Bundesverfassungsgericht, Einstweilige Anordnung vom 17.04.2020, Az. 1 BvQ 37/20

Der Antragsteller wendet sich mit einem isolierten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen Eilentscheidungen des [X.] und des [X.]hofs [X.] betreffend die Zulässigkeit einer Versammlung.

1. Der Antragsteller meldete am 10. April 2020 bei der [X.], der Antragsgegnerin des [X.], für den 15. und den 18. April 2020 jeweils eine Versammlung unter dem Motto "Wir bestehen auf die ersten 20 Artikel der Verfassung. Wir bestehen auf Beendigung des [X.]" an. Die Versammlungen sollten jeweils von 15.30 Uhr bis circa 17.30 Uhr auf dem [X.] in [X.] stattfinden. Die erwartete Teilnehmerzahl in der Spitze wurde mit jeweils 50 angegeben. Zum Ablauf wurde ausgeführt, die Versammlung werde "als Spaziergang mit Schildern durchgeführt"; alle Teilnehmer würden "vorab über die notwendigen Hygieneregeln informiert (insbesondere Abstand von 2 m)".

Der Antragsteller trägt vor, ihm sei - anlässlich einer früheren Versammlungsanmeldung - am 8. April 2020 von einem Mitarbeiter der Antragsgegnerin des [X.] telefonisch mitgeteilt worden, dass dort aktuell über Versammlungen nicht entschieden werde, weil diese verboten seien. Der Bevollmächtigte des Antragstellers teilt mit, er habe daraufhin ebenfalls bei diesem Mitarbeiter angerufen und um Übersendung eines ablehnenden Bescheids gebeten. Der Mitarbeiter habe daraufhin erklärt, ein Ablehnungsbescheid werde nicht ergehen, weil sich das Verbot von Versammlungen aus der [X.] der [X.]regierung ergebe.

Die [X.] Verordnung der [X.]regierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 ([X.] - [X.]) vom 17. März 2020 (GBl. [X.]), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. April 2020 (notverkündet gemäß § 4 Satz 1 des [X.] [X.] durch öffentliche Bekanntmachung des Staatsministeriums [X.] im [X.] unter https://stm.baden-wuerttemberg.de/de/startseite/) enthält unter anderem die folgende Bestimmung:

2. Der Antragsteller beantragte am 14. April 2020 bei dem Verwaltungsgericht [X.], die Antragsgegnerin des [X.] durch einstweilige Anordnung zu verpflichten, die angemeldeten Versammlungen zu genehmigen. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag durch Beschluss vom 14. April 2020 ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers wies der [X.]hof [X.] durch Beschluss vom 15. April 2020 zurück.

Zur Begründung führte der [X.]hof im Wesentlichen aus, als Rechtsgrundlage des Antragsbegehrens in Betracht komme allein die in § 3 Abs. 6 [X.] vorgesehene Ermächtigung zur Zulassung von Ausnahmen von dem Verbot nach § 3 Abs. 1 [X.], das auch für Versammlungen gelte. Ausgehend davon habe der Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Zwar sei bei verfassungskonformer Auslegung von § 3 Abs. 6 [X.] die Absicht des Antragstellers, seine grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit wahrzunehmen, als "wichtiger Grund" im Sinne der Vorschrift anzusehen. Der Antragsteller habe jedoch nicht glaubhaft gemacht, dass das der Antragsgegnerin des [X.] durch § 3 Abs. 6 [X.] eröffnete Ermessen dahingehend reduziert sei, dass sie verpflichtet sei, eine Ausnahme zuzulassen. Insbesondere stelle sich die Versagung der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht als unverhältnismäßig dar. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass die Antragsgegnerin des [X.] ihr Ermessen im vorliegenden Fall, wie der Antragsteller rüge und die Antragsgegnerin des [X.] bestreite, möglicherweise noch gar nicht ausgeübt habe. Denn der Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit der die Antragsgegnerin des [X.] zur Erteilung einer [X.] verpflichtet würde, käme nur in Betracht, wenn dargelegt oder sonst ersichtlich wäre, dass ihr Ermessen auf Null reduziert wäre oder hier Raum für eine anderweitige rechtsfehlerfreie Ermessensausübung verbliebe, was indes nicht der Fall sei. Die Antragsgegnerin des [X.] habe es im Ergebnis abgelehnt, dem Antragsteller die Durchführung der beabsichtigten Versammlungen zu ermöglichen. Damit verfolge sie den legitimen Zweck, im Interesse des Schutzes von Leib und Leben von Menschen das derzeit hohe Infektionsrisiko in Bezug auf das Virus SARS-CoV-2 zu reduzieren. Die Versagung einer Ausnahmegenehmigung sei hierzu geeignet und auch erforderlich. Die von dem Antragsteller in den Vordergrund gerückte Möglichkeit, dass die erwarteten 50 Teilnehmer jeweils einen Abstand von 1,50 m zueinander einhalten, vermöge die Ansteckungsrisiken ersichtlich nicht in gleichem Maße wie ein vollständiger Verzicht auf die Zusammenkunft zu vermeiden, weil bei einer Versammlung Restrisiken - die angesichts des potenziell tödlichen Verlaufs der Krankheit von erheblichem Gewicht seien - verblieben. Im vorliegenden Einzelfall komme hinzu, dass der Antragsteller keinerlei eigene Überlegungen zur weiteren Minimierung der genannten Risiken wie etwa eine Bereitstellung von Schutzmasken oder eine Hinzuziehung von Ordnern angestellt habe. Weiter komme hinzu, dass bei lebensnaher Betrachtung nicht auszuschließen sei, dass bei Durchführung der Versammlung weitere Personen in unmittelbarer Nähe [X.] und dadurch zusätzliche Infektionsrisiken geschaffen würden. Jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt stelle sich die Versagung der Ausnahmegenehmigung auch trotz des darin liegenden außerordentlich schwerwiegenden Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 8 GG noch als verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Mit der Versagung der Ausnahmegenehmigung verfolge die Antragsgegnerin des [X.] in der gegenwärtigen [X.] in Kenntnis des Umstands, dass es derzeit noch keine Impfstoffe oder sicher wirkende Medikamente gegen die Krankheit gebe, mit dem Schutz von Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen gewichtige Ziele. Dabei sei zu berücksichtigen, dass ihre Vorgehensweise auf eine Verordnung gestützt sei, deren zeitliche Geltung begrenzt sei (vgl. § 11 [X.]), deren Rechtfertigung der Verordnungsgeber zudem von [X.] wegen unter ständiger engmaschiger Kontrolle zu halten habe und mit der derzeitigen [X.] auch erkennbar halte. Bei diesem Sachstand und den vom Verordnungsgeber im Blick gehaltenen Empfehlungen des [X.], das ausgehend von dem derzeitigen virologischen Erkenntnisstand nach wie vor dringend dazu rate, sich im öffentlichen Raum maximal mit einer weiteren Person aufzuhalten und Menschenansammlungen gänzlich zu meiden, erweise sich die Versagung einer Ausnahmegenehmigung für die Durchführung von zwei Versammlungen unter freiem Himmel mit jeweils 50 Personen gegenwärtig nicht als unverhältnismäßig.

3. Der Antragsteller hat am 16. April 2020 beim [X.] einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.

Zur Begründung trägt er im [X.] vor: Angesichts des unmittelbar bevorstehenden Versammlungstermins am 18. April 2020 drohe durch Zeitablauf ein in einem Hauptsacheverfahren nicht mehr korrigierbarer endgültiger [X.], weshalb bei der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung die Erfolgsaussichten einer [X.]beschwerde maßgeblich seien. Eine [X.]beschwerde sei offensichtlich begründet. Es fehle bereits an einer Rechtsgrundlage für ein Versammlungsverbot. § 3 Abs. 1 [X.] komme dafür nicht in Betracht. Die gegenteilige Sicht des [X.]hofs, wonach die [X.] für Versammlungen ein präventives Verbot mit Ausnahmevorbehalt vorsehe, verkenne die Bedeutung, die Art. 8 GG nach der Rechtsprechung des [X.]s zukomme. Danach dürfe selbst bei größter Gefahrenlage die Ausübung eines für die freiheitliche [X.] Staatsordnung konstituierenden Grundrechts wie der Versammlungsfreiheit nicht normativ verboten und lediglich nach Maßgabe eines Ausnahmevorbehalts erlaubt werden. Ein präventives generelles Versammlungsverbot lasse sich auch nicht in Ansehung der begrenzten Geltungsdauer der [X.] rechtfertigen, zumal in Bezug auf solche Versammlungen, die sich gerade gegen die Beschränkungen und Verbote der Verordnung richteten. Im Übrigen würde es für ein derartiges Versammlungsverbot an einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung fehlen, weil nach § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes Einschränkungen der Versammlungsfreiheit nur in Bezug auf Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider zulässig seien. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit seien deshalb nur nach Maßgabe von § 15 [X.] möglich, dessen Voraussetzungen hier nicht erfüllt seien. Im Übrigen habe der [X.]hof zwar formal ein nach § 3 Abs. 6 [X.] eröffnetes [X.] anerkannt, sodann aber ausgeführt, dass neben einem Verbot kein Raum für eine anderweitige rechtsfehlerfreie Ermessensausübung verbleibe. Im Ergebnis laufe dies auf ein mit Art. 8 GG unvereinbares absolutes normatives Versammlungsverbot ohne Prüfung des Einzelfalls hinaus. Die Antragsgegnerin des [X.] habe ein Ermessen nicht ausgeübt. Ein Versammlungsverbot sei hier unverhältnismäßig, insbesondere weil durch Auflagen, namentlich zur Einhaltung von Abständen zwischen den [X.], dem Ziel des Infektionsschutzes in hinreichendem Maße Rechnung getragen werden könne.

Die [X.]regierung von [X.] und die Antragsgegnerin des [X.] haben am 17. April 2020 zu dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung Stellung genommen.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat Erfolg.

1. Nach § 32 Abs. 1 [X.] kann das [X.] im Streitfall - auch schon vor Anhängigkeit eines Verfahrens zur Hauptsache (vgl. [X.] 134, 135 <137 Rn. 3> m.w.N.; stRspr) - einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die [X.]widrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben. Der Antrag auf [X.] hat jedoch keinen Erfolg, wenn eine [X.]beschwerde unzulässig oder offensichtlich unbegründet wäre (vgl. [X.] 7, 367 <371>; 134, 138 <140 Rn. 6>; stRspr). Das ist vorliegend nicht der Fall.

Die Erfolgsaussichten der [X.]beschwerde können ferner maßgeblich werden, wenn verwaltungsgerichtliche Beschlüsse betroffen sind, die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangen sind und die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen, insbesondere wenn die behauptete Rechtsverletzung bei Verweigerung einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, die Entscheidung in der Hauptsache also zu spät käme. Blieben in solchen Fällen die im Zeitpunkt der Eilentscheidung erkennbaren Erfolgsaussichten einer [X.]beschwerde gegen die verwaltungsgerichtliche Eilentscheidung außer Ansatz, würde sich bei der Folgenabwägung das Rechtsgut durchsetzen, das gewichtiger oder dessen behauptete Gefährdung intensiver als das kollidierende ist, selbst wenn schon die im [X.]verfahren mögliche Prüfung ergibt, dass die rechtlichen Voraussetzungen für seinen Schutz offensichtlich nicht gegeben sind. Dies widerspräche der Aufgabe des [X.]s, die Beachtung der Grundrechte im Verfahren der [X.]beschwerde zu sichern ([X.] 111, 147 <153> m.w.N.).

Dementsprechend sind die im [X.]verfahren erkennbaren Erfolgsaussichten einer [X.]beschwerde zu berücksichtigen, wenn aus Anlass der Anmeldung einer Versammlung über einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zu entscheiden ist und ein Abwarten bis zum Abschluss des [X.]beschwerdeverfahrens oder des Hauptsacheverfahrens den Versammlungszweck mit hoher Wahrscheinlichkeit vereitelte. Ergibt die Prüfung im [X.]verfahren, dass eine [X.]beschwerde offensichtlich begründet wäre, läge in der Nichtgewährung von Rechtsschutz der schwere Nachteil für das gemeine Wohl im Sinne des § 32 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.] 111, 147 <153>; [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 24. März 2018 - 1 BvQ 18/18 -, Rn. 5).

2. Ausgehend davon ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung geboten.

a) Es ist hier maßgeblich auf die im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag erkennbaren Erfolgsaussichten einer noch zu erhebenden [X.]beschwerde abzustellen. Aufgrund des der Durchführung der geplanten Versammlung am 18. April 2020 entgegenstehenden Verhaltens der Antragsgegnerin des [X.] - bestätigt durch die die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ablehnenden Entscheidungen des [X.] und des [X.]hofs - droht dem Antragsteller ein nicht mehr korrigierbarer gewichtiger [X.]. Der Zweck der Versammlung, die sich gerade auch gegen die Beschränkungen und Verbote der bis zum 15. Juni 2020 befristeten (vgl. § 11 [X.]) Verordnung richten soll, würde mit hoher Wahrscheinlichkeit vereitelt.

b) Eine [X.]beschwerde wäre nach gegenwärtigem Stand offensichtlich begründet. Das Vorgehen der Antragsgegnerin des [X.] verletzt den Antragsteller in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG.

aa) Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen (vgl. [X.] 104, 92 <104>; 111, 147 <154 f.>; 128, 226 <250>). Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich [X.] Staatsordnung konstituierend (vgl. [X.] 69, 315 <344 f.>; 128, 226 <250>). In ihrer idealtypischen Ausformung sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, bei der die Teilnehmer in der [X.] mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen - schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes - im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen (vgl. [X.] 69, 315 <345>; 128, 226 <250>).

Nach Art. 8 Abs. 2 GG kann dieses Recht für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Derartige Beschränkungen sind im Lichte der grundlegenden Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG auszulegen ([X.] 87, 399 <407>). Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nur zum Schutz gleichgewichtiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung der Verhältnismäßigkeit zulässig (vgl. [X.] 69, 315 <349>; 87, 399 <407>).

bb) Das Vorgehen der Antragsgegnerin des [X.] wird Bedeutung und Tragweite des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht gerecht.

Es ist schon nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin des [X.] von dem ihr in § 3 Abs. 6 [X.] eingeräumten Ermessen im Lichte von Art. 8 GG Gebrauch gemacht hat.

Der Antragsteller trägt vor, ihm sei - anlässlich einer früheren Versammlungsanmeldung - am 8. April 2020 von einem Mitarbeiter der Antragsgegnerin des [X.] telefonisch mitgeteilt worden, dass dort aktuell über Versammlungen nicht entschieden werde, weil diese verboten seien. Der Bevollmächtigte des Antragstellers teilt mit, er habe daraufhin ebenfalls bei diesem Mitarbeiter angerufen und um Übersendung eines ablehnenden Bescheids gebeten. Der Mitarbeiter habe daraufhin erklärt, ein Ablehnungsbescheid werde nicht ergehen, weil sich das Verbot von Versammlungen aus der [X.] der [X.]regierung ergebe.

In ihrer im verfassungsgerichtlichen Verfahren abgegebenen Stellungnahme verweist die Antragsgegnerin des [X.] zwar darauf, dem Antragsteller die aus ihrer Sicht nicht bestehende Möglichkeit effektiver Schutzauflagen telefonisch mitgeteilt und mit ihm erörtert zu haben. Dass sie den von dem Antragsteller erbetenen rechtsmittelfähigen Bescheid unstrittig nicht erlassen hat, spricht indessen dafür, dass sie angesichts ihrer Auslegung der Verordnung keinen Handlungsspielraum gesehen hat, sondern von einem Verbot ausging.

Soweit die Antragsgegnerin des [X.] in ihrer Stellungnahme Erwägungen zu einer Zulassung der Versammlung unter Auflagen zum Schutz vor Infektionen anstellt und diese als ungeeignet oder unzureichend verwirft, ist dies insoweit schon deshalb unerheblich, weil sich ein Ermessensausfall hierdurch nicht heilen ließe. Unabhängig davon erweisen sich die von ihr angestellten Erwägungen im Lichte von Art. 8 GG als nicht tragfähig. Dabei muss im verfassungsgerichtlichen Eilverfahren offenbleiben, ob es von Art. 8 GG gedeckt ist, die Ausübung der Versammlungsfreiheit durch Rechtsverordnung einem grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu unterwerfen und die Erteilung einer solchen Erlaubnis in das Ermessen der Verwaltung zu stellen. Jedenfalls muss, wenn eine derartige Regelung getroffen wird, wie sie § 3 Abs. 1 und 6 [X.] in der in den Stellungnahmen des [X.] [X.] und der Antragsgegnerin des [X.] wie auch in der Entscheidung des [X.]hofs vertretenen Auslegung enthält, im Rahmen der Ermessensausübung dem Grundrecht aus Art. 8 GG Rechnung getragen werden. Dies erfordert insbesondere eine hinreichende Berücksichtigung der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls. Lediglich pauschale Erwägungen, die jeder Versammlung entgegengehalten werden könnten, würden dem durch den Normgeber eröffneten Entscheidungsspielraum, von dem die Verwaltung unter Berücksichtigung des Individualgrundrechts aus Art. 8 GG Gebrauch zu machen hat, nicht gerecht (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 15. April 2020 - 1 BvR 828/20 -, Rn. 14). Dem werden die weithin vom Einzelfall gelösten Erwägungen, welche die Antragsgegnerin des [X.] in ihrer Stellungnahme im verfassungsgerichtlichen Verfahren anstellt, nicht gerecht. Sie macht überwiegend Bedenken geltend, die jeder Versammlung entgegengehalten werden müssten.

Dass sich der Zweck der Verhinderung der weiteren Ausbreitung einer [X.] durch Nichtzulassung der Versammlung erreichen lässt, ließe sich letztlich gegen jede Versammlung unabhängig von der Teilnehmerzahl anführen. Damit liefe der Zulassungsvorbehalt gemäß § 3 Abs. 6 [X.] weitgehend leer, soweit er - auch aus Sicht der [X.]n [X.]regierung, der Antragsgegnerin des [X.] und des [X.]hofs - der Sicherung des Grundrechts aus Art. 8 GG dient.

Zudem hat die Behörde keinerlei eigene Überlegungen zur weiteren Minimierung von Infektionsrisiken angestellt. Die Verantwortung dafür trifft nicht allein den Antragsteller. Vor dem Erlass einer Beschränkung der Versammlungsfreiheit muss sich die zuständige Behörde zunächst um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem [X.] bemühen. Dies entspricht für Auflagen und Verbote ständiger Rechtsprechung des [X.]s (vgl. grundlegend [X.] 69, 315 <355 ff., 362>). Nichts Anderes gilt für die Verweigerung einer Zulassung, wenn - wie hier nach Auffassung der [X.]n [X.]regierung, der Antragsgegnerin des [X.] und des [X.]hofs, deren [X.]konformität hier offen bleiben muss - die Ausübung der Versammlungsfreiheit einem Verbot mit Zulassungsvorbehalt unterworfen ist. Es wäre danach Sache der Antragsgegnerin des [X.] gewesen, gemeinsam mit dem Antragsteller, der sich dem nicht entgegenstellt, mögliche Auflagen zum Infektionsschutz, von denen § 3 Abs. 6 [X.] die Erteilung einer Zulassung abhängig macht, zu eruieren.

Stattdessen stellt die Antragsgegnerin des [X.] in ihrer Stellungnahme pauschal fest, auch nach Beratung mit dem städtischen Gesundheitsamt und unter Hinzuziehung der Empfehlungen des [X.] sei es ihr nicht möglich, Auflagen festzusetzen, die der aktuellen [X.]lage gerecht würden. Damit schließt sie jede Einzelfallbetrachtung von vornherein aus. Insbesondere fasst sie die angemeldete Teilnehmerzahl von 50 Personen, den geplanten Versammlungsort am [X.] sowie den Termin am 18. April 2020 von 15.30 bis circa 17.30 Uhr unzutreffend als zwingende Vorgaben auf, ohne dabei in Betracht zu ziehen, ob sich nötigenfalls durch Verringerung der Teilnehmerzahl und/oder eine örtliche oder zeitliche Verlagerung der Versammlung gegebenenfalls in Verbindung mit weiteren Schutzmaßnahmen das Infektionsrisiko auf ein in Abwägung mit dem Grundrecht aus Art. 8 GG vertretbares Maß reduzieren lässt.

Die Kammer verkennt dabei nicht, dass, wie die Antragsgegnerin des [X.] vorbringt, gerade in [X.] die [X.] in den vergangenen Wochen stark angestiegen sind. Dies befreit die Antragsgegnerin des [X.] aber nicht davon, vor einer Versagung der Zulassung der Versammlung möglichst in kooperativer Abstimmung mit dem Antragsteller alle in Betracht kommenden Schutzmaßnahmen in Betracht zu ziehen und sich in dieser Weise um eine Lösung zu bemühen, die die Herstellung praktischer Konkordanz zwischen dem Ziel des Infektionsschutzes und des Schutzes von Leib und Leben auf der einen und der Versammlungsfreiheit auf der anderen Seite ermöglicht.

3. Die Entscheidung über die Erstattung der Auslagen beruht auf § 34a Abs. 3 [X.].

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.