Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 23.06.2021, Az. 2 BvE 1/17

1. Mit Antragsschrift vom 13. September 2017 hat die Antragstellerin das vorliegende Organstreitverfahren initiiert und zugleich den [X.] [X.] wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Zur Begründung ihres Ablehnungsgesuchs trägt sie im Wesentlichen vor:

a) [X.]) [X.] [X.] habe sich als Innenminister des [X.] (2009 bis 2010) mehrfach für ihr Verbot ausgesprochen und mit Nachdruck für ihren Ausschluss aus der st[X.]tlichen [X.]enfinanzierung stark gemacht. In einem Beitrag auf publikative.org vom 12. Januar 2010 sei zu lesen, dass er ein Verbot der Antragstellerin befürwortet und eine dementsprechende Debatte angestoßen habe. Auch werde in einem Gastbeitrag des [X.]s [X.] für die [X.] mit dem Titel "[X.]-Verbot? Kein St[X.]tsgeld für Extremisten" vom 6. Mai 2010 ausgeführt, dass der St[X.]t keine [X.]en finanziell unterstützen müsse, die seine Grundordnung bekämpften, und es statt einer Neuauflage eines [X.] gegen die Antragstellerin geboten sei, das [X.] zu ändern.

bb) Zudem habe [X.] [X.] als [X.] Innenminister eine Broschüre mit Handlungsempfehlungen für die [X.] Feuerwehren im Umgang mit Rechtsextremisten herausgegeben und ein Vorwort hierfür verfasst. Der Sache nach handele es sich dabei um eine "Anti-[X.]-Schrift". Dafür verweist die Antragstellerin unter anderem auf Zitate, die die [X.] als "antidemokratisch, antipluralistisch, antikonstitutionell" bezeichnen und postulieren, dass "[X.] […] gegenüber [X.] nicht neutral" seien.

cc) Schließlich habe [X.] [X.] laut einem Artikel von [X.] vom 19. Mai 2010 im Rahmen der Vorstellung des [X.] [X.]schutzberichts öffentlich erklärt, dass die gesunkene Mitgliederzahl der Antragstellerin und der Rückgang bei Gewaltstraftaten im rechten Bereich nicht darüber hinwegtäuschen dürften, dass der Kampf gegen den Rechtsextremismus weiterhin mit großem Nachdruck betrieben werden müsse. In dem Artikel werde eine Äußerung wiedergegeben, laut der [X.] [X.] den breiten gesellschaftlichen Protest gegen eine Veranstaltung der Antragstellerin begrüßt habe.

b) [X.]) Diese Äußerungen begründeten die Besorgnis der Befangenheit des [X.]s [X.], der mit ihnen eine geradezu feindselige Haltung gegenüber der Antragstellerin zum Ausdruck bringe. Er habe ihr Verbot gefordert und auch versucht, andere Innenminister von der Sinnhaftigkeit eines [X.] zu überzeugen. Zudem habe er mit großem Nachdruck den Kampf gegen den Rechtsextremismus gefordert und sich - unter Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit der [X.]en - mit Gruppierungen solidarisiert, die gegen die Antragstellerin demonstriert hätten.

bb) Auch habe er zu einer offenen Diskriminierung politisch missliebiger [X.]en im Rahmen der st[X.]tlichen [X.]enfinanzierung aufgerufen. Der in seinen Äußerungen zum Ausdruck kommende Impetus gehe über die reine Meinungsäußerung im politischen Tagesgeschäft hinaus und betreffe die zentrale Rechtsfrage des vorliegenden Verfahrens, nämlich die Einführung der Möglichkeit des Entzugs der st[X.]tlichen [X.]enfinanzierung für "verfassungsfeindliche" [X.]en. Für [X.] [X.] stehe die Sanktionswürdigkeit der Antragstellerin im Allgemeinen und die Notwendigkeit, sie aus der [X.]enfinanzierung auszuschließen, offensichtlich schon seit Jahren fest. Jemand, der öffentlich, lautstark und nachhaltig eine Diskriminierung der Antragstellerin gefordert und ihre politischen Gegner bei ihrem Protest offen und unter Verstoß gegen das Gebot st[X.]tlicher Neutralität unterstützt habe, werde es begrüßen, dass der Antragsgegner seiner Aufforderung nachgekommen sei und den Ausschluss der Antragstellerin aus der [X.]enfinanzierung auf den Weg gebracht habe. Es sei zu befürchten, dass er den Argumenten der Antragstellerin nicht zugänglich sei.

cc) Diese Befürchtung werde durch die Feuerwehrbroschüre verstärkt, die einseitig und im [X.] verfasst sei, der einem zur parteipolitischen Neutralität verpflichteten Minister nicht zu Gebote stehe, und die das Neutralitätsgebot ebenfalls verletze. Es mute h[X.]rsträubend an, wenn in der Broschüre ausgeführt werde, dass für die Antragstellerin engagierte Feuerwehrmänner als für den Dienst ungeeignet einzustufen seien, und Vorschläge gemacht würden, um sie aus dem Amt zu entfernen. Mit der Broschüre seien hoheitliche Befugnisse missbraucht worden, um Stimmung gegen die Antragstellerin zu machen. Dabei könne offenbleiben, ob [X.] [X.] die Broschüre verfasst habe. Er sei für sie inhaltlich verantwortlich und habe sich durch das Vorwort ihren Inhalt zu eigen gemacht.

c) Der Beschluss des Senats vom 1. März 2016 in dem Verfahren 2 BvB 1/13 ([X.] 142, 9 ff.) nötige zu keiner abweichenden Beurteilung. Er sei bereits unwirksam, weil er unter Mitwirkung des damals ebenfalls abgelehnten [X.]s Müller gefasst worden sei. Zudem sei die psychologische Hemmschwelle, sich aufgrund verfestigter Rechtsmeinungen zum Ausspruch eines [X.]verbots hinreißen zu lassen, deutlich höher als beim Ausspruch eines Entzugs der [X.]enfinanzierung. Dies gelte umso mehr, als ein offen rechtswidriges Verhalten in Rede stehe, welches die Erwartung unparteiischen und neutralen Verhaltens durch Aufnahme der [X.]tätigkeit nachhaltig erschüttere.

2. [X.] [X.] hat im Rahmen seiner dienstlichen Stellungnahme vom 3. November 2020 ausgeführt, dass die von der Antragstellerin zur Begründung ihres Antrags in Bezug genommenen Quellen richtig bezeichnet und bereits Gegenstand eines Beschlusses über die Besorgnis der Befangenheit seiner Person im Verfahren 2 BvB 1/13 gewesen seien. Er sehe sich wegen der den Quellen zugrundeliegenden Vorgänge nicht befangen. Sie lägen etwa zehn Jahre zurück und hätten auf seiner Tätigkeit als [X.] Innenminister beruht. Der erwähnte Artikel in der [X.] vom 6. Mai 2010 habe überdies Überlegungen zum Gegenstand gehabt, inwiefern der sogenannte Wunsiedel-Beschluss des [X.] für die st[X.]tliche Teilfinanzierung Bedeutung besessen habe. Mit der [X.] später eingeführten Regelung des Art. 21 Abs. 3 GG habe der Artikel nichts zu tun gehabt.

3. Der Antragsgegner hat unter dem 18. Dezember 2020 mitgeteilt, dass er von einer Stellungnahme insbesondere zu dem Ablehnungsgesuch absehe.

4. Die Antragstellerin hat zu der dienstlichen Stellungnahme des [X.]s [X.] mit [X.] vom 12. Januar 2021 insbesondere vorgetragen, dem Umstand, dass die beanstandeten Verlautbarungen schon geraume Zeit zurücklägen, komme keine gesteigerte Bedeutung zu, wie der Beschluss des Senats vom 12. Februar 2018 ([X.] 148, 1 ff.) anschaulich zeige.

Zur Mitwirkung an dem vorliegenden Beschluss sind alle Senatsmitglieder mit Ausnahme des abgelehnten [X.]s [X.] berufen. Von der Mitwirkung ist insbesondere [X.] Müller nicht ausgeschlossen, obwohl gegen ihn ebenfalls eine Ablehnung wegen behaupteter Besorgnis der Befangenheit geltend gemacht worden ist. Denn wegen der besonderen Organisation des [X.] kann über jedes Ablehnungsgesuch gesondert entschieden werden, um der Gefahr zu begegnen, dass das Gericht durch eine Vielzahl von [X.] und eine daraus sich ergebende Beschlussunfähigkeit nach Ausschöpfung aller Vertretungsmöglichkeiten (vgl. § 15 Abs. 2 [X.]) seiner Handlungsfähigkeit beraubt wird (vgl. [X.] 2, 295 <298>).

Der Antrag auf Ablehnung des [X.]s [X.] gemäß § 19 Abs. 1 [X.] ist zulässig, aber unbegründet.

1. a) Die Besorgnis der Befangenheit eines [X.]s oder einer [X.]in des [X.] nach § 19 [X.] setzt einen Grund voraus, der geeignet ist, Zweifel an seiner oder ihrer Unparteilichkeit zu rechtfertigen (vgl. [X.] 82, 30 <37>; 98, 134 <137>; 101, 46 <50 f.>; 102, 122 <125>; 108, 122 <126>; 142, 9 <14 Rn. 14>; 142, 18 <21 Rn. 11>; 142, 302 <307 Rn. 18>; 148, 1 <6 Rn. 17>; 152, 332 <337 Rn. 15>; 154, 312 <316 Rn. 13>; [X.], Beschluss des [X.] vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 21). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der [X.] oder die [X.]in tatsächlich parteilich oder befangen ist oder sich selbst für befangen hält. Entscheidend ist allein, ob bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass besteht, an der Unvoreingenommenheit des [X.]s oder der [X.]in zu zweifeln (vgl. [X.] 20, 1 <5>; 73, 330 <335>; 82, 30 <37 f.>; 108, 122 <126>; 135, 248 <257 Rn. 23>; 142, 9 <14 Rn. 14>; 142, 18 <21 Rn. 11>; 142, 302 <307 Rn. 18>; 148, 1 <6 Rn. 17>; 152, 322 <337 Rn. 15>; 154, 312 <316 Rn. 13>; [X.], Beschluss des [X.] vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 21). Das ist der Fall, wenn die Umstände Anlass zur Sorge geben, dass ein [X.] oder eine [X.]in aus persönlichen oder anderen Gründen schon so festgelegt ist, dass er oder sie sich gedanklich nicht mehr lösen kann oder will und entsprechend für Gegenargumente nicht mehr offen ist. Zwar ist grundsätzlich davon auszugehen, dass [X.]innen und [X.] des [X.] über jene innere Unabhängigkeit und Distanz verfügen, die sie befähigen, in Unvoreingenommenheit und Objektivität zu entscheiden. Bei den Vorschriften über die Besorgnis der Befangenheit geht es aber auch darum, bereits den bösen Schein einer möglicherweise fehlenden Unvoreingenommenheit zu vermeiden (vgl. [X.] 108, 122 <129>; 148, 1 <6 Rn. 17>; 152, 332 <337 f. Rn. 15>; [X.], Beschluss des [X.] vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 21).

b) Die Kundgabe politischer Meinungen, die ein [X.] oder eine [X.]in zu einer Zeit geäußert hat, als er oder sie noch nicht Mitglied des [X.] war und daher den besonderen Anforderungen dieses [X.]amts noch nicht Rechnung zu tragen hatte, rechtfertigt grundsätzlich eine Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit nicht (vgl. [X.] 99, 51 <56>; 142, 9 <14 Rn. 17>; 142, 18 <21 Rn. 14>; 148, 1 <7 Rn. 18>; 154, 312 <316 Rn. 15>). Den Bestimmungen über die Wahl von [X.]innen und [X.]n des [X.] (Art. 94 Abs. 1 GG, §§ 3 ff. [X.]) liegt als selbstverständlich, sogar als erwünscht, zugrunde, dass auch Personen, die als Repräsentanten von [X.]en politische Funktionen in den Parlamenten ausgeübt oder politische Ämter in den Regierungen bekleidet haben, zu Mitgliedern des [X.] gewählt und ernannt werden können, um ihre politischen Erfahrungen für die [X.]rechtsprechung fruchtbar zu machen (vgl. [X.] 99, 51 <56 f.>; 142, 9 <14 Rn. 17>; 142, 18 <21 Rn. 14>; 148, 1 <7 Rn. 18>). Damit geht die Erwartung des [X.]- und Gesetzgebers einher, dass [X.]innen und [X.] des [X.] über jene Unabhängigkeit und Distanz verfügen, die sie befähigen, in Unvoreingenommenheit und Objektivität zu entscheiden (vgl. [X.] 35, 171 <173 f.>), und dass sie ihre Rolle unabhängig von früheren parteipolitischen Auseinandersetzungen ausüben werden (vgl. [X.] 99, 51 <57>; 142, 9 <14 f. Rn. 17>; 142, 18 <21 f. Rn. 14>; 148, 1 <7 Rn. 18>). Wenn ein [X.] oder eine [X.]in zuvor Aufgaben politischer Gestaltung zu erfüllen hatte und in diesem Zusammenhang am Wettstreit unterschiedlicher politischer Auffassungen teilnahm, genügt dies für sich genommen nicht, um die Besorgnis der Befangenheit zu begründen (vgl. [X.] 99, 51 <56>; 148, 1 <7 Rn. 18>).

Zweifel an der Objektivität eines [X.]s oder einer [X.]in des [X.] können allerdings berechtigt sein, wenn sich aufdrängt, dass ein innerer Zusammenhang zwischen einer - mit Engagement geäußerten - politischen Überzeugung und seiner oder ihrer Rechtsauffassung besteht (vgl. [X.] 35, 246 <253 f.>; 73, 330 <337>; 142, 9 <15 Rn. 18>; 142, 18 <22 Rn. 15>; 148, 1 <7 Rn. 19>), oder wenn frühere Forderungen des [X.]s oder der [X.]in nach einer Rechtsänderung in einer konkreten Beziehung zu einem während der Amtszeit beim [X.] anhängigen Verfahren stehen (vgl. [X.] 148, 1 <7 f. Rn. 19> m.w.N.). Entscheidend ist, dass das jeweilige Verhalten den Schluss zulässt, dass der [X.] oder die [X.]in einer der eigenen Ansicht widersprechenden Rechtsauffassung nicht mehr frei und unvoreingenommen gegenübersteht, sondern festgelegt ist (vgl. [X.] 35, 246 <254>; 142, 9 <15 Rn. 18>; 142, 18 <22 Rn. 15>; 148, 1 <8 Rn. 19>; [X.], Beschluss des [X.] vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 22). Dabei kann der Eindruck der [X.] aus der maßgeblichen Sicht der Verfahrensbeteiligten umso eher entstehen, je enger der zeitliche Zusammenhang mit einem solchen Verfahren ist. Je länger hingegen eine politische Äußerung zurückliegt, desto weniger kann sie die Besorgnis der Befangenheit begründen. Das Zeitmoment ist allerdings für die Beurteilung im Rahmen von § 19 [X.] nicht allein maßgeblich. Erforderlich ist stets eine Gesamtwürdigung von Inhalt, Form und Rahmen (Ort, Adressatenkreis) der jeweiligen Äußerung sowie dem sachlichen und zeitlichen Bezug zu einem anhängigen Verfahren (vgl. [X.] 142, 9 <15 Rn. 18>; 142, 18 <22 Rn. 15>; [X.], Beschluss des [X.] vom 12. Januar 2021 - 2 BvR 2006/15 -, Rn. 24 f.; jeweils m.w.N.).

2. Ausgehend von diesem Maßstab ist nicht von einer Besorgnis der Befangenheit des [X.]s [X.] auszugehen. Weder seine oben benannten Äußerungen noch die Broschüre des [X.] Innenministeriums bieten bei vernünftiger Würdigung Anlass, an seiner Unvoreingenommenheit zu zweifeln.

a) Aus den Beiträgen auf publikative.org vom 12. Januar 2010 und in der [X.] vom 6. Mai 2010, auf die die Antragstellerin in diesem Zusammenhang verweist, folgt nicht die Besorgnis der Befangenheit des [X.]s [X.] (vgl. dazu bereits [X.] 142, 9 <15 f. Rn. 20>). Ihnen ist zu entnehmen, dass [X.] [X.] in seinem früheren Amt als [X.] Innenminister die Gewährung st[X.]tlicher Finanzmittel für extremistische [X.]en infrage stellte und "einen zweiten Anlauf für ein [X.]-Verbotsverfahren" befürwortete. Eine Festlegung hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG beinhalten die Aussagen nicht.

Hiergegen spricht bereits, dass der Ausschluss politischer [X.]en von st[X.]tlicher Finanzierung nach Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG erst circa [X.] später mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 21) vom 13. Juli 2017 ([X.]) eingeführt wurde und die genannten Aussagen sich nicht unmittelbar auf die verfassungsrechtliche Beurteilung dieser Grundgesetzänderung beziehen konnten. Sie belegen auch nicht sinngemäß eine entsprechende [X.]. Dies gilt insbesondere für den Beitrag in der [X.] vom 6. Mai 2010. Gegenstand dieses Artikels war die Frage, inwieweit ein (teilweiser) Ausschluss einer [X.] von st[X.]tlicher Finanzierung angesichts des Beschlusses des [X.] vom 4. November 2009 ([X.] 124, 300 ff.) von [X.] wegen zulässig wäre, wenn wiederholt dieser [X.] zurechenbare Verstöße gegen den öffentlichen Frieden schützende Strafvorschriften vorlägen. Dies entspricht gerade nicht den Voraussetzungen des heutigen Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG, nach dem [X.]en, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der [X.] zu gefährden, von st[X.]tlicher Finanzierung ausgeschlossen sind.

b) Auch die Broschüre des [X.] Innenministeriums "Geistige Brandstifter - nicht in unseren Reihen" kann eine Besorgnis der Befangenheit des [X.]s [X.] nicht begründen (vgl. dazu im [X.]verbotsverfahren [X.] 142, 9 <16 Rn. 22>). Dabei kann dahinstehen, inwieweit die in der Broschüre enthaltenen Aussagen ihm als ehemaligem [X.] Innenminister überhaupt zugerechnet werden können oder er sich diese vor dem Hintergrund des von ihm für die Broschüre verfassten Vorworts zu eigen gemacht hat. Sie rechtfertigen jedenfalls nicht die Annahme, dass [X.] [X.] im Hinblick auf den Ausgang des vorliegenden Verfahrens bereits festgelegt ist. Soweit die Antragstellerin in der Broschüre als antidemokratisch und antikonstitutionell bezeichnet wird, beinhaltet dies nicht die Feststellung, dass eine [X.]änderung im Sinne von Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG mit den Rechten der Antragstellerin aus Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, 2 und Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar ist. Dies gilt auch, soweit die Antragstellerin nach ihrer Auffassung in der Broschüre in ein negatives Licht gerückt wird.

c) Der Umstand, dass [X.] [X.] bei der Vorstellung des [X.]schutzberichts 2009 den gesellschaftlichen Protest gegen Rechtsextremismus befürwortete, lässt ebenfalls nicht auf eine bereits vorgefasste Rechtsauffassung mit Blick auf Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG schließen (vgl. dazu im [X.]verbotsverfahren [X.] 142, 9 <16 Rn. 21>). Dasselbe gilt, soweit er explizit auch den breiten gesellschaftlichen Protest gegen eine Veranstaltung der Antragstellerin begrüßt haben sollte. Es kommt somit nicht darauf an, dass sich ein Hinweis darauf in dem Artikel von [X.] nicht findet.

d) Schließlich ist zu berücksichtigen, dass Stellungnahmen in Wahrnehmung früherer politischer Ämter nur dann eine Befangenheit besorgen lassen, wenn weitere Umstände vorliegen, die befürchten lassen, dass der [X.] oder die [X.]in auch in dem veränderten institutionellen Rahmen, in den er oder sie als [X.] oder [X.]in des [X.] gestellt ist, nicht unvoreingenommen entscheiden wird (vgl. [X.] 142, 9 <17 Rn. 23>; 142, 18 <24 Rn. 21>). Solche Umstände sind hier nicht ersichtlich.