundlage benenne, ist der Antrag allerdings von vornherein unzulässig und genügt insoweit nicht den Anforderungen des § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 [X.].

Zwar erstreckt sich der Schutz von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auch auf die Wahrung der Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG an eine wirksame Übertragung von Hoheitsrechten; auch haben Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Übertragung von Hoheitsrechten nur in den vom Grundgesetz dafür vorgesehenen Formen der Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3, Art. 79 Abs. 2 GG erfolgt (formelle [X.]; vgl. [X.] 153, 74 <152 Rn. 137>). Um eine Übertragung von Hoheitsrechten geht es im vorliegenden Fall jedoch nicht. Weder der Eigenmittelbeschluss 2020 noch das in der Verordnung ([X.]) 2020/2094 geregelte temporäre Aufbauinstrument NG[X.], dessen Finanzierung er dient, ändern das Integrationsprogramm und die der [X.] zugewiesenen begrenzten Einzelermächtigungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 [X.]V.

Das [X.] geht davon aus, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 in Art. 311 Abs. 3 A[X.]V und Art. 106a des Vertrages zur Gründung der [X.] Atomgemeinschaft seine rechtliche Grundlage findet (vgl. BTDrucks 19/26821, [X.]. Zur Finanzierung des Aufbauinstrumentes NG[X.] werde auf der Basis von Art. 122 A[X.]V die [X.] ermächtigt, Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Euro in Preisen von 2018 am Kapitalmarkt aufzunehmen (vgl. BTDrucks 19/26821, [X.]). Mit dem [X.] solle die gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz 3 A[X.]V erforderliche Zustimmung der [X.] [X.] zum Eigenmittelbeschluss 2020 erteilt und damit von Seiten der [X.] [X.] die Voraussetzung geschaffen werden, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 in [X.] treten kann (vgl. BTDrucks 19/26821, [X.]. Das Gesetz hat folglich eine Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische [X.] nicht zum Gegenstand.

c) Im Übrigen haben die Antragstellerinnen und Antragsteller die Möglichkeit dargelegt, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 die Verfassungsidentität des Grundgesetzes berühren und das geltende Integrationsprogramm der [X.] offensichtlich und in strukturell bedeutsamer Weise überschreiten könnte, und dass sie das [X.] daher in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verletzt.

aa) Das Recht auf [X.] Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG vermittelt den Bürgerinnen und Bürgern nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen [X.]es, sondern auch ein Recht darauf, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der [X.] nur die Zuständigkeiten ausüben, die ihnen nach Maßgabe des Art. 23 GG übertragen worden sind (vgl. [X.] 142, 123 <173 Rn. 80 ff.>; 146, 216 <251 Rn. 50>; 151, 202 <275 Rn. 92>). Dieses Recht wird verletzt, wenn beim Vollzug des [X.] die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG nicht beachtet werden (vgl. [X.] 123, 267 <353>; 126, 286 <302>; 133, 277 <316>; 134, 366 <382 Rn. 22, 384 ff. Rn. 27 ff.>; 140, 317 <336 ff. Rn. 40 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216 <253 Rn. 54>; 151, 202 <275 Rn. 92>) oder Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der [X.] Maßnahmen treffen, die zwar die [X.]n Grundsätze als solche nicht in Frage stellen, vom Integrationsprogramm jedoch nicht gedeckt sind (vgl. [X.] 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <188>; 123, 267 <353>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <382 ff. Rn. 23 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216 <252 f. Rn. 52 f.>; 151, 202 <275 Rn. 92>).

(1) Die Wahlberechtigten haben gegenüber den Verfassungsorganen einen Anspruch darauf, dass weder durch die Übertragung von Hoheitsrechten noch durch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] die Schutzgüter von Art. 79 Abs. 3 GG berührt werden. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG schützt sie nicht nur davor, dass der [X.] Hoheitsrechte entgegen Art. 79 Abs. 3 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) jenseits des für eine Übertragung offenstehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch davor, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (vgl. [X.] 142, 123 <195 f. Rn. 139>). Dies prüft das [X.] im Rahmen der Identitätskontrolle (vgl. [X.] 151, 202 <287 Rn. 120, 301 f. Rn. 154 f.>; 153, 74 <133 Rn. 96>; 154, 17 <93 f. Rn. 114 f.>).

Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der [X.] können die Grenze der durch Art. 79 Abs. 3 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) für unantastbar erklärten Grundsätze des Art. 20 GG insbesondere berühren, wenn durch sie die Gestaltungsmacht des [X.]es substantiell eingeschränkt wird (vgl. [X.] 151, 202 <302 Rn. 155>; 154, 17 <93 f. Rn. 114 f.>). Das Budgetrecht des Deutschen [X.]es (vgl. [X.] 123, 267 <359>; 129, 124 <177, 181>) und seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung sind als unverfügbarer Teil des grundgesetzlichen Demokratieprinzips durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG geschützt (vgl. [X.] 123, 267 <359>; 129, 124 <177>; 132, 195 <239 Rn. 106>; 135, 317 <399 f. Rn. 161>; 142, 123 <195 Rn. 138>; 146, 216 <253 f. Rn. 54>; 151, 202 <288 f. Rn. 123>; 154, 17 <87 Rn. 104>). Danach gehört es zum änderungsfesten [X.] von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, dass der [X.] dem Volk gegenüber verantwortlich über alle wesentlichen Einnahmen und Ausgaben entscheidet (vgl. [X.] 70, 324 <355 f.>; 79, 311 <329>; 129, 124 <177>; 142, 123 <195 Rn. 138>; 151, 202 <288 Rn. 123>; 154, 17 <87 Rn. 104>). Er muss über die Summe der Belastungen der Bürgerinnen und Bürger und über wesentliche Ausgaben des Staates befinden (vgl. [X.] 123, 267 <361>; 151, 202 <288 f. Rn. 123>).

Es dürfen keine dauerhaften Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer [X.] hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des [X.] größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom [X.] im Einzelnen bewilligt werden. Soweit überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund ihrer Größenordnungen für das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, etwa durch Übernahme von Bürgschaften, deren Einlösung die Haushaltsautonomie gefährden kann, oder durch Beteiligung an entsprechenden Finanzsicherungssystemen, bedarf nicht nur jede einzelne Disposition der Zustimmung des [X.]es; es muss darüber hinaus gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht (vgl. [X.] 132, 195 <241 Rn. 110>; 135, 317 <402 Rn. 165>; vgl. auch [X.] 129, 124 <180 f.>). Die den [X.] im Hinblick auf die Übertragung von Kompetenzen auf die Europäische [X.] treffende Integrationsverantwortung (vgl. [X.] 123, 267 <356 ff.>) findet hierin ihre Entsprechung für haushaltswirksame Maßnahmen vergleichbaren Gewichts (vgl. [X.] 129, 124 <181>; 132, 195 <241 Rn. 110>; 135, 317 <402 Rn. 165>). Vor diesem Hintergrund liegt eine Verletzung des Demokratieprinzips vor, wenn die Festlegung von Abgaben in Art und Höhe in wesentlichem Umfang supranationalisiert und damit der Dispositionsbefugnis des [X.]es entzogen würde (vgl. [X.] 129, 124 <179>; 151, 202 <288 f. Rn. 123>; 154, 17 <87 Rn. 104>).

(2) Das Recht auf [X.] Selbstbestimmung vermittelt den Wahlberechtigten zudem einen Anspruch gegenüber den Verfassungsorganen, dass diese über die Einhaltung des [X.] wachen, am Zustandekommen und an der Umsetzung von Maßnahmen, die die Grenzen des [X.] überschreiten, nicht mitwirken und bei offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] aktiv auf seine Befolgung und die Beachtung seiner Grenzen hinwirken. Dies prüft das [X.] im Rahmen der [X.] (vgl. [X.] 151, 202 <287 Rn. 140>; 153, 74 <133 Rn. 96>; 154, 17 <88 ff. Rn. 105 ff.>).

bb) Aus dem Vortrag der Antragstellerinnen und Antragsteller ergibt sich vor diesem Hintergrund jedenfalls die Möglichkeit, dass der mit dem [X.] gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 in die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]es eingreift, die Verfassungsidentität des Grundgesetzes beeinträchtigt und sie in ihrem Recht auf [X.] Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verletzt.

Sie führen aus, die Haftungsregelungen des [X.] ermächtigten die [X.] dazu, unter bestimmten Voraussetzungen von den Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abzurufen. Dieses Recht sei nicht auf den Gegenwert der ausgekehrten Zuschüsse beschränkt. Dies könne dazu führen, dass die Haftung der [X.] [X.] für die Verbindlichkeiten der [X.] eine Höhe erreiche, die den auf 190 Milliarden Euro begrenzten Haftungsanteil am [X.] erheblich übersteige. Über die gesamte Laufzeit der Kreditrückzahlung von 2028 bis 2058 ergebe sich für [X.] ein Haftungsanteil in einer Größenordnung von circa 850 bis zu 1.000 Milliarden Euro (unter Hinweis auf [X.], Die Überdeckung der [X.] [X.]-Schulden im Entwurf des neuen [X.]-Eigenmittelbeschlusses: Ausmaß und [X.], Stellungnahme anlässlich der Anhörung des [X.] [X.] des Deutschen [X.]es am [X.], [X.] ff., 18; [X.], NJW 2020, [X.]85 <3090>; [X.], [X.] 2021, [X.]6 <20 f.>). Das Ausmaß der zulasten des [X.]s potentiell abrufbaren Verbindlichkeiten umfasse das Gesamtvolumen der Verschuldung der [X.] abzüglich der auf [X.] entfallenden Zuschüsse und Darlehen. Das maximale Haftungsrisiko für den [X.] betrage circa 770 Milliarden Euro (unter Hinweis auf [X.], a.a.[X.], [X.]9). Der Haushaltsgesetzgeber kenne zudem weder den [X.]punkt noch den Umfang eines [X.]s durch die [X.] und könne diesen weder kalkulieren noch voraussehen. Ein verbindlicher Tilgungsplan fehle; der Abruf zusätzlicher Kassenmittel könne erfolgen, ohne dass es zu diesem [X.]punkt einer konkreten Einwilligung des betreffenden Mitgliedstaats bedürfe (unter Hinweis auf [X.], a.a.[X.], [X.]9, 21, 23). Darin liege ein direkter Durchgriff auf den [X.].

Die Übertragung der Haushaltsautonomie des [X.]es in die Willensentscheidung der [X.] komme einer völligen Preisgabe gleich, wenn man den [X.]raum ab 2028 in den Blick nehme. Für diesen [X.]raum, in dem die Tilgungen erfolgen sollten, gebe es noch keinen Mehrjährigen Finanzrahmen, in den diese [X.] eingestellt werden könnten. Insofern unterliege das Ausmaß, in dem der [X.] zukünftig mit der Rückzahlung der aufgenommenen Verbindlichkeiten belastet werden könne, der Fremdbestimmung seitens der Organe der [X.]. Der [X.] werde einem finanzwirksamen Mechanismus ausgesetzt, der "zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung" (Bezugnahme auf [X.] 132, 195 <240 Rn. 108>) führe.

Das gesamte Einstandsvolumen, das sich aus den erhöhten [X.] der [X.]-Anteile aller Mitgliedstaaten ergebe, übersichere die Kredit- beziehungsweise Haftungssumme von 750 Milliarden Euro bei Weitem - insgesamt ergebe sich ein Garantievolumen von mindestens 4.000 Milliarden Euro (unter Hinweis auf [X.], a.a.[X.], [X.]0 ff.; [X.], a.a.[X.], [X.], 24 f.) -, wodurch offenkundig "die Basis für allfällige Flexibilität in der Zukunft" gelegt sei. Es könnten zusätzliche COVID-19-Folgenbewältigungsprogramme aufgelegt werden, ohne dass der Eigenmittelbeschluss 2020 angepasst werden müsse. Die [X.] entscheide nach eigenem Dafürhalten, ob, wann, in welcher Höhe und wem gegenüber sie einen [X.] tätige. Teile ein Mitgliedstaat mit, einem [X.] nicht nachkommen zu können, müsse dessen Anteil von anderen Mitgliedstaaten übernommen werden. Hieraus folge die handfeste Gefahr, dass der [X.] sein Budgetrecht nicht mehr frei von Fremdbestimmung seitens der Organe der [X.] ausüben könne. Vor diesem Hintergrund sei der [X.] nicht mehr "Herr seiner Entschlüsse".

Zwar berücksichtigen die Antragstellerinnen und Antragsteller dabei nicht die vom [X.] und von der [X.]regierung angeführte, sich aus dem Eigenmittelbeschluss 2020 ergebende Begrenzung der maximalen jährlichen Belastung des [X.]s und die Wahrscheinlichkeit, mit der sich das von den Antragstellern aufgezeigte Haftungsrisiko in vollem Umfang verwirklicht. Das steht jedoch der sich aus ihrem Vortrag jedenfalls ergebenden Möglichkeit einer die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG überschreitenden Entleerung der Haushaltsautonomie des [X.]es durch den Eigenmittelbeschluss 2020 nicht von vornherein entgegen.

cc) Die Antragstellerinnen und Antragsteller tragen darüber hinaus hinreichend dazu vor, dass und warum der Eigenmittelbeschluss 2020 weder von Art. 311 Abs. 3 A[X.]V gedeckt noch mit Art. 125 Abs. 1 A[X.]V vereinbar und als [X.] zu qualifizieren sei, weil er offensichtlich und mit strukturell bedeutsamer Wirkung das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verletze. Nach ihrer Auffassung bietet Art. 311 Abs. 3 A[X.]V keine Ermächtigungsgrundlage für die in Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 getroffenen Regelungen. Sie stützen sich dabei auf Teile des Schrifttums, das Kreditaufnahmen als unzulässig angesehen hat beziehungsweise ansieht (unter Hinweis u.a. auf Heck, in: von der Groeben/[X.]/[X.]/[X.], Kommentar zum [X.]-Vertrag, 3. Aufl. 1983, Art. 201 Rn. 28a f.; Bleckmann/[X.], [X.], S. 853 <856>; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.] für [X.], 1995, S. 409 <416>; Feld/Necker, Fiskalföderalismus in der [X.]: Herausforderungen für die Reform der Finanzverfassung der [X.], 2011, [X.], 36 f.; [X.], Das Finanz- und Haushaltssystem der [X.], 2014, S. 26, 30, 39, 82, 296; [X.], Vorgaben föderaler Ordnungen für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der [X.], 2014, [X.]79 ff.; [X.], in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches [X.]srecht, 7. Aufl. 2015, Art. 310 A[X.]V Rn. 16; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]V/A[X.]V, 5. Aufl. 2016, Art. 311 A[X.]V Rn. 17; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.]V/[X.]/A[X.]V, 2017, Art. 310 A[X.]V Rn. 28 ff., Art. 311 A[X.]V Rn. 103; [X.], in[X.]/ders./Kotzur, [X.]V/A[X.]V, 6. Aufl. 2017, Art. 310 A[X.]V Rn. 15, Art. 311 A[X.]V Rn. 7; [X.], in: [X.]/Hilf/[X.], Das Recht der [X.], Art. 310 A[X.]V Rn. 40, Art. 311 A[X.]V Rn. 23, 44 ; Herdegen, Europarecht, 22. Aufl. 2020, § 11 Rn. 2, 11; [X.]/[X.], Europarecht, 10. Aufl. 2020, [X.]08 Rn. 7; [X.], in: [X.]/[X.], Geprägte Freiheit 2019/20, [X.] Beiträge zum Finanz- und Steuerrecht, 2020, [X.]27 ff.; [X.], [X.], S. 769 <778>). Mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 werde das [X.], das zu den wesentlichen Grundlagen der [X.] Zustimmung zu den [X.] und [X.] zähle, gebrochen.

Sie rügen ferner, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 entgegen der Einschätzung des Juristischen Dienstes des Rates der [X.] (vgl. Rat der [X.], Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20, Rn. 155 ff.) gegen Art. 125 Abs. 1 A[X.]V verstoße und auch deshalb als [X.] zu qualifizieren sei. Nach Art. 125 Abs. 1 A[X.]V hafteten weder die Europäische [X.] noch die Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats und träten nicht für derartige Verbindlichkeiten ein (sog. Nichtbeistands- oder "no bail out"-Klausel). Art. 9 Abs. 5 [X.]. 2 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020 sehe jedoch vor, dass die [X.], wenn ein Mitgliedstaat einem Abruf ganz oder teilweise nicht rechtzeitig nachkomme oder er der [X.] mitteile, dass er einem Abruf nicht nachkommen könne, vorläufig das Recht habe, von anderen Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abzurufen, um den entsprechenden Anteil des betreffenden Mitgliedstaats abzudecken.

d) Die Verfassungsbeschwerde ist in der Hauptsache auch nicht offensichtlich unbegründet. Die dargestellten Einwände der Antragstellerinnen und Antragsteller lassen es jedenfalls nicht ausgeschlossen erscheinen, dass insbesondere die Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 über die in Art. 311 Abs. 3 A[X.]V enthaltene Ermächtigung hinausgehen. Ferner ist nicht auszuschließen, dass die Ermächtigung der [X.], auf dem Kapitalmarkt 750 Milliarden Euro aufzunehmen, für die die [X.] [X.] unter in Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 näher bezeichneten Umständen haften müsste, die durch Art. 110 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]es berührt.

2. Bei summarischer Prüfung lässt sich allerdings eine hohe Wahrscheinlichkeit für einen Verstoß des [X.]es und des ihm zugrunde liegenden [X.] gegen Art. 79 Abs. 3 GG, aufgrund derer zwingend eine einstweilige Anordnung zu erlassen wäre (vgl. [X.] 132, 195 <234 Rn. 90>), nicht feststellen.

a) Ob und inwieweit sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip eine justiziable Begrenzung der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen oder Haftungszusagen herleiten lässt, hat der [X.] bislang nicht entschieden. Jedenfalls kommt es mit Blick auf das Demokratieprinzip nur auf eine evidente Überschreitung von äußersten Grenzen an (vgl. [X.] 129, 124 <182>; 132, 195 <242 Rn. 112>). Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgende Obergrenze könnte allenfalls überschritten sein, wenn sich die Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen im [X.] so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie jedenfalls für einen nennenswerten [X.]raum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe (vgl. [X.] 129, 124 <183>).

Bei der Prüfung, ob der Umfang von Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen zu einer Entäußerung der Haushaltsautonomie des [X.]es führt, verfügt der Gesetzgeber namentlich mit Blick auf die Frage der Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für die Handlungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers über einen weiten Einschätzungsspielraum, den das [X.] grundsätzlich zu beachten hat. Das gilt auch für die Abschätzung der künftigen Tragfähigkeit des [X.]s und des wirtschaftlichen Leistungsvermögens der [X.] [X.] (vgl. [X.] 129, 124 <182 f.>), einschließlich der Berücksichtigung der Folgen alternativer Handlungsoptionen (vgl. [X.] 132, 195 <242 f. Rn. 113>).

b) Gegen die Feststellung, dass der [X.] diesen weiten Spielraum überschritten und mit dem [X.] einer Preisgabe seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung zugestimmt hätte, sprechen bei summarischer Prüfung die nachfolgenden Gründe:

Die Ermächtigung der [X.] in Art. 5 Abs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss 2020, am Kapitalmarkt Mittel bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 aufzunehmen, führt nicht zu einer unmittelbaren Haftung der [X.] [X.] und des [X.]s. Eine solche kommt nur in Betracht, wenn die Mittel der [X.] nicht ausreichen, um den Verpflichtungen aus der [X.] nach Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 nachzukommen, und die [X.] die erforderlichen Mittel nicht auf andere Weise, etwa durch kurzfristige Kassenkredite (vgl. Art. 9 Abs. 4 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020), bereitstellen kann. In diesem Fall haften die Mitgliedstaaten grundsätzlich anteilsmäßig ("pro rata") entsprechend ihrem Finanzierungsanteil am Budget der [X.] (Art. 9 Abs. 5 [X.]. 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Nur wenn ein Mitgliedstaat einem derartigen Kapitalabruf ganz oder teilweise nicht rechtzeitig nachkommt, kann die [X.] von anderen Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abrufen, wobei wiederum der jeweilige Finanzierungsanteil zugrunde zu legen ist (Art. 9 Abs. 5 [X.]. 2 Satz 1 und Satz 2 Eigenmittelbeschluss 2020). Die Verpflichtung des nicht leistenden Mitgliedstaats wird davon nicht berührt (Art. 9 Abs. 5 [X.]. 2 Satz 3 Eigenmittelbeschluss 2020). Der mögliche Abruf gemäß Art. 9 Abs. 4 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020 ist zudem auf den [X.]-gestützten Anteil an der außerordentlichen und vorübergehenden Anhebung der Eigenmittelobergrenze um 0,6 Prozentpunkte des [X.] gedeckelt (Art. 9 Abs. 6 i.V.m. Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020). Schließlich sieht der Eigenmittelbeschluss 2020 vor, dass mit der Tilgung nach Art. 5 Abs. 2 [X.]. 2 unter näher bestimmten Voraussetzungen noch innerhalb der Geltung des aktuellen [X.]-[X.]raums 2021-2027 zu beginnen ist und diese Tilgung zum 31. Dezember 2058 abgeschlossen sein muss.

Höhe, Dauer und Zweck der von der [X.] aufzunehmenden Mittel von bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 sind ebenso begrenzt wie die mögliche Haftung der [X.] [X.]. Die entsprechenden Mittel sind ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der [X.] einzusetzen (vgl. Erwägungsgründe 14 bis 18, 22, 29 und Art. 5, Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020; BTDrucks 19/26821, [X.], 12 f.), was durch die Verordnung ([X.]) 2020/2094 und die Verordnung ([X.]) 2021/241 zusätzlich sichergestellt werden soll.

Die Verpflichtungen aus dem Eigenmittelbeschluss 2020 sind zudem zeitlich befristet. Eine zusätzliche Kreditaufnahme durch die Europäische [X.] sieht er nicht vor. Sie wäre - ihre unions- wie verfassungsrechtliche Zulässigkeit unterstellt - nur durch eine Änderung des [X.] zu erreichen, die einen neuen einstimmigen Beschluss des Rates und eine Ratifizierung durch den Deutschen [X.] gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz 3 A[X.]V in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 [X.] voraussetzte.

Vor diesem Hintergrund ergibt eine summarische Prüfung, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 und das [X.] die durch Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 110 und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geschützte haushaltspolitische Gesamtverantwortung des [X.]es jedenfalls nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit berühren.

Wenn der [X.] im Rahmen seines weiten [X.] das Risiko einer endgültigen Inanspruchnahme [X.] für die Haftungsanteile einzelner oder gar aller anderen Mitgliedstaaten als sehr gering bewertet und die sich aus dem Eigenmittelbeschluss 2020 ergebenden Zahlungsverpflichtungen und Haftungsfolgen deshalb für tragbar erachtet, ist dies im Rahmen der summarischen Prüfung der Berührung der Verfassungsidentität durch das [X.] bei der Entscheidung über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu respektieren. Es bleibt demgegenüber dem Verfahren in der Hauptsache vorbehalten, im Einzelnen festzustellen, ob die Ausgestaltung des [X.] den sich aus Art. 79 Abs. 3 GG ergebenden Anforderungen an den Schutz der Haushaltsautonomie des Deutschen [X.]es vollständig Rechnung trägt. Dabei wird insbesondere zu prüfen sein, ob durch den Eigenmittelbeschluss 2020 dauerhaft Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer [X.] hinauslaufen, ob dadurch Verpflichtungen entstehen können, die für das Budgetrecht des Deutschen [X.]es von struktureller Bedeutung sind, ob gewährleistet ist und ob gesichert ist, dass ein hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht (vgl. [X.] 129, 124 <190 f.>; 132, 195 <241 Rn. 110>). Ausgeschlossen ist eine Berührung der Verfassungsidentität insoweit angesichts des Umfangs des [X.], seiner Dauer und der begrenzten Mitwirkungsmöglichkeiten des Deutschen [X.]es bei der inhaltlichen Konditionierung der vorgesehenen Zuschüsse und Darlehen nicht.

3. Die Folgenabwägung ergibt, dass die Nachteile, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache der Erfolg aber zu versagen wäre (a), die Nachteile erheblich überwiegen, die zu befürchten sind, wenn der Erlass einer einstweiligen Anordnung unterbleibt, die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache jedoch Erfolg hätte (b).

a) [X.] die einstweilige Anordnung, würde dem [X.]präsidenten die Ausfertigung des [X.]es bis zur Entscheidung in der Hauptsache untersagt mit der Folge, dass auch der Eigenmittelbeschluss 2020 gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz 3 A[X.]V bis dahin nicht in [X.] treten könnte. Das Hauptsacheverfahren wird voraussichtlich einen erheblichen [X.]raum in Anspruch nehmen. Sollte der [X.] entgegen der summarischen Prüfung im vorliegenden Beschluss doch eine Berührung der Verfassungsidentität durch den Eigenmittelbeschluss 2020 bejahen oder diesen als [X.] qualifizieren, müsste zudem eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der [X.] gemäß Art. 267 A[X.]V eingeholt werden (vgl. [X.] 134, 366 <369 ff.>; 142, 123 <151 ff. Rn. 66 ff.>; 146, 216 <219 ff.>; 154, 17 <55 ff. Rn. 80 f.>), sodass die Dauer des Verfahrens nach den bisherigen Erfahrungen insgesamt zwei bis drei [X.]hre betragen könnte. Auf die noch ausstehende Zustimmung zu dem Eigenmittelbeschluss 2020 in einer Reihe von Mitgliedstaaten kommt es insoweit nicht an.

aa) Ein solchermaßen verzögertes Inkrafttreten des [X.] würde dessen wirtschaftliche Zielsetzung beeinträchtigen, wenn nicht verfehlen. Es zerstörte nicht nur die mit Blick auf das Aufbauinstrument NG[X.] schon vorweggenommenen Impulse für die Wirtschaftsentwicklung in der [X.], sondern löste nach der vom [X.] insoweit zu respektierenden Einschätzung der [X.]regierung auch erhebliche Zweifel an deren weiterer ökonomischer Entwicklung nach der [X.] aus. Das gilt vor allem für die Mitgliedstaaten, die die größten Anteile der Zuschüsse von bis zu 390 Milliarden Euro und der Darlehen von bis zu 360 Milliarden Euro erhalten sollen. Die mit einem verzögerten Inkrafttreten des [X.] verbundenen Nachteile könnten sich zudem als irreversibel herausstellen und - da das Aufbauinstrument NG[X.] gerade der Bewältigung der Folgen der COVID-19-[X.] dienen soll und die Maßnahmen über einen relativ kurzen [X.]raum erfolgen sollen - angesichts der mit dieser [X.] verbundenen Dynamik ihren Zweck verfehlen.

bb) Ein verspätetes Inkrafttreten des [X.] hätte nach Einschätzung der [X.]regierung zudem erhebliche außen- und europapolitische Verwerfungen zur Folge. Da der Eigenmittelbeschluss 2020 auf eine [X.] Initiative zurückgeht, befürchtet sie erhebliche Spannungen im Verhältnis zu [X.], eine Erschütterung der außen- und europapolitischen Glaubwürdigkeit [X.] sowie eine weitere Gefährdung des Zusammenhalts unter den Mitgliedstaaten der [X.]. Bei der Bewertung außen- und europapolitisch erheblicher Sachverhalte gewährt das Grundgesetz der [X.]regierung einen weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum. Dieser hat seinen Grund darin, dass die Gestaltung auswärtiger Verhältnisse und Geschehensabläufe nicht allein vom Willen der [X.] [X.] bestimmt werden kann, sondern vielfach von Umständen abhängig ist, die sich ihrer Bestimmung entziehen. Das soll den Organen der auswärtigen Gewalt einen weiten Spielraum bei der Einschätzung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens bewahren, um ihnen zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele [X.] im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen (vgl. [X.] 40, 141 <178 f.>; 55, 349 <365>; 137, 185 <235 Rn. 138>; 143, 65 <91 Rn. 47>).

b) Demgegenüber wiegen die Nachteile erheblich weniger schwer, die sich ergeben, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, sich das [X.] später jedoch als verfassungswidrig erweisen sollte.

Wird die einstweilige Anordnung nicht erlassen, kann der [X.]präsident das [X.] ausfertigen und der Eigenmittelbeschluss 2020 nach der Zustimmung aller Mitgliedstaaten in [X.] treten. Damit wäre die [X.] ermächtigt, bis 2026 im Namen der [X.] Mittel bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 an den Kapitalmärkten aufzunehmen (Art. 5 Abs. 1 Buchstabe a Eigenmittelbeschluss 2020). Für den [X.] können sich daraus nur dann zusätzliche Belastungen ergeben, wenn die [X.] der [X.] ihren Kassenmittelbedarf, den sie für Zins und Tilgung der von ihr nach Maßgabe des [X.] aufgenommenen Schulden benötigt, nicht decken. In diesem Fall ist die [X.] [X.] verpflichtet, die Lücke entsprechend ihrem Finanzierungsanteil an der [X.] "pro rata" und vorübergehend zu decken (Art. 9 Abs. 5 [X.]. 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Soweit andere Mitgliedstaaten ihrer temporären Nachschusspflicht insoweit nicht nachkommen oder nachkommen können, kann sich der [X.] Anteil weiter erhöhen (Art. 9 Abs. 5 [X.]. 2 Eigenmittelbeschluss 2020). Für den Fall, dass sämtliche anderen Mitgliedstaaten der [X.] ihrer Nachschusspflicht nicht nachkommen, könnte sich daraus nach Darstellung der [X.]regierung bis 2058 rechnerisch eine jährliche Belastung des [X.]s von circa 21 Milliarden Euro ergeben. Dieses Szenario halten [X.] und [X.]regierung für unrealistisch.

Sollte sich der Eigenmittelbeschluss 2020 im Hauptsacheverfahren als [X.] erweisen, weil Art. 311 A[X.]V die in Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 vorgesehene Verschuldung der [X.] nicht gestattet und das Integrationsprogramm dadurch verletzt wird, besteht die Möglichkeit, dass der - vom [X.] nach Art. 267 A[X.]V zu befassende - Gerichtshof der [X.] den Eigenmittelbeschluss 2020 mit Wirkung für und gegen alle Mitgliedstaaten für nichtig erklärt. Damit würde es für die Inanspruchnahme des [X.]s insoweit von Anfang an an einer Rechtsgrundlage fehlen und müsste über die Bereitstellung der erforderlichen Mittel zur Erfüllung der von der [X.] bereits eingegangenen Verpflichtungen nach Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 erneut verhandelt werden.

Stellt der [X.] einen [X.] fest oder sollte er entgegen der summarischen Prüfung im vorliegenden Beschluss eine Berührung der Verfassungsidentität durch den Eigenmittelbeschluss 2020 bejahen, müssten [X.]regierung, [X.] und [X.]rat die ihnen zu Gebote stehenden Maßnahmen ergreifen, um die Verfassungsordnung wiederherzustellen. Sie müssten dem weiteren Vollzug des [X.] entgegentreten, Vorstöße zu dessen gebotener Aufhebung oder Anpassung unternehmen - auch wenn dies der Zustimmung aller anderen Mitgliedstaaten bedürfte - und Maßnahmen ergreifen, um seine innerstaatlichen Auswirkungen so weit wie möglich zu begrenzen (vgl. [X.] 134, 366 <395 f. Rn. 49>; 142, 123 <211 ff. Rn. 170 ff.>; 151, 202 <299 Rn. 149>; 154, 17 <89 f. Rn. 109>). Dazu gehört auch, dass sie schon entstandene Rückzahlungsansprüche (Art. 9 Abs. 5 bis 8 Eigenmittelbeschluss 2020) geltend machen, sich einer Fortschreibung des [X.] widersetzen oder einem Beschluss über einen neuen Mehrjährigen Finanzrahmen nicht zustimmen.

Die Entscheidung ist hinsichtlich der Begründung in den Abschnitten C.[X.]2. und C.I[X.]1.a mit 7:1 Stimmen, hinsichtlich des Ergebnisses einstimmig ergangen.