Bundessozialgericht, Urteil vom 18.05.2021, Az. B 1 A 2/20 R

Die Beteiligten streiten über eine Aufsichtsmaßnahme der beklagten [X.], vertreten durch das [X.] (BMG).

Mit dem [X.] vom 17.7.2015 ([X.] 1368 mWv 25.7.2015) wurde ua § 20a [X.] neu gefasst. In den Absätzen 3 und 4 der Vorschrift finden sich Regelungen über die Beauftragung der [X.] ([X.]) durch den klagenden [X.] ([X.]) zur Unterstützung der Krankenkassen ([X.]) bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zur Gesundheitsförderung und Prävention in Lebenswelten für in der gesetzlichen Krankenversicherung ([X.]) Versicherte.

Der Verwaltungsrat des [X.] sperrte mit Beschluss vom 2.12.2015 den im Haushaltsplan vorgesehenen Beitrag zur [X.] in Höhe von 0,45 Euro je Versicherten.

Nach erfolgloser aufsichtsrechtlicher Beratung forderte die Beklagte den Kläger auf, durch einen Beschluss den Sperrvermerk spätestens bis zum 30.12.2015 aufzuheben. Sie kündigte an, anderenfalls den Sperrvermerk im Wege des Selbsteintrittsrechts nach § 37 SGB IV selbst aufzuheben (Schreiben vom 17.12.2015). Der Kläger teilte mit, der Verwaltungsrat habe sich im schriftlichen Abstimmungsverfahren gegen die Aufhebung des [X.] ausgesprochen (Schreiben vom 29.12.2015). Daraufhin verfügte die Beklagte die Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsrates des [X.] zur Ausbringung eines [X.] zu dem Beitrag zur [X.] in Höhe von 0,45 Euro je Versicherten. Der Sperrvermerk sei rechtswidrig, weil er dazu führe, dass der Vorstand des [X.] seiner gesetzlichen Verpflichtung gemäß § 20a Abs 3 [X.] nicht nachkommen könne (Ersatzvornahmebescheid vom 6.1.2016). Der Kläger zahlte daraufhin - auch in den Folgejahren - die entsprechenden Beträge an die [X.]. Am 8.6.2016 schloss er zudem mit der [X.] eine Vereinbarung zur Unterstützung der [X.] bei der Erbringung von Leistungen der Gesundheitsförderung und Prävention in Lebenswelten nach § 20a Abs 3 und 4 [X.].

Die gegen den Bescheid der Beklagten vom 6.1.2016 gerichtete Klage hat das [X.] abgewiesen. Die Klage sei mit ihrem Hauptantrag als Anfechtungsklage unzulässig, weil sich der angefochtene Ersatzvornahmebescheid mit der Erfüllung der gesetzlichen Zahlungspflicht und dem Abschluss der nach § 20a Abs 4 Satz 1 [X.] geforderten Vereinbarung zwischen dem Kläger und der [X.] erledigt habe. Die hilfsweise erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage sei zulässig aber unbegründet. § 37 Abs 1 Satz 1 SGB IV (iVm § 217b Abs 1 Satz 3 [X.] aF) sei hinreichende Rechtsgrundlage für den Ersatzvornahmebescheid gewesen. Der Kläger habe sich mit der Anbringung des [X.] durch den Verwaltungsrat geweigert, seine Geschäfte entsprechend der gesetzlichen Verpflichtung nach § 20a Abs 3 und 4 [X.] zu führen. Der angefochtene Bescheid sei formell und materiell rechtmäßig gewesen. Im [X.] berufe sich der Kläger bei sachgerechter Auslegung seines Vorbringens auf die Verletzung seines Rechts auf Selbstverwaltung. Ein konkreter Bestand von [X.] sei aber verfassungsrechtlich nicht vorgesehen. Dem Gesetzgeber komme hinsichtlich der Überlassung von Selbstverwaltungsspielräumen oder der Rücknahme bereits übertragener Aufgaben ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Der [X.]bereich der [X.] sei durch § 20a Abs 3 und 4 [X.] nicht verletzt. Der Kläger könne im Übrigen die Handlungsfelder und Kriterien der Leistung zur Prävention und Gesundheit, die der Beauftragung der [X.] zugrunde liegen, selbst festlegen. Er habe insoweit maßgeblichen Einfluss auf die inhaltliche Ausgestaltung des Auftragsverhältnisses. Der angegriffene Ersatzvornahmebescheid sei auch verhältnismäßig gewesen, nachdem der Kläger zuvor deutlich zum Ausdruck gebracht habe, dass er seinen gesetzlichen Verpflichtungen nach § 20a Abs 3 und 4 [X.] nicht nachkommen werde.

Mit seiner Revision rügt der Kläger die Verletzung von § 37 Abs 1 SGB IV sowie [X.] 2 und 3, Art 74, Art 105 [X.]. Die Voraussetzungen eines Selbsteintritts der Aufsichtsbehörde gemäß § 37 Abs 1 SGB IV hätten nicht vorgelegen. Die Maßnahme sei auch nicht verhältnismäßig gewesen. Die in § 20a Abs 3 Satz 1 [X.] geregelte gesetzliche Beauftragung der [X.] verstoße gegen Art 87 Abs 2 und 3 [X.]. Der Gesetzgeber weise die dort geregelten [X.] zunächst einem Sozialversicherungsträger zu und delegiere sie sodann auf eine Bundesoberbehörde. Damit überschreite er sein "Organisationserfindungsrecht". Für die durch § 20a Abs 3 Satz 4 bis 6 [X.] erfolgte gesetzliche Finanzzuweisung fehle es an einer Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers. Die Norm könne auch nicht verfassungskonform ausgelegt werden.

Der Kläger beantragt,
das Urteil des [X.] vom 22. Januar 2020 aufzuheben und festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 6. Januar 2016 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.

Sie hält die angefochtene Entscheidung für zutreffend.

Die Revision des klagenden [X.] ist zulässig und begründet (§ 170 Abs 2 Satz 1 S[X.]). Das [X.] hat die im dortigen Hilfsantrag erhobene und im revisionsgerichtlichen Verfahren allein noch geltend gemachte Fortsetzungsfeststellungsklage zu Unrecht abgewiesen. Diese ist zulässig (dazu 1.) und auch begründet. Für die Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsrates des [X.] im Wege eines [X.] fehlte es an der erforderlichen Rechtsgrundlage (dazu 2. a). Der Beschluss war rechtlich auch nicht zu beanstanden. Der [X.] durfte die Auszahlung der Vergütung an die [X.] wegen der Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelungen in § 20a Abs 3 Satz 4 und 5 [X.] verweigern (dazu 2. b). [X.]ine Vorlage an das [X.] kommt wegen des fehlenden Selbsteintrittsrechts der Aufsichtsbehörde jedoch nicht in Betracht (dazu 3.).

1. Die [X.]lage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 131 Abs 1 Satz 3 S[X.] zulässig.

[X.]ine Fortsetzungsfeststellungsklage ist nach [X.]intritt eines erledigenden [X.]reignisses zulässig, wenn die ursprüngliche Anfechtungsklage zulässig gewesen ist, ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis besteht und ein Feststellungsinteresse vorliegt (vgl BSG vom [X.] - [X.] [X.]R 19/15 R - [X.], 32 = [X.]-3250 § 17 [X.], Rd[X.]8 mwN). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

a) Die vom [X.]läger zunächst erhobene [X.]lage gegen den Bescheid der Beklagten vom 6.1.2016 war als Aufsichtsklage gemäß § 54 Abs 3 S[X.] zulässig. Die Aufsichtsklage ist eine besondere Form der Anfechtungsklage, soweit sie - wie hier - auf Aufhebung einer Anordnung der Aufsichtsbehörde gerichtet ist. Die Aufhebung des [X.] vom 2.12.2015 durch die Beklagte erfolgte in der Form eines Verwaltungsaktes gemäß § 31 Satz 1 [X.], der die Rechtswirkungen eines Verwaltungsratsbeschlusses des [X.] entfaltet hat (vgl - für die [X.]insetzung eines St[X.]tsbeauftragten - BSG vom 27.6.2001 - B 6 [X.]A 7/00 R - [X.], 193 = [X.]-2500 § 79a [X.], [X.]-2400 § 89 [X.], juris Rd[X.]1; zu § 78a Abs 2 Satz 2 und Abs 3 Satz 4 [X.] vgl [X.] in [X.]/[X.], [X.], [X.] § 78a Rd[X.]0, 12, Stand Dezember 2018). Die Aufsichtsklage war auch im Übrigen zulässig. Der als [X.]örperschaft des öffentlichen Rechts (§ 217a Abs 2 [X.]) mit Selbstverwaltung ausgestattete [X.]läger (vgl [X.] in [X.]/[X.], [X.], [X.] § 217a Rd[X.] 8, Stand Juli 2014) konnte sie zulässigerweise erheben, weil er schlüssig dargelegt hat, die Beklagte habe mit ihrer Anordnung das Aufsichtsrecht überschritten (vgl BSG vom [X.] [X.]A 59/17 R - [X.], 233 = [X.]-2400 § 89 [X.], Rd[X.]2 mwN). Der Durchführung eines Vorverfahrens vor [X.]lageerhebung bedurfte es nicht (§ 78 Abs 1 Satz 2 [X.] und 3 S[X.]).

b) Die [X.] hat sich mit der Zahlung der Vergütung durch den [X.]läger an die [X.] gemäß § 20a Abs 3 Satz 4 bis 6 [X.] erledigt (zu der mit § 131 Abs 1 Satz 3 S[X.] übereinstimmenden [X.]rledigung "auf andere Weise" iS des § 39 Abs 2 [X.] vgl BSG vom 8.10.2019 - [X.] [X.]/19 R - [X.], 135 = [X.]-2400 § 89 [X.], Rd[X.]6 mwN). Der [X.]läger hat schon mit Blick auf den Gegenstand des angefochtenen Verwaltungsaktes (Aufhebung des [X.], nicht: Anordnung der Auszahlung) diesen nicht lediglich befolgt, sondern ihm mit der Auszahlung die Grundlage entzogen. [X.]r hat überdies am 8.6.2016 mit der [X.] die von § 20a Abs 4 Satz 1 [X.] geforderte Vereinbarung geschlossen, die die Zahlungspflicht vorbehaltlos regelt.

c) Das für die Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse ergibt sich vorliegend unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr, weil sich die insoweit relevanten Rechtsfragen künftig erneut stellen können (vgl BSG vom 27.6.2001 - B 6 [X.]A 7/00 R - [X.], 193 = [X.]-2500 § 79a [X.], [X.]-2400 § 89 [X.], juris Rd[X.]1; allgemein zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse vgl BSG vom [X.] - [X.]/7a [X.] 16/06 R - [X.]-1500 § 131 [X.] Rd[X.]1 mwN). Dies betrifft zwar nicht die Frage nach der Reichweite des Selbsteintrittsrechts gemäß § 37 Abs 1 Satz 1 [X.]. Diese hat sich für den [X.]läger mit den seit dem 1.3.2017 geltenden Neuregelungen des § 217g Abs 2 Satz 2 und Abs 3 Satz 4 [X.] erledigt (s Art 1 [X.]2 G[X.]V-[X.] vom [X.], [X.]). [X.]in Selbsteintrittsrecht ist dort nunmehr ausdrücklich geregelt. [X.]rneut stellen kann sich aber die Frage, ob der [X.]läger berechtigt ist, die Auszahlung der Vergütung gemäß § 20a Abs 3 Satz 4 bis 6 [X.] an die [X.] zu verweigern. Denkbar erscheint dies insbesondere dann, wenn die Vereinbarung zwischen dem [X.]läger und der [X.] nach Ablauf der Mindestlaufzeit (bis zum 31.12.2021) von einem der Beteiligten gekündigt werden und nachfolgend trotz des in der Vereinbarung geregelten Schlichtungsverfahrens keine Anschlussvereinbarung zustande kommen sollte. Der [X.]läger kann diese Frage auch vor Gericht klären lassen. Ihm ist aufgrund der Zuweisung eines geschützten [X.]ompetenzbereichs und der Funktion als Sachwalter der Mitgliederinteressen eine verfassungsrechtliche Prüfungs- und [X.] zugewiesen ([X.] eingehend unten 2. b bb).

2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 6.1.2016 war rechtswidrig. Für die Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsrates des [X.] vom 2.12.2015 zur Ausbringung eines [X.] zu dem Beitrag zur [X.] in Höhe von 0,45 [X.]uro je Versicherten fehlte es bereits an einer rechtlichen Grundlage (dazu a). Zudem war der Beschluss rechtlich nicht zu beanstanden. Denn der [X.]läger durfte die Auszahlung der Vergütung an die [X.] wegen der Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelungen in § 20a Abs 3 Satz 4 und 5 [X.] verweigern (dazu b).

a) Für die Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsrates des [X.] vom 2.12.2015 durch die Beklagte fehlte es an einer rechtlichen Grundlage.

[X.]) Die Vorschrift des § 217g Abs 3 Satz 4 [X.], welche die Aufhebung von [X.] durch die Aufsichtsbehörde speziell in Bezug auf den [X.]läger regelt, ist erst zum 1.3.2017 in [X.] getreten (s oben 1. c) und scheidet deshalb als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid vom 6.1.2016 aus.

bb) Die allgemeinen aufsichtsrechtlichen Vorschriften der §§ 87 bis 89 [X.] enthalten keine Regelung über die [X.]rsetzung von Beschlüssen der [X.]e. § 89 Abs 1 Satz 2 [X.] ermächtigt die Aufsichtsbehörde lediglich, den Versicherungsträger zu verpflichten, die Rechtsverletzung zu beheben. Die Verpflichtung kann gemäß § 89 Abs 1 Satz 3 [X.] mit den Mitteln des [X.] durchgesetzt werden, wenn ihre sofortige Vollziehung angeordnet worden oder sie unanfechtbar geworden ist.

Das VwVG ordnet eine [X.]rsatzvornahme nur für vertretbare Handlungen und nur durch beauftragte Dritte (§ 10 VwVG; vgl Schnapp in Schulin, Handbuch des Sozialversicherungsrechts, [X.], 1994, § 52 Rd[X.] 88; zur grundsätzlichen Zulässigkeit der [X.]rsatzvornahme im Aufsichtsrecht vgl [X.] in jurisP[X.]-[X.], 3. Aufl 2016, § 89 Rd[X.] 85 ff). Für unvertretbare Handlungen, zu denen auch Beschlüsse von [X.]en gehören, sieht § 11 VwVG lediglich die Verhängung eines Zwangsgeldes von bis zu 25 000 [X.]uro vor (vgl [X.]/[X.]ater/[X.], Aufsicht in der Sozialversicherung, Ziff 525 [X.], Stand August 2019; [X.] in [X.]reikebohm, [X.], 3. Aufl 2018, § 89 Rd[X.]6; zur Unzulässigkeit unmittelbaren Zwangs zur Durchsetzung einer [X.] vgl [X.] in jurisP[X.]-[X.], 3. Aufl 2016, § 89 Rd[X.]7 mwN; zur Durchsetzung der Verpflichtung zur Abgabe von Willenserklärungen vgl [X.]/[X.], BeckO[X.]-VwVfG, § 12 VwVG Rd[X.], Stand 1.1.2021; [X.] in [X.]t/App/Schlatmann, VwVG [X.], 11. Aufl 2017, Vor §§ 6-18 Rd[X.]; Lentfer, [X.] 1998, 227, 229). [X.]in Selbstvornahme- bzw Selbsteintrittsrecht der Aufsichtsbehörde ist insofern nicht vorgesehen (vgl [X.], Handbuch der [X.]rankenversicherung, Teil 1/2, § 89 [X.] Rd[X.]8, Stand September 1993; zur begrifflichen Abgrenzung von Selbstvornahme und Selbsteintritt vgl [X.], [X.]O, Rd[X.]5).

cc) Die Beklagte konnte die Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsrates des [X.] schließlich auch nicht auf § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] iVm § 217b Abs 1 Satz 3 [X.] (in der hier noch maßgeblichen Fassung durch Art 1 [X.] Buchst a des Gesetzes zur Änderung krankenversicherungsrechtlicher und anderer Vorschriften vom [X.], [X.]) stützen. Die Voraussetzungen dieses speziellen Selbsteintrittsrechts lagen entgegen der Ansicht der Beklagten und des [X.] nicht vor.

§ 37 Abs 1 Satz 1 [X.] bestimmt: Solange und soweit die Wahl zu [X.]en nicht zustande kommt oder [X.]e sich weigern, ihre Geschäfte zu führen, werden sie auf [X.]osten des [X.] durch die Aufsichtsbehörde selbst oder durch Beauftragte geführt.

Der Verwaltungsrat des [X.] hat sich jedoch nicht geweigert, seine Geschäfte zu führen. [X.]r hat vielmehr im Rahmen seiner Zuständigkeit (vgl § 10 Abs 2 Satz 2 der Verordnung über das [X.] in der Sozialversicherung ) über die Ausgaben für die Vergütung der [X.] gemäß § 20a Abs 3 Satz 4 bis 6 [X.] und damit auch im Rahmen seiner Geschäfte eine [X.]ntscheidung getroffen und die dafür vorgesehenen Mittel im Haushaltsplan gesperrt.

§ 37 Abs 1 Satz 1 [X.] bezieht sich nur auf die generelle Verweigerung der Führung eines oder mehrerer Geschäfte. Die Vorschrift findet dagegen keine Anwendung, wenn [X.]e sich lediglich weigern, ein Geschäft in einem bestimmten - von der Aufsichtsbehörde geforderten - Sinne zu führen (vgl [X.] in: jurisP[X.]-[X.], 3. Aufl 2016, § 89 Rd[X.]5 f; M. [X.]rasney in [X.]asseler [X.]ommentar, [X.], § 217g Rd[X.], Stand September 2017; Löcher in [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl 2017, § 37 Rd[X.] 5; in der Sache auch [X.], Handbuch der [X.]rankenversicherung, Teil 1/2, § 89 [X.] Rd[X.]8, Stand September 1993; vgl auch Becher/Plate, Selbstverwaltungsrecht der Sozialversicherung, I/18, [X.] § 37 Ziff 1.1; [X.] in [X.], [X.], 3. Aufl 2020, § 89 Rd[X.] 8; [X.] in [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl 2017, § 89 Rd[X.]1; [X.] in [X.]asseler [X.]ommentar, [X.], § 37 Rd[X.], Stand 1.12.2000; [X.] in [X.]reikebohm, [X.], 3. Aufl 2018, § 89 Rd[X.]7; aA neben dem [X.] in der angefochtenen [X.]ntscheidung [X.] in [X.]rauskopf, Soziale [X.]rankenversicherung, [X.], § 37 Rd[X.] 5, Stand Mai 2006 und § 89 Rd[X.]7, Stand November 2008; Bünnemann, BeckO[X.]-[X.], [X.], § 37 Rd[X.], Stand 1.12.2020; [X.]/[X.]ater/[X.], Aufsicht in der Sozialversicherung, Ziff 525 S 15, Stand August 2019). Dafür sprechen Wortlaut (dazu <1>), Systematik (dazu <2>), Sinn und Zweck (dazu <4>) sowie die [X.]ntstehungsgeschichte der Vorschrift und insbesondere diejenige des § 89 [X.] (dazu <3>).

(1) Der Wortlaut des § 37 Abs 1 Satz 1 Alt 2 [X.] verlangt für den Selbsteintritt der Aufsichtsbehörde, dass [X.]e "sich weigern, ihre Geschäfte zu führen". Die Verwendung des Plurals ("ihre Geschäfte") sowie der Umstand, dass das Selbsteintrittsrecht an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft ist, wie etwa die Rechtswidrigkeit der Weigerung oder eine vollziehbare aufsichtsbehördliche Verpflichtung, sprechen dafür, dass die Vorschrift nur die allgemeine Verweigerung der Geschäftsführung erfasst und nicht auch den Fall, dass sich das [X.] lediglich weigert, ein Geschäft in einem bestimmten Sinne zu führen. [X.]ntscheidet sich das [X.] bewusst dafür, eine bestimmte Maßnahme entgegen der Ansicht und/oder Anordnung der Aufsichtsbehörde zu beschließen oder gerade nicht zu beschließen, dann führt es seine Geschäfte, nur eben nicht in dem von der Aufsichtsbehörde geforderten Sinne (vgl Löcher in [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl 2017, § 37 Rd[X.] 5; M. [X.]rasney in [X.]asseler [X.]ommentar, [X.], § 217g Rd[X.], Stand September 2017). Aus dem Wort "soweit" in § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] lässt sich lediglich ableiten, dass sich die Verhinderung oder Verweigerung der Geschäftsführungen auch auf einzelne Geschäfte oder Geschäftsbereiche beschränken kann, etwa weil sich die Mitglieder des [X.]s in einer zwingend zu entscheidenden Frage auf keine Lösung einigen können (vgl Becher/Plate, Selbstverwaltungsrecht der Sozialversicherung, I/18, [X.] § 37 Ziff 1.1).

(2) Systematisch findet sich § 37 [X.] im [X.] zur [X.] (Vierter Abschnitt, [X.]rster Titel) und trägt die amtliche Überschrift "Verhinderung von Organen".

Die Regelungen zur Aufsicht über die Sozialversicherungsträger finden sich demgegenüber in einem eigenen Titel des [X.] (Fünfter Titel) in den §§ 87 ff [X.] Hier findet sich wiederum in § 89 [X.] eine spezielle Vorschrift über die [X.]. Diese sieht ein zeitlich und in seiner Intensität abgestuftes Verfahren vor, das dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt (vgl BT-Drucks 7/4122 [X.] zu § 90; BSG vom 8.10.2019 - B 1 A 3/19 R - [X.], 156 = [X.]-2500 § 11 [X.], Rd[X.]1 mwN; [X.] in jurisP[X.]-[X.], 3. Aufl 2016, § 89 Rd[X.]1 f; Schnapp in Schulin, Handbuch des Sozialversicherungsrechts, [X.], 1994, § 52 Rd[X.]9). Auf der ersten Stufe steht eine Beratung des [X.], verbunden mit einer Fristsetzung zur Behebung der Rechtsverletzung. [X.]rfolgt diese nicht, schließt sich daran der [X.]rlass eines Verpflichtungsbescheides an. Dieser wird - auf der dritten Stufe - ggf mit Maßnahmen des Vollstreckungsrechts durchgesetzt. Das insofern vorliegend zur Anwendung kommende VwVG sieht als Zwangsmittel die [X.]rsatzvornahme, das Zwangsgeld und den unmittelbaren Zwang vor (§ 9 VwVG), die [X.]rsatzvornahme jedoch nur für vertretbare Handlungen in der Form der Fremdvornahme. [X.]ine Selbstvornahme oder ein Selbsteintritt ist insofern nicht vorgesehen (s oben 2. b).

Diese gestufte Regelung der zulässigen [X.] ist grundsätzlich abschließend, soweit nicht das [X.] selbst oder die anderen [X.] spezielle bzw weitergehende [X.] vorsehen (vgl BSG vom 27.11.2014 - B 3 [X.]R 6/13 R - BSG[X.] 117, 288 = [X.]-2500 § 132a [X.], Rd[X.]3; [X.] in jurisP[X.]-[X.], 3. Aufl 2016, § 89 Rd[X.]3; [X.]luth, [X.] 2006, 446, 449; Schnapp in Schulin, Handbuch des Sozialversicherungsrechts, [X.], 1994, § 52 Rd[X.]6 mwN). § 37 Abs 1 [X.] stellt zwar eine solche spezielle Regelung dar (vgl BSG [X.]O), aber nur für die dort geregelten speziellen Fälle der Verhinderung von Organen. Hier wären die in § 89 [X.] geregelten [X.] oftmals nicht ausreichend, um die Funktions- und Handlungsfähigkeit der [X.]e zu gewährleisten.

Hätte der Gesetzgeber der Aufsichtsbehörde neben den in §§ 9 ff VwVG iVm § 89 Abs 1 Satz 3 [X.] geregelten Zwangsmitteln ein weiteres Zwangsmittel zur Durchsetzung aufsichtsrechtlicher Verpflichtungen in der Form eines Selbsteintrittsrechts zur Verfügung stellen wollen, hätte es nahe gelegen, dies unter [X.]ingliederung in die Stufenfolge der [X.] in § 89 [X.] selbst zu regeln, wie dies auch für die Teilnahme an Sitzungen in § 89 Abs 3 [X.] geschehen ist. Das gilt umso mehr, als der Selbsteintritt der Aufsichtsbehörde einen beson[X.] schwerwiegenden [X.]ingriff in das durch § 29 Abs 1 [X.] gewährleistete Selbstverwaltungsrecht der Versicherungsträger darstellt. Denn er geht über die Verpflichtung zum Handeln hinaus und ersetzt das eigene Handeln des [X.] (vgl [X.]öster in [X.]reikebohm, [X.], 3. Aufl 2018, § 37 Rd[X.]; Löcher in [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl 2017, § 37 Rd[X.]; [X.] in Wannagat, [X.], 2007, § 37 [X.] Rd[X.] f; vgl [X.] in [X.]/[X.]irchhof, Handbuch des St[X.]tsrechts, Bd V, 3. Aufl 2007, § 108 Rd[X.] 51; Wolf/Bachhof/[X.]/[X.]luth, [X.], 7. Aufl 2010, § 83 Rd[X.]6, jeweils mwN). [X.]s erschiene schwerlich nachvollziehbar, wenn der Gesetzgeber einerseits die zur Behebung von Rechtsverstößen zur Verfügung stehenden [X.] systematisch und abgestuft in § 89 [X.] regelt, andererseits aber das einschneidendste und wirkungsvollste [X.] losgelöst von dieser Stufenfolge an einer ganz anderen Stelle.

Versteht man demgegenüber § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] nicht als spezielles (zusätzliches) Zwangsmittel der Aufsicht, sondern nur als eine besondere Regelung des Selbstverwaltungsrechts zur Verhinderung oder Behebung eines Handlungsvakuums (vgl Becher/Plate, Selbstverwaltungsrecht der Sozialversicherung, I/18, § 37 Ziff 1.1), erklärt sich sowohl die systematische Stellung im [X.] zur [X.] als auch das Fehlen weiterer Voraussetzungen des Selbsteintrittsrechts. Zwar wird auch die Verhinderung oder die Verweigerung der Geschäftsführung oftmals einen Rechtsverstoß darstellen, sodass die in § 89 [X.] geregelten [X.] nicht von vornherein ausscheiden und zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit auch vorrangig zu prüfen und ggf einzusetzen sind (vgl [X.]öster, [X.]O; Löcher, [X.]O). Grundsätzlich stellen aber die Verhinderung von [X.]en und die allgemeine Verweigerung der Geschäftsführung Umstände dar, die die Funktionsfähigkeit des [X.] gefährden und deshalb auch ohne weitere Voraussetzungen ein vertretendes Tätigwerden der Aufsichtsbehörde rechtfertigen ([X.] auch noch unten dd).

Auch der Gesetzgeber geht hier erkennbar davon aus, dass nach der vor [X.]inführung der Neuregelungen geltenden und hier noch maßgeblichen Rechtslage Beschlüsse von [X.]en von der Aufsichtsbehörde nur durch Verhängung eines Zwangsgeldes durchgesetzt werden konnten und ihr kein Selbsteintrittsrecht zustand.

Dasselbe gilt im Übrigen auch schon für die mit dem Gesundheitsstrukturgesetz vom 21.12.1992 eingefügte Regelung für die [X.]assen(zahn)ärztlichen Vereinigungen in § 79a Abs 1 [X.] ([X.] 2266). Während Satz 1 dieser Vorschrift weitgehend wörtlich § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] entspricht, erstreckt Satz 2 das Recht der Aufsichtsbehörde zum Selbsteintritt oder zur [X.]insetzung eines St[X.]tsbeauftragten auch auf den Fall, dass die Vertreterversammlung oder der Vorstand die Funktionsfähigkeit der [X.]örperschaft dadurch gefährden, dass sie die [X.]örperschaft nicht mehr im [X.]inklang mit den Gesetzen und der Satzung verwalten (vgl dazu auch BSG vom 27.6.2001 - B 6 [X.]A 7/00 R - [X.], 193 = [X.]-2500 § 79a [X.] = [X.]-2400 § 89 [X.]). Auch hier zeigt sich, dass der Gesetzgeber zwischen der Verweigerung der Geschäftsführung im Allgemeinen und der Führung der Geschäfte unter Verstoß gegen Gesetz und Recht differenziert. Der beson[X.] einschneidende Selbsteintritt der Aufsichtsbehörde wird dabei auch im zweiten Fall davon abhängig gemacht, dass durch das Handeln der Vertreterversammlung die Funktionsfähigkeit der [X.]örperschaft gefährdet ist (vgl dazu BT-Drucks 12/3608 S 84).

(3) Für eine enge Auslegung des § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] spricht auch die [X.]ntstehungsgeschichte des § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] (dazu ) und insbesondere diejenige des § 89 [X.] (dazu ).

(a) § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] übernimmt im Wesentlichen unverändert die frühere Regelung in § 7a Selbstverwaltungsgesetz ([X.] [X.] zu §§ 38 bis 67). Soweit hier von Belang, war der Wortlaut identisch ("Solange und soweit […] Organe sich weigern, ihre Geschäfte zu führen, […]"). § 7a Selbstverwaltungsgesetz entsprach wiederum der früheren Regelung zur gesetzlichen Unfallversicherung in § 675 [X.] und traf nach der Gesetzesbegründung für alle Versicherungsträger einheitlich eine Regelung für die Fälle, "in denen Organe eines [X.] handlungsunfähig oder handlungsunwillig sind" ([X.] 12).

Die in der vorgenannten Gesetzesbegründung ebenfalls erwähnte Vorschrift des § 379 [X.] für die G[X.]V formulierte demgegenüber abweichend: "Solange der Vorstand oder sein Vorsitzender oder der Ausschuß sich weigern, die ihnen obliegenden Geschäfte auszuführen, nimmt sie das [X.] selbst oder durch Beauftragte auf [X.]osten der [X.]asse wahr." Mit der von der ursprünglichen [X.]ntwurfsfassung ("die Geschäfte zu führen", vgl [X.]ntwurf einer Reichsversicherungsordnung nebst Begründung, Reichstagsvorlage 1910, [X.], § 410) abweichenden Formulierung "die ihnen obliegenden Geschäfte zu führen" war in der Tat beabsichtigt, dass die Aufsichtsbehörde auch dann eingreifen konnte, wenn die pflichtgemäße Führung eines einzelnen Geschäfts verweigert wird (s den Bericht der 16. [X.]ommission über den [X.]ntwurf einer Reichsversicherungsordnung, [X.] [X.]40, 2. Teil, [X.], 356; vgl auch [X.], Handbuch der [X.]rankenversicherung, 10. und 11. Aufl 1929, [X.]; [X.], [X.], Zweites Buch - [X.]rankenversicherung, 8. Aufl 1929, [X.] ff; [X.], [X.], 1915, [X.], § 379 unter [X.]). Diese Formulierung wurde in § 7a Selbstverwaltungsgesetz aber gerade nicht übernommen, sondern die des § 675 [X.] (vormals § 689 [X.]), die kein Selbsteintrittsrecht zur Behebung konkreter Rechtsverletzungen vorsah (vgl Göbelsmann in [X.], [X.] zur [X.], [X.] zu § 675 [X.] 2, Stand Dezember 1971; [X.], [X.], 1916, [X.], § 689 unter 1).

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass es in der [X.] eine dem § 89 Abs 1 [X.] entsprechende spezielle Regelung der [X.] nicht gab (vgl Fattler in [X.]/[X.], [X.], [X.] § 89 Rd[X.], Stand Oktober 2009; [X.], [X.] 1977, 105 und 107; vgl auch Stößner, Die St[X.]tsaufsicht in der Sozialversicherung, 2. Aufl 1978, [X.]). Insofern lässt sich die zu den Vorgängervorschriften des § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] geführte Diskussion ohnehin nicht oder nur eingeschränkt auf die heutige Rechtslage übertragen, weil und soweit es nunmehr eine eigene Regelung über die [X.] in § 89 [X.] gibt und in diesem Zusammenhang ein Selbsteintrittsrecht vom Gesetzgeber bewusst nicht geregelt wurde (dazu sogleich unter ).

(b) Der Regierungsentwurf zum [X.] sah hinsichtlich des heutigen § 89 [X.] noch vor, dass im Falle einer Rechtsverletzung des [X.] die Aufsichtsbehörde nach erfolgloser Beratung "die Maßnahmen treffen kann, die zur Behebung der Rechtsverletzung erforderlich sind" (BT-Drucks 7/4122 [X.]2 § 90). Diese Formulierung hätte zumindest dem reinen Wortlaut nach die [X.]rsatzvornahme als originäres [X.] mit umfasst (vgl Stößner, Die St[X.]tsaufsicht in der Sozialversicherung, 2. Aufl 1978, [X.]; Fattler in [X.]/[X.], [X.], [X.] § 89 Rd[X.]a, Stand Oktober 2009). Auf Vorschlag des [X.] hat der [X.] dann allerdings die jetzige Gesetzesfassung des § 89 Abs 1 [X.] beschlossen, die die Aufsichtsbehörde ermächtigt, den Versicherungsträger zu verpflichten, die Rechtsverletzung (selbst) zu beheben, und die hinsichtlich der Durchsetzung der Verpflichtung auf die Mittel des Vollstreckungsrechts verweist, die schon seinerzeit für die [X.]esaufsicht in den §§ 9 ff VwVG keine [X.]rmächtigung zum Selbsteintritt vorsahen (vgl BT-Drucks 7/5457 [X.]). In der Begründung des [X.] heißt e[X.]: "Die Änderung zu Absatz 1 regelt in Verbindung mit der Änderung zu Artikel II § 10 b die Befugnisse der Aufsicht in einer ausgewogenen, die Bedürfnisse der Selbstverwaltung einerseits und der Aufsichtsbehörde andererseits berücksichtigenden Weise." ([X.]O [X.] zu § 90). Der [X.]esrat hat hiergegen den Vermittlungsausschuss angerufen mit dem Begehren, die im Gesetzentwurf der [X.]esregierung vorgesehene Fassung wiederherzustellen. Zur Begründung hat er ausgeführt (BT-Drucks 7/5612 [X.]):

 "Die vom [X.] beschlossene Regelung hätte zur Folge, daß künftig rechtswidrige Beschlüsse der Versicherungsträger durch die Aufsichtsbehörde nicht mehr aufgehoben werden können. Die Aufsichtsbehörde wäre darauf beschränkt, die Versicherungsträger zu verpflichten, Rechtsverletzungen zu beheben. […] Diese Reduzierung der [X.], die im gesamten [X.] ohne Beispiel wäre, würde zu einer Lähmung der St[X.]tsaufsicht führen. Sie liefe der Verpflichtung des St[X.]tes, die Rechtsst[X.]tlichkeit auch im Bereich der [X.] Sicherung zu gewährleisten, zuwider. Aus diesen Gründen ist die im Gesetzentwurf der [X.]esregierung vorgesehene Fassung des § 90 (jetzt § 89) Abs. 1 Satz 2 und 3 wiederherzustellen."

Der Vermittlungsausschuss hat jedoch hierzu keinen Änderungsantrag beschlossen (BT-Drucks 7/5652 [X.]), sodass die Vorschrift danach auch den [X.]esrat passierte (vgl zum Vorstehenden auch Fattler, [X.]O; Stößner, [X.]O; [X.], [X.] 1977, 105, 107).

Die Frage, ob der Aufsichtsbehörde hinsichtlich der Aufhebung rechtswidriger Beschlüsse der Versicherungsträger ein Selbsteintrittsrecht zustehen soll, wurde mithin im Gesetzgebungsverfahren gesehen und diskutiert. Das [X.]rgebnis kann nur dahingehend interpretiert werden, dass sich der Gesetzgeber bewusst gegen ein solches Selbsteintrittsrecht entschieden hat. [X.]ine extensive Auslegung des § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] in dem von der Beklagten und dem [X.] befürworteten Sinne wi[X.]präche dieser Intention (vgl auch [X.], [X.] 1977, 113, 139).

(4) Für eine enge Auslegung des § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] spricht schließlich auch der Sinn und Zweck der Vorschrift.

§ 29 [X.] gewährleistet einfachrechtlich das Recht der Sozialversicherungsträger zur Selbstverwaltung (vgl [X.] vom 17.7.1985 - 1 R[X.]/83 - BSG[X.] 58, 247, 249 = [X.] 1500 § 51 [X.]8 S 59, juris Rd[X.]3; BSG vom [X.] - 1 RR 4/86 - BSG[X.] 61, 254, 261 = [X.] 7223 Art 8 § 2 [X.] S 8, juris Rd[X.]5 mwN). Dem Selbstverwaltungsgrundsatz kommt als tragendem Organisationsprinzip der Sozialversicherung besondere Bedeutung zu. Da Selbstverwaltung und st[X.]tlich-administrative Leitung einander prinzipiell ausschließen, spricht die Vermutung im Zweifel gegen die zentrale st[X.]tliche Steuerung des [X.] (vgl BSG vom 24.4.2002 - [X.] [X.]/01 R - BSG[X.] 89, 235 = [X.]-2400 § 87 [X.] = [X.]-2400 § 89 [X.] 8 = [X.]-1100 Art 86 [X.], juris Rd[X.]5 mwN).

Das Recht zur Selbstverwaltung ist - wie § 37 [X.] zeigt - zugleich auch mit einer Pflicht zu deren Ausübung verknüpft (vgl [X.]-Danwitz in jurisP[X.]-[X.], 3. Aufl 2016, § 31 Rd[X.]3 und § 37 Rd[X.]5; [X.] in [X.]asseler [X.]ommentar, [X.], § 37 Rd[X.], Stand November 1997). § 37 Abs 1 [X.] regelt hierbei den Fall, dass [X.]e dieser Pflicht nicht nachkommen, weil sie entweder verhindert sind oder sich weigern, ihre Aufgaben wahrzunehmen. Die Vorschrift verfolgt insofern das Ziel, im Interesse der Versicherten die durch Störungen bedrohte Funktionsfähigkeit des Sozialversicherungsträgers sicherzustellen (vgl [X.]-Danwitz, [X.]O, § 37 Rd[X.]3; [X.], [X.]O; Schnapp in Schulin, Handbuch des [X.]rankenversicherungsrechts, [X.], 1994, § 52 Rd[X.]4). [X.]s soll die [X.]ntstehung eines Handlungsvakuums vermieden werden (vgl Bünnemann in BeckO[X.]-[X.], [X.], § 37 Rd[X.], Stand 1.12.2020). Dieses beson[X.] wichtige Ziel rechtfertigt grundsätzlich auch den mit dem Selbsteintrittsrecht verbundenen schwerwiegenden st[X.]tlichen [X.]ingriff in das Selbstverwaltungsrecht (vgl [X.], [X.]O), zumal die in § 89 [X.] geregelten [X.] hier oftmals nicht zielführend wären (s oben <2>).

Demgegenüber dient die in §§ 87 ff [X.] geregelte Rechtsaufsicht der Durchsetzung der sich aus Art 20 Abs 3 [X.] und § 29 Abs 3 [X.] ergebenden Verpflichtung des Sozialversicherungsträgers zur Beachtung von Gesetz und (sonstigem) Recht und damit dem Schutz der Rechtsordnung gegen rechtswidrige Maßnahmen (vgl BSG vom 12.11.2003 - B 8 [X.]N 1/02 U R - BSG[X.] 91, 269 = [X.]-2400 § 89 [X.], Rd[X.]5; [X.] - [X.] [X.]/03 R - BSG[X.] 94, 221 = [X.]-2400 § 89 [X.], Rd[X.]3; [X.]/[X.]ater/[X.], Aufsicht in der Sozialversicherung, Stand August 2019, Ziff 220 [X.] f; Stößner, Die St[X.]tsaufsicht in der Sozialversicherung, 2. Aufl 1978, [X.]; vgl auch BT-Drucks 7/5457 [X.] zu § 30 Ziff 2).

Mit anderen Worten: § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] betrifft das "Ob" und die §§ 87 ff [X.] betreffen das "Wie" der Aufgabenerfüllung durch den Sozialversicherungsträger. Dabei wird die allgemeine Verweigerung der Aufgabenerfüllung durch ein [X.] regelmäßig auch eine den [X.]insatz der [X.] des § 89 [X.] rechtfertigende Rechtsverletzung darstellen (s oben <2>); dies gilt aber nicht umgekehrt. Zwischen der generellen Verhinderung oder Weigerung eines [X.]s, die ihm obliegenden Geschäfte zu führen, sowie dem dadurch drohenden Handlungsvakuum und der Weigerung, ein Geschäft in einem bestimmten - von der Aufsicht geforderten - Sinne zu führen, besteht ein qualitativer Unterschied. Dieser rechtfertigt es sowohl mit Blick auf den Zweck der Aufsicht als auch mit Blick auf die [X.]ffektivität der [X.], die Befugnisse der Aufsichtsbehörde unterschiedlich auszugestalten.

dd) Für eine analoge Anwendung des § 37 Abs 1 Satz 1 [X.] auf die vorliegende Fallgestaltung fehlt es an einer planwidrigen Regelungslücke (vgl zu den Voraussetzungen einer Gesetzesanalogie in Abgrenzung zu der dem Gesetzgeber vorbehaltenen Gesetzeskorrektur BSG vom 4.5.1999 - B 4 RA 55/98 R - [X.]-2600 § 34 [X.] S 12 f, juris Rd[X.]7 f; BSG vom [X.] - B 2 U 11/11 R - BSG[X.] 112, 43 = [X.]-2700 § 90 [X.], Rd[X.]8 mwN). Denn für unvertretbare Handlungen, zu denen auch Beschlüsse von [X.]en gehören, kommt als Zwangsmittel nach § 11 VwVG die Verhängung eines Zwangsgeldes in Betracht. Dass dieses Zwangsmittel in Fällen wie dem vorliegenden auch in Anbetracht der verhältnismäßig geringen Höhe des maximal zulässigen Zwangsgeldes (bis zu 25 000 [X.]uro, § 11 Abs 3 VwVG) nicht ausreichend effizient ist, um die aufsichtsrechtliche Anordnung durchzusetzen, rechtfertigt möglicherweise einen rechtspolitischen Handlungsbedarf, dem der Gesetzgeber mit den Neuregelungen in § 217g Abs 2 Satz 2 und Abs 3 Satz 4 [X.] zwischenzeitlich bereits Rechnung getragen hat (vgl BT-Drucks 18/10605 [X.]8 zu § 78a), nicht aber die Annahme einer ausfüllungsbedürftigen Regelungslücke. Vor dem Hintergrund der [X.]ntstehungsgeschichte des § 89 [X.] ([X.] oben cc <2>) könnte eine etwaige Gesetzeslücke zudem jedenfalls nicht als planwidrig angesehen werden. Gegen eine analoge Anwendung spricht überdies, dass das Demokratieprinzip und das Rechtsst[X.]tsprinzip im Aufsichtsrecht eine klare Zuordnung der Verwaltungskompetenzen durch hinreichend deutliche und bestimmte gesetzliche Regelungen erfordern (vgl [X.], [X.] 2019, 129, 147; [X.]ahl, Die St[X.]tsaufsicht, 2000, S 504).

b) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches [X.]inschreiten lagen auch in der Sache nicht vor. Der Beschluss des Verwaltungsrates des [X.] vom 2.12.2015 zur Ausbringung eines [X.] zu dem Beitrag zur [X.] in Höhe von 0,45 [X.]uro je Versicherten war rechtlich nicht zu beanstanden. Die gesetzlichen Regelungen in § 20a Abs 3 und 4 [X.] über die Beauftragung und Vergütung der [X.] verstoßen gegen Art 87 Abs 2 [X.] (dazu [X.]). Der [X.]läger durfte deshalb die Auszahlung der gesetzlich geregelten Vergütung an die [X.] verweigern (dazu bb).

[X.]) Die Regelungen über die Beauftragung der [X.] durch den klagenden [X.] sind verfassungswidrig. Denn sie verstoßen gegen Art 87 Abs 2 [X.] (vgl auch [X.] am [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], Rechtswissenschaftliche Fragen an das neue [X.], 2016, [X.] ff; [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.], 28 ff; dies, [X.] 67 (2018), [X.]7, 42; [X.]emmler in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]1, 74 ff; [X.]iefer [X.] 67 (2018), [X.]5, 56; [X.], [X.]inbindung der Gesetzlichen [X.]rankenversicherung in die Aufgaben- und Ausgabenzuweisung des [X.]es, Gutachten im Auftrag des AO[X.]-[X.]esverbandes GbR vom 14.4.2015, [X.] ff der Gerichtsakten des [X.]; wohl auch Pitschas [X.] 2018, 235, 247; [X.] in Prütting, Medizinrecht, 5. Aufl 2019, § 20a [X.] Rd[X.]; [X.]-128/14 der [X.] Deutschen [X.]s 2015, abrufbar unter [X.]; [X.], [X.]rV 2015, 221, 225 f; [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]3 ff; [X.] in [X.]rauskopf, Soz[X.]V/PV, § 20a [X.] Rd[X.]7 f, Stand März 2020; [X.] in [X.]asseler [X.]ommentar, [X.], § 20a Rd[X.] 8, Stand September 2020; [X.] in [X.]/[X.]ingreen, [X.], 7. Aufl 2020, § 20a Rd[X.]2; differenzierend Schütze in jurisP[X.]-[X.], 4. Aufl 2020, § 20a Rd[X.]4 f).

(1) Nach Art 87 Abs 2 [X.] werden als bundesunmittelbare [X.]örperschaften des öffentlichen Rechtes diejenigen [X.] Versicherungsträger geführt, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt (Satz 1). Davon abweichend werden [X.] Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes, aber nicht über mehr als drei Länder hinaus erstreckt, als landesunmittelbare [X.]örperschaften des öffentlichen Rechtes geführt, wenn das aufsichtsführende Land durch die beteiligten Länder bestimmt ist (Satz 2).

Als [X.]ompetenznorm enthält Art 87 Abs 2 [X.] zwar keine der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art 28 Abs 2 Satz 1 [X.] vergleichbare Garantie der [X.] Selbstverwaltung (vgl [X.] vom [X.] - 2 BvR 879/73 - [X.][X.] 39, 302, 314 f, juris Rd[X.]1; [X.] vom [X.] - 1 BvR 178/00 - [X.]-2700 § 147 [X.], juris Rd[X.]1) und auch keine Bestandsgarantie für einzelne Sozialversicherungsträger und für das bestehende gegliederte System der G[X.]V (vgl [X.] vom 18.7.2005 - 2 [X.] - [X.][X.] 113, 167, 223 = [X.]-2500 § 266 [X.] 8, juris Rd[X.]47). Allerdings bildet Art 87 Abs 2 [X.] gemeinsam mit Art 74 Abs 1 [X.]2 und Art 120 Abs 1 Satz 4 [X.] ein in sich geschlossenes verfassungsrechtliches Regelungssystem für die Sozialversicherung und deren Finanzierung (vgl [X.], [X.]O, [X.]00, juris Rd[X.]3). Diesem liegt eine Systementscheidung für die Sozialversicherung mittels verselbstständigter Verwaltungseinheiten zugrunde (vgl [X.], NZ[X.]017, 601, 606).

Art 87 Abs 2 [X.] schreibt für den Bereich der Sozialversicherung eine mittelbare Verwaltung vor; eine unmittelbare Verwaltung durch [X.]esbehörden ist nicht zulässig (vgl [X.] vom 12.1.1983 - 2 BvL 23/81 - [X.][X.] 63, 1, 36, juris Rd[X.]17 f). Dies folgt aus der inhaltlichen Bestimmung des "Trägers" der Sozialversicherung und der Beschränkung auf "[X.]örperschaften" (vgl Burgi in von [X.]/[X.]/[X.], [X.], 7. Aufl 2018, Art 87 Rd[X.]9; [X.] in [X.]/[X.], [X.], Art 87 Rd[X.]94, Stand Januar 2012, mwN). Der [X.] darf sich nicht selbst zum [X.] Versicherungsträger machen und er darf seinen eigenen (bundesunmittelbaren) Behörden auch über Art 87 Abs 3 [X.] keine Aufgaben der Sozialversicherung übertragen (vgl [X.], [X.]O, mwN; [X.], [X.] 2006, 378, 379). [X.]rforderlich ist zudem eine organisatorische und finanzielle Selbstständigkeit der Träger der Sozialversicherung im Sinne einer Verwaltungs- und [X.]rtragskompetenz (vgl [X.] vom 18.7.2005 - 2 [X.] - [X.][X.] 113, 167, 200 = [X.]-2500 § 266 [X.] 8, juris Rd[X.]4; F. [X.]irchhof in [X.]/P. [X.]irchhof, Handbuch des St[X.]tsrechts, Bd V, 3. Aufl 2007, § 125 Rd[X.]; [X.] in [X.]/[X.] genannt [X.]/[X.], Mehrwert der Selbstverwaltung, 2020, [X.] f).

Die verfassungsrechtlich vorgegebene organisatorische Selbstständigkeit der Sozialversicherung setzt auch der Verwendung und dem Transfer von Mitteln der Sozialversicherung Grenzen. Die Legitimation der Beitragsbelastung beschränkt sich auf die Finanzierung im Binnensystem der Sozialversicherung. Sie erstreckt sich grundsätzlich nicht auf die Finanzierung von Leistungen an Dritte außerhalb der Sozialversicherung ([X.] vom 22.5.2018 - 1 BvR 1728/12 - [X.][X.] 149, 50, 78, Rd[X.]7). Auch ein Transfer von Mitteln der Sozialversicherung setzt voraus, dass sie für Zwecke im Binnensystem der Sozialversicherung verwendet werden ([X.], [X.]O, Rd[X.]8). Die erhobenen Geldmittel dürfen allein zur Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung eingesetzt werden; zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des St[X.]ts und seiner sonstigen Glieder stehen sie nicht zur Verfügung (vgl [X.], [X.]O, mwN). Die [X.] ist tatsächlich und rechtlich von den allgemeinen St[X.]tsfinanzen getrennt (vgl [X.] vom [X.] - 2 BvR 909/82 ua - [X.][X.] 75, 108, 148 = [X.] 5425 § 1 [X.], juris Rd[X.]9; [X.] vom 18.7.2005 - 2 [X.] - [X.][X.] 113, 167, 205 = [X.]-2500 § 266 [X.] 8, juris Rd[X.]01). Die Sozialversicherungsbeiträge sollen wegen ihrer strengen Zweckbindung weder den [X.] oder die Länder noch sonstige st[X.]tliche Aufgabenträger zu eigenverantwortlichen finanziellen [X.]ntscheidungen befähigen. Sie eröffnen keine haushaltspolitischen [X.]ntscheidungsspielräume. [X.]s handelt sich für [X.] und Länder vielmehr um [X.], die der eigenen [X.] entzogen sind. [X.]in Transfer von Sozialversicherungsbeiträgen zwischen einer [X.][X.] und der unmittelbaren St[X.]tsverwaltung kommt nicht in Betracht (vgl [X.] vom 18.7.2005, [X.]O).

Bei dem Begriff der Sozialversicherung, wie ihn Art 74 Abs 1 [X.]2 und Art 120 Abs 1 Satz 4 [X.] verwenden und er auch Art 87 Abs 2 [X.] zugrunde liegt, handelt es sich um einen weit gefassten verfassungsrechtlichen Gattungsbegriff, der alles umfasst, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt (vgl [X.] vom [X.] - 2 BvR 909/82 ua - [X.][X.] 75, 108, 146 = [X.] 5425 § 1 [X.] S 3, juris Rd[X.]5; [X.] vom 28.5.1993 - 2 [X.] - [X.][X.] 88, 203, 313, juris Rd[X.]16; [X.] vom 22.5.2018 - 1 BvR 1728/12 - [X.][X.] 149, 50, 78 Rd[X.]9). Andererseits genügt es nicht, dass eine Regelung in irgendeiner Weise allgemein der "[X.] Sicherheit" zugeordnet werden kann; vielmehr muss geprüft werden, ob dieses Ziel gerade auf dem spezifischen Weg der Sozialversicherung erreicht werden soll. [X.]ennzeichnend sind insbesondere die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit, die organisatorische Durchführung durch selbstständige Anstalten oder [X.]örperschaften des öffentlichen Rechts, die abzudeckenden Risiken und die Mittelaufbringung durch Beiträge der Beteiligten (stRspr, vgl [X.] vom 22.5.2018, [X.]O, mwN).

Die Abgrenzung zwischen den Aufgaben der Sozialversicherung und den Aufgaben der Gesamtgesellschaft ist verfassungsrechtlich nicht im [X.]inzelnen vorgegeben, sondern politischer Natur und vom Gesetzgeber zu treffen (vgl BSG vom 29.1.1998 - [X.]2 [X.]R 35/95 R - BSG[X.] 81, 276= [X.]-2600 § 158 [X.], juris Rd[X.]9, 31). Dieser ist auch nicht verpflichtet, die Systeme [X.]r Sicherheit in Selbstverwaltung auszugestalten (vgl [X.] vom [X.] - 2 BvR 879/73 - [X.][X.] 39, 302, 315, juris Rd[X.]1). [X.]r kann [X.] Sicherheit auch in unmittelbarer St[X.]tsverwaltung organisieren. Allerdings kann er sich dann nicht auf den [X.]ompetenztitel des Art 74 Abs 1 [X.]2 [X.] stützen, sondern es bedarf anderer [X.]ompetenztitel, etwa dem der öffentlichen Fürsorge (Art 74 Abs 1 [X.] [X.]; vgl Butzer, Fremdlasten in der Sozialversicherung, 2001, [X.]53 f). Und er darf sich auch nicht der organisatorischen und finanziellen Mittel der Sozialversicherung bedienen.

(2) Diesen [X.]ompetenzrahmen unterläuft die in § 20a Abs 3 und 4 [X.] geregelte [X.]onstruktion einer gesetzlichen Beauftragung der [X.] durch den [X.].

(a) Mit den durch das [X.] neu gefassten Regelungen des § 20a [X.] zur Prävention und Gesundheitsförderung in Lebenswelten geht der Gesetzgeber über die klassischen Maßnahmen zur [X.]rankheitsfrüherkennung, die aufgrund ihres engen Bezugs zum Versicherungsfall [X.]rankheit von der Gesetzgebungskompetenz des [X.]es für die Sozialversicherung in jedem Fall umfasst sind, hinaus (vgl [X.], [X.]rV 2015, 221, 224). Prävention und Gesundheitsförderung in Lebenswelten sind auch nach der Vorstellung des Gesetzgebers "Querschnittsaufgaben einer Vielzahl von Akteuren auf [X.] und nicht allein Aufgabe der [X.]rankenkassen" (so der Regierungsentwurf zum [X.], BT-Drucks 18/4282 [X.] zu [X.] 5 und [X.]4 zu [X.]; vgl dazu auch [X.]öpke, [X.] 2014, 352).

Als Begründung für die Regelungen in § 20a Abs 3 und 4 [X.] zur Beauftragung der [X.] wird in der Gesetzesbegründung angeführt, dass die Leistungen Wirkung entfalten sollen und dass die [X.] über langjährige [X.]rfahrung und besondere [X.]xpertise verfüge (s BT-Drucks 18/5261 [X.]; zu möglichen Hintergründen vgl [X.] in [X.]/[X.]ingreen, [X.], 7. Aufl 2020, § 20a Rd[X.]0). Die [X.] soll die [X.][X.]n bei der [X.]rbringung kassenübergreifender Leistungen zur Prävention in Lebenswelten unterstützen. Damit sollen insbesondere [X.]inder und Jugendliche sowie ältere Menschen erreicht werden. [X.]inzelmaßnahmen der [X.][X.]n sollen gebündelt werden, um [X.]inder und Jugendliche sowie ältere Menschen effektiver erreichen zu können. Hiervon sollen insbesondere sozial benachteiligte Gruppen profitieren (s BT-Drucks 18/4282 [X.]3).

(b) Für die vor diesem Hintergrund nahe liegende Zuweisung der konzeptionellen Prävention und Gesundheitsförderung als originäre (Querschnitts-)Aufgabe der [X.] würde dem [X.] allerdings die Gesetzgebungskompetenz und in der Folge auch die Verwaltungskompetenz fehlen. Auf Art 74 Abs 1 [X.]2 [X.] könnte er sich mangels eines hinreichenden Bezuges zur Sozialversicherung nicht berufen, Art 74 Abs 1 [X.]9 [X.] betrifft nur gemeingefährliche oder übertragbare [X.]rankheiten und Art 74 Abs 1 [X.] [X.] (öffentliche Fürsorge) tritt für den Bereich des Gesundheitswesens hinter Art 74 Abs 1 [X.]9 und 19a [X.] zurück (vgl [X.] vom 28.5.1993 - 2 [X.] ua - [X.][X.] 88, 203, 329 f, juris Rd[X.]59; vgl zum Vorstehenden insgesamt [X.] in [X.] [X.]ommentar zum [X.], Art 74 Abs 1 [X.]9 Rd[X.]6, Stand April 2011; [X.] am [X.], Gesundheitssicherung im Mehrebenensystem, 2007, [X.]4 f; dies in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.], 36; eingehend [X.], Verhaltens- und verhältnisbezogene Primärprävention und Gesundheitsförderung im Recht der gesetzlichen [X.]rankenversicherung, Diss 2020, [X.] ff).

Ob die fehlende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es für eine konzeptionelle Präventionspolitik dadurch "konstruiert" werden kann, dass die Leistungen formal auf "in der gesetzlichen [X.]rankenversicherung Versicherte" beschränkt werden, kann vorliegend dahingestellt bleiben (vgl § 20 Abs 4 [X.], § 20a Abs 3 Satz 1 [X.]; bejahend [X.] in [X.]rauskopf, Soziale [X.]rankenversicherung, Pflegeversicherung, § 20a [X.] Rd[X.]8, Stand März 2020; Gutachten [X.] 9-128/14 der [X.] Deutschen [X.]s 2015, [X.]; [X.], [X.]O, [X.] ff). Dafür sprechen zwar der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung der Sozialversicherung (vgl BSG vom 29.1.1998 - [X.]2 [X.]R 35/95 R - BSG[X.] 81, 276 = [X.]-2600 § 158 [X.], juris Rd[X.]6 mwN) und der sachlich-gegenständliche Bezug zu einem typischen, von der G[X.]V umfassten Risiko ([X.]; vgl [X.], [X.]rV 2012, 221, 224; [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]3, 51; zur Gesundheitsprävention als Aufgabe der Sozialversicherung vgl [X.], [X.] der gesetzlichen Unfallversicherung, Diss 2010, [X.]34 mwN). Dass die Leistungen reflexhaft auch Nichtversicherten zugutekommen (sog Overspill-[X.]ffekt), steht einer Zuordnung zur Sozialversicherung grundsätzlich nicht entgegen (vgl [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.], 23 f; [X.], [X.]O, [X.] ff). Andererseits steht die formale Beschränkung der Gesundheitsförderung und Prävention insbesondere in Lebenswelten (sog Verhältnisprävention) auf Versicherte der G[X.]V im Wi[X.]pruch dazu, dass diese Leistungen konzeptionell-inhaltlich nach wie vor als gesamtgesellschaftliche Querschnittsaufgabe ausgestaltet sind, an der neben den [X.][X.]n auch andere Akteure auf [X.] sowie Unternehmen der privaten [X.]ranken- und Pflegeversicherung beteiligt sind (vgl §§ 20d f [X.]; [X.] [X.] am [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.], 36 ff; [X.]emmler in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]1, 73 f; [X.], [X.]O, [X.], 16, 25 ff; vgl auch [X.] in Prütting, Medizinrecht, 5. Aufl 2019, § 20a [X.] Rd[X.]).

(c) Selbst wenn sich der [X.] insoweit auf den [X.]ompetenztitel des Art 74 Abs 1 [X.]2 [X.] berufen könnte, fehlte es für eine originäre Zuweisung der Aufgaben an die [X.] aber an der entsprechenden Verwaltungskompetenz.

Die [X.] ist eine durch [X.]rlass errichtete [X.]esoberbehörde im Geschäftsbereich des [X.]esministeriums für Gesundheit ([X.]), die [X.] tragen soll für die [X.]rarbeitung von Grundsätzen und Richtlinien für Inhalte und Methoden der praktischen Gesundheitserziehung, die Ausbildung und Fortbildung der auf dem Gebiet der Gesundheitserziehung und -aufklärung tätigen Personen sowie die [X.]oordinierung und Verstärkung der gesundheitlichen Aufklärung und Gesundheitserziehung im [X.]esgebiet (vgl [X.]rrichtungserlass des [X.] vom [X.], GMBl 1967 [X.]; vgl auch die Stellungnahme des Wissenschaftsrates vom Mai 2008, Drucks 8480-08, abrufbar unter [X.], aufgerufen am 19.5.2021). [X.]ine unmittelbare Verwaltung durch [X.]esbehörden schließt Art 87 Abs 2 [X.] für den Bereich der Sozialversicherung jedoch aus (s oben <1>). Für die Zuweisung rein koordinierender Aufgaben ohne Trägerfunktion an die [X.] könnte sich der Gesetzgeber allenfalls auf Art 87 Abs 3 [X.] stützen, nicht aber auf Art 87 Abs 2 [X.] [X.], [X.] 2006, 378, 379; kritisch gegen die Herleitung einer Verwaltungskompetenz aus Art 87 Abs 3 [X.] für die [X.] allerdings [X.] am [X.], [X.] im Mehrebenensystem, 2007, [X.]8 f). Dafür bedürfte es aber wiederum einer entsprechenden Gesetzgebungskompetenz des [X.]es außerhalb von Art 74 Abs 1 [X.]2 [X.] (vgl Art 87 Abs 3 Satz 1 [X.]), an der es gerade fehlt.

(d) Schließlich wäre auch ein (isolierter) Finanztransfer von [X.] in den Haushalt der [X.] zur Finanzierung der konzeptionellen [X.] verfassungsrechtlich nicht zulässig. Denn die Mittel würden dann nicht für Zwecke im Binnensystem der Sozialversicherung verwendet werden (s oben <1>; vgl auch BT-Drucks 18/4282 [X.]).

(e) Das Fehlen einer Verwaltungskompetenz des [X.]es für eine konzeptionelle Präventionspolitik als gesamtgesellschaftliche Querschnittsaufgabe durch die [X.] und für einen Transfer von [X.] in den Haushalt der [X.] zur Finanzierung dieser Aufgabe kann nicht dadurch umgangen werden, dass das Gesetz diese zunächst der Sozialversicherung zuweist, indem er sie (lediglich) formal auf Versicherte der G[X.]V bezieht und primär die Verwaltungszuständigkeit der [X.][X.]n und des [X.] anordnet, sie dann aber im Wege eines gesetzlichen Auftragsverhältnisses mit einem feststehenden Finanzvolumen aus [X.] sogleich auf die [X.] überträgt. Anderenfalls könnte auf diese Weise die vom Grundgesetz vorgegebene Trennung zwischen sozialversicherungsrechtlicher Selbstverwaltung und unmittelbarer St[X.]tsverwaltung letztlich nach Belieben unterlaufen werden.

Genau dies regeln aber § 20a Abs 3 und 4 [X.] (vgl [X.], [X.]inbindung der Gesetzlichen [X.]rankenversicherung in die Aufgaben- und Ausgabenzuweisung des [X.]es, Gutachten im Auftrag des AO[X.]-[X.]esverbandes GbR vom 14.4.2015, [X.] = [X.] der Gerichtsakten des [X.]; [X.]emmler in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]1, 75). Die Aufgaben im Zusammenhang mit den Leistungen zur Gesundheitsförderung und Prävention in Lebenswelten werden zunächst für eine "juristische Sekunde" den [X.][X.]n als eigene Zuständigkeiten zugewiesen (vgl § 20a Abs 1 Satz 2 bis 5, Abs 2 [X.]) und dann sogleich im Rahmen eines gesetzlichen Auftragsverhältnisses dauerhaft der [X.] übertragen (vgl [X.], [X.]O; [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.], 33; zu der explizit beabsichtigten Regelung eines gesetzlichen Auftragsverhältnisses vgl BT-Drucks 18/4282 [X.]). Der genaue Inhalt des Auftragsverhältnisses wird dabei im Gesetz nur vage formuliert und nicht näher präzisiert (vgl § 20a Abs 3 Satz 1 [X.]; vgl dazu [X.]emmler in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]1, 75; allgemein zur erforderlichen inhaltlichen Bestimmung gesetzlicher Auftragsverhältnisse durch die gesetzliche Regelung selbst vgl [X.]ngelmann in Schütze, [X.], 9. Aufl 2020, § 93 Rd[X.] 5). Gleichwohl erhält die [X.] eine vom konkreten Umfang ihres Tätigwerdens losgelöste pauschale Mindestvergütung (vgl § 20a Abs 3 Satz 4 und 5 [X.]). Schon die Höhe dieser Vergütung, die annähernd ein Viertel der Gesamtausgaben der [X.][X.]n für die Leistungen nach den §§ 20a und 20b [X.] ausmacht (vgl § 20 Abs 6 Satz 2 [X.] in der hier noch maßgeblichen Fassung des [X.]es vom 17.7.2015, [X.] 1368) spricht hierbei dagegen, dass die [X.] als bloße Hilfsbehörde den Trägern der Sozialversicherung untergeordnet ist (zutreffend [X.]emmler, [X.]O; vgl auch Schütze in jurisP[X.]-[X.], 4. Aufl 2020, § 20a Rd[X.]5). Die gewählte [X.]onstruktion eines gesetzlichen Auftrages dient letztlich allein dazu, das grundgesetzliche Verbot der [X.] von St[X.]tsaufgaben aus [X.] zu umgehen (vgl [X.] in Prütting, Medizinrecht, 5. Aufl 2019, § 20a [X.] Rd[X.]).

Dagegen kann auch nicht eingewandt werden, dass in § 93 [X.] gesetzliche Auftragsverhältnisse ausdrücklich vorgesehen sind. Denn diese Regelung bezieht sich ausweislich ihres Wortlauts und ihrer systematischen Stellung allein auf Auftragsverhältnisse zwischen Leistungsträgern innerhalb der Sozialversicherung, dh den in §§ 18 bis 29 [X.] I genannten [X.]örperschaften, Anstalten und Behörden, zu denen die [X.] nicht gehört (vgl § 12 [X.] I; vgl dazu [X.]ngelmann in Schütze, [X.], 9. Aufl 2020, § 93 Rd[X.]; [X.] [X.]/[X.], [X.], § 93 Rd[X.] 5, Stand November 2020, mwN auch zur Gegenansicht).

(f) [X.]ine verfassungskonforme Auslegung des § 20a Abs 3 und 4 [X.] ist nicht möglich (vgl auch [X.]emmler, [X.]O, [X.] f; aA [X.], [X.]rV 2015, 221, 225 f; [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]3, 55 f; dem folgend [X.] in [X.]rauskopf, Soz[X.]V/PV, § 20a [X.] Rd[X.]7, Stand März 2020; [X.] in [X.]asseler [X.]ommentar, [X.], § 20a Rd[X.] 8, Stand September 2020; [X.] in [X.]/[X.]ingreen, [X.], 7. Aufl 2020, § 20a Rd[X.]2; einschränkend Schütze in jurisP[X.]-[X.], 4. Aufl 2020, § 20a Rd[X.]4 f).

Grundsätzlich könnte das gesetzliche Auftragsverhältnis zwischen dem [X.] und der [X.] im Rahmen der hierüber zu schließenden Vereinbarung (§ 20a Abs 4 Satz 1 [X.]) entsprechend dem Rechtsgedanken des § 88 Abs 2 Satz 2 [X.] so ausgestaltet werden, dass die Tätigkeit der [X.] auf intern unterstützende Zuarbeiten (zB Backoffice-Aufgaben, [X.]ntwicklung von [X.]onzepten und Qualitätssicherungsmaßnahmen sowie die [X.]valuierung einzelner Maßnahmen) unter Aufsicht des beauftragenden [X.] beschränkt ist und die Leistungsverantwortung der [X.][X.]n und des [X.] gegenüber den Versicherten erhalten bleibt (vgl [X.], [X.]O; Schütze, [X.]O, Rd[X.]4). Allerdings wäre dann die der [X.] zustehende Mindestvergütung jedenfalls auf Dauer nicht zu rechtfertigen (vgl Schütze, [X.]O, Rd[X.]5). [X.]s würde sich der Sache nach um einen verfassungsrechtlich unzulässigen Transfer von [X.] in den [X.]eshaushalt ohne adäquate Gegenleistung handeln.

Zwar sind die Mittel zweckgebunden und ist die [X.] über die Ausführung des Auftrags rechenschaftspflichtig (vgl § 20a Abs 3 Satz 7 und Abs 4 Satz 4 [X.] iVm § 89 Abs 3 und 4 [X.]; vgl dazu BT-Drucks 18/4282 [X.]; [X.], [X.]rV 2015, 221, 227; [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]3, 58). Allerdings werden der [X.] nicht nur - wie etwa der [X.]esvereinigung für Prävention und Gesundheitsförderung eV durch die [X.] nach § 20e Abs 2 Satz 3 [X.] - die notwendigen Aufwendungen erstattet, sondern sie erhält eine vom konkreten Umfang ihrer Tätigkeit und den tatsächlich entstandenen Aufwendungen unabhängige jährliche Mindestvergütung. [X.]ine [X.]rstattungspflicht für nicht (zweckentsprechend) eingesetzte bzw nicht erforderliche Vergütungsanteile besteht gerade nicht (vgl dazu auch den Bericht des [X.]esrechnungshofes vom 11.9.2020, abrufbar unter [X.], zuletzt aufgerufen am 19.5.2021, wonach von den bis zum 31.12.2019 geflossenen 133,6 [X.] [X.]uro an [X.] bis dahin nur 39,2 [X.] [X.]uro verausgabt wurden). Diese verbleiben folglich dauerhaft im [X.]eshaushalt und damit dem Zugriff der Sozialversicherung entzogen. Die Zahlungspflicht des [X.] ist insofern - worauf dieser zutreffend hinweist - von der Aufgabenerfüllung durch die [X.] abgekoppelt. Dieser Umstand wiegt umso schwerer, als die [X.] Leistungen auch dann erbringt, wenn die Vereinbarung nach § 20a Abs 4 Satz 1 [X.] nicht (rechtzeitig) zustande kommt (§ 20a Abs 4 Satz 2 [X.]). Sie hat dann lediglich die vom [X.] festgelegten Handlungsfelder und [X.]riterien nach § 20 Abs 2 Satz 1 [X.], die Rahmenvereinbarungen nach § 20f [X.] sowie das allgemeine Wirtschaftlichkeitsgebot nach § 12 [X.] zu beachten. Der [X.] hat in diesem Fall keine weitergehende Möglichkeit, Inhalt und Umfang des Auftragsverhältnisses konkret zu bestimmen. Das wiederum ist problematisch, weil auch das Gesetz in § 20a Abs 3 und 4 [X.] Inhalt und Umfang der Aufgaben der [X.] nur vage umreißt (s oben ).

Die [X.] hat damit hinsichtlich der Vereinbarung nach § 20a Abs 4 Satz 1 [X.] eine ganz erhebliche Verhandlungsmacht, die es ihr ermöglicht, Inhalt und Umfang des Auftragsverhältnisses weitgehend mitzubestimmen. Denn sie ist für ihr Tätigwerden und den Vergütungsanspruch auf die Vereinbarung nicht angewiesen und könnte auch bei einem Scheitern der Verhandlungen Inhalt und Umfang ihrer Tätigkeit weitgehend frei bestimmen (vgl [X.]emmler in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.]1, 76). [X.]in gesetzliches Auftragsverhältnis, dessen Inhalt und Umfang der Auftragnehmer weitgehend mitbestimmen oder gar diktieren kann und für das er eine hiervon unabhängige jährliche Vergütung erhält, ist letztlich aber nichts anderes als die [X.]inräumung einer originären gesetzlichen Zuständigkeit, für die es vorliegend im Rahmen der Sozialversicherung gerade keine [X.]ompetenzgrundlage gäbe (s oben <1>; vgl in diesem Sinne auch [X.] in [X.] genannt [X.]/[X.], [X.]O, [X.], 31).

Die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelungen des § 20a Abs 3 und 4 [X.] kann auch nicht allein davon abhängen, ob eine Vereinbarung nach § 20a Abs 4 Satz 1 [X.] tatsächlich zustande kommt und wie diese inhaltlich ausgestaltet ist. Sie wäre dann vorliegend allein an das Verhalten der [X.] gebunden.

Dass der [X.]ernbereich der Selbstverwaltungskompetenz der [X.][X.]n erhalten bleibt, weil der [X.] die Handlungsfelder und [X.]riterien der Leistungen zur Prävention und Gesundheitsförderung, die der Beauftragung der [X.] zugrunde liegen, gemäß § 20 Abs 2 [X.] selbst festlegt (vgl Gutachten [X.] 9-128/14 der [X.] Deutschen [X.]s 2015, [X.]; [X.] in [X.]rauskopf, Soz[X.]V/PV, § 20a [X.] Rd[X.]7, Stand März 2020), ändert nichts daran, dass sich auch im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung nicht ausreichend sicherstellen lässt, dass die [X.] tatsächlich nur intern unterstützende Aufgaben unter Aufsicht des [X.] übernimmt und dass die Vergütung auch tatsächlich für die [X.]rfüllung des Auftrages eingesetzt wird und nicht dauerhaft bei der [X.] verbleibt. Allein darauf kommt es aber für die Verfassungsmäßigkeit an.

bb) Die Verfassungswidrigkeit von § 20a Abs 3 und 4 [X.] berechtigte den [X.]läger, die Auszahlung der gesetzlich festgelegten Vergütung an die [X.] zu verweigern.

(1) Ob die an "Gesetz und Recht" gebundenen Verwaltungsorgane (vgl Art 20 Abs 3 [X.]; § 29 Abs 3 [X.]) für verfassungswidrig gehaltene einfachgesetzliche Normen unangewendet lassen dürfen, ist allgemein umstritten (offengelassen in [X.] vom 10.12.2009 - 1 BvR 3151/07 - [X.][X.] 16, 418, 442, juris Rd[X.]9; [X.] vom 31.1.2001 - 6 CN 2/00 - juris Rd[X.]3; für eine [X.] [X.] in [X.], [X.], 8. Aufl 2018, Art 20 Rd[X.]7; Horn, [X.] der Verwaltung, in Festschrift [X.], 2012, 353 ff; ausführlich [X.], Gemeinschaftsrechtsbezogene Prüfungs- und [X.] der [X.] Verwaltung gegenüber Rechtsnormen nach [X.] Gemeinschaftsrecht und nach [X.] Recht, 1997, [X.] ff; gegen eine [X.] [X.] vom 16.4.2015 - [X.] - [X.]Z 205, 63, juris Rd[X.]0; [X.] vom 12.5.2009 - IX R 45/08 - [X.][X.] 225, 299, juris Rd[X.] 8; [X.] in [X.]/Höfling, [X.], Art 20 (6. Teil) (2011) Rd[X.]08 ff; [X.] in [X.]/[X.], [X.], 16. Aufl 2020, Art 20 Rd[X.] 50a; Gril, [X.], 1080 ff; Ossenbühl, Handbuch St[X.]tsrecht, 3. Aufl 2007, § 101 Rd[X.] 5; Sommermann in von [X.]/[X.]/[X.], [X.], 7. Aufl 2018, Art 20 Rd[X.]57; ausführlich Wehr, [X.] durch die [X.]xekutive, 1998, [X.] ff, 180 ff; speziell für die Sozialversicherungsträger und die Aufsichtsbehörden auch Stößner, Die St[X.]tsaufsicht in der Sozialversicherung, 2. Aufl 1978, [X.]; differenzierend [X.] in Dreier, [X.], 3. Aufl 2015, Art 20 (Rechtsst[X.]t) Rd[X.]8; [X.] in [X.]/[X.], [X.], Art 20 Rd[X.] 51, Stand Dezember 2007).

(2) Ungeachtet dieses allgemeinen Meinungsstreits folgt die Prüfungs- und Nichtanwendungskompetenz des [X.] in dem vorliegenden Zusammenhang aus der (einfachrechtlichen) Zuweisung eines gegen kompetenzwidrige Übergriffe der unmittelbaren St[X.]tsverwaltung geschützten [X.]ompetenzbereichs im Rahmen der Sozialversicherung.

Zwar sind öffentlich-rechtliche [X.]örperschaften im Allgemeinen und Sozialversicherungsträger und gesetzliche [X.][X.]n im Besonderen nach ständiger Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts nicht grundrechtsfähig (vgl [X.] vom [X.] - 2 BvR 879/73 - [X.][X.] 39, 302, 312 ff, juris Rd[X.]5 ff; [X.] vom 9.6.2004 - 2 BvR 1248/03 - [X.]-2500 § 266 [X.], juris Rd[X.]5 ff; [X.] vom 31.1.2008 - 1 BvR 2156/02 - [X.][X.] 13, 276 = [X.]-2500 § 4 [X.], juris Rd[X.]; [X.] vom 11.12.2008 - 1 BvR 1665/08 - juris Rd[X.] ff; vgl auch [X.] B 6 [X.]A 9/18 R - [X.], 220 = [X.]-2500 § 106a [X.]5, Rd[X.]4). Sie sind nur organisatorisch verselbstständigte Teile der St[X.]tsgewalt und üben der Sache nach mittelbare St[X.]tsverwaltung aus. [X.]s fehlt ihnen eine besondere Zuordnung zu dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich, wie das etwa bei Universitäten und Rundfunkanstalten der Fall ist (vgl [X.] vom [X.], [X.]O, [X.], juris Rd[X.]0; [X.] vom 9.6.2004, [X.]O, Rd[X.]7). Auch gewährleistet Art 87 Abs 2 [X.] keine der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vergleichbare Garantie der [X.] Selbstverwaltung (s oben [X.] <1>). Das Recht zur Selbstverwaltung wird den Trägern der Sozialversicherung vielmehr durch § 29 [X.] nur einfachgesetzlich eingeräumt und besteht gemäß § 29 Abs 3 [X.] nur im Rahmen des Gesetzes und des sonstigen für den Versicherungsträger maßgebenden Rechts, kann also auch durch Gesetz eingeschränkt werden (vgl [X.] vom [X.], [X.]O, Rd[X.]2; BSG vom 15.6.1983 - 9b/8 RU 46/81 - [X.] 2200 § 690 [X.], juris Rd[X.]4; BSG vom 13.7.1999 - [X.] A 2/97 R - [X.]-2700 § 144 [X.] = [X.]-7223 Art 8 § 1 [X.], juris Rd[X.]6 mwN).

Allerdings ist den [X.][X.]n als Sozialversicherungsträgern mit der gesetzlichen Zuerkennung des [X.]örperschaftsstatus und der Zuweisung von Selbstverwaltung (§ 29 Abs 1 [X.], § 4 Abs 1 [X.]) einfachrechtlich eine rechtlich geschützte [X.]ompetenzsphäre zugewiesen, die verfassungsrechtlich durch Art 87 Abs 2 [X.] gebilligt und anerkannt wird (vgl [X.], NZ[X.]017, 601, 605 f; [X.]ahl, Die St[X.]tsaufsicht, 2000, [X.] f; [X.] auch oben bb <1>). Ausfluss dessen sind unter anderem die grundsätzliche Beschränkung der Aufsicht über die Sozialversicherungsträger auf eine Rechtsaufsicht (§ 87 Abs 1 [X.]) und der Grundsatz der maßvollen Ausübung der Rechtsaufsicht (vgl [X.], [X.]O; zum Grundsatz der maßvollen Aufsicht vgl BSG vom 26.8.1983 - 8 R[X.] 29/82 - BSG[X.] 55, 277, 280 = [X.] 2100 § 69 [X.] [X.], juris Rd[X.]7; BSG vom 11.8.1992 - 1 RR 7/91 - BSG[X.] 71, 108, 110 = [X.]-2400 § 69 [X.] S 3, juris Rd[X.]2 f; BSG vom [X.] - [X.] [X.]/17 R - [X.], 207 = [X.]-2400 § 35a [X.] 5, Rd[X.]6). Gegen Verstöße hiergegen können sich [X.] mit der Aufsichtsklage gemäß § 54 Abs 3 S[X.] gerichtlich zur Wehr setzen. Ihre Rechtsposition ist insofern gegenüber [X.]ompetenzübergriffen der unmittelbaren St[X.]tsverwaltung einfachrechtlich wehrfähig ausgestaltet (allgemein zur "Wehrfähigkeit" verselbstständigter Rechtspositionen gegenüber anderen Hoheitsträgern mit Blick auf das einer Verwaltungseinheit zugewiesene gemeinwohlorientierte Sachinteresse vgl BSG vom 16.7.2019 - [X.]2 [X.]R 6/18 R - BSG[X.] 128, 277 = [X.]-2400 § 7a [X.]2, Rd[X.] 50; [X.] vom 27.9.2018 - 7 C 23/16 - juris Rd[X.]4 mwN).

Vor diesem Hintergrund ist es folgerichtig, ihnen auch im Hinblick auf die Überschreitung der dem Gesetzgeber durch Art 74 Abs 1 [X.]2 [X.] und Art 87 Abs 2 [X.] gesetzten [X.]ompetenzgrenzen eine eigene Prüfungs- und ggf Nichtanwendungskompetenz zuzugestehen, um auf diese Weise zumindest mittelbar - etwa wie vorliegend im Rahmen eines Aufsichtsverfahrens - eine gerichtliche Überprüfung des anzuwendenden Rechts am Maßstab des Grundgesetzes und ggf eine Vorlage an das [X.]esverfassungsgericht nach Art 100 Abs 1 [X.] erwirken zu können (vgl auch BSG vom 13.7.1999 - [X.] A 2/97 R - [X.]-2700 § 144 [X.] = [X.]-7223 Art 8 § 1 [X.], juris Rd[X.]4 ff; ferner [X.], jurisPR-[X.] 22/2007 [X.] 1).

Dafür spricht auch, dass anderenfalls [X.]ompetenzüberschreitungen des Gesetzgebers im Bereich der Sozialversicherung unterhalb der [X.] regelmäßig folgenlos blieben (vgl eingehend dazu mit [X.]ritik an der Rspr des [X.] und des [X.], Fremdlasten in der Sozialversicherung, 2001, [X.]55 ff; speziell zu § 20a [X.] vgl [X.] in Prütting, Medizinrecht, 5. Aufl 2019, § 20a [X.] Rd[X.]). Die Mitglieder der Sozialversicherung haben nach der Rechtsprechung des [X.] nur dann einen Anspruch auf eine verfassungsgerichtliche Überprüfung einer bestimmten Mittelverwendung, wenn sich diese in rechtlich erheblicher Weise (und nicht nur reflexhaft) auf ihre Beitragspflicht, dh die Höhe des konkreten Beitragssatzes, auswirkt (vgl [X.] vom 22.5.2018 - 1 BvR 1728/12 - [X.][X.] 149, 50 Rd[X.]8 ff, 88; zur [X.]lagebefugnis vor den Sozialgerichten in diesen Fällen vgl BSG vom 29.2.2012 - [X.]2 [X.]R 10/11 R - BSG[X.] 110, 161 = [X.]-4200 § 46 [X.], Rd[X.]3 f mwN). Insofern besteht auch kein Bedürfnis für die Herleitung der Grundrechtsfähigkeit der [X.][X.]n aus deren Funktion als Sachwalter des einzelnen Mitglieds bei der Wahrnehmung dessen Grundrechte (vgl [X.] vom 9.6.2004, [X.]O, Rd[X.]6 mwN). Allerdings greift diese Argumentation unterhalb einer Beitragssatz- und damit auch der Grundrechtsrelevanz nicht. In Fällen wie dem vorliegenden, in denen es um die Zweckentfremdung von [X.] in Höhe von über 30 Millionen [X.]uro geht, die sich aber gleichwohl bei einem Betrag von 45 Cent pro Versichertem noch nicht nachweisbar auf den Beitragssatz auswirkt, hat der einzelne Versicherte keine Möglichkeit, die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelung gerichtlich überprüfen zu lassen. Insofern besteht ein auch im Rechtsst[X.]tsprinzip begründetes Bedürfnis, den Sozialversicherungsträgern ungeachtet ihrer fehlenden eigenen Grundrechtsfähigkeit die Möglichkeit einzuräumen, im Interesse der Gesamtheit ihrer Mitglieder eine gerichtliche Prüfung gesetzlicher Regelungen auf ihre Vereinbarkeit mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Sozialversicherung herbeizuführen. Denn die Mitglieder der Sozialversicherungsträger unterliegen in aller Regel der Versicherungs- und Beitragspflicht, die schon für sich betrachtet einen erheblichen [X.]ingriff in das durch Art 2 Abs 1 [X.] gewährleistete Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit begründet und deshalb - an[X.] als im Bereich steuerfinanzierter unmittelbarer Sozialst[X.]tsverwaltung - erhöhte Anforderungen an die Ausgestaltung des Beitragsrechts sowie die Mittelverwendung stellt (vgl auch [X.] vom 6.12.2005 - 1 BvR 347/98 - [X.][X.] 115, 25, 42 f = [X.]-2500 § 27 [X.] 5, juris Rd[X.] 50 f).

3. An der [X.]inholung einer [X.]ntscheidung des [X.]esverfassungsgerichts ist der Senat gehindert. Die Voraussetzungen einer konkreten Normenkontrolle nach Art 100 Abs 1 [X.] liegen nicht vor. Da es für die Aufsichtsmaßnahme der Beklagten auch an einer Rechtsgrundlage fehlt, ist die [X.]ntscheidung des Senats von der Verfassungsmäßigkeit des § 20a Abs 3 und 4 [X.] nicht abhängig (vgl [X.] vom 29.10.2020 - 1 BvL 7/17 - juris Rd[X.]).

4. Die [X.]ostenentscheidung beruht auf § 197a Abs 1 Satz 1 Teilsatz 3 S[X.] iVm § 154 Abs 1, § 161 Abs 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 197a Abs 1 Satz 1 Teilsatz 1 S[X.] iVm § 63 Abs 2 Satz 1, § 52 Abs 1 und Abs 4 [X.] sowie § 47 Abs 1 Satz 1 und Abs 2 Satz 1 G[X.]G.