Bundesverfassungsgericht, Nichtannahmebeschluss vom 31.03.2016, Az. 2 BvR 1576/13

Die Beschwerdeführer wandten sich mit einer [X.] gemäß [X.]. 98 Satz 4 der [X.] (im Folgenden: [X.]) gegen [X.]. 15 Abs. 2, [X.]. 18a der Gemeindeordnung für den [X.] (Gemeindeordnung, im Folgenden: [X.]) in Verbindung mit [X.]. 1 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 des Gesetzes über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte ([X.], im Folgenden: [X.]) und [X.]. 11 Abs. 2, [X.]. 12a der Landkreisordnung für den [X.] (Landkreisordnung, im Folgenden: [X.]) in Verbindung mit [X.]. 1 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 [X.].

1. Der am 7. Februar 1992 in [X.] unterzeichnete Vertrag über die [X.] sieht das aktive und passive Wahlrecht von Unionsbürgerinnen und -bürgern bei den Kommunalwahlen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, zu denselben Bedingungen wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates vor ([X.]. 8b Abs. 1 [X.]V beziehungsweise [X.]. 19 Abs. 1 [X.]V, nunmehr [X.]. 20 Abs. 2 Satz 2 Buchstabe b, [X.]. 22 Abs. 1 AEUV).

Um die innerstaatliche Verfassungsrechtslage an diese Vertragsänderung anzupassen (vgl. BTDrucks 12/3338, [X.]), wurde mit Änderungsgesetz vom 21. Dezember 1992 in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] folgender neuer [X.] eingefügt (BGBl I [X.] 2086):

Die [X.]/[X.] des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen [X.]aatsangehörigkeit sie nicht besitzen ([X.] vom 31. Dezember 1994, [X.] ff.), legt die Einzelheiten fest (vgl. [X.]. 22 Abs. 1 Satz 1 AEUV), nach denen Unionsbürger in einem Mitgliedstaat, dessen [X.]aatsangehörigkeit sie nicht besitzen, das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen ausüben können (vgl. [X.]. 1 Abs. 1 der [X.]/[X.] des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen [X.]aatsangehörigkeit sie nicht besitzen). Als Kommunalwahlen definiert die Richtlinie die allgemeinen, unmittelbaren Wahlen, die darauf abzielen, die Mitglieder der [X.] und gegebenenfalls gemäß den Rechtsvorschriften jedes Mitgliedstaates den Leiter und die Mitglieder des [X.] einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe zu bestimmen ([X.]. 2 Abs. 1 Buchst. b der [X.]/[X.] des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen [X.]aatsangehörigkeit sie nicht besitzen).

Zur Umsetzung dieser Richtlinie wurde in [X.] mit Gesetz vom 26. Juli 1995 (GVBl [X.]) das [X.] geändert. [X.]. 1 Abs. 1 [X.] lautete sodann:

In der derzeitigen Fassung bestimmt [X.]. 1 [X.] Folgendes:

Durch einen Volksentscheid vom 1. Oktober 1995 wurden in [X.] auf Gemeinde- und Landkreisebene Bürgerbegehren und Bürgerentscheide eingeführt (Gesetz vom 27. Oktober 1995, GVBl [X.] 730). [X.]. 7 [X.] erhielt durch die Änderung seines Absatzes 2 folgende Fassung:

[X.]. 12 [X.] wurde um folgenden Absatz 3 ergänzt:

Zudem wurden durch den Volksentscheid Regelungen zum Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in die Gemeinde- ([X.]. 18a [X.]) und Landkreisordnung ([X.]. 12a [X.]) aufgenommen. Danach steht die Teilnahme an Bürgerbegehren und -entscheiden, die auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises beschränkt sind, allen Gemeinde- (vgl. [X.]. 18a Abs. 1, 5, 6 und 10 [X.] [X.]) beziehungsweise [X.] ([X.]. 12a Abs. 1, 5 Satz 1 und 2, Abs. 6, 7 Satz 1 und 2 und Abs. 10 [X.] [X.]) offen. Gemeinde- beziehungsweise Kreisbürger sind gemäß [X.]. 15 Abs. 2 [X.] beziehungsweise [X.]. 11 Abs. 2 [X.] alle Gemeinde- beziehungsweise Kreisangehörigen, die bei den jeweiligen Kommunalwahlen wahlberechtigt sind. Daher sind in [X.] auch Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten zur Teilnahme an Bürgerbegehren und -entscheiden berechtigt. Gemäß [X.]. 18a Abs. 13 Satz 1 [X.] beziehungsweise [X.]. 12a Abs. 12 Satz 1 [X.] hat ein Bürgerentscheid die Wirkung eines Beschlusses des Gemeinderats beziehungsweise Kreistags.

2. Mit ihrer [X.] rügten die Beschwerdeführer, dass die Mitwirkung von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Bürgerbegehren und -entscheiden gegen [X.]. 2, [X.]. 7 Abs. 2, [X.]. 12 Abs. 3 und [X.]. 101 [X.] verstoße.

Mit Beschluss vom 12. Juni 2013 ([X.]. 11-VII-11) hat der [X.] festgestellt, dass die landesgesetzlichen Regelungen, die [X.] anderer Mitgliedstaaten das Recht zur Teilnahme an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden einräumen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind.

a) Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ([X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.]) unter dem Gesichtspunkt der Verletzung bundesrechtlicher Vorschriften, hier des [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.], sei nicht gegeben. Prüfungsmaßstab im [X.]verfahren sei allein die [X.]. [X.] eine Vorschrift des Landesrechts gegen [X.]esrecht, könne dies im [X.]verfahren nur insoweit entscheidungserheblich werden, als darin zugleich ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip des [X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] liege. Das Rechtsstaatsprinzip der [X.] erstrecke seine Schutzwirkung aber nicht in den Bereich des [X.]esrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß einer landesrechtlichen Vorschrift gegen [X.]esrecht zugleich eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips der [X.] darstellte. [X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] sei vielmehr erst dann verletzt, wenn der Widerspruch des [X.] Landesrechts zum [X.]esrecht offen zutage trete und darüber hinaus auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, besonders krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten sei. Unter Beachtung dieser Prüfungsschranken könne ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip nicht festgestellt werden. Zwar würden von den in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] in Bezug genommenen Regelungen des Unionsrechts nach nahezu einhelliger Ansicht in der Literatur nur Wahlen erfasst, nicht auch Abstimmungen über Sachfragen, so dass sich die Regelung im Grundgesetz allein auf die Teilnahme an Kommunalwahlen beziehe. Hieraus werde in der Literatur teilweise gefolgert, dass landesrechtliche Regelungen, die [X.] anderer Mitgliedstaaten auch die Teilnahme an kommunalen [X.] eröffneten, gegen das Grundgesetz verstießen. Nach der in der Literatur ebenfalls vertretenen Gegenmeinung jedoch zwinge die Tatsache, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber die kommunalen Abstimmungen in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] nicht geregelt habe, nicht zu dem Schluss, dass er die Teilnahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen habe ausschließen wollen. Auch ohne ausdrückliche Einbeziehung in das Grundgesetz und das Unionsrecht bestehe auf Landesebene ausreichender Spielraum, nicht[X.] [X.] über das kommunale Wahlrecht hinaus ein Recht zur Teilnahme an kommunalen (Sach-)Abstimmungen einzuräumen. Durch die Aufnahme der in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] enthaltenen Öffnungsklausel könne der Gemeinderat nunmehr von [X.] anderer Mitgliedstaaten [X.] werden und sogar aus solchen bestehen. Die Einbeziehung derselben Unionsbürger in das aktive [X.]immrecht bei [X.] gleichstehenden Bürgerentscheiden und bei Bürgerbegehren stelle keinen Verstoß gegen [X.]. 28 Abs. 1 Satz 2 [X.] dar, da die demokratische Legitimationsgrundlage bei Wahlen und Abstimmungen einheitlich zu beurteilen sei. [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] sei dementsprechend systematisch-teleologisch erweiternd zu interpretieren. Aufgrund dieses Meinungsstands bestehe jedenfalls kein offen zutage tretender Widerspruch der vorliegend angegriffenen Regelungen zu [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.]. Ein Verstoß gegen [X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] könne daher nicht festgestellt werden.

Auch das Unionsrecht sei im [X.]verfahren nicht unmittelbarer Prüfungsmaßstab. Die Frage, ob das Unionsrecht wie [X.]esrecht über [X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] mittelbar Bedeutung erlangen könne, habe der [X.] bisher offen gelassen. Diese Frage könne auch weiterhin offen bleiben. Vorliegend sei ein Widerspruch zu den maßgeblichen Regelungen des primären und sekundären Unionsrechts schon ansatzweise nicht erkennbar, da diese die Möglichkeit zur Teilnahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen weder verlangten noch verböten.

b) [X.]. 7 Abs. 2, [X.]. 12 Abs. 3 [X.] seien ebenfalls nicht verletzt. [X.]aatsbürger im Sinne der [X.]. 7 Abs. 2, [X.]. 12 Abs. 3 Satz 1 [X.] seien nach den maßgeblichen Verfassungsbestimmungen zunächst alle in [X.] wohnhaften [X.] [X.]aatsangehörigen. Die hieraus abgeleitete Auffassung, dass die [X.] allein eine Teilhabe [X.] [X.]aatsangehöriger an der [X.]aatsgewalt zulasse, bedürfe jedoch angesichts der im konkreten Fall zugrunde liegenden Rechtsentwicklung der Modifikation. Eine Bewertung der Verfassungsänderung, mit der Bürgerbegehren und -entscheide verfassungsrechtlich verankert worden seien, anhand ihrer Entstehungsgeschichte ergebe, dass [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 Satz 1 [X.] der Teilnahme nicht[X.] Unionsbürger an kommunalen Abstimmungen nicht entgegenstünden.

aa) Die Verfassungsinterpretation diene der Beseitigung von Unklarheiten, die verfassungsrechtlichen Vorschriften anhafteten, mit dem Ziel, das zur Geltung zu bringen, was die Norm eigentlich ausdrücken solle. Aufgabe des [X.]s sei es, im Wege der Verfassungsinterpretation die anzuwendende Verfassungsnorm in ein dem objektivierten Willen des [X.] zu entnehmendes Begriffs- und Wertsystem einzuordnen und so ihren Sinngehalt zu ermitteln. Dabei stünden dem [X.] die üblichen Auslegungsmethoden zur Verfügung. An dem Wortlaut einer Norm müsse bei deren Auslegung nicht unbedingt festgehalten werden. Diese sogenannte grammatikalische Auslegung sei nur eine von mehreren sich gegenseitig ergänzenden Methoden. Daneben träten besonders die Auslegung der Norm aus ihrem Zusammenhang und die Auslegung nach ihrem Zweck. Die Auslegung der Norm müsse auf die realen Gegebenheiten Bedacht nehmen, aus denen sie erwachse und auf die sie bezogen sei; sie dürfe an den konkreten Lebensverhältnissen nicht vorübergehen. Auch die Entstehungsgeschichte einer Verfassungsnorm könne bei der Auslegung Berücksichtigung finden und Anhaltspunkte geben.

bb) Der Entstehungsgeschichte der Verfassungsänderung, mit der Bürgerbegehren und -entscheide verankert worden seien, komme vorliegend aus folgenden Gründen maßgebliche Bedeutung zu:

Kommunale Bürgerbegehren und -entscheide seien durch Volksentscheid vom 1. Oktober 1995 eingeführt worden. [X.]. 1 des dem Volksentscheid zugrunde liegenden Gesetzes enthalte Änderungen des [X.]. 7 Abs. 2 und des [X.]. 12 [X.]. Durch [X.]. 2 und 3 des Gesetzes seien Regelungen zum Bürgerbegehren und -entscheid in die Gemeinde- und die Landkreisordnung aufgenommen worden. Dem Volksentscheid vorgeschaltet gewesen sei das Volksbegehren "[X.] in [X.]: Bürgerentscheide in Gemeinden und [X.]n", das zusammen mit den erforderlichen Unterschriften im Oktober 1994 beim [X.] eingereicht worden sei.

Die durch den Volksentscheid vorgenommenen Rechtsänderungen hätten zum einen zur Folge gehabt, dass in [X.]. 7 Abs. 2 in Verbindung mit [X.]. 12 Abs. 3 [X.] ein Recht der [X.]aatsbürger auf Teilnahme an Bürgerbegehren und -entscheiden verankert worden sei. Zum anderen sei durch die [X.]en Änderungen der Gemeinde- und Landkreisordnung bewirkt worden, dass sich auch Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen beteiligen könnten. Diese Konsequenz des dem Volksentscheid zugrunde liegenden Gesetzes sei beim Erreichen des vorgeschalteten Volksbegehrens nicht absehbar gewesen, da zu diesem Zeitpunkt nicht[X.] Unionsbürger noch nicht berechtigt gewesen seien, auf Gemeinde- und [X.]bene an Kommunalwahlen teilzunehmen. Sie habe sich erst während des [X.] als Folge der Änderung des [X.]es vom 26. Juli 1995 ergeben.

cc) Vor dem Hintergrund dieser Entstehungsgeschichte ließen die Regelungen der [X.]. 7 Abs. 2 in Verbindung mit [X.]. 12 Abs. 3 [X.] die Beteiligung von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen zu.

Im Rahmen des [X.], das in den Volksentscheid vom 1. Oktober 1995 gemündet sei, sei eine Reaktion auf die sich gleichzeitig ändernden rechtlichen Rahmenbedingungen zur Teilhabe nicht[X.] Unionsbürger auf [X.] der Gemeinden und Landkreise nicht möglich gewesen. Die Beteiligung des Volkes an der Gesetzgebung könne in aller Regel nur auf eine Ja- oder [X.] hinauslaufen. Das Volk habe keine Mitwirkungsmöglichkeit bei der Erarbeitung des Gesetzestextes. Anders als im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren fehle die Möglichkeit der stetigen Verbesserung und Anpassung an geänderte tatsächliche oder rechtliche Rahmenbedingungen. Nach der Begründung des dem Volksentscheid vom 1. Oktober 1995 zugrunde liegenden Volksbegehrens sei es Ziel der Initiatoren gewesen, mehr Demokratie in [X.] dadurch zu erreichen, dass die Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde sowie eines [X.] über bestimmte Angelegenheiten selbst entscheiden könnten (vgl. [X.]/1252, [X.]). Die Schaffung einer in sich widersprüchlichen Regelung, die einerseits - durch Änderung der Verfassung ([X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 [X.]) - die Teilnahme an kommunalen Abstimmungen auf [X.] [X.]aatsangehörige beschränke und andererseits - durch Einführung entsprechender einfachrechtlicher Regelungen in der Gemeinde- und Landkreisordnung - eben diese Teilhabe auf nicht[X.] Unionsbürger erstrecke, habe dem verfassungsändernden [X.] fern gelegen. Es sei daher im Wege der Auslegung sicherzustellen, dass dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers, der allen Gemeinde- und [X.] ein Mehr an direktdemokratischer Beteiligung habe eröffnen wollen, möglichst weitgehend Geltung verschafft werde. Dafür, dass der [X.] diese Teilhabe gegebenenfalls auf [X.] [X.]aatsangehörige habe beschränken wollen, seien keine Anhaltspunkte ersichtlich.

dd) Für die Auffassung, dass [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 [X.] die Teilnahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen zuließen, spreche auch der Gedanke der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit.

Aufgrund unionsrechtlicher Regelungen sei der nationale Gesetzgeber verpflichtet, eine Berechtigung nicht[X.] Unionsbürger zur Teilnahme an den Kommunalwahlen einzuführen. Der [X.] sei dieser Verpflichtung durch Ergänzung von [X.]. 1 [X.] nachgekommen. Die Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben habe damit zur Folge, dass Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten den Gemeinderat und den Kreistag mitwählen und diesen Gremien auch angehören könnten. Sie seien gegebenenfalls an Beschlüssen des Gemeinderats und des Kreistags beteiligt und hätten gemäß [X.]. 18a Abs. 8 Satz 1 [X.], [X.]. 12a Abs. 8 Satz 1 [X.] sogar über die Zulässigkeit von Bürgerbegehren mitzuentscheiden. Es liege auf der Hand, dass eine Regelung, die denselben Bürgern die Mitwirkung an der Entscheidung einer einzelnen Sachfrage durch - gemäß [X.]. 18a Abs. 13 Satz 1 [X.], [X.]. 12a Abs. 12 Satz 1 [X.] einem Gemeinderats- beziehungsweise [X.] gleichstehenden - Bürgerentscheid verwehre, systematische Brüche aufweise.

Auch sei es nicht nachvollziehbar, inwiefern für Wahlen und Abstimmungen auf [X.] verschiedene Teilnehmerkreise und damit unterschiedliche Legitimationssubjekte maßgeblich sein sollten. Es erscheine inkonsequent, eine Aufspaltung der kommunalen [X.] Legitimationsgrundlage anzunehmen, je nachdem, ob die von den Bürgern herzuleitenden Entscheidungen einerseits von den gewählten Vertretungen beziehungsweise Bürgermeistern oder Landräten und ihren Verwaltungen oder andererseits von den Bürgern selbst getroffen würden. Wenn bei einem Bürgerentscheid die Bürger eine Sachfrage selbst entschieden, dann wechsle lediglich die Form, in der [X.]aatsgewalt auf [X.] ausgeübt werde. Das Legitimationssubjekt könne durch diesen [X.] bei Ausübung derselben [X.]aatsgewalt nicht von Verfassungs wegen zwingend anders geworden sein, nämlich ein auf die [X.] im Sinne von [X.]. 116 Abs. 1 [X.] beschränkter Kreis.

ee) Dieser Beurteilung stehe nicht entgegen, dass nach [X.]. 75 Abs. 1 Satz 2 [X.] Änderungen der Verfassung, die den [X.] Grundgedanken der Verfassung widersprächen, unzulässig seien. Zwar bedeute die Grundentscheidung der [X.] für ein demokratisches [X.]aatswesen ([X.]. 2 Abs. 1, [X.]. 4, 5 Abs. 1 [X.]), dass staatliche Herrschaft grundsätzlich durch das Volk, das heißt die [X.] [X.]aatsangehörigen, legitimiert sein müsse. Dies schließe jedoch nicht aus, dass auf [X.] [X.] anderer Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Teilhabe sowohl an Wahlen als auch an Abstimmungen eingeräumt werde. Für die Teilnahme an Kommunalwahlen ergebe sich eine entsprechende Klarstellung im Hinblick auf die vergleichbare bundesstaatliche Regelung des [X.]. 79 Abs. 3 [X.] aus der Entscheidung des [X.] vom 31. Oktober 1990 ([X.]erfGE 83, 37 <59>). Dafür, dass die Beteiligung an kommunalen Abstimmungen nicht abweichend beurteilt werden könne, sprächen die bereits dargelegten Erwägungen.

ff) Ebenso wenig stehe das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes der Auslegung entgegen, dass [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 Satz 1 [X.] die Teilnahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen zuließen. Gemäß [X.]. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] müsse die verfassungsmäßige Ordnung in den [X.] unter anderem den Grundsätzen des [X.] Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Danach bestehe eine Bindung hinsichtlich der [X.] Organisation und Legitimation von [X.]aatsgewalt. [X.]. 28 Abs. 1 [X.] wolle dasjenige Maß an struktureller Homogenität zwischen Gesamtstaat und Gliedstaat gewährleisten, das für das Funktionieren eines [X.]esstaates unerlässlich sei. Er wolle aber nicht für Uniformität sorgen. Das Grundgesetz gehe im Gegenteil von der grundsätzlichen Verfassungsautonomie der Länder aus. Es fordere nur ein Mindestmaß an Homogenität, das auf die in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] genannten [X.]aatsstruktur- und [X.]aatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze beschränkt sei. Zu diesen auch von den [X.] zu beachtenden [X.] Grundprinzipien gehöre, dass die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen als Ausübung von [X.]aatsgewalt grundsätzlich die Eigenschaft als [X.] voraussetze. Allerdings enthalte das Grundgesetz selbst in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] eine Ausnahme für Wahlen in [X.]n und Gemeinden, bei denen nach Maßgabe des Unionsrechts auch Personen, die die [X.]aatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der [X.] besäßen, wahlberechtigt und wählbar seien. [X.]. 28 Abs. 1 [X.] akzeptiere im Hinblick auf die genannten Wahlen somit auch Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten als demokratisch legitimationsbefähigt. Aufgrund dieser Ausweitung der [X.] Legitimationsgrundlage auf [X.] könne es dem Landesgesetzgeber nicht verwehrt sein, solche [X.] auch der eng damit verbundenen plebiszitären Beteiligung nicht[X.] Unionsbürger zuzuerkennen.

c) Aus der [X.]aatsfundamentalnorm des [X.]. 2 [X.], die durch weitere einschlägige Verfassungsnormen, wie die bereits als Prüfungsmaßstab herangezogenen [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 [X.], näher ausgestaltet werde, ergebe sich keine andere Bewertung.

d) Ein Verstoß gegen [X.]. 101 [X.] sei ebenfalls nicht gegeben. Die von den Beschwerdeführern gehegten Befürchtungen, es werde zu Bürgerentscheiden kommen, die ihrerseits freiheitsbeschränkenden Charakter hätten, könnten nicht begründen, dass die Rechtsgrundlagen für die Teilnahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Bürgerbegehren und -entscheiden gegen [X.]. 101 [X.] verstießen. Es handele sich insoweit lediglich um mittelbare Auswirkungen der angegriffenen Rechtsnormen, wie sie sich grundsätzlich auch aus Entscheidungen der gewählten Organe der Gemeinden oder des [X.] ergeben könnten.

Die Entscheidung wurde dem Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführer am 17. Juni 2013 zugestellt.

3. Mit Schreiben vom 29. Juni 2013 erhoben die Beschwerdeführer eine Anhörungsrüge.

Mit Schreiben vom 3. Juli 2013 teilte der Präsident des [X.]sgerichtshofs den Beschwerdeführern mit, dass eine Anhörungsrüge gegen die Entscheidung vom 12. Juni 2013 nicht statthaft sei. Die Vorschriften über die Anhörungsrüge, die für fachgerichtliche Entscheidungen konzipiert seien, fänden auf Entscheidungen des [X.]sgerichtshofs keine entsprechende Anwendung. Habe der [X.] die Verfassungsmäßigkeit einer landesrechtlichen Rechtsvorschrift festgestellt, so sei die Rechtslage geklärt und es müsse dabei grundsätzlich sein Bewenden haben. Es sei daher auch nicht beabsichtigt, die [X.], die am 12. Juni 2013 entschieden habe, erneut mit der Angelegenheit zu befassen.

Mit Schriftsatz vom 17. Juli 2013, eingegangen am selben Tag, erhoben die Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde.

Gerügt wird eine Verletzung von [X.]. 103 Abs. 1, [X.]. 3 Abs. 1 und [X.]. 19 Abs. 4 [X.] durch die Entscheidung des [X.]sgerichtshofs vom 12. Juni 2013 sowie darüber hinaus eine Verletzung von [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 und [X.]. 103 Abs. 1 in Verbindung mit [X.]. 19 Abs. 4 [X.] und dem allgemeinen Justizgewährleistungsanspruch durch das Schreiben des [X.]sgerichtshofs vom 3. Juli 2013.

a) Der in [X.]. 103 Abs. 1 [X.] verbürgte Anspruch auf rechtliches Gehör verpflichte die Gerichte, Ausführungen der Prozessbeteiligten zu ermöglichen, diese zur Kenntnis zu nehmen und in ihre Erwägung mit einzubeziehen. Eng damit zusammen hänge das ebenfalls aus [X.]. 103 Abs. 1 [X.] folgende Verbot von Überraschungsentscheidungen.

Die Entscheidung des [X.]sgerichtshofs sei vorliegend vollkommen überraschend, da sie in ihrer maßgeblichen Argumentation zur Frage, ob der Begriff des [X.]aatsbürgers in [X.]. 7 Abs. 1, 2 [X.] im Hinblick auf Bürgerbegehren und -entscheide auch [X.] mitumfasse, jedenfalls ganz überwiegend auf die Entstehungsgeschichte der Verfassungsänderung abstelle, mit der Bürgerbegehren und -entscheide verfassungsrechtlich verankert worden seien. In diesem Zusammenhang sei insbesondere auf die Rechtsprechung des [X.] zum Rang und zur Bedeutung der entstehungsgeschichtlichen Auslegung hinzuweisen, die der [X.] unter anderem in seiner Entscheidung vom 30. Oktober 1958 (188 IV 57) übernommen habe. Hiernach sei für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergebe, maßgebend. Nicht entscheidend sei dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung. Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift komme für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen erhaltenen Auslegung bestätige oder Zweifel behebe, die auf dem angegebenen Weg allein noch nicht hätten ausgeräumt werden können. Vorliegend habe der [X.] jedoch ausgeführt, dass der Entstehungsgeschichte der Verfassungsänderung "maßgebliche Bedeutung" zukomme. Der [X.] hätte die Beschwerdeführer daher auf diese von ihm beabsichtigte maßgebliche Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte hinweisen müssen. Dann hätten sie Gelegenheit zu weiteren Sach- und Rechtsausführungen gehabt und möglicherweise eine für sie günstige Entscheidung erreichen können. Schon die anfängliche Annahme des [X.]s, wonach die Berechtigung von [X.] zur Teilnahme an Bürgerbegehren und -entscheiden beim Einreichen des Volksbegehrens nicht absehbar gewesen sei, sei abwegig und überraschend, da die einschlägige Grundgesetzänderung bereits am 21. Dezember 1992 erfolgt sei. Bei dem Volksbegehren, das 1994 Unterschriften gesammelt habe und im Oktober 1994 beim [X.] eingereicht worden sei, habe nicht ernsthaft unklar gewesen sein können, dass seit Ende 1992 auch [X.] bei Gemeinde- und [X.] das aktive und passive Wahlrecht hätten. [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] beziehe sich ausschließlich auf Wahlen. Auch das Unionsrecht erfordere keine zwingende Beteiligung von [X.] an Bürgerbegehren und -entscheiden. Dann aber habe das Volksbegehren vom Oktober 1994, da es sich unstreitig auch an [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] habe messen lassen müssen, nicht bereits mitumfasst, dass auch nicht[X.] Unionsbürger zur Teilnahme an Bürgerbegehren und -entscheiden berechtigt würden. Die hierzu von den Beschwerdeführern gemachten Ausführungen seien nicht angemessen gewürdigt worden. Es hätte zumindest eines Hinweises bedurft, weshalb diese Aspekte, insbesondere die Entstehungsgeschichte von [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.], der zufolge Abstimmungen bewusst nicht in diese Vorschrift aufgenommen worden seien, letztlich ohne maßgebliche Bedeutung seien. Auch auf die von den Beschwerdeführern vorgebrachten [X.] zwischen Wahlen und Abstimmungen sei der [X.] nicht eingegangen.

b) [X.]. 3 Abs. 1 [X.] enthalte ein Verbot objektiver Willkür. Es sei anerkannt, dass eine objektive Widersprüchlichkeit in der Argumentation des Gerichts ein klares Indiz für einen Verstoß gegen [X.]. 3 Abs. 1 [X.] darstelle. Weiche ein Fachgericht bei der Anwendung einer Norm des einfachen Rechts von der Auslegung ab, die die höchstrichterliche Rechtsprechung der Vorschrift bislang gegeben habe, widerspreche dies [X.]. 3 Abs. 1 [X.], falls sich eine Rechtfertigung hierfür weder aus den Entscheidungsgründen noch aus den übrigen Umständen des Falles entnehmen lasse. Die Begründung des Gerichts müsse dann zumindest erkennen lassen, dass es sich mit der Rechtslage eingehend auseinandergesetzt habe. Im vorliegenden Fall bestünden gravierende Widersprüche in der Argumentation des [X.]sgerichtshofs. Das Gericht weiche zudem von seiner eigenen Rechtsprechung und derjenigen des [X.] betreffend den Rang der entstehungsgeschichtlichen Argumentation ab, ohne dies fundiert und widerspruchsfrei zu begründen. [X.] sei auch die Annahme, dass die Konsequenzen des Volksentscheids nicht absehbar gewesen seien. Die Ausführungen des [X.]sgerichtshofs seien auch insofern widersprüchlich, als er die Verfassung, das heißt den Begriff des [X.]aatsbürgers in [X.]. 7 Abs. 2 [X.], im Licht des einfachen Gesetzesrechts auslege, anstatt das einfache Recht der Gemeinde- und Landkreisordnung im Lichte der Verfassung auszulegen. Dass er noch nicht einmal prüfe, ob die von ihm postulierte Widersprüchlichkeit des Volksentscheidungsgesetzes auch auf andere Weise und im Einklang mit den bisherigen Auslegungsmethoden aufgelöst werden könne, spreche Bände. Eine Auslegung dahingehend, dass der [X.] die Problematik trotz der bereits 1992 erfolgten Grundgesetzänderung schlicht nicht gesehen beziehungsweise übersehen haben könnte, sei alles andere als fernliegend. [X.] sei auch die These, wonach keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich seien, dass der [X.] die Teilhabe auf [X.] [X.]aatsangehörige habe beschränken wollen. Dieser Ansatz sei schon deshalb falsch, weil ein solcher Anhaltspunkt darin bestehe, dass der [X.] gerade nicht den in der Verfassung seit jeher vorhandenen Begriff des [X.]aatsbürgers geändert habe. Schließlich stehe auch die These vom "erkennbaren Willen des [X.]s" im Widerspruch zu der Annahme, nach der die Konsequenzen von Volksbegehren und Volksentscheid angeblich nicht absehbar gewesen seien. Der [X.] sei von der Rechtsprechung des [X.] zur Auslegung von Gesetzen abgewichen, wonach der Entstehungsgeschichte einer Norm für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zukomme, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätige oder Zweifel behebe, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden könnten, und die Materialien nicht dazu verleiten dürften, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Sinngehalt gleichzusetzen. Eine Begründung hierfür gebe er nicht; sie sei auch nicht erkennbar. Es müsse davon ausgegangen werden, dass er sich der Abweichung nicht bewusst gewesen sei.

c) Die Rechtsschutzmöglichkeiten derjenigen, die eine zulässige [X.] einreichten, seien massiv eingeschränkt, wenn der [X.] im Rahmen der Prüfung, ob eine Verletzung des Grundgesetzes im Sinne von [X.]. 100 Abs. 1 Satz 2 [X.] vorliege, nur auf krasse und evidente Fehler beschränkt sei. Diese Reduzierung des [X.] auf de facto Null - seit 1946 habe der [X.] noch nie einen solch evidenten Verstoß gegen [X.]esrecht bejaht - stelle eine massive Einschränkung des [X.] und [X.] gewährleisteten Rechts dar, einen [X.]antrag einzureichen. Eine Rechtfertigung für diese Reduzierung des [X.] sei nicht ersichtlich.

a) Das [X.] habe am 30. April 2003 (1 [X.] 1/02) entschieden, dass es gegen das Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit [X.]. 103 Abs. 1 [X.] verstoße, wenn eine Verfahrensordnung keine fachgerichtliche Abhilfemöglichkeit für den Fall vorsehe, dass ein Gericht in entscheidungserheblicher Weise den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe. Vorliegend sei durch die Entscheidung vom 3. Juli 2013 keine Abhilfe erfolgt; vielmehr habe der [X.] den Plenumsbeschluss vom 30. April 2003 ignoriert und durch diese krasse Form der Rechtsschutzverweigerung die Gehörsverletzung vom 12. Juni 2013 wiederholt und intensiviert. Sämtliche Argumente und Gründe aus dem Plenumsbeschluss vom 30. April 2003 ließen sich problemlos und erst recht auf landesverfassungsgerichtliche Verfahren übertragen. [X.] durch [X.], die wie jedes andere Gericht nach [X.]. 1 Abs. 3 [X.] an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden seien, seien im Zweifel noch gravierender als Verstöße von Zivil- oder Verwaltungsgerichten gegen [X.]. 103 Abs. 1 [X.], jedenfalls aber nicht weniger gravierend. Auch handele es sich vorliegend um eine erstmalige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch ein Gericht, weshalb eine Anhörungsrüge - ungeachtet der noch fehlenden landesrechtlichen Kodifizierung im [X.]gesetz - statthaft sein müsse.

b) Hinzu komme, dass weder die [X.] noch das Gesetz über den [X.] noch der Geschäftsverteilungsplan des [X.]s eine "Einzelzuständigkeit" des Präsidenten für Anhörungsrügen vorsähen. Ob die [X.]. 91, 3 Abs. 1 [X.] beziehungsweise [X.]. 103 Abs. 1, [X.]. 19 Abs. 4, [X.]. 20 Abs. 3 [X.] so auszulegen seien, dass auch das Gesetz über den [X.] eine Abhilfemöglichkeit für erstmalig von einer Spruchkammer begangene Gehörsverletzungen vorsehen müsse, dürfe kein Einzelrichter entscheiden; darüber müsse die betroffene Spruchkammer als Ganzes befinden.

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Sie hat keine grundsätzliche Bedeutung. Auch ist ihre Annahme nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 [X.]erf[X.] genannten Rechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 [X.]erf[X.]). Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.

1. Die Entscheidung des [X.]sgerichtshofs vom 12. Juni 2013 sowie das Schreiben des Präsidenten des [X.]sgerichtshofs vom 3. Juli 2013 sind taugliche Gegenstände einer Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdeführer sind jedoch nur teilweise beschwerdebefugt.

a) Unter dem Grundgesetz verfügen die Länder über eine weitgehende Verfassungsautonomie. Das Grundgesetz enthält in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] nur wenige Vorgaben für die Verfassungen der Länder. Im Übrigen können sie, soweit das Grundgesetz nicht besondere Anforderungen statuiert, ihr Verfassungsrecht und auch ihre Verfassungsgerichtsbarkeit nach eigenem Ermessen ordnen (vgl. [X.]erfGE 4, 178 <189>; 36, 342 <361>; 60, 175 <207 f.>; 96, 345 <368 f.>). Daher muss der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom [X.] möglichst unangetastet bleiben; auch darf die Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit von der [X.]barkeit gebracht werden, als es nach dem Grundgesetz unvermeidbar ist (vgl. [X.]erfGE 36, 342 <357>; 41, 88 <119>; 60, 175 <209>; 96, 231 <242>; 107, 1 <10>).

Nach den Regelungen des Grundgesetzes ist gegen Entscheidungen der [X.] allerdings eine Verfassungsbeschwerde zum [X.] statthaft ([X.]. 93 Abs. 1 Nr. 4a [X.]), weil [X.]. 1 Abs. 3 und [X.]. 20 Abs. 3 [X.] auch die [X.] an die Grundrechte und grundrechtsgleichen Gewährleistungen des Grundgesetzes binden, zu deren Schutz das [X.] im Wege der Verfassungsbeschwerde nach [X.]. 93 Abs. 1 Nr. 4a, § 90 Abs. 1 [X.]erf[X.] angerufen werden kann. Nach ständiger Rechtsprechung des [X.] sind daher Entscheidungen der [X.] Akte "öffentlicher Gewalt", die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden können (vgl. [X.]erfGE 6, 445 <447>; 13, 132 <140>; 42, 312 <325>; 85, 148 <157>; 96, 231 <242>; [X.]erfGK 8, 169 <171>; 17, 131 <131>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 25. Juli 1990 - 1 BvR 1438/89 -, juris, Rn. 1; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 19. April 1993 - 1 BvR 744/91 -, NVwZ 1994, [X.]9 <60>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 8. Januar 1996 - 2 BvR 2604/95 -, juris, Rn. 5; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 27. Oktober 1997 - 1 BvR 1604/97 u.a. -, NJW 1999, [X.]020 <1020>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 25. März 2004 - 2 BvR 596/01 -, NVwZ 2004, [X.]; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 8. Juli 2008 - 2 BvR 1223/08 -, juris, Rn. 3). Dies gilt nur insoweit nicht, als die [X.] [X.]reitigkeiten in der Sache abschließend entscheiden. Denn das Grundgesetz erkennt ausweislich von [X.]. 93 Abs. 1 Nr. 4 [X.] a.E. an, dass ein Land bestimmte [X.]reitigkeiten ohne jede bundesverfassungsgerichtliche Einwirkung in der Sache selbst entscheiden kann (vgl. [X.]erfGE 96, 231 <242 f.>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 14. Januar 1998 - 2 BvR 2306/96 -, NVwZ 1998, [X.]7 <388>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 25. März 2004 - 2 BvR 596/01 -, NVwZ 2004, [X.]; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 8. Juli 2008 - 2 BvR 1223/08 -, juris, Rn. 3). [X.]verfahren im Sinne von [X.]. 98 Satz 4 [X.] gehören dazu nicht (vgl. [X.]erfGE 96, 231 <243>).

b) Jedoch sind die Beschwerdeführer nur teilweise beschwerdebefugt.

aa) Soweit sie mit der nur eingeschränkten Überprüfung der Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit dem Grundgesetz im Rahmen der [X.] eine Verletzung von [X.]. 19 Abs. 4 [X.] rügen, erscheint diese von vornherein ausgeschlossen. [X.]. 19 Abs. 4 Satz 1 [X.] gewährleistet effektiven Rechtsschutz, wenn jemand behauptet, durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. [X.]erfGE 13, 132 <151>; 27, 297 <305>). Ein Verstoß gegen [X.]. 19 Abs. 4 Satz 1 [X.] setzt eine im Interesse des Einzelnen bestehende Rechtsposition voraus (vgl. [X.]erfGE 27, 297 <305>; 83, 182 <194>), gewährleistet aber nicht selbst Bestand oder Inhalt des als verletzt gerügten Rechts (vgl. [X.]erfGE 61, 82 <110>). Da die Beschwerdeführer im [X.]verfahren vor dem [X.]sgerichtshof jedoch nicht die Verletzung eigener Rechte geltend gemacht haben und eine solche auch nicht ersichtlich ist, scheidet eine Verletzung von [X.]. 19 Abs. 4 Satz 1 [X.] durch die angegriffene Entscheidung vom 3. Juli 2013 von vornherein aus (vgl. [X.]erfGE 13, 132 <151>).

bb) Nicht von vornherein ausgeschlossen ist allerdings die Möglichkeit einer Verletzung von verfassungsbeschwerdefähigen Rechten der Beschwerdeführer durch die angegriffene Entscheidung und das angegriffene Schreiben des [X.]sgerichtshofs insoweit, als sie rügen, dass im Verfahren vor dem [X.]sgerichtshof das Recht auf rechtliches Gehör und der Anspruch auf den gesetzlichen [X.] verletzt worden seien. Auch im ([X.]-)Verfahren vor den [X.]n gelten die [X.] (vgl. [X.]erfGE 13, 132 <140 ff.>; 60, 175 <210 ff.>; 69, 112 <120 ff.>; 96, 231 <243 f.>; vgl. auch [X.]erfGK 17, 131 <132>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 25. Juli 1990 - 1 BvR 1438/89 -, juris, Rn. 1 ff.; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 19. April 1993 - 1 BvR 744/91 -, NVwZ 1994, [X.]9 <60>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 27. Oktober 1997 - 1 BvR 1604/97 u.a. -, NJW 1999, [X.]020 <1020>). Dasselbe gilt, soweit die Verfassungsbeschwerde eine Verletzung von [X.]. 19 Abs. 4 [X.] beziehungsweise des Rechtsstaatsprinzips in Verbindung mit [X.]. 103 Abs. 1 [X.] darin erblickt, dass die Beschwerdeführer im Rahmen des [X.]verfahrens beim [X.]sgerichtshof keine Anhörungsrüge gegen die geltend gemachte Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör erheben konnten.

cc) Ebenfalls beschwerdebefugt sind die Beschwerdeführer, soweit sie eine Verletzung von [X.]. 3 Abs. 1 [X.] durch die vom [X.]sgerichtshof vorgenommene Auslegung von [X.]. 7 Abs. 2, [X.]. 12 Abs. 3 [X.] und die auf dieser Grundlage angenommene Vereinbarkeit von [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] mit der [X.] rügen.

Zwar sind im Rahmen der [X.] im Sinne von [X.]. 98 Satz 4 [X.] Prüfungsmaßstab allein Vorschriften der [X.] Verfassung. Die Länder sind, abgesehen von [X.]. 28 Abs. 1 [X.], der nur ein gewisses Maß an Homogenität der [X.] und der Landesverfassungen (im materiellen Sinn) fordert, zudem frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung, soweit das Grundgesetz nichts anderes vorschreibt (vgl. [X.]erfGE 36, 342 <361>). Dies bedeutet auch, dass sie - abgesehen vom Falle des [X.]. 99 [X.] - auch durch eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit über die Vereinbarkeit von Landesgesetzen mit der Landesverfassung entscheiden und diese in den oben beschriebenen Grenzen grundsätzlich ohne (inhaltliche) Kontrolle durch das [X.] auslegen können (vgl. [X.]erfGE 41, 88 <119>; 97, 298 <314>). Die von diesen getroffenen Feststellungen prüft das [X.] nicht vollumfänglich nach. Es ist keine zweite Instanz über den [X.]n (vgl. [X.]erfGE 6, 445 <449>; 41, 88 <118 f.>; 60, 175 <208 f.>; [X.]erfGK 8, 169 <171 f.>; 17, 131 <131 f.>), sondern an die Auslegung einer Norm der Landesverfassung durch ein Landesverfassungsgericht grundsätzlich gebunden (vgl. [X.]erfGE 42, 312 <325>; 97, 298 <314>).

Grenzen der Entscheidungsgewalt der [X.] ergeben sich jedoch aus den Grundrechten und den anderen für den Landesverfassungsgeber unmittelbar bindenden Bestimmungen des Grundgesetzes ([X.]. 20 Abs. 3, [X.]. 1 Abs. 3 [X.]), so dass Auslegung und Anwendung der Landesverfassungen diesen Vorgaben nicht widersprechen dürfen (vgl. [X.]erfGE 6, 445 <449>; 42, 312 <325>; [X.]erfG, Beschluss des [X.] vom 30. Juni 2015 - 2 BvR 1282/11 -, NVwZ 2015, [X.]434 <1434 ff., 1439 f.>). Daher überprüft das [X.] die Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts über die Vereinbarkeit einer Norm des Landesrechts mit der Landesverfassung und die dabei vorgenommene Auslegung - wie die Entscheidungen der Fachgerichte - auch auf ihre Vereinbarkeit mit dem in [X.]. 3 Abs. 1 [X.] verankerten Willkürverbot (vgl. [X.]erfGE 60, 175 <209, 214>).

2. Der Prüfungsmaßstab für die vorliegende Verfassungsbeschwerde ergibt sich aus [X.]. 3 Abs. 1 (a), [X.]. 103 Abs. 1 (b), [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 und [X.]. 19 Abs. 4 [X.] (c) sowie aus [X.]. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit [X.]. 1 Abs. 1 [X.] (d). Nicht darunter fällt das Homogenitätsgebot des [X.]. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] und die es konkretisierenden Regelungen in [X.]. 28 Abs. 1 Satz 2 bis 4 [X.]. Diese legen den [X.] Pflichten gegenüber dem [X.] auf und beziehen sich insoweit nur auf das bundesstaatliche Rechtsverhältnis zwischen [X.] und [X.]. Als Homogenitätsgebot gilt [X.]. 28 Abs. 1 [X.] für die Länder, nicht in ihnen (vgl. [X.]erfGE 1, 208 <236 f.>; 6, 104 <111>). Er vermittelt den Beschwerdeführern kein subjektives Recht, dessen Verletzung im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde festgestellt werden könnte (vgl. [X.]erfGE 1, 208 <236>; 6, 376 <383 f.>; 99, 1 <8>; [X.]erfGK 15, 186 <190>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 26. August 2013 - 2 BvR 441/13 -, NVwZ 2013, [X.]540 <1541>).

a) Die Entscheidung des [X.]sgerichtshofs vom 12. Juni 2013 verstößt nicht gegen das in [X.]. 3 Abs. 1 [X.] verankerte Willkürverbot.

aa) Ein solcher Verstoß liegt nur vor, wenn eine fehlerhafte Rechtsanwendung bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich ist und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruht (vgl. [X.]erfGE 4, 1 <7>; 42, 64 <72 ff.>; 54, 117 <125>; 55, 72 <89 f.>; 58, 163 <167 f.>; 59, 128 <160 f.>; 62, 189 <192>; 70, 93 <97>; 80, 48 <51>; 81, 132 <137>). Das ist anhand objektiver Kriterien festzustellen (vgl. [X.]erfGE 42, 64 <73>; 58, 163 <167 f.>; 70, 93 <97>; 87, 273 <279>; 96, 189 <203>). Willkür liegt vor, wenn eine offensichtlich einschlägige Norm nicht berücksichtigt oder der Inhalt einer Norm in krasser Weise [X.] wird. Von einer dermaßen willkürlichen Missdeutung kann jedoch nicht gesprochen werden, wenn das Gericht sich mit der Rechtslage eingehend auseinandersetzt und seine Auffassung nicht jedes sachlichen Grundes entbehrt (vgl. [X.]erfGE 87, 273 <279>; 89, 1 <14>; 96, 189 <203>). Die Auslegung eines Gesetzes ist willkürlich, wenn sie das gesetzgeberische Anliegen grundlegend verfehlt, indem dem Gesetz ein Sinn unterlegt wird, den der Gesetzgeber offensichtlich nicht hat verwirklichen wollen, den er nicht ausgedrückt hat und den das Gesetz auch nicht im Verlauf einer Rechtsentwicklung aufgrund gewandelter Anschauungen erhalten hat (vgl. [X.]erfGE 86, 59 <64>).

bb) Die Auslegung von [X.]. 28 Abs. 1 [X.] in Verbindung mit [X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] und [X.]. 7 Abs. 2, [X.]. 12 Abs. 3 [X.], dass diese einer Teilnahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen nicht entgegenstehen, verstößt nicht gegen [X.]. 3 Abs. 1 [X.].

(1) Bei der Auslegung von [X.]. 28 Abs. 1 [X.] ist eine Verletzung des Willkürverbots nicht feststellbar.

(a) Zwar ist zweifelhaft, ob die Annahme, dass Verstöße von [X.] Landesrecht gegen [X.]esrecht nur dann als Verstoß gegen die [X.] anzusehen sind, wenn der Widerspruch offen zutage tritt und als schwerwiegender, besonders krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (vgl. auch [X.], Entscheidung vom 20. Juni 2008 - [X.]. 14-VII/00 -, NJW-RR 2008, [X.]403 <1405>; [X.], Entscheidung vom 23. Oktober 2008 - [X.]. 10-VII-07 -, NVwZ 2009, [X.] 716 <716>; [X.], Entscheidung vom 24. Mai 2012 - [X.]. 1-VII-10 -, NVwZ-RR 2012, [X.] 665 <667>), auch im Hinblick auf die Bestimmungen des Grundgesetzes vertretbar ist, die die Verfassungsautonomie der Länder begrenzen, das heißt im Hinblick auf das Homogenitätsgebot des [X.]. 28 Abs. 1 [X.], die Grundrechte des Grundgesetzes (vgl. [X.]erfGE 42, 312 <325>; 97, 298 <314 f.>) sowie die in die Landesverfassungen hineinwirkenden Elemente des Grundgesetzes (vgl. [X.]erfGE 1, 208 <232 f.>; 27, 44 <55>; 103, 332 <352 f.>). Gemäß [X.]. 100 Abs. 1 Satz 2 [X.] sind auch [X.] zur Vorlage von Landesrecht an das [X.] verpflichtet, wenn sie von der Verletzung des Grundgesetzes durch Landesrecht überzeugt sind (vgl. [X.]erfGE 36, 342 <356>; 69, 112 <117 f.>). Diese Überzeugung setzt voraus, dass die [X.] Landesrecht auch tatsächlich an den für sie verbindlichen Vorgaben des Grundgesetzes überprüfen und daher das Grundgesetz auch anwenden und erforderlichenfalls auslegen. [X.]. 100 Abs. 1 Satz 2 [X.] ist keine Beschränkung auf offensichtliche und schwerwiegende Verstöße gegen das Grundgesetz zu entnehmen. Schließlich verpflichtet [X.]. 100 Abs. 3 [X.] zu einer sogenannten Divergenzvorlage, wenn ein Landesverfassungsgericht bei der Auslegung des Grundgesetzes von der Entscheidung des [X.] oder eines anderen Landesverfassungsgerichts abweichen will. Auch dies impliziert, dass die [X.] das Grundgesetz tatsächlich auslegen; andernfalls wäre ein Landesverfassungsgericht niemals zu einer Divergenzvorlage verpflichtet. Dem trägt die vom [X.]sgerichtshof in ständiger Rechtsprechung praktizierte eingeschränkte Kontrolle von Landesrecht am Maßstab der auch für sie verbindlichen Regelungen des Grundgesetzes nicht hinreichend Rechnung.

Das kann im vorliegenden Fall jedoch dahinstehen, da die Auslegung von [X.]. 28 Abs. 1 [X.] durch den [X.]sgerichtshof in der Sache nicht zu beanstanden ist. Der [X.] bejaht weder einen Verstoß einer [X.] Landesvorschrift gegen [X.]. 28 Abs. 1 [X.], was ihn zu einer Vorlage gemäß [X.]. 100 Abs. 1 Satz 2 [X.] verpflichtet hätte, noch weicht er von der Rechtsprechung des [X.] oder anderer [X.] zu dieser Bestimmung des Grundgesetzes ab, was zu einer Vorlage gemäß [X.]. 100 Abs. 3 [X.] hätte führen müssen. Denn einschlägige verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.], das heißt zu der Frage, ob diese Bestimmung einer Abstimmungsberechtigung von [X.] anderer Mitgliedstaaten entgegensteht, gibt es nicht. Unter diesen Voraussetzungen war der [X.] berechtigt, [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] selbständig auszulegen, ohne die Rechte der Beschwerdeführer aus [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.] zu verletzen. Ob die Auslegung zutreffend ist, kann hier dahinstehen, da die Kontrolle durch das [X.] insoweit auf eine Willkürkontrolle beschränkt ist.

(b) Die Annahme, dass [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] eine Abstimmungsberechtigung von [X.] anderer Mitgliedstaaten bei kommunalen Bürgerbegehren und -entscheiden nicht verbietet, ist jedenfalls nicht willkürlich.

(aa) Das Homogenitätsgebot des [X.]. 28 Abs. 1 [X.] fordert ein Mindestmaß an verfassungsstruktureller und materieller Homogenität der Landesverfassungen mit dem Grundgesetz, ohne das der [X.]esstaat nicht funktionieren könnte (vgl. [X.]erfGE 36, 342 <361>; 90, 60 <84>). Es gebietet jedoch keine Uniformität (vgl. [X.]erfGE 9, 268 <279>). Das Grundgesetz geht, im Gegenteil, von der Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl. [X.]erfGE 36, 342 <361>; 90, 60 <84 f.>). Die Direktionskraft von [X.]. 28 Abs. 1 [X.] ist auf die dort genannten [X.]aatsstrukturprinzipien beschränkt, und - soweit nicht [X.]. 28 Abs. 1 Satz 2 bis 4 [X.] etwas anderes anordnen - auch nur auf deren Grundsätze, nicht auf die konkrete Ausgestaltung, die sie im Grundgesetz erfahren haben (vgl. [X.]erfGE 90, 60 <84 f.>). Das gilt namentlich für die Grundentscheidung des [X.]. 20 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] für Demokratie und Volkssouveränität sowie die daraus abzuleitenden Grundsätze der [X.] Organisation und Legitimation der [X.]aatsgewalt (vgl. [X.]erfGE 9, 268 <281>; 47, 253 <272>; 83, 60 <71>; 93, 37 <66>). Einer im Vergleich zur [X.]esebene stärkeren Ausgestaltung von plebiszitären Verfahren auf [X.] der Länder steht [X.]. 28 Abs. 1 [X.] nicht entgegen (vgl. [X.], Das Kommunalwahlrecht für Ausländer nach der Neuordnung des [X.]. 28 Abs. 1 [X.] 3 [X.], 1999, [X.] 68; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], [X.]. 28 Abs. 1 Rn. 64 ff. ; [X.]/[X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 6. Aufl. 2010, [X.]. 28 Abs. 1 Rn. 47).

Das in [X.]. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] enthaltene Gebot, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den [X.] den Grundsätzen des [X.] [X.]aates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen müsse, wird in den Sätzen 2 bis 4 näher konkretisiert. [X.]. 28 Abs. 1 Satz 2 [X.] ergänzt Satz 1 (vgl. [X.]erfGE 83, 37 <58>), indem er die Einrichtung einer Vertretung des Volkes in den [X.], [X.]n und Gemeinden vorschreibt und zugleich Wahlgrundsätze bestimmt, die bei deren Wahl zu beachten sind. "Volk" im Sinne von [X.]. 28 Abs. 1 Satz 2 [X.] sind dabei wie im Rahmen von [X.]. 20 Abs. 2 [X.] nur die (im jeweiligen Wahlgebiet ansässigen) [X.] [X.]aatsangehörigen und die ihnen gleichgestellten Personen im Sinne von [X.]. 116 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.]erfGE 83, 37 <53>; 83, 60 <71>; [X.] Bremen, Urteil vom 31. Januar 2014 - [X.] 1/13 -, [X.] 2014, 262 <263 ff.>).

Der mit Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I [X.] 2086) eingefügte heutige [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] bestimmt, dass bei Wahlen in [X.]n und Gemeinden auch Personen, die die [X.]aatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der [X.] besitzen, nach Maßgabe von Recht der [X.] wahlberechtigt und wählbar sind. Diese dynamische Verweisung (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], [X.]. 28 Abs. 1 Rn. 123 ) soll einen Widerspruch zwischen [X.]m und unionalem Recht vermeiden, das in der [X.]/[X.] des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen [X.]aatsangehörigkeit sie nicht besitzen ([X.] vom 31. Dezember 1994, [X.] ff.) (vgl. [X.]. 22 Abs. 1 Satz 2 AEUV), die Einzelheiten festlegt. Danach können Unionsbürger, die ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat haben, dessen [X.]aatsangehörigkeit sie nicht besitzen, dort das aktive und das passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen ausüben ([X.]. 1 Abs. 1 [X.]/[X.]). Als "Kommunalwahlen" bezeichnet die Richtlinie die allgemeinen, unmittelbaren Wahlen, die darauf abzielen, die Mitglieder der [X.] und gegebenenfalls gemäß den Rechtsvorschriften jedes Mitgliedstaates den Leiter und die Mitglieder des [X.] einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe zu bestimmen ([X.]. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie). Laut Anhang der Richtlinie gelten als lokale Gebietskörperschaften der Grundstufe in [X.] die kreisfreien [X.]ädte beziehungsweise [X.]adtkreise, [X.], Gemeinden und Bezirke in der [X.] und im [X.]. [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] verpflichtet die Länder folglich, für Kommunalwahlen über [X.]. 28 Abs. 1 Satz 2 [X.] hinaus ein Wahlrecht für Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten vorzusehen (vgl. [X.], Das Kommunalwahlrecht für Ausländer nach der Neuordnung des [X.]. 28 Abs. 1 [X.] 3 [X.], 1999, [X.] 72; [X.]/[X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 6. Aufl. 2010, [X.]. 28 Abs. 1 Rn. 118). Abstimmungen im Sinne von [X.]. 20 Abs. 2 Satz 2 [X.], das heißt Entscheidungen über Sachfragen, werden weder in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] noch im [X.] Primärrecht oder in der [X.]/[X.] des Rates erwähnt.

(bb) Die Auslegung von [X.]. 28 Abs. 1 [X.] durch den [X.]sgerichtshof ist zwar durch den Wortlaut der Norm nicht erfasst, entbehrt aber nicht sachlicher Gründe und ist daher nicht willkürlich im Sinne von [X.]. 3 Abs. 1 [X.]. [X.]. 28 Abs. 1 [X.] enthält keine ausdrückliche Regelung über die Mitwirkung von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Bürgerbegehren und -entscheiden; die Ausnahmeregelung in [X.] sieht lediglich eine Wahlberechtigung von [X.] anderer Mitgliedstaaten bei Wahlen in [X.]n und Gemeinden vor. Daraus könnte man, gerade weil das auch in [X.]. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] verankerte Prinzip der Volkssouveränität allein das [X.] Volk zum Legitimationssubjekt aller staatlichen Gewalt bestimmt und [X.]. 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] die Ausübung von [X.]aatsgewalt in der Form der Abstimmung ebenfalls dem [X.]aatsvolk vorbehält, schließen, dass [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] eine Abstimmungsberechtigung von [X.] anderer Mitgliedstaaten in den [X.] generell verbietet (so z.B. [X.]/[X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 6. Aufl. 2010, [X.]. 28 Abs. 1 Rn. 121).

Zwingend ist dies jedoch nicht. [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] ordnet an, dass Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten bei der Wahl der Volksvertretungen auf [X.] wahlberechtigt sind. Damit können sie die personelle Zusammensetzung kommunaler Volksvertretungen unmittelbar mitbestimmen und dadurch mittelbar an den dort zu treffenden Entscheidungen mitwirken. Soweit sie als Inhaber des passiven Wahlrechts zum Mitglied einer Volksvertretung gewählt sind, wirken sie auch unmittelbar an den zu treffenden [X.] mit. Vor diesem Hintergrund erscheint es jedenfalls nicht willkürlich, [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] auch so auszulegen, dass er einer Erstreckung der Mitwirkungsrechte bei kommunalen Bürgerbegehren und -entscheiden auf Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten nicht entgegensteht (vgl. Engelken, NVwZ 1995, [X.] 432 <434>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]. 28 Abs. 1 Rn. 124 ).

(2) Die Auslegung von [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 [X.] lässt einen Verstoß gegen das Willkürverbot ebenfalls nicht erkennen.

(a) Von jeher geht das [X.] davon aus, dass es für die Auslegung einer Norm auf den in dieser zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Gesetzgebers ankommt, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder (vgl. [X.]erfGE 1, 299 <312>; 10, 234 <244>; 35, 263 <278>; 105, 135 <157>; 133, 168 <205 Rn. 66>). Der Entstehungsgeschichte kommt für die Auslegung zwar grundsätzlich nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können (vgl. [X.]erfGE 1, 299 <312>; 11, 126 <130 f.>; 59, 128 <153>; 119, 96 <179> im Rahmen eines [X.]; 119, 247 <290>). Vorarbeiten für ein Gesetz können daher in der Regel bloß unterstützend verwertet, die in den [X.] dokumentierten Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen nicht mit dem objektiven Gesetzesinhalt gleichgesetzt werden (vgl. [X.]erfGE 11, 126 <130>; 62, 1 <45>). Für die Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers sind vielmehr alle anerkannten Auslegungsmethoden heranzuziehen, das heißt die grammatikalische, systematische, teleologische und historische Auslegung. Diese Methoden ergänzen sich gegenseitig (vgl. [X.]erfGE 11, 126 <130>; 133, 168 <205 Rn. 66>), wobei keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen hat (vgl. [X.]erfGE 105, 135 <157>; 133, 168 <205 Rn. 66>).

(b) Die Auslegung von [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 [X.] durch den [X.]sgerichtshof lässt Defizite insoweit nicht erkennen. Vom Wortlaut ausgehend hat er insbesondere auf den Zusammenhang der Änderung von [X.]. 7 Abs. 2 [X.] und der Einfügung von [X.]. 12 Abs. 3 [X.] mit der gleichzeitigen Einführung von [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] abgestellt. Dabei hat er an Umstände und Gegebenheiten angeknüpft, aus denen die Änderung von [X.]. 7 Abs. 2 [X.] und die Einfügung des Absatzes 3 in [X.]. 12 [X.] erwachsen und auf die sie bezogen sind. Dazu gehört, dass die in Rede stehenden Bestimmungen die gleichzeitig erlassenen [X.]en Regelungen der [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] (landes-)verfassungsrechtlich absichern sollten (vgl. [X.]/1252, [X.]), so dass es der teleologischen Auslegung entspricht, den Regelungsgehalt von [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] bei der Auslegung der gleichzeitig erlassenen Verfassungsnormen zu berücksichtigen. Angesichts der Gleichzeitigkeit von Erlass und Änderung im Rahmen ein und desselben Volksbegehrens sowie der Tatsache, dass mit der Änderung von [X.]. 7 Abs. 2 [X.] und der Einfügung von Absatz 3 in [X.]. 12 [X.] die Regelungen in [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] verfassungsrechtlich abgesichert werden sollten (vgl. [X.]/1252, [X.]), war die Berücksichtigung von [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] bei der Auslegung von [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 [X.] naheliegend und zur Ermittlung des gesetzgeberischen Willens sogar geboten.

Zwar dürfte die Annahme, dass die Abstimmungsberechtigung von [X.] im Rahmen von Bürgerbegehren und -entscheiden gemäß [X.]. 18a [X.] in Verbindung mit [X.]. 15 Abs. 2 [X.], [X.]. 1 [X.] beziehungsweise [X.]. 12a [X.] in Verbindung mit [X.]. 11 Abs. 2 [X.], [X.]. 1 [X.] zum Zeitpunkt der Einreichung des Volksbegehrens im Oktober 1994 nicht vorhersehbar gewesen sei, angesichts der bereits im Jahre 1992 erfolgten Anpassung des Grundgesetzes an die unionsrechtliche Rechtslage nach dem Vertrag von [X.] nicht zutreffen; diese Annahme führt jedoch nicht dazu, dass der [X.] [X.]. 7 und [X.]. 12 [X.] einen Sinn untergelegt hätte, den der ([X.] offensichtlich nicht hat verwirklichen wollen oder dass er die in Rede stehenden Normen in krasser Weise [X.] hätte.

Es sind - wie der [X.] festgestellt hat - keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der ([X.] die Abstimmungsberechtigung von [X.] hat ausschließen wollen. Anliegen des Volksentscheids, der [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] im Jahre 1994 eingeführt, [X.]. 7 Abs. 2 [X.] geändert und [X.]. 12 [X.] ergänzt hat, war die Ermöglichung von mehr direkter Demokratie auf [X.] (vgl. [X.]/1252, [X.]). Einschränkungen im Hinblick auf die Wahlberechtigten wurden nicht thematisiert. Auch wenn man davon ausginge, dass der ([X.] die Rolle von [X.] anderer Mitgliedstaaten im Rahmen des Volksbegehrens nicht bedacht hat, ist zu berücksichtigen, dass der ([X.] mit [X.]. 7 Abs. 2, [X.]. 12 Abs. 3 [X.] und [X.]. 18a [X.], [X.]. 12a [X.] ganz offensichtlich in sich widerspruchsfreie Regelungen treffen wollte. Die Änderungen von [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 [X.] sollten der verfassungsrechtlichen Absicherung von [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] dienen (vgl. [X.]/1252, [X.]), was - zumindest im Hinblick auf Bürgerbegehren und -entscheide - einen Gleichlauf des Verständnisses der Begriffe des "Gemeinde- oder Landkreisbürgers" im Sinne von [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] und des "[X.]aatsbürgers" im Sinne von [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 [X.] voraussetzt. Es ist daher keinesfalls willkürlich, wenn der [X.] aufgrund des engen Zusammenhangs von [X.]. 7 Abs. 2, [X.]. 12 Abs. 3 [X.] mit [X.]. 18a, 15 Abs. 2 [X.] und [X.]. 12a, 11 Abs. 2 [X.] und der jeweils an [X.]. 1 [X.] anknüpfenden Abstimmungsberechtigung angenommen hat, dass [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 [X.] der Teilnahme von [X.] anderer Mitgliedstaaten an kommunalen Abstimmungen nicht entgegenstehen.

b) Die Entscheidung des [X.]sgerichtshofs vom 12. Juni 2013 verletzt die Beschwerdeführer auch nicht in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus [X.]. 103 Abs. 1 [X.].

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des [X.] gewährt [X.]. 103 Abs. 1 [X.] den Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens ein Recht darauf, im Verfahren zu Wort zu kommen, Anträge zu stellen und Ausführungen zu dem in Rede stehenden Sachverhalt, den Beweisergebnissen sowie zur Rechtslage zu machen (vgl. [X.]erfGE 6, 19 <20>; 15, 303 <307>; 36, 85 <87>; 60, 175 <210>; 64, 135 <143 f.>; 65, 227 <234>; 83, 24 <35>; 86, 133 <144>; stRspr). Diesem Recht der Beteiligten auf Äußerung entspricht die Pflicht des Gerichts, Anträge und Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen (vgl. [X.]erfGE 11, 218 <220>; 14, 320 <323>; 42, 364 <367 f.>; 60, 250 <252>; 83, 24 <35>; 96, 205 <216>; stRspr), soweit das Vorbringen nicht aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts unberücksichtigt gelassen werden darf (vgl. [X.]erfGE 18, 380 <383>; 21, 191 <194>; 69, 145 <148 f.>; 70, 288 <294>; 96, 205 <216>; stRspr). Die Gerichte sind jedoch nicht verpflichtet, jedes Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich zu bescheiden (vgl. [X.]erfGE 5, 22 <24>; 13, 132 <149>; 22, 267 <274>; 88, 366 <375>; 96, 205 <216 f.>; stRspr). Vielmehr ist grundsätzlich davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Vorbringen der Beteiligten zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Ein Gehörsverstoß kann deshalb nur festgestellt werden, wenn er sich aus den besonderen Umständen des einzelnen Falles deutlich ergibt (vgl. [X.]erfGE 22, 267 <274>; 88, 366 <375 f.>; 96, 205 <217>; stRspr). Eine gerichtliche Entscheidung kann zudem nur dann wegen eines [X.]s gegen [X.]. 103 Abs. 1 [X.] aufgehoben werden, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Anhörung der Beteiligten zu einer anderen, ihnen günstigeren Entscheidung geführt hätte (vgl. [X.]erfGE 7, 239 <241>; 7, 275 <281>; 9, 261 <267>; 10, 177 <184>; 13, 132 <145>). [X.]. 103 Abs. 1 [X.] verpflichtet die Gerichte allerdings nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (vgl. [X.]erfGE 64, 1 <12>; 80, 269 <286>; 87, 1 <33>).

[X.]. 103 Abs. 1 [X.] verbietet auch sogenannte Überraschungsentscheidungen (vgl. [X.]erfGE 107, 395 <410> unter Verweis auf [X.]erfGE 84, 188 <190>; 86, 133 <144 f.>; vgl. auch [X.]erfGK 14, 455 <456>). Da die Beteiligten gemäß [X.]. 103 Abs. 1 [X.] Gelegenheit erhalten sollen, sich zu dem für die Entscheidung maßgeblichen Sachverhalt, den Beweisergebnissen und den Rechtsauffassungen vor Erlass der Entscheidung zu äußern, setzt eine den verfassungsrechtlichen Ansprüchen genügende Gewährung rechtlichen Gehörs voraus, dass die Verfahrensbeteiligten bei Anwendung der von ihnen zu verlangenden Sorgfalt zu erkennen vermögen, auf welchen Vortrag es für die Entscheidung ankommen kann (vgl. [X.]erfGE 84, 188 <190>; 86, 133 <144 f.>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 20. September 2012 - 1 BvR 1633/09 -, juris, Rn. 11; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 25. April 2015 - 1 BvR 2314/12 -, NJW 2015, [X.]867 <1868 f.>). Es kann daher der Verhinderung eines Vortrags zur Rechtslage gleichkommen, wenn das Gericht ohne vorherigen Hinweis auf einen bestimmten rechtlichen Gesichtspunkt abstellt. Dabei ist allerdings zu beachten, dass das Gericht grundsätzlich weder zu einem [X.] noch zu einem Hinweis auf seine Rechtsauffassung verpflichtet ist (vgl. [X.]erfGE 74, 1 <6>; 84, 188 <190>; 86, 133 <145>; 98, 218 <263>; [X.]erfGK 14, 455 <456>); [X.]. 103 Abs. 1 [X.] statuiert keine allgemeine Frage- und Aufklärungspflicht des [X.]s (vgl. [X.]erfGE 66, 116 <147>; 84, 188 <190>). Ein Verfahrensbeteiligter muss daher, auch wenn die Rechtslage umstritten oder problematisch ist, grundsätzlich alle vertretbaren rechtlichen Gesichtspunkte von sich aus in Betracht ziehen und seinen Vortrag darauf einstellen (vgl. [X.]erfGE 86, 133 <145>; 98, 218 <263>). Ein Verstoß gegen [X.]. 103 Abs. 1 [X.] ist nur dann anzunehmen, wenn ein Gericht ohne vorherigen Hinweis Anforderungen an den Sachvortrag stellt oder auf rechtliche Gesichtspunkte abstellt, mit dem beziehungsweise mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger [X.] - selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen - nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen braucht (vgl. [X.]erfGE 84, 188 <190>; 86, 133 <144 f.>; 98, 218 <263>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3474/08 -, juris, Rn. 64; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 14. Oktober 2010 - 2 BvR 409/09 -, juris, Rn. 20; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 5. April 2012 - 2 BvR 2126/11 -, NJW 2012, [X.] 2262 <2262>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 25. April 2015 - 1 BvR 2314/12 -, NJW 2015, [X.]867 <1869>).

bb) Gemessen hieran ist eine Verletzung der Rechte der Beschwerdeführer aus [X.]. 103 Abs. 1 [X.] nicht erkennbar.

(1) Soweit die Verfassungsbeschwerde eine Verletzung von [X.]. 103 Abs. 1 [X.] darin erblickt, dass der [X.] von der aus Sicht der Beschwerdeführer abwegigen und überraschenden Annahme ausgegangen ist, dass die Berechtigung von [X.] anderer Mitgliedstaaten zur Teilnahme an Bürgerbegehren und -entscheiden bei Einreichung des Volksbegehrens nicht absehbar gewesen sei, ist eine solche nicht erkennbar. Die Behauptung, eine richterliche Tatsachenfeststellung sei falsch, berührt nicht das von [X.]. 103 Abs. 1 [X.] verbürgte Recht, sich im Verfahren äußern zu können und gehört zu werden, und vermag daher einen Vorstoß gegen [X.]. 103 Abs. 1 [X.] grundsätzlich nicht zu begründen (vgl. [X.]erfGE 22, 267 <273>). [X.]. 103 Abs. 1 [X.] gewährt keinen Anspruch auf eine "richtige" Entscheidung.

(2) Soweit die Verfassungsbeschwerde zur Begründung eines [X.]s gegen [X.]. 103 Abs. 1 [X.] vorträgt, dass die Ausführungen der Beschwerdeführer zu [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] nicht angemessen gewürdigt worden seien, ist eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ebenfalls nicht ersichtlich. Dasselbe gilt, soweit vorgetragen wird, dass der [X.] zumindest darauf hätte hinweisen müssen, dass die Ausführungen der Beschwerdeführer zu [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.], insbesondere zu seiner Entstehungsgeschichte, für ihn ohne maßgebliche Bedeutung seien.

(a) Der [X.] hat sich in der angegriffenen Entscheidung mit der Auslegung von [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] auseinandergesetzt und dabei auch die von den Beschwerdeführern vertretene Ansicht berücksichtigt, dass [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] eine eng auszulegende Ausnahmeregelung sei. Er hat diese Rechtsansicht seiner Prüfung von [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] am Maßstab von [X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] zugrunde gelegt und insofern in Erwägung gezogen. Der Gesichtspunkt, dass Abstimmungen bewusst nicht in [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] aufgenommen worden seien, spielte in diesem Zusammenhang für den [X.]sgerichtshof aufgrund des zurückgenommenen [X.] bei [X.]. 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] keine entscheidende Rolle. Das war aufgrund seiner ständigen Rechtsprechung auch vorhersehbar. Vor diesem Hintergrund war es folgerichtig, dass er nicht auf alle für die Interpretation des [X.]esrechts relevanten Gesichtspunkte eingegangen ist.

(b) Der [X.] ist zudem - anders als die Verfassungsbeschwerde annimmt - keineswegs davon ausgegangen, dass die durch das Volksbegehren 1994 eingeführten Regelungen des [X.]. 18a [X.] und [X.]. 12a [X.] sowie die gleichzeitig beschlossenen Änderungen von [X.]. 7 und [X.]. 12 [X.] Vorgaben des [X.]. 28 Abs. 1 [X.] [X.] nachvollzogen hätten. Er hat lediglich festgestellt, dass diese Grundgesetzbestimmung - ungeachtet ihres auf Wahlen beschränkten Wortlauts - einer Abstimmungsberechtigung von [X.] anderer Mitgliedstaaten nicht (generell) entgegenstehe.

(3) Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit unbegründet, als sie rügt, dass der [X.] auf die [X.] zwischen Wahlen und Abstimmungen nicht eingegangen sei. Der [X.] hat das Verhältnis von Beschlüssen gewählter kommunaler [X.] und Bürgerentscheiden auf [X.] ausdrücklich behandelt und sich insoweit mit den - für die [X.] relevanten - Unterschieden zwischen Kommunalwahlen und Bürgerentscheiden befasst. Er hat dargelegt, aus welchen Gründen er Beschlüsse kommunaler [X.] und Bürgerentscheide für vergleichbar hält und weshalb es aus seiner Sicht insofern systemkonform ist, dieselben Personen als wahl- beziehungsweise abstimmungsberechtigt anzusehen. Er hat damit zu erkennen gegeben, dass er den gegenteiligen Gedanken der Beschwerdeführer nicht folgt.

(4) Schließlich verletzt die angegriffene Entscheidung vom 12. Juni 2013 den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör auch nicht dadurch, dass der [X.] vor seiner Entscheidung nicht darauf hingewiesen hat, dass er der Entstehungsgeschichte des geänderten [X.]. 7 Abs. 2 [X.] und des neu eingefügten [X.]. 12 Abs. 3 [X.] maßgebliche Bedeutung für deren Auslegung zukommen lassen wollte. Wie dargelegt ist die vom [X.] vorgenommene Auslegung von [X.]. 7 Abs. 2 und [X.]. 12 Abs. 3 [X.] methodisch nicht zu beanstanden und liegt für einen gewissenhaften und kundigen Prozessbeteiligten auch nicht außerhalb des Erkennbaren.

cc) Soweit die Beschwerdeführer behaupten, durch die fehlende Möglichkeit, beim [X.]sgerichtshof eine Anhörungsrüge erheben zu können, in ihren Rechten aus [X.]. 103 Abs. 1 [X.] in Verbindung mit [X.]. 20 Abs. 3 [X.] beziehungsweise [X.]. 19 Abs. 4 [X.] verletzt zu sein, ist die Verfassungsbeschwerde ebenfalls nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Frage, ob der [X.] in Übertragung der Entscheidung des [X.] vom 30. April 2003 verpflichtet gewesen wäre, das [X.]verfahren aufgrund der Anhörungsrüge der Beschwerdeführer fortzusetzen (vgl. [X.]erfGE 107, 395 <418>), bedarf vorliegend mangels Verletzung des Rechts der Beschwerdeführer aus [X.]. 103 Abs. 1 [X.] und wegen der daraus folgenden Erfolglosigkeit eines Gehörsrügeverfahrens keiner Entscheidung.

c) Die unterbliebene Weiterleitung der Anhörungsrüge an die [X.] des [X.]sgerichtshofs verletzt die Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten aus [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.].

aa) Das Gebot des gesetzlichen [X.]s in [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.] bedeutet, dass kein anderer als der [X.] tätig werden und entscheiden soll, der in den allgemeinen Normen der Gesetze und der Geschäftsverteilungspläne der Gerichte dafür vorgesehen ist (vgl. [X.]erfGE 21, 139 <145>; 48, 246 <254>). [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.] gewährt insofern einen Anspruch auf den sich aus dem Gerichtsverfassungsgesetz, den [X.] sowie den Geschäftsverteilungs- und Besetzungsregelungen des Gerichts ergebenden [X.] (vgl. [X.]erfGE 89, 28 <36>; 133, 168 <202 f. Rn. 62>). Er setzt daher einen Bestand von Rechtssätzen voraus, die für jeden denkbaren [X.]reitfall im Voraus den [X.] bezeichnen, der für die Entscheidung zuständig ist (vgl. [X.]erfGE 2, 307 <319 f.>; 19, 52 <60>) und verpflichtet dazu, Regelungen zu treffen, aus denen sich der gesetzliche [X.] ergibt (vgl. [X.]erfGE 19, 52 <60>; 95, 322 <328>). Gesetzlicher [X.] im Sinne dieser Vorschrift ist dabei nicht nur das Gericht als organisatorische Einheit oder das erkennende Gericht als Spruchkörper, vor dem verhandelt und von dem die einzelne Sache entschieden wird, sondern auch der zur Entscheidung im Einzelfall berufene konkrete [X.] (vgl. [X.]erfGE 17, 294 <298 f.>; 95, 322 <329>). [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.] gewährt jedoch kein Recht auf einen Prozess und damit auch kein Recht auf einen bestimmten Rechtsbehelf oder ein bestimmtes Rechtsmittel. Er setzt den Zugang zu Gericht vielmehr voraus. Ob ein solcher bestehen muss, ist eine an [X.]. 19 Abs. 4 [X.] beziehungsweise dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch gemäß [X.]. 2 Abs. 1 in Verbindung mit [X.]. 20 Abs. 3 [X.] zu messende Frage (vgl. [X.]erfGE 107, 395 <401 ff., 409>; Classen, in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 6. Aufl. 2010, [X.]. 101 Abs. 1 Rn. 9, 44).

bb) Durch die unterbliebene Befassung der [X.] des [X.]sgerichtshofs mit ihrer Anhörungsrüge sind die Beschwerdeführer nicht in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.] verletzt worden. Das Gesetz über den [X.]sgerichtshof sieht - anders als die Verfahrensordnungen für fachgerichtliche Verfahren (z.B. § 321a ZPO, § 152a Vw[X.] oder § 33a [X.]PO) - keinen Rechtsbehelf gegen eine verfassungsgerichtliche Entscheidung vor, auch keinen, im Rahmen dessen die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch den [X.] gerügt werden könnte. Die Annahme, dass die für fachgerichtliche Verfahren konzipierten Regelungen über die Anhörungsrüge nicht auf das Verfahren vor dem [X.]sgerichtshof anwendbar sind und eine Anhörungsrüge insofern nicht statthaft ist, ist verfassungsrechtlich - insbesondere unter Berücksichtigung des Gebots der Rechtsmittelklarheit (vgl. [X.]erfGE 107, 395 <416 f.>) - nicht zu beanstanden. Wenn aber schon kein Rechtsbehelf gegeben ist, wurden die Beschwerdeführer durch das diese Rechtslage erklärende Schreiben des Präsidenten des [X.]sgerichtshofs und die unterbliebene Befassung und Entscheidung der [X.] des [X.]sgerichtshofs auch nicht ihrem gesetzlichen [X.] im Sinne von [X.]. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.] entzogen.

d) Die Entscheidung des [X.]sgerichtshofs verstößt schließlich auch nicht gegen den aus [X.]. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit [X.]. 28 Abs. 1 in Verbindung mit [X.]. 1 Abs. 1 in Verbindung mit [X.]. 79 Abs. 3 [X.] verankerten Anspruch der Beschwerdeführer auf Demokratie (vgl. [X.]erfGE 135, 317 <386 Rn. 125>). Obwohl das Demokratieprinzip durch eine unzulässige Ausdehnung der Wahlberechtigten durchaus verletzt werden kann (vgl. [X.]erfGE 83, 37 <50 ff.>; 83, 60 <71 ff.>), wird der durch den Anspruch auf Demokratie gemäß [X.]. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit [X.]. 28 Abs. 1 und [X.]. 79 Abs. 3 [X.] geschützte Menschenwürdegehalt politischer Selbstbestimmung in der Regel nicht allein dadurch berührt, dass dieses Recht zu Unrecht auch Dritten eingeräumt wird (vgl. [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 8. Januar 1997 - 2 BvR 2862/95 -, NVwZ 1998, [X.]2 <53>; [X.]erfG, Beschluss der [X.] des [X.] vom 19. Februar 1997 - 2 BvR 2621/95 -, NVwZ 1998, [X.]2).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.