Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 12.10.2010, Az. 2 BvF 1/07

Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen § 13b sowie § 33 Abs. 3 und 4 der Verordnung zum Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere und anderer zur Erzeugung tierischer Produkte gehaltener Tiere bei ihrer Haltung ([X.], im [X.]: [X.]) in der zum Zeitpunkt der Antragstellung zuletzt durch die Dritte Verordnung zur Änderung der [X.] vom 30. November 2006 ([X.], im [X.]: 3. [X.]ÄndV) geänderten Fassung.

§ 13b [X.] regelt die sogenannte [X.]gruppenhaltung von [X.]n als eine Form der Käfighaltung. § 33 Abs. 3 und 4[X.] in der zur Prüfung gestellten Fassung (aufgrund zwischenzeitlicher Änderung durch Art. 1 Nr. 7 der [X.] zur Änderung der [X.] vom 1. Oktober 2009, [X.]. 3223 - im [X.]: 4. [X.]ÄndV - nunmehr § 38 Abs. 3 und 4 [X.]) enthalten Übergangsregelungen.

1. Die angegriffenen [X.]estimmungen lauten:

§ 13b

[X.]esondere Anforderungen

an die [X.]gruppenhaltung

(1) [X.]n dürfen als [X.]gruppen nur nach Maßgabe der Anforderungen der Absätze 2 bis 7 gehalten werden.

(2) Für jede [X.] muss, unbeschadet des § 13 Abs. 2 Nr. 1, jederzeit eine uneingeschränkt nutzbare Fläche von mindestens 800 Quadratzentimetern zur Verfügung stehen. [X.]eträgt das Durchschnittsgewicht der [X.]n in der Haltungseinrichtung mehr als zwei Kilogramm, muss abweichend von Satz 1 eine nutzbare Fläche von mindestens 900 Quadratzentimetern zur Verfügung stehen. Für die [X.]erechnung der Fläche ist diese in der Waagerechten zu messen.

(3) Die lichte Höhe einer Haltungseinrichtung muss

1. an der Seite der Haltungseinrichtung, an der der Futtertrog angebracht ist, mindestens 60 Zentimeter betragen und

2. darf im Übrigen an keiner Stelle über der Fläche nach Absatz 2 niedriger als 50 Zentimeter sein.

(4) Für [X.]eils bis zu zehn [X.]n muss jederzeit ein [X.] von mindestens 900 Quadratzentimetern Fläche und ein [X.] von mindestens 900 Quadratzentimeter zugänglich sein. Das [X.] muss weniger ausgeleuchtet sein als die übrige Fläche. Übersteigt die Gruppengröße 30 [X.]n, ist für jede weitere [X.] der [X.] und das [X.] um [X.]eils 90 Quadratzentimeter zu vergrößern.

(5) Jeder [X.] muss ein uneingeschränkt nutzbarer Futtertrog mit einer Kantenlänge von mindestens zwölf Zentimetern und eine Sitzstange von mindestens 15 Zentimetern Länge zur Verfügung stehen. [X.]eträgt das Durchschnittsgewicht der [X.] in der Haltungseinrichtung mehr als zwei Kilogramm, muss der Futtertrog abweichend von Satz 1 eine Länge von mindestens 14,5 Zentimetern je [X.] aufweisen. Je Haltungseinrichtung müssen mindestens zwei Sitzstangen vorhanden sein, die in unterschiedlicher Höhe angeordnet sind.

(6) Die Gänge zwischen den Reihen der Haltungseinrichtungen müssen mindestens 90 Zentimeter breit sein und der Abstand zwischen dem [X.]oden des Gebäudes und der unteren Reihe der Haltungseinrichtungen muss mindestens 35 Zentimeter betragen.

(7) Die Form und die Größe der Öffnung der Haltungseinrichtung muss gewährleisten, dass eine ausgewachsene [X.] herausgenommen werden kann, ohne dass ihr vermeidbare Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt werden.

§ 33

Übergangsregelungen

…

(3) Abweichend von den §§ 13, 13a und 13b dürfen [X.]n in Haltungseinrichtungen, die vor dem 13. März 2002 bereits genehmigt oder in [X.]enutzung genommen worden sind, noch bis zum 31. Dezember 2020 gehalten werden, wenn diese so beschaffen sind, dass je [X.]

1. eine uneingeschränkt nutzbare und horizontal bemessene [X.] von mindestens 750 Quadratzentimetern vorhanden ist, wobei bei der Flächenberechnung je [X.] 150 Quadratzentimeter Nestfläche berücksichtigt werden, sofern diese über die Eiablage hinaus genutzt werden kann, unmittelbar an eine nutzbare Fläche anschließt, eine lichte Höhe von mindestens 45 Zentimetern vorhanden ist, die Rückzugsmöglichkeit zur Eiablage uneingeschränkt erhalten bleibt und die Grundfläche dieser Käfige [X.]eils mindestens 2.000 Quadratzentimeter beträgt;

2. ein uneingeschränkt nutzbarer Futtertrog mit einer Länge von mindestens zwölf Zentimetern und

3. ein Nest, ein [X.], in dem das Picken und Scharren möglich ist sowie geeignete Sitzstangen mit einem Platzangebot von mindestens 15 Zentimetern zur Verfügung stehen;

4. eine geeignete Vorrichtung zum Kürzen der Krallen vorhanden ist.

(4) Abweichend von den §§ 13, 13a und 13b dürfen [X.]n in Haltungseinrichtungen, die vor dem 13. März 2002 bereits in [X.]enutzung genommen worden sind, noch bis zum Ablauf des 31. Dezember 2008 gehalten werden, soweit

1. diese so beschaffen sind, dass

a) je [X.] eine uneingeschränkt nutzbare und horizontal bemessene [X.] von mindestens 550 Quadratzentimetern oder, im Fall eines Durchschnittsgewichts der gehaltenen [X.]n von mehr als zwei Kilogramm, von mindestens 690 Quadratzentimetern vorhanden ist;

b) je [X.] ein uneingeschränkt nutzbarer Futtertrog mit einer Länge von mindestens zwölf Zentimetern oder, im Fall eines Durchschnittsgewichts der gehaltenen [X.]n von mehr als zwei Kilogramm je [X.], ein uneingeschränkt nutzbarer Futtertrog mit einer Länge von mindestens 14,5 Zentimetern zur Verfügung steht;

c) bei Verwendung von Nippeltränken oder Tränknäpfen sich mindestens zwei Tränknäpfe oder Nippeltränken in Reichweite jeder [X.] befinden oder jeder Käfig mit einer Rinnentränke ausgestattet ist, deren Länge der des [X.] nach [X.]uchstabe b entspricht;

d) die lichte Höhe über mindestens 65 Prozent der [X.] mindestens 40 Zentimeter und an keiner Stelle weniger als 35 Zentimeter beträgt;

e) der Neigungswinkel des [X.]odens 14 Prozent nicht überschreitet und durch die [X.]odenbeschaffenheit des Käfigs sichergestellt ist, dass die nach vorn gerichteten Krallen beider Ständer nicht abrutschen können, und

f) eine geeignete Vorrichtung zum Kürzen der Krallen vorhanden ist

und

2. der Inhaber des [X.]etriebes der zuständigen [X.]ehörde bis zum 15. Dezember 2006 ein verbindliches [X.] zur Umstellung der vorhandenen Haltungseinrichtungen im Sinne der Nummer 1 auf Haltungseinrichtungen nach den §§ 13, 13a oder 13b angezeigt hat.

Wird die Anzeige nach Satz 1 Nr. 2 nicht fristgerecht abgegeben, endet die Frist, bis zu der [X.]n in Haltungseinrichtungen im Sinne des Satzes 1 Nr. 1 gehalten werden dürfen, mit Ablauf des 31. Dezember 2006. Die zuständige [X.]ehörde kann abweichend von Satz 1 auf Antrag im Einzelfall eine weitere Nutzung um bis zu einem Jahr genehmigen, soweit der Antragsteller nachweist, dass

1. eine Umstellung entsprechend dem [X.] im Sinne des Satzes 1 Nr. 2 durchgeführt wird und

2. aus vom Antragsteller nicht zu vertretenden Gründen die Inbetriebnahme der Haltungseinrichtungen nach den §§ 13, 13a oder 13b ab dem 1. Januar 2009 nicht oder nicht vollständig möglich ist.

…

2. a) Die [X.]nhaltung war zunächst in der [X.] vom 10. Dezember 1987([X.] 2622, im [X.]: [X.]) geregelt. Diese sah unter anderem eine uneingeschränkt nutzbare Käfigbodenfläche von mindestens 450 cm² je Henne, eine lichte Höhe von mindestens 40 cm über mindestens 65 % der Käfigbodenfläche und mindestens 35 cm über der restlichen Fläche sowie eine uneingeschränkt nutzbare Länge des [X.] von mindestens 10 cm je Henne vor (§ 2 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 7 [X.]).

b) Mit Urteil vom 6. Juli 1999 (- 2 [X.] -, [X.] 101, 1) erklärte das [X.] die [X.] für nichtig.

Die Regelungen zur Mindestkäfigbodenfläche und zur Futtertroglänge seien mit der Ermächtigungsnorm des § 2a Abs. 1 TierSchG unvereinbar. Die gemäß § 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Nr. 1 und § 1 TierSchG in eine Rechtsverordnung einzustellenden [X.]elange des ethisch begründeten Tierschutzes würden über die Grenze eines angemessenen Ausgleichs zurückgedrängt. Schon ein Vergleich der durchschnittlichen Körpermaße einer ausgewachsenen [X.] (47,6 x 14,5 x 38 cm) mit der in der [X.] vorgesehenen Käfigbodenfläche zeige, dass in mit vier bis sechs Hennen besetzten Käfigen, wie sie in [X.] derzeit in der [X.]nhaltung üblich seien, eine [X.]efriedigung des [X.] nicht möglich sei. [X.]ei der vorgesehenen Futtertroglänge von 10 cm könnten die Hennen nicht entsprechend ihrem artgemäßen [X.]edürfnis gleichzeitig ihre Nahrung aufnehmen ([X.], a.a.[X.], S. 30 f., 37 f.).

Ferner verstoße die [X.] gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 [X.], weil sie in ihrem Vorspruch nicht Art. 2 des Gesetzes vom 25. Januar 1978 zum Übereinkommen vom 10. März 1976 zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen ([X.], im [X.]: [X.]; für das als Anlage zu diesem Gesetz abgedruckte Übereinkommen im [X.]: [X.]) in Verbindung mit der gemäß Art. 9 Abs. 3 [X.] für [X.] wirksam gewordenen und deshalb innerstaatlich durchzusetzenden Empfehlung des [X.] vom 21. November 1986 für das Halten von [X.]n der Art Gallus gallus ([X.] vom 11. Mai 2000, Nr. 89a) als Ermächtigungsgrundlage nenne ([X.], a.a.[X.], S. 41 ff.).

Offengelassen wurde die Frage, ob die [X.] im Verfahren zum Erlass der angegriffenen Verordnung gemäß § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG ausreichend angehört worden sei und welche Rechtsfolgen eine möglicherweise fehlerhafte Anhörung auf den [X.]estand der Verordnung haben könnte ([X.], a.a.[X.], S. 44).

c) Zur Schließung der durch die Nichtigerklärung der [X.] entstandenen Regelungslücke wurde die Verordnung zum Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere und anderer zur Erzeugung tierischer Produkte gehaltener Tiere bei ihrer Haltung vom 25. Oktober 2001 ([X.], im [X.]: [X.] 2001) geändert.

Die Änderung sollte zugleich der Umsetzung der Richtlinie 1999/74/[X.] vom 19. Juli 1999 zur Festlegung von Mindestanforderungen zum Schutz von [X.]n ([X.] 203 S. 53, inzwischen geändert durch die Verordnung <[X.]> Nr. 806/2003 des Rates vom 14. April 2003 <[X.] Nr. L 122 S. 1>) dienen. In dieser Richtlinie ist als neue Haltungsart der sogenannte ausgestaltete Käfig vorgesehen. Ein solcher Käfig muss über eine Fläche von mindestens 750 cm² je Henne, eine Höhe von mindestens 45 cm in dem nutzbaren Teil dieser Fläche, der mindestens 600 cm² je Henne betragen muss, sowie über Sitzstangen, Einstreu und Nest verfügen. Nach der Richtlinie dürfen herkömmliche (nicht ausgestaltete) Käfige ab dem 1. Januar 2003 nur noch unter Einhaltung bestimmter Mindestvoraussetzungen (insbesondere: 550 cm² [X.]odenfläche je Henne) vorübergehend weiterbetrieben werden; ab dem 1. Januar 2012 sind sie vollständig untersagt (Art. 5 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 [X.] 1999/74/[X.]). Den Mitgliedstaaten ist es unbenommen, strengere Vorschriften beizubehalten oder anzuwenden (Art. 13 Abs. 2 Satz 1 [X.] 1999/74/[X.]).

Die Neuregelung der [X.] und die Anpassung der Vorschriften an die Richtlinie 1999/74/[X.] erfolgte durch die Erste Verordnung zur Änderung der [X.] vom 28. Februar 2002 ([X.] 1026, im [X.]: 1. [X.]ÄndV <"Künast-Verordnung">; die [X.] in der durch die 1. [X.]ÄndV geänderten Fassung wird im [X.] bezeichnet als [X.] 2002). Mit dieser Verordnung wurde in die [X.] ein Abschnitt "Anforderungen an das Halten von [X.]n" eingefügt (Art. 1 Nr. 1 1. [X.]ÄndV). Die konventionelle Käfighaltung wurde abgeschafft. [X.] Käfige gemäß der Richtlinie 1999/74/[X.] waren als Haltungsform nicht vorgesehen, sondern nur noch die [X.]oden- und die Volièrenhaltung (vgl. § 13 [X.] 2002). Die Übergangsregelungen der Verordnung bestimmten, dass vor dem 6. Juli 1999 in [X.]enutzung genommene herkömmliche Käfige mit 450 cm² [X.]odenfläche/Henne - unter der Voraussetzung einer bestimmten Ausstattung der Käfige - noch bis zum 31. Dezember 2002 zulässig waren (§ 17 Abs. 5 [X.] 2002). Eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2006 - und somit fünf Jahre weniger als in der Richtlinie 1999/74/[X.] vorgesehen - galt für am 13. März 2002 bereits in [X.]enutzung genommene herkömmliche Käfige mit 550 cm² [X.]odenfläche/Henne, wiederum unter der Voraussetzung einer bestimmten Ausstattung der Käfige (§ 17 Abs. 4 [X.] 2002). Für die [X.]nhaltung mit bereits genehmigten oder in [X.]enutzung genommenen ausgestalteten Käfigen war eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2011 vorgesehen (§ 17 Abs. 3 [X.] 2002). Die Änderungen traten am Tag nach der am 12. März 2002 erfolgten Verkündung in [X.] (Art. 3 der 1. [X.]ÄndV).

d) [X.] wurde die [X.]republik [X.] vom [X.] wegen Nichtumsetzung von Richtlinien zur Schweinehaltung verurteilt (Urteil vom 8. September 2005 - Rs. [X.]/04 -, [X.] Nr. C 271, [X.]). Dies führte zum Erlass der [X.] zur Änderung der [X.] vom 1. August 2006 ([X.] 1804, im [X.]: 2. [X.]ÄndV; die [X.] in der durch die 2. [X.]ÄndV geänderten Fassung wird im [X.] bezeichnet als [X.] Aug. 2006).

aa) Unter dem 15. Februar 2006 übermittelte das zuständige [X.] dem [X.]rat zur Zustimmung gemäß Art. 80 Abs. 2 [X.] in Verbindung mit § 2a Abs. 1 TierSchG die Zweite Verordnung zur Änderung der [X.] (vgl. [X.] 119/06). Der übersandte Verordnungstext enthielt lediglich [X.]estimmungen zur Umsetzung der die Schweinehaltung betreffenden Richtlinien, nicht aber Änderungen im [X.]ereich der [X.]nhaltung, die der [X.]rat erstrebte. Dieser hatte sich bereits in den Jahren 2003 und 2004 mit zwei Maßgabebeschlüssen bemüht, in Verbindung mit der Neuregelung der Schweinehaltung eine die Anforderungen herabsetzende Änderung der Vorschriften zur [X.]nhaltung zu erreichen (vgl. [X.]eschluss vom 28. November 2003, [X.] 574/03 <[X.]eschluss>, und [X.]eschluss vom 17. Dezember 2004, [X.] 482/04 <[X.]eschluss>).

Die [X.] (§ 16b TierSchG) wandte sich in ihrer Sitzung vom 20. Februar 2006 gegen eine Koppelung der Neuregelungen der Schweinehaltung mit Neuregelungen der [X.]nhaltung und verlangte, im Fall anstehender Veränderungen der Rechtslage zur [X.]nhaltung erneut befasst zu werden.

bb) Mit [X.]eschluss vom 7. April 2006 stimmte der [X.]rat der Verordnung mit der Maßgabe zu, dass sie unter anderem durch Einfügung der im vorliegenden Verfahren zu prüfenden [X.]estimmungen zur [X.]nhaltung geändert werde ([X.] 119/06 <[X.]eschluss>; vgl. auch Antrag der Länder [X.], [X.] und [X.] vom 5. April 2006, [X.] 119/3/06, [X.]). Der vorgesehene § 13b solle der Umsetzung der Richtlinie 1999/74/[X.] dienen. Auf der Grundlage dieser Richtlinie sei in [X.] der ausgestaltete Käfig weiterentwickelt worden. Die Regelung gehe insbesondere durch Konkretisierungen für Nest und [X.] sowie hinsichtlich der [X.] (800 cm²) über die Vorgaben der Richtlinie 1999/74/[X.] hinaus. Durch die Einführung dieses Haltungssystems solle erreicht werden, dass kleinere [X.]etriebe, die nicht auf [X.]odenhaltung umrüsten könnten, weiterhin [X.]n halten könnten. Großbetrieben müsse die Chance der Wettbewerbsfähigkeit im Verhältnis zu [X.]etrieben in anderen [X.] eingeräumt werden, um eine Abwanderung in Länder mit geringeren Tierschutzstandards zu vermeiden (vgl. [X.] 119/06 <[X.]eschluss>, S. 1 <13 f.>). Die Übergangsfrist für die [X.]nhaltung in ausgestalteten Käfigen solle durch Einfügung des § 27 Abs. 3 auf das Jahr 2020 verlängert werden, um der betriebswirtschaftlich vorgegebenen Abschreibungsfrist der Projektanlagen Rechnung zu tragen. Die Frist für die übergangsweise noch zulässige [X.]nhaltung in herkömmlichen Käfigen solle mit dem vorgesehenen § 27 Abs. 4 auf das [X.], in Ausnahmefällen auf das [X.], verlängert werden. In [X.] würden 78 % der [X.]n in herkömmlichen Käfigen gehalten. Viele [X.]etriebe begründeten nachvollziehbar, dass eine Umstellung auf [X.]odenhaltung nicht möglich sei. Insofern stehe ohne die Fristverlängerung zu befürchten, dass kleinere [X.]etriebe die [X.]nhaltung aufgäben und größere [X.]etriebe sie ins Ausland verlegten (vgl. [X.] 119/06 <[X.]eschluss>, S. 1 <13 f.>).

cc) Der Text der geplanten Neuregelung in der Fassung des [X.] wurde der [X.] nach Art. 8 der [X.][X.] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften ([X.] 204 S. 37, zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2006/96/[X.] vom 20. November 2006 <[X.] Nr. L 363 S. 81>) vorgelegt. Das [X.] ging am 28. April 2006 bei der [X.] ein.

dd) Das Kabinett nahm mit [X.]eschluss vom 10. Mai 2006 den [X.] des [X.]rates zustimmend zur Kenntnis (vgl. Pressemitteilung des [X.] vom 10. Mai 2006).

ee) Das zuständige [X.] lud mit Schreiben vom 16. Mai 2006 die [X.] zu einer Sitzung am 29. Mai 2006 ("nachdem der [X.]rat der [X.] zur Änderung der [X.] mit Änderungen zur [X.]nhaltung zugestimmt hat, lade ich Sie ... zu einer Anhörung der [X.] ... ein"). In der Tagesordnung war als ein Punkt aufgeführt: "Information über die Zweite Verordnung zur Änderung der [X.]".

Mit E-Mail vom 17. Mai 2006 wurden den [X.]smitgliedern unter anderem der Text der [X.] zur Änderung der [X.] sowie eine entsprechende konsolidierte Fassung der [X.] übersandt. Dieselben Unterlagen wurden den Mitgliedern der [X.] bei der Sitzung am 29. Mai 2006 als Tischvorlage zur Verfügung gestellt.

Die Niederschrift über die Sitzung enthält zum Tagesordnungspunkt "Informationen über die Zweite Verordnung zur Änderung der [X.]" folgende Ausführungen: "Herr ... berichtete über den Stand der [X.] der Tierschutznutztierhaltungsverordnung. Die Verordnung wurde am [X.] notifiziert und am 10.05.2006 vom [X.] zustimmend zur Kenntnis genommen, ist noch nicht gezeichnet." Weiter ist in der Sitzungsniederschrift das folgende Votum der [X.] festgehalten: "Die [X.] bedauert, dass das Votum der Sitzung vom 20. Februar 2006 in [X.]ezug auf eine Koppelung der Verordnung Abschnitt Schweinehaltung mit Fragen zur [X.]nhaltung nicht berücksichtigt worden ist. Die [X.] ersucht das [X.], zum frühest möglichen Zeitpunkt - spätestens jedoch nach zwei Jahren - über die bisherigen Erfahrungen mit der [X.]gruppenhaltung unterrichtet zu werden. Die [X.] regt an, den Tierschutz sowohl in [X.]gruppenhaltungen als auch in alternativen Haltungssystemen zu optimieren."

In den handschriftlichen Notizen eines [X.]vertreters über die Sitzung vom 29. Mai 2006 heißt es, dass die Einfügung von Regelungen zur [X.]nhaltung auf den [X.]rat zurückgehe und es nicht im Ermessen des [X.] liege, dass die [X.] damit nicht befasst worden sei ("[X.] hat auf Schweine die [X.]n + Kälber draufgesattelt; dass [X.] damit nicht befasst wurde liegt nicht im Ermessen des [X.]'s"). Ferner wurde das Votum der [X.] wiedergegeben ("ihr [X.]eschluss bedauerlicher Weise nicht gehört wurde; Rückschritt Tierschutz befürchtet; [X.]ericht über [X.]voliere nach 2 Jahren").

ff) [X.] Verordnung zur Änderung der [X.] wurde mit den im [X.] des [X.]rates vorgesehenen Änderungen am 1. August 2006 vom zuständigen Minister unterzeichnet und am 3. August 2006 verkündet ([X.] 1804). Die konsolidierte Neufassung der Verordnung vom 22. August 2006 wurde noch im selben Monat bekanntgemacht ([X.] 2043).

e) Mit der [X.] zur Änderung der [X.] vom 30. November 2006 (die [X.] in der durch die 3. [X.]ÄndV geänderten Fassung wird im [X.] bezeichnet als [X.] Nov. 2006) verschob sich infolge der Einfügung eines neuen Abschnitts zur Haltung von Pelztieren (damals Abschnitt 5, §§ 26 ff.) die Zählung der nachfolgenden Paragraphen. Während es für die Regelung zur [X.]gruppenhaltung bei der bisherigen Paragraphenbezeichnung (§ 13b) blieb, wurde die bisher als § 27 Abs. 3 und 4 geführte Übergangsregelung zu § 33 Abs. 3 und 4. Inhaltlich blieben die Vorschriften unverändert.

f) Die Übergangsregelung hat zwischenzeitlich infolge der mit der [X.] zur Änderung der [X.] vom 1. Oktober 2009 ([X.] 3223) erfolgten Erweiterung der [X.] um einen Abschnitt über die Haltung von [X.] erneut einen anderen Ort erhalten; sie findet sich nun in § 38 Abs. 3 und 4 [X.]. Die [X.]gruppenhaltung ist weiterhin in § 13b [X.] geregelt.

Die Antragstellerin beantragt, § 13b sowie § 33 Abs. 3 und 4 [X.] in der Fassung vom 22. August 2006 ([X.]ekanntmachung der Neufassung der [X.] vom 22. August 2006, [X.] 2043), zuletzt geändert durch die Dritte Verordnung zur Änderung der [X.] vom 30. November 2006 ([X.]), für nichtig zu erklären.

1. Die Regelung des § 13b [X.] genüge weder formell noch materiell den Anforderungen des Tierschutzgesetzes.

a) Die Nichtigkeit der Vorschrift folge bereits daraus, dass die [X.] entgegen dem Anhörungserfordernis des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG, das seine Wurzeln im Verfassungsrecht habe, nicht ordnungsgemäß angehört worden sei.

Der [X.] sei in einer Sitzung am 28. November 2005 ausdrücklich mitgeteilt worden, dass das [X.] nicht beabsichtige, Regelungen zur [X.]nhaltung mit der erforderlichen Änderung der Regelungen zur Schweinehaltung zu verknüpfen. In ihrer Sitzung vom 20. Februar 2006 habe die [X.] zu Protokoll gegeben, dass sie im Fall anstehender Änderungen der Regelungen zur [X.]nhaltung mit der Thematik befasst werden wolle. Dies sei nicht geschehen; vielmehr sei die Zweite Verordnung zur Änderung der [X.] ohne Anhörung der [X.] notifiziert und vom [X.] bestätigt worden. In der Sitzung am 29. Mai 2006 habe die [X.] ausdrücklich ihr [X.]edauern darüber zum Ausdruck gebracht, dass ihr Votum vom 20. Februar 2006 wissentlich nicht berücksichtigt worden sei und die Änderung der [X.] nun doch die Neuregelungen zur Schweinehaltung mit Neuregelungen zur [X.]nhaltung kopple. Eine Anhörung habe in dieser Sitzung nicht stattgefunden. Das [X.] unterscheide ausweislich verschiedener Niederschriften zu den Sitzungen der [X.] in den Tagesordnungen stets genau zwischen einer förmlichen Anhörung nach § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG und bloßen "Informationen", "Unterrichtungen" oder "Diskussionen". [X.]ei förmlichen Anhörungen gehe aus dem Anschreiben deutlich hervor, dass die [X.]smitglieder zu einer "Anhörung der [X.] nach § 16b Abs. 1 Satz 2 des Tierschutzgesetzes" geladen würden; zudem werde der "Entwurf" einer Verordnung übersandt. Die Tagesordnung zur Sitzung am 29. Mai 2006 spreche demgegenüber lediglich von "Information" über die Zweite Verordnung zur Änderung der [X.], nicht von einer Anhörung. Mit dem Einladungsschreiben vom 17. Mai 2006, das die Mitglieder entgegen der üblichen Praxis nicht auf dem Postweg, sondern per E-Mail erhalten hätten, sei nicht der "Entwurf", sondern der fertige Text der Änderungsverordnung übersandt worden, und in dem Schreiben sei nicht - wie sonst bei förmlichen Anhörungen üblich - auf § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG [X.]ezug genommen worden. Dass zu dem gegebenen Zeitpunkt überhaupt eine Sitzung anberaumt worden sei, spreche nicht für das Vorliegen einer Anhörung. Sitzungen der [X.], ohne dass eine Anhörung stattgefunden hätte, sowie Sitzungen in verhältnismäßig rascher Folge habe es bereits in der Vergangenheit gegeben.

Dass es sich um eine rein informatorische [X.]efassung der [X.] gehandelt habe, folge auch aus dem - gemäß § 8 Abs. 2 der [X.]s-Verordnung (TierSchKomV) in Verbindung mit § 93 VwVfG und § 415 Abs. 1 ZPO beweiskräftigen - Sitzungsprotokoll vom 29. Mai 2006. Die Haltung des [X.] habe danach bereits festgestanden. Dass der [X.] bereits vor [X.]efassung der [X.] als endgültig betrachtet worden sei, zeige auch eine Pressemitteilung des [X.] vom 10. Mai 2006, in der hinsichtlich der Verordnungsänderungen zur Schweine- und [X.]nhaltung von einer "nun gefundenen Lösung" die Rede gewesen sei. Danach sei, selbst wenn in der [X.]efassung der [X.] eine förmliche Anhörung zu sehen wäre, dem Anhörungserfordernis des § 16b TierSchG nicht genügt gewesen, weil eine [X.]ereitschaft zur Auseinandersetzung mit Gegenargumenten erkennbar nicht mehr bestanden habe und nach Abschluss des [X.]s ein Eingehen auf [X.]edenken auch nicht mehr möglich gewesen wäre, ohne die Notwendigkeit erneuter Notifizierung auszulösen und damit die Umsetzung der Vorschriften über die Schweinehaltung weiter zu verzögern.

Ferner heiße es im Protokoll vom 29. Mai 2006, dass die Nichtbefassung der [X.] nicht im Ermessen des [X.] gelegen habe. Diese Äußerung wäre unverständlich, wenn das [X.] die Absicht gehabt hätte, in der Sitzung eine Anhörung durchzuführen.

Es sei kein Versehen gewesen, dass keine förmliche Anhörung stattgefunden habe. Vielmehr habe dies der damaligen Rechtsauffassung des [X.] entsprochen. Dies belege ein auf den 7. Juni 2004 datiertes Protokoll über eine Sitzung der [X.] am 4. Juni 2004. Aus diesem ergebe sich, dass das [X.] im Fall von Maßgabebeschlüssen des [X.]rates keine erneute [X.]efassung der [X.] für erforderlich gehalten habe.

Die [X.] habe gravierende [X.]edenken gegen die [X.]gruppenhaltung gehabt, angesichts der Umstände aber lediglich ihr [X.]edauern darüber zum Ausdruck gebracht, nicht gehört worden zu sein. Mit ihrer Forderung nach einem [X.]ericht über die [X.]gruppenhaltung in zwei Jahren habe sie sich um Schadensbegrenzung bemüht.

Aufgrund der unterbliebenen Anhörung der [X.] sei die Zweite Verordnung zur Änderung der [X.] nichtig. Der Verfahrensfehler sei evident im Sinne der Rechtsprechung des [X.]s zu den Folgen von Verfahrensfehlern im [X.], da sich das Anhörungserfordernis aus dem Gesetz ergebe. Eine unbeanstandete Praxis, die der Evidenz entgegenstehen könnte, liege nicht vor. Zudem habe das [X.] bereits in seiner ersten [X.]nentscheidung auf das [X.] hingewiesen. Hinzu komme, dass die [X.] selbst mehrfach um Anhörung gebeten habe. Dies sei auch im Tierschutzbericht der [X.]regierung von 2007 ([X.]TDrucks 16/5044, [X.]) festgehalten.

b) Auch die materiellen Anforderungen des Tierschutzgesetzes seien nicht erfüllt. § 13b [X.] verstoße gegen das einfachgesetzliche Gebot artgerechter Tierhaltung (§ 2 Nr. 1 TierSchG) und damit zugleich gegen Art. 20a [X.].

aa) Die Anforderungen an die Artgerechtheit ließen sich zu - teilweise überschneidenden - Fallgruppen zusammenfassen: Platzangebot, Ruhen und Schlafen, Nahrungserwerbsverhalten (einschließlich Picken und Scharren), [X.] (einschließlich Staubbaden) und Eiablage. Hinsichtlich sämtlicher Anforderungen sei die in § 13b [X.] vorgesehene [X.]gruppenhaltung unzureichend. Die Antragstellerin führt dies im Einzelnen aus und legt in diesem Zusammenhang zwei von ihr in Auftrag gegebene Gutachten vor. Das Gutachten "[X.]eurteilung der [X.] der '[X.]gruppenhaltung' von [X.]n unter [X.]erücksichtigung rechtlicher und ökonomischer Aspekte" von Prof. Dr. [X.] (Oktober 2009) kommt zu dem Ergebnis, dass den [X.]n in der [X.]gruppenhaltung keine artgemäße Fortbewegung, kein artgemäßes Ruhen, keine artgemäße Nahrungsaufnahme, kein artgemäßes Staubbaden und keine artgemäße Eiablage möglich sei. Auch weitere [X.]eurteilungskriterien sowie wirtschaftliche Aspekte sprächen gegen die [X.]gruppenhaltung. Das "Gutachten zum Risiko von Federpicken und Kannibalismus in der [X.]gruppenhaltung nach der [X.]" von [X.] (Juni 2009) kommt zu dem Ergebnis, dass das untersuchte Risiko in der [X.]gruppenhaltung besonders hoch sei.

bb) Der Verordnungsgeber habe sich nicht am aktuellen Stand der Wissenschaft orientiert und seinen Ermittlungspflichten nicht genügt. Vor Einführung der [X.]gruppenhaltung seien keinerlei wissenschaftliche Gutachten eingeholt worden. [X.]is zum heutigen Tage gebe es keine Untersuchungen zur [X.] dieser Haltungsform. In Zweifelsfällen dürften neue Haltungsformen erst eingeführt werden, wenn ihre Vereinbarkeit mit den Anforderungen an eine artgerechte Tierhaltung nachgewiesen sei. Ein Ermittlungsdefizit bestehe auch, weil die [X.]regierung aus dem Gemeinschaftsrecht Maßstäbe für die [X.] abgeleitet habe. Das Gemeinschaftsrecht sei nicht den für den [X.] Gesetzgeber geltenden Maßstäben der [X.] verpflichtet und schaffe nur Mindeststandards. Weiter fehlten Ermittlungen zu der [X.]ehauptung des [X.]rates in seinem [X.], dass die Einführung der [X.]gruppenhaltung zur Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit der [X.]nbetriebe erforderlich sei. Dieser Gesichtspunkt habe deshalb nicht in die Abwägung eingestellt werden dürfen. Da der Verordnungsgeber, der gemäß Art. 20a [X.] begründungspflichtig sei, auf [X.]elange des Gesundheits- und Verbraucherschutzes nicht abgestellt habe, seien auch diese [X.]elange bei der gerichtlichen Überprüfung außer [X.]etracht zu lassen.

cc) Leite man aus Art. 20a [X.] ein generelles Verschlechterungsverbot ab, ergebe sich bereits daraus die Verfassungswidrigkeit der [X.]gruppenhaltung. Ferner müsse § 2a TierSchG verfassungskonform dahin ausgelegt werden, dass eine tierschutzrechtliche Verschlechterung nicht vom Verordnungsgeber allein beschlossen werden dürfe. Selbst wenn man ein generelles Verschlechterungsverbot ablehne, sei eine Rücknahme von Tierschutzvorschriften nur aufgrund einer sorgfältigen Abwägungsentscheidung zulässig, die hier fehle. Der zeitliche Ablauf und die sich verschärfenden Maßgabebeschlüsse des [X.]rates sprächen dafür, dass der Verordnungsgeber unter Druck gehandelt und angenommen habe, rechtlich beziehungsweise faktisch keinen eigenen Spielraum mehr zu haben. Selbst wenn kein solcher Abwägungsausfall vorläge, bestehe jedenfalls ein Abwägungsdefizit, da der Verordnungsgeber das notwendige Abwägungsmaterial nur unzureichend ermittelt, sich mit Alternativen zur [X.]gruppenhaltung nicht auseinandergesetzt und den Tierhalterbelangen ohne nähere Auseinandersetzung mit tierschutzrechtlichen Erfordernissen besonderes Gewicht beigemessen habe. Deshalb sei auch das [X.] fehlerhaft. Die [X.]gruppenhaltung [X.] das durch Art. 20a [X.] gewährleistete "ethische Mindestmaß".

2. Die [X.] seien schon deshalb nichtig, weil bei der dort vorgesehenen [X.]odenfläche von 750 cm² je Henne (§ 33 Abs. 3 [X.]) beziehungsweise 550 cm² je Henne (§ 33 Abs. 4 [X.]) der tierschutzrechtlich gebotene Mindestschutz nicht gewährleistet sei.

Die Verlängerung der Übergangsfristen verstoße zudem gegen das in Art. 20a [X.] verankerte Optimierungsgebot, demzufolge aus mehreren zur Verfügung stehenden Alternativen diejenige zu wählen sei, die das Schutzgut am wenigsten beeinträchtige. Der Verordnungsgeber habe sich mit Alternativen zur [X.]nhaltung in herkömmlichen und ausgestalteten Käfigen nicht auseinandergesetzt und nicht dargelegt, warum die Einführung der [X.]gruppenhaltung nicht ausgereicht habe. In der Abwägung seien die [X.]elange der Tierhalter nicht ausreichend substantiiert worden.

Diese [X.]elange seien auch nicht schutzwürdig. Die im zuvor geltenden Recht vorgesehene Übergangsfrist habe im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung nur noch vier Monate betragen. Die [X.]nhalter hätten sich deshalb ohnehin bereits auf die Umstellung einrichten müssen. Diese Umstellung sei mit staatlichen Subventionen gefördert worden. Worin die Schutzwürdigkeit derjenigen Halter liegen solle, die bis zu diesem Zeitpunkt noch nichts unternommen hätten, sei nicht dargelegt. Erst recht sei nicht dargelegt, warum an eine vor dem [X.] erteilte Genehmigung über das [X.] hinaus für weitere neun Jahre ein Vertrauensschutz anknüpfen solle. Selbst wenn man die Schutzwürdigkeit noch bejahe, fehle es an der Darlegung, dass es keine Handlungsalternativen gegeben habe.

Die [X.] verletzten auch die grundrechtlich geschützte Wettbewerbsfreiheit derjenigen [X.]nhalter, die aufgrund der vorherigen Rechtslage bereits auf alternative Haltungssysteme umgestellt hätten. Diese würden benachteiligt gegenüber Unternehmen, die trotz des unmittelbar bevorstehenden Endes der Übergangsfrist noch keine Umbaumaßnahmen ergriffen hätten. Vor allem aber benachteiligten die [X.] Neuunternehmen. Diese müssten die strengeren Vorgaben einhalten, was ihnen - auch nach Auffassung des Verordnungsgebers - Wettbewerbsnachteile im Verhältnis zu [X.] einbringe. Diese Nachteile seien nicht gerechtfertigt. Für die herkömmliche Käfighaltung werde eine weitere Übergangsfrist von drei Jahren eingeräumt, für die Haltung in ausgestalteten Käfigen werde die Übergangsfrist verdoppelt. Die [X.]egünstigung der Altunternehmer sei nach der [X.]egründung ([X.] 119/06 <[X.]eschluss>, S. 1 <13 f.>) der eigentliche Zweck der Regelung. Der Vertrauensschutz der von der Übergangsregelung betroffenen Unternehmen habe sich jedoch bereits im Jahr 1990 relativiert, als die [X.] beim [X.] zur Prüfung gestellt worden sei. Mit Erlass der [X.] zur Änderung der [X.] sei das Vertrauen erst recht nicht mehr schutzwürdig gewesen, da diese ein Auslaufen der herkömmlichen Käfighaltung und der ausgestalteten Käfige vorgesehen habe.

Das [X.] hat dem [X.], dem [X.]rat, der [X.]regierung sowie den Landesregierungen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Gelegenheit zur Äußerung erhielten außerdem der [X.], der [X.], der Deutsche [X.]nverband e.V., der [X.], PROVIEH (Verein gegen tierquälerische Massentierhaltung e.V.) und die [X.] ([X.]). Das [X.] und der [X.] wurden um Mitteilung der Verfahren gebeten, in denen sie mit den aufgeworfenen Rechtsfragen befasst sind oder waren.

1. Die [X.]regierung verteidigt die angegriffenen Regelungen.

a) Die [X.] sei in der Sitzung am 29. Mai 2006 ordnungsgemäß angehört worden. Der Minister habe die Verordnung erst nach der in dieser Sitzung erfolgten Anhörung unterzeichnet. Da die streitgegenständlichen Änderungen der Verordnung erst im [X.]ratsverfahren eingebracht worden seien, habe die [X.] schon vom zeitlichen Ablauf her nicht früher befasst werden können. Ohnehin diene die Anhörung der Unterstützung des [X.] und nicht der des [X.]rates.

Mit Schreiben vom 16. Mai 2006 sei ausdrücklich zu einer "Anhörung" geladen worden. Die Notwendigkeit einer (erneuten) Anhörung werde in der Einladung ausdrücklich auf die durch den [X.]rat vorgenommenen Änderungen an der [X.] zur Änderung der [X.] zurückgeführt. Hätte das [X.] nicht anhören, sondern lediglich "informieren" wollen, wäre eine Einberufung der [X.] nicht notwendig gewesen und nicht erfolgt. Eine reine Informationsveranstaltung wäre im Mai 2006, relativ rasch nach der vorangegangenen Sitzung im Februar 2006, nicht zwingend erforderlich gewesen. Die [X.]smitglieder hätten die Unterlagen im Interesse ausreichender Vorbereitungszeit ausnahmsweise per E-Mail erhalten. Im Fall einer bloßen Information hätte es einer solchen Vorbereitungszeit nicht bedurft. Es habe eine eingehende [X.]eratung und [X.]eschlussfassung stattgefunden. [X.]ei einer bloßen Information hätte die [X.] lediglich Kenntnis genommen; die Abgabe eines Votums wäre nicht erforderlich gewesen. Angesichts dieser Gesamtumstände sei es unschädlich, dass im Einladungsschreiben vom 16. Mai 2006 und im Sitzungsprotokoll vom 29. Mai 2006 von "Information" die Rede sei. Die [X.]ezeichnung des den Mitgliedern der [X.] per E-Mail übersandten und als Tischvorlage ausgehändigten Verordnungstexts als "Verordnung" sei korrekt gewesen. Gegenstand eines [X.]ratsverfahrens sei die Verordnung, nicht der Entwurf der Verordnung. Mit [X.]lick auf den Ablauf des [X.] sei allenfalls denkbar, dass einzelne Mitglieder vor der Sitzung nicht vollständig unterrichtet gewesen seien; dies falle aber nicht in die Sphäre des [X.].

Aus dem von der Antragstellerin vorgelegten Protokoll über eine Sitzung der [X.] am 4. Juni 2004 folge nicht, dass das [X.] im Fall von Maßgabebeschlüssen des [X.]rates keine erneute [X.]efassung der [X.] für erforderlich halte. [X.] habe sich die Frage einer erneuten Anhörung nicht gestellt, da die Verordnung ohnehin nicht verkündet werden sollte. Die damalige Konstellation sei zum Anlass genommen worden, die Fragestellung im [X.] zu erörtern, wobei man zum Ergebnis gekommen sei, dass in derartigen Fällen erneut angehört werden müsse.

Die frühzeitige [X.]ehandlung im Kabinett sei erfolgt, um das Kabinett über den Inhalt der Verordnung und den [X.]eginn der Notifizierung zu informieren. Eine Vorfestlegung oder eine endgültige Entscheidung über den Inhalt sei damit nicht verbunden gewesen. Üblicherweise beschließe das Kabinett Vorlagen erst nach Durchführung des [X.]s. Auch im [X.], das kurz vor der Kabinettsbefassung eingeleitet worden sei und nach Anhörung der [X.] geendet habe, sei keine endgültige Festlegung auf den Verordnungstext zu sehen. Nach der [X.]egriffsbestimmung des "Entwurf(s) einer technischen Vorschrift" in Art. 1 Nr. 12 der [X.][X.] setze dieser voraus, dass sich die Vorschrift in einem "Stadium der Ausarbeitung befindet, in dem noch wesentliche Änderungen möglich sind". Eine Vorfestlegung stehe danach im Widerspruch zum Zweck der Notifizierung. Es sei deshalb in Kauf genommen worden, dass die Verordnung - insbesondere im Fall einer ausführlichen Stellungnahme der [X.] oder eines [X.] - geändert und erneut dem [X.]rat und gegebenenfalls auch dem Kabinett hätte vorgelegt werden müssen.

Die maßgebliche Vorgabe für die [X.]efassung der [X.] bestehe darin, dass die Position der [X.] gegebenenfalls noch Einfluss auf die Verordnung haben könne. Dies sei der Fall gewesen, da die Verordnung zum Zeitpunkt der entscheidenden Sitzung noch nicht unterzeichnet gewesen sei. Die [X.] habe Gelegenheit erhalten, ihre Auffassung und die entscheidenden Argumente darzulegen, und der [X.] habe ihre Stellungnahme im weiteren Verfahren berücksichtigt. Das Votum der [X.] enthalte weder die Aufforderung, die Verordnung nicht zu verkünden, noch inhaltliche Änderungsvorschläge. Das [X.]edauern der [X.], dass es zu einer Koppelung der Vorschriften über die [X.]n mit den Vorschriften über die Schweinehaltung gekommen sei, sei zur Kenntnis genommen worden und in die Entschlussfassung des [X.]s eingeflossen. [X.] des [X.]rates sei für den [X.] nicht bindend gewesen. Er hätte, wie in vorangegangenen Fällen geschehen, von der Verkündung der Verordnung absehen und dem [X.]rat eine geänderte Fassung zuleiten können.

b) Aus Art. 20a [X.] ergebe sich nicht, dass nur das Parlament bestimmte [X.] treffen dürfe. [X.]ereits nach seinem Wortlaut verpflichte Art. 20a [X.] auch den Verordnungsgeber.

c) § 13b [X.] stehe mit § 2 TierSchG und Art. 20a [X.] in Einklang. Die artgerechte Haltung der [X.]n werde zusätzlich durch die §§ 3, 4 und 13 [X.] sichergestellt. Die [X.]regierung tritt den [X.]edenken der Antragstellerin im Einzelnen entgegen und trägt vor, die [X.]gruppenhaltung verbessere die Tiergesundheit entscheidend. Dies hätten vergleichende Untersuchungen von ausgestalteten Käfigen gezeigt. Große ausgestaltete Käfige mit über 30 Hennen ließen sich mit der [X.]gruppenhaltung vergleichen. Die Neuregelung beruhe insgesamt auf einer sorgfältigen und angemessenen Abwägung der [X.] mit anderen verfassungsrechtlich geschützten Interessen (Grundrechte der Tierhalter aus Art. 12 und 14 [X.]; Stützung der [X.] Eierproduktion; Produkthygiene und Optimierung der Arbeitsbedingungen). Der Verordnungsgeber habe alle alternativen Haltungssysteme in seine Entscheidungsfindung einbezogen und Verbesserungsmöglichkeiten weit über die rechtlichen Verpflichtungen hinaus mit Fachleuten erörtert.

d) Die Übergangsregelungen beruhten auf einer verfassungsgemäßen Abwägung. Für die von der Antragstellerin behauptete Wettbewerbsverzerrung gebe es keine [X.]elege. [X.]is zur Neuregelung durch die angegriffenen Vorschriften hätten nur wenige [X.]etriebe auf alternative Haltungssysteme umgestellt. Vielen Haltern sei die Umstellung nicht möglich gewesen. [X.]ere [X.]etriebe mit speziellen Direktvermarktungsmöglichkeiten hätten befürchtet, durch die mit der [X.]odenhaltung einhergehende Reduzierung der Anzahl der Hennen ihre wirtschaftliche Grundlage zu verlieren. Eine wirtschaftlich zu betreibende Freilandhaltung sei vielen [X.]etrieben an ihrem Standort nicht möglich erschienen. Große [X.]etriebe hätten es als nicht möglich erachtet, die große Zahl der gehaltenen Hennen in [X.]odenhaltung unterzubringen, und keine betriebswirtschaftlich sinnvollen Neu- und Umbaumöglichkeiten gesehen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz verbiete nicht jede Veränderung der Wettbewerbsbedingungen durch eine verordnungsrechtliche Neuregelung; es sei nicht geboten, eventuell bestehende Härten völlig auszuschließen und Vertrauensinvestitionen völlig zu kompensieren. Neben Zeitdauer und Ausmaß könne auch die wirtschaftliche [X.]edeutung der bisherigen beruflichen Tätigkeiten in die Gestaltung der Übergangsregelungen einfließen. Vor dem Hintergrund der seit 2002 andauernden Diskussion hätten die Hennenhalter sich auf die Neuregelung einstellen können.

2. Der [X.] und der [X.]rat haben von einer Stellungnahme abgesehen.

3. Die Hessische Landesregierung unterstützt den Normenkontrollantrag.

Die Verordnung leide an den in der Antragsschrift aufgeführten [X.]. In materieller Hinsicht ermögliche die Regelung zur [X.]gruppenhaltung entgegen den Anforderungen des Tierschutzgesetzes kein artgerechtes Verhalten (wird ausgeführt). Es liege ein Verstoß gegen Art. 20a [X.] vor, wobei offen bleiben könne, ob durch die mit § 13b [X.] erfolgte Reduzierung des [X.]ewegungsraums um etwa vier Fünftel ein dem Tierschutz-Staatsziel innewohnendes Verschlechterungsverbot verletzt sei. Jedenfalls sei der Verordnungsgeber bei Anordnung einer solchen Verschlechterung verpflichtet gewesen, hierfür sachliche Gründe anzugeben und tierfreundlichere Alternativen ernsthaft zu prüfen. [X.]eides sei nicht geschehen.

Auch die Übergangsregelungen seien verfassungswidrig. Der Verordnungsgeber habe offensichtlich nicht berücksichtigt, dass nicht wenige [X.]etreiber ihre Haltungen umgestellt und andere [X.]etreiber neu in alternative Haltungssysteme investiert hätten. Gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer möglichst frühzeitigen [X.]eendigung der herkömmlichen tierquälerischen Käfighaltung sei das Interesse der Käfighalter aufgrund der ohnehin langen Übergangsfrist von fast siebeneinhalb Jahren seit der Nichtigerklärung der [X.] und der öffentlichen Förderung der Umstellung auf alternative Haltungsformen nicht schutzwürdig. Der Hinweis des [X.]rates auf kleinere [X.]etriebe mit speziellen Direktvermarktungsmöglichkeiten sei unrichtig. Es sei allgemein bekannt, dass solche [X.]etriebe überwiegend [X.]oden- und Freilandhaltung betrieben. Die Verlängerung der Übergangsfrist für ausgestaltete Käfige sei schon deshalb verfassungswidrig, weil sich der Verordnungsgeber einseitig an der betriebswirtschaftlich vorgegebenen Abschreibungsfrist der Projektanlagen orientiert habe, ohne auch nur in eine Abwägung mit den [X.]elangen des ethischen Tierschutzes einzutreten.

4.Die Landesregierungen von [X.], [X.]und [X.]en haben Stellungnahmen abgegeben, mit denen sie die angegriffenen Regelungen verteidigen. Die [X.]gruppenhaltung verstoße weder gegen § 2 TierSchG noch gegen Art. 20a [X.]. Auch die [X.] seien verfassungsgemäß.

5. Die [X.] ([X.]) und PROVIEH vertreten mit detaillierten Ausführungen zu den Haltungsbedingungen die Auffassung, dass die angegriffenen Regelungen den Anforderungen des Tierschutzes nicht entsprechen und daher verfassungswidrig sind.

6. Der [X.] erachtet den Antrag für zulässig und begründet. § 13b [X.] sei mangels ordnungsgemäßer Anhörung der [X.] nichtig. Im von der [X.]regierung vorgelegten handschriftlichen Protokoll über die Sitzung der [X.] heiße es: "[X.] hat auf Schweine die [X.]n + Kälber draufgesattelt; dass [X.] damit nicht befasst wurde liegt nicht im Ermessen des [X.]'s". Dies und die weiter festgehaltenen Äußerungen der [X.], dass ihr [X.]eschluss bedauerlicherweise nicht gehört worden sei und ein Rückschritt im Tierschutz befürchtet werde, wären sinnwidrig, wenn am 29. Mai 2006 eine ordnungsgemäße Anhörung stattgefunden hätte. Hätte die [X.]regierung gemäß ihrem Vortrag wegen besonderer Eilbedürftigkeit per E-Mail eingeladen, wäre dies in der Einladung oder jedenfalls in der Sitzungsniederschrift zu vermerken gewesen. In den von der [X.]regierung vorgelegten Dokumenten sei von einer "Information" der [X.] die Rede, nicht von einer "Anhörung". Aus den von der [X.]regierung vorgelegten Dokumenten ergebe sich nicht, dass die [X.] einen [X.]eschluss habe fassen können, der den [X.]eschluss des [X.]rates noch hätte umkehren können. Die [X.] sei erst befasst worden, als die Verordnung bereits notifiziert gewesen sei. [X.]ereits am 10. Mai 2006 sei der Kabinettsbeschluss der Öffentlichkeit mittels Presseerklärung vorgestellt worden. Demnach sei, auch wenn die Verordnung im Zeitpunkt der Anhörung noch nicht unterzeichnet gewesen sei, der Verordnungstext schon endgültig festgelegt gewesen. Eine erneute Vorlage der Verordnung an den [X.]rat oder an das Kabinett wäre nur erforderlich gewesen, wenn die Europäische [X.] oder Mitgliedstaaten gemäß Art. 8 der [X.][X.] [X.]emerkungen abgegeben hätten. Von einer [X.]eratung der [X.]regierung durch die [X.] könne nur die Rede sein, wenn der [X.] sich mit dem Votum der [X.] vor seiner Entscheidung auseinandersetze und begründe, warum er diesem oder jenem Argument nicht folge. Eine solche [X.]eratung habe vor dem Kabinettsbeschluss und der Presseerklärung vom 10. Mai 2006 nicht stattgefunden. Vor dem Hintergrund, dass die [X.] im Februar 2006 ausdrücklich den Wunsch geäußert hatte, bei einer Veränderung der Rechtslage zu den [X.]n befasst zu werden, stelle die Einbeziehung der [X.] in der Form, wie sie stattgefunden habe, eine eklatante Verkürzung ihrer [X.]eratungsfunktion dar. Die angegriffenen Vorschriften seien auch materiell verfassungswidrig (wird ausgeführt).

7. Nach Auffassung des [X.], des [X.] und des Deutschen [X.]nverbandes e.V. sind die angegriffenen Regelungen verfassungsgemäß. Die beiden zuletzt genannten Verbände haben eine Stellungnahme von Prof. [X.] (Mai 2010) vorgelegt, die sich kritisch mit den Gutachten von Prof. Dr. [X.] und [X.] auseinandersetzt. Die beiden Verbände bezweifeln darüber hinaus schon die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags. Der für die Antragstellung erforderliche Kabinettsbeschluss sei nicht vorgelegt worden. Hinsichtlich der Übergangsregelung des § 33 Abs. 4 Satz 1 [X.] sei angesichts der auf den Ablauf des 31. Dezember 2008 befristeten Geltungsdauer dieser Vorschrift das objektive [X.] fraglich.

8. Der Präsident des [X.]s hat mitgeteilt, dass der [X.] mit der Frage, ob die zur Prüfung gestellten [X.]estimmungen der [X.] mit dem Grundgesetz vereinbar sind, nicht befasst gewesen sei.

Die Präsidentin des [X.]s hat auf zwei [X.] gen vom 23. Oktober 2008 (- [X.]VerwG 7 C 48.07 - <[X.]VerwGE 132, 224> und - [X.]VerwG 7 C 4.08 -) verwiesen. Das Urteil in der Sache [X.]VerwG 7 C 48.07 betraf die Frage, ob die verschärften Anforderungen an die artgerechte Haltung von [X.]n auch auf die Anlage der Klägerin unmittelbare Anwendung finden oder die Klägerin sich bis zu einer Aufhebung beziehungsweise Änderung der Anlagengenehmigung auf [X.]estandsschutz berufen kann. Eine - mittelbar auch gegen § 33 Abs. 4 [X.] Nov. 2006 gerichtete - Verfassungsbeschwerde gegen diese Entscheidung wurde mit [X.]eschluss der [X.] des [X.] des [X.]s vom 14. Januar 2010 (- 1 [X.]vR 1627/09 -, NVwZ 2010, [X.] ff.) nicht zur Entscheidung angenommen.

Die Antragstellerin hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Der Antrag ist zulässig. Die von der antragsberechtigten Landesregierung (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.], § 76 Abs. 1 Nr. 1 [X.]G) ordnungsgemäß zur Prüfung gestellten Vorschriften des [X.]rechts können gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] und § 76 Abs. 1 [X.]G Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle sein. [X.] sind § 13b und § 33 Abs. 3 und 4 [X.] in der Fassung, die die [X.] durch die Dritte Verordnung zur Änderung der [X.] vom 30. November 2006 ([X.]) erhalten hat (§ 13b und § 33 Abs. 3 und 4 [X.] Nov. 2006).

Die Antragstellerin hält die zur Prüfung gestellten Vorschriften unter anderem wegen Unvereinbarkeit mit [X.]estimmungen des Grundgesetzes - Art. 20a [X.] und, soweit es um § 33 Abs. 3 und 4 [X.] geht, auch Art. 12 [X.] - für nichtig und beruft sich damit auf einen gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.] und § 76 Abs. 1 [X.]G zulässigen [X.].

Der Antrag ist auch nicht insoweit unzulässig, als die Antragstellerin die Unvereinbarkeit der angegriffenen Verordnungsbestimmungen mit § 2 und § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG geltend macht. Zwar bildet gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 [X.], soweit es im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle um Normen des [X.]rechts geht, allein deren behauptete Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz, nicht die behauptete bloße Unvereinbarkeit mit einfachem [X.]recht, einen zulässigen selbständigen [X.] (vgl. [X.] 1, 184 <195 f.>; 96, 133 <138>). Daran kann - und will, wie sich deutlich aus § 78 Satz 1 [X.]G ergibt - die in diesem Punkt nicht eindeutige, da hinsichtlich der Antragsgründe für die Prüfung von [X.]- und Landesrecht zusammenfassend formulierende Regelung des § 76 Abs. 1 Nr. 1 [X.]G nichts ändern. Dies schließt jedoch nicht aus, dass das [X.], wenn eine Rechtsverordnung des [X.] mit zulässigem, ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz betreffenden [X.] zur Prüfung gestellt ist, als Vorfrage oder im Hinblick auf eine spezifische verfassungsrechtliche [X.]edeutung bestimmter Vorgaben des einfachen Rechts auch die Vereinbarkeit der Verordnung mit einfachgesetzlichen Normen prüft. Die Voraussetzungen hierfür sind hinsichtlich der als verletzt gerügten Normen des Tierschutzgesetzes erfüllt (s. unter C.II.1.).

Das erforderliche objektive [X.] (vgl. [X.] 113, 167 <193> m.w.N.) ist hinsichtlich des § 33 Abs. 4 [X.] Nov. 2006 nicht dadurch entfallen, dass die hier für die konventionelle Käfighaltung vorgesehenen Übergangsfristen zwischenzeitlich abgelaufen sind. Ein objektives [X.] ist indiziert, wenn ein auf die [X.]verfassung in besonderer Weise verpflichtetes Organ oder ein besonders verpflichteter Organteil von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherem [X.]recht überzeugt ist (vgl. [X.] 96, 133 <137>; 106, 244 <251>; 119, 394 <409>). Dies gilt auch, wenn die zum Prüfungsgegenstand erhobene Norm außer [X.] getreten oder auf andere Weise gegenstandslos geworden ist (vgl. [X.] 119, 394 <410>; vgl. auch [X.] 5, 25 <28>; 20, 56 <93 f.>; 79, 311 <326 ff.>; 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>). Das objektive [X.] entfällt lediglich, wenn von der zur Prüfung gestellten Norm unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr Rechtswirkungen ausgehen können (vgl. [X.] 97, 198 <213 f.>; 119, 394 <410>; stRspr). Dies ist hinsichtlich des § 33 Abs. 4 [X.] Nov. 2006 nicht der Fall. Rechtsstreitigkeiten, für die es auf die Vereinbarkeit dieser Norm mit dem Grundgesetz auch noch nach Ablauf der darin vorgesehenen Übergangsfristen ankommt, sind nicht von vornherein auszuschließen (vgl. nur [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 14. Januar 2010 - 1 [X.]vR 1627/09 -, NVwZ 2010, [X.] ff.).

§ 13b und § 33 Abs. 3 und 4 [X.] Nov. 2006 sind unvereinbar mit § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG und Art. 20a [X.].

1. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind im vorliegenden Verfahren auch an der einfachgesetzlichen Norm des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG zu messen, die den Verordnungsgeber verpflichtet, vor dem Erlass von Verordnungen nach § 2 TierSchG die [X.] anzuhören (vgl. [X.] 101, 1 <31, 44>). Das [X.] prüft im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle Rechtsverordnungen des [X.] auch daraufhin, ob sie sich im Rahmen der nach Art. 80 Abs. 1 [X.] erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage halten (vgl. [X.] 2, 307 <320 f.>; 8, 51 <60 f.>; 101, 1 <30 f.>; 106, 1 <12>). Zur gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage im Sinne dieser Regel gehören nicht nur die materiellrechtlichen, sondern auch die verfahrensrechtlichen Vorgaben, an die das ermächtigende Gesetz den ermächtigten Verordnungsgeber bindet, soweit ihre [X.]eachtung für die Gültigkeit der angegriffenen Verordnungsbestimmungen von [X.]edeutung sein kann. Dies ist hier der Fall (vgl. [X.] 10, 221 <226>). Ob die betreffenden Vorgaben sich im selben Satz, Absatz oder Gesetzesparagraphen finden wie der Ausspruch, dass der Verordnungsgeber ermächtigt werde (für ein [X.]eispiel solcher Anordnung eines [X.]s vgl. [X.], a.a.[X.], [X.]), kann für die Zugehörigkeit zur gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage im vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidend sein; denn dies ist eine für den rechtlichen Status der Regelung belanglose Frage gesetzestechnischer Zweckmäßigkeit. Das in § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG geregelte Erfordernis der Anhörung der [X.] gehört nicht weniger als die Vorgaben derjenigen Normen, die den Ausspruch der im vorliegenden Fall in Anspruch genommenen Verordnungsermächtigungen enthalten (§ 2a TierSchG und Art. 2 [X.]), zu den Maßgaben, an die der Gesetzgeber die Ermächtigung geknüpft hat. Der Verordnungsgeber selbst hat sich dementsprechend ausdrücklich unter anderem auf "§ 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 16b Abs. 1 Satz 2 … des Tierschutzgesetzes" als Ermächtigungsgrundlage gestützt (Vorspruch zur [X.] zur Änderung der [X.] vom 1. August 2006, [X.] 1804). Auf § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erstreckt sich die Prüfung im vorliegenden Fall zudem auch deshalb, weil das in Art. 20a [X.] statuierte Staatsziel Tierschutz der [X.]eachtung dieser Norm verfassungsrechtliche [X.]edeutung verleiht (s. unter 3.).

2. Die [X.] wurde beim Erlass des § 13b [X.] und der zugehörigen Übergangsregelungen (§ 27 Abs. 3 und 4 [X.] in der Fassung der [X.] zur Änderung der [X.] vom 1. August 2006, [X.] 1804, später § 33 Abs. 3 und 4, heute § 38 Abs. 3 und 4 [X.], s.o. [X.]) nicht in der von § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG geforderten Weise angehört.

Es kann offen bleiben, ob die [X.]efassung der [X.] in ihrer Sitzung vom 29. Mai 2006 mit den Regelungen zur [X.]gruppenhaltung vom zuständigen [X.] als Anhörung im Sinne des § 16b TierSchG geplant war und ob die Mitglieder der [X.] hierüber durch das Einladungsschreiben (§ 8 Abs. 2 TierSchKomV, § 90 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) vom 16. Mai 2006 hinreichend deutlich unterrichtet waren. Denn jedenfalls hat die Anhörung nicht mit der gebotenen Offenheit stattgefunden.

a) Sieht das Gesetz für den Erlass einer Norm ein Anhörungserfordernis vor, so zielt es darauf, dass das Ergebnis der Anhörung als informatorische Grundlage in die Abwägungsentscheidung des [X.] einfließt. Dem Anhörungserfordernis wird daher nicht ordnungsgemäß entsprochen, wenn die Anhörung nur  pro forma durchgeführt wird, ohne dass noch die Möglichkeit oder [X.]ereitschaft bestünde, das Ergebnis in der Abwägungsentscheidung des [X.] zu berücksichtigen (vgl. [X.], Urteil vom 18. Dezember 2003 - 97/03 -, juris; [X.], Rechtsschutz gegen Gremienentscheidungen und Entscheidungen mit Gremienbeteiligung, 2007, S. 100; zu § 16b TierSchG [X.], Urteil vom 4. September 1990 - 10 S 570/90 -, NVwZ-RR 1991, S. 187 <190>; [X.]/[X.]/[X.], TierSchG, 2. Aufl. 2007, § 16b Rn. 1 und § 2a Rn. 6; Erbel, [X.], S. 338 <340>). Fehlende [X.]eratungsoffenheit kann allerdings nicht aufgrund bloßer Spekulationen unterstellt, sondern nur aufgrund greifbarer Tatsachen angenommen werden (vgl. [X.], a.a.[X.]).

b) Solche Tatsachen liegen hier vor.

[X.]ereits mit [X.]eschluss vom 10. Mai 2006, also vor der Sitzung der [X.], hatte das Kabinett den [X.] des [X.]rates vom 7. April 2006 zustimmend zur Kenntnis genommen. Ebenfalls bereits vor der Sitzung der [X.] war am 28. April 2006 die Notifizierung an die Europäische [X.] erfolgt. Auf dem Hintergrund der rechtlichen Vorgaben und der Verfahrensüblichkeiten deutet bereits diese Abfolge darauf hin, dass eine Offenheit für irgendwelche Änderungen auf der Grundlage eines Votums der [X.] ganz unabhängig von etwaigen Inhalten eines solchen Votums nicht mehr bestand. Hinzu kommt die [X.]esonderheit der Situation, in die das für den Verordnungserlass zuständige [X.]ium sich durch den [X.] des [X.]rates versetzt sah.

aa) Das [X.] ergab sich aus der [X.][X.] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 ([X.] 204 S. 37, zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2006/96/[X.] vom 20. November 2006, [X.] Nr. L 363 S. 81). Zweck der Notifizierung ist es nach den Erwägungsgründen dieser Richtlinie, Transparenz in der nationalen Rechtsetzung im nicht harmonisierten [X.]ereich herzustellen und das Entstehen neuer Handelshemmnisse im [X.]innenmarkt zu verhindern. Dazu sieht die Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten, soweit nicht eine Ausnahme von der Notifizierungspflicht (Art. 10 Abs. 1 [X.]/34/[X.]) besteht, der [X.] unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz [X.]/34/[X.]). Aus der Legaldefinition des Entwurfsbegriffs (Art. 1 Nr. 12 [X.]/34/[X.]) ergibt sich, dass dies in einem Stadium der Ausarbeitung geschehen muss, in dem noch wesentliche Änderungen möglich sind. Nach Eingang des übermittelten Entwurfs bei der [X.] beginnt eine dreimonatige Stillhaltefrist, während derer im Regelfall der Entwurf nicht angenommen werden darf (Art. 9 Abs. 1 [X.]/34/[X.]). Innerhalb dieser Frist können die [X.] und die anderen Mitgliedstaaten eine ausführliche Stellungnahme abgeben, wenn sie Elemente der geplanten Maßnahme für mit dem [X.]innenmarkt unvereinbar halten (Art. 9 Abs. 2; s. auch Art. 8 Abs. 2 [X.]/34/[X.]). Die [X.] kann innerhalb der Frist auch mitteilen, dass sie beabsichtigt, für den im Entwurf geregelten Gegenstand einen Gemeinschaftsrechtsakt vorzuschlagen oder zu erlassen, oder dass dem Rat ein entsprechender Vorschlag vorgelegt wurde (Art. 9 Abs. 3 und 4 [X.]/34/[X.]). Im Fall einer solchen Stellungnahme oder Mitteilung verlängert sich die Stillhaltefrist (Art. 9 Abs. 2 [X.]/34/[X.]). Auf ausführliche Stellungnahmen hin hat der Mitgliedstaat die [X.] über die Maßnahmen, die er aufgrund der ausführlichen Stellungnahmen zu ergreifen beabsichtigt, zu unterrichten; die [X.] wiederum äußert sich zu diesen Maßnahmen (Art. 9 Abs. 2 Unterabsatz 3 [X.]/34/[X.]). Die Notifizierung hindert nicht den Fortgang des [X.]s. Falls es im Verlauf des Verfahrens zu wesentlichen Änderungen am Entwurf kommt, muss jedoch ein erneutes [X.] in Gang gesetzt werden, das wiederum die Stillhaltefristen auslöst (Art. 8 Abs. 1 Unterabsatz 3 [X.]/34/[X.]).

Die [X.]regierung hat sich mit einem auf Staatssekretärsebene gefassten, soweit ersichtlich nicht veröffentlichten [X.]eschluss vom 27. Januar 2005 ("Zeitpunkt der Übermittlung von Entwürfen technischer Vorschriften und Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft des [X.] gem. [X.]/34/[X.], geändert durch [X.]/48/[X.]" - [X.] - [X.] - 51 10 01), den sie im vorliegenden Verfahren vorgelegt hat, über wesentliche Modalitäten der Notifizierung verständigt. Der [X.]eschluss versteht seine Inhalte als Empfehlungen, die im Einzelfall vom federführenden Ressort - gegebenenfalls in Abstimmung mit dem [X.]kanzleramt - den [X.]eiligen Gegebenheiten anzupassen sind (a.a.[X.], S. 3). Die Entscheidung darüber, ob ein Rechtsakt notifiziert wird, soll dem federführenden Ressort obliegen (a.a.[X.], S. 1). Dasselbe soll für die Entscheidung über den richtigen Zeitpunkt gelten - den Zeitpunkt, zu dem einerseits an dem Entwurf noch wesentliche Änderungen möglich sind, andererseits die Entwurfsfassung so weitgehend konsolidiert ist, dass keine wesentlichen Änderungen im weiteren Verfahren nötig sind, die eine erneute Notifizierungspflicht auslösen würden; eine Notifizierung kann nicht vor Abschluss der Ressortabstimmung erfolgen (a.a.[X.], S. 2). Für Rechtsverordnungen sieht der [X.]eschluss (a.a.[X.], S. 3 f.) vor:

[X.]ei Rechtsverordnungen empfiehlt sich eine Notifizierung, nachdem die Ressortabstimmung (einschl. Anhörung der beteiligten Länder, Fachkreise) abgeschlossen ist. Mit der Kabinettsbefassung sollte dann zugewartet werden, bis die dreimonatige Stillhaltefrist abgelaufen ist. Soweit eine streitige Kabinettsbefassung erforderlich ist, erfolgt die Notifizierung nach dem Kabinettsbeschluss.

Rechtsverordnungen durch einen [X.], die nicht § 62 Abs. 3 [X.]O unterfallen, sind als ressortabgestimmte Entwürfe zu notifizieren. Mit der Unterschrift durch den Minister sollte bis zum Ablauf der dreimonatigen Stillhaltefrist zugewartet werden. Im Falle des § 64 Abs. 2 [X.]O soll die Zuleitung an den [X.]rat erst nach Ablauf der Stillhaltefrist erfolgen.

[X.]ei Vorlagen des [X.]rates gem. Art. 80 Abs. 3 [X.] erfolgt die Notifizierung, sofern die [X.]regierung von der [X.] Gebrauch machen will (§ 63 Abs. 2 [X.]O), mit der Zuleitung an die [X.]regierung. Mit der Entscheidung der zuständigen Ministerien über die weitere [X.]ehandlung der Vorlage (§ 63 Abs. 1 [X.]O) soll bis zum Ablauf der Stillhaltefrist gewartet werden, damit [X.]emerkungen oder Stellungnahmen der [X.] ggf. einfließen können.

Üblich ist es danach, Verordnungsentwürfe erst nach den erforderlichen Anhörungen zu notifizieren und erst im [X.] daran das Kabinett zu befassen. Nur wenn es sich um ein zwischen den Ministerien streitiges Regelungsvorhaben handelt (§ 62 Abs. 3 Nr. 3 [X.]O), wird die übliche Reihenfolge "Ressortabstimmung einschließlich Anhörungen - Notifizierung - Kabinettsbefassung" ersetzt durch die Reihenfolge "Ressortabstimmung einschließlich Anhörungen - Kabinettsbefassung - Notifizierung". Ein Vorziehen der Notifizierung oder der Kabinettsbefassung vor die vorgesehenen Anhörungen ist dagegen für keinen Fall vorgesehen. Die Regel, dass bei zwischen den Ressorts streitigen Entwürfen die Kabinettsbefassung vorzuziehen ist, verdeutlicht zudem das Gewicht, das dem Ziel beigemessen wird, ein zweimaliges Durchlaufen des [X.]s zu vermeiden. Eher wird das Risiko eingegangen, dass nach durchlaufenem [X.] das Kabinett [X.] zu befassen ist, als dass die Notwendigkeit eines erneuten [X.]s wegen im Kabinett erfolgter Änderungen des Entwurfs in Kauf genommen würde.

Wenn demgegenüber im vorliegenden Fall die [X.] erst befasst wurde, nachdem sowohl das Kabinett beschlossen hatte als auch der Verordnungsentwurf notifiziert worden war, spricht dies dafür, dass der Verordnungsinhalt zum Zeitpunkt der [X.]efassung der [X.] bereits beschlossene Sache war.

bb) Dies wird bestätigt und bekräftigt durch die besondere Lage, die mit dem [X.] des [X.]rates vom 7. April 2006 entstanden war.

Der [X.]eschluss, mit dem der [X.]rat seine Zustimmung zu einer ihm vorgelegten Rechtsverordnung nur nach Maßgabe bestimmter Änderungen erteilt, stellt sich der Sache nach als vorweggenommene Zustimmung zu der gemäß den Forderungen dieses [X.]eschlusses geänderten Verordnung dar (vgl. [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 80 Abs. 2, Rn. 684 ). Die in § 65 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der [X.]ien ([X.]O) normativ aufgenommene Praxis solcher Maßgabebeschlüsse ist - jedenfalls seitdem der [X.]rat über ein eigenes Initiativrecht für Rechtsverordnungen verfügt (Art. 80 Abs. 3 [X.]) - verfassungsrechtlich als solche nicht zu beanstanden [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2006, Art. 80 Rn. 60; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 80 Abs. 2 Rn. 689 ; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/ [X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 80 Abs. 2 Rn. 99; s. auch bereits Riese, [X.] des [X.]rates bei zustimmungsbedürftigen Rechtsverordnungen, 1992, [X.] ff., [X.]. m.w.N.). Die Frage, welche Grenzen des [X.] dabei gewahrt bleiben müssen [X.], a.a.[X.], Rn. 60; [X.], a.a.[X.], Rn. 99; [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2009, Art. 80 Rn. 39; [X.], [X.], S. 455 <456>) und was die Konsequenzen einer Überschreitung dieser Grenzen sind, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn unabhängig davon, ob und mit welchen Rechtsfolgen diese Grenzen im Fall des [X.] vom 7. April 2006 überschritten waren, stellt sich dieser [X.]eschluss jedenfalls als Element eines Verfahrensablaufs dar, der deutlich erkennen lässt, dass zum Zeitpunkt der [X.]efassung der [X.] die für eine Anhörung nach § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erforderliche inhaltliche Offenheit für etwaige den Verordnungsinhalt betreffende Anregungen der [X.] nicht mehr gegeben war.

Das Verordnungsverfahren stand, nachdem die [X.]republik [X.] vom [X.] mit Urteil vom 8. September 2005 wegen Nichtumsetzung von Richtlinien zur Schweinehaltung verurteilt worden war (vgl. [X.], Urteil vom 8. September 2005 - Rs. [X.]/04 -, [X.] Nr. C 271, [X.]), auch in zeitlicher Hinsicht unter Anpassungsdruck. Unter diesem Druck konnte das zuständige [X.] sich dem Ansinnen des [X.]rates, die vorgesehene Verordnung, mit der den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für die Schweinehaltung entsprochen werden sollte, um Regelungen zu einem anderen, nicht den ursprünglichen Gegenstand der Änderungsverordnungbetreffenden Sachbereich, der [X.]nhaltung, zu ergänzen, nicht durch Verzicht auf das nach § 2a Abs. 1 TierSchG und Art. 2 [X.] zustimmungspflichtige Verordnungsvorhaben entziehen. Dass das Verfahren infolgedessen unter dem Eindruck - und aufgrund der bereits früher erhobenen Koppelungsforderungen des [X.]rates in der Voraussicht - gestaltet war, man befinde sich unter einem faktischen Zwang, die Verordnung mit den vom [X.]rat gewünschten Inhalten zu erlassen, zeigt sich nicht nur darin, dass von den im [X.]eschluss der Staatssekretäre vom 27. Januar 2005 vorgesehenen Abfolgen von Anhörung, Notifizierung und Kabinettsbefassung abgewichen wurde, sondern auch darin, dass entgegen der Empfehlung dieses [X.]eschlusses, zustimmungspflichtige Rechtsverordnungen erst nach Ablauf der Stillhaltefrist des [X.]s dem [X.]rat zuzuleiten (vgl. den oben unter aa> wiedergegebenen Auszug), im vorliegenden Fall die Notifizierung nach der [X.][X.] im [X.] an das [X.]ratsverfahren erfolgte.

Der Umstand, dass der Handlungsdruck, unter dem das zuständige [X.]ium sich befand, auch durch rechtliche Vorgaben bedingt war - nämlich durch das Erfordernis der [X.]ratszustimmung und die Pflicht zur Umsetzung der Richtlinie (Art. 249 Abs. 3 [X.]V; nunmehr Art. 288 Abs. 3 AEUV) - hat nicht zur Folge, dass die zum Zeitpunkt der [X.]efassung der [X.] fehlende [X.]eratungsoffenheit hier ausnahmsweise hinzunehmen wäre. Ein [X.] des [X.]rates führt nicht dazu, dass ein im Gesetz für den Erlass einer Rechtsverordnung vorgesehenes Anhörungserfordernis seine Geltung verliert. Vielmehr darf, wenn der [X.] wesentliche Änderungen vorsieht, die Verordnung mit den vorgesehenen Änderungen erst nach erneuter Anhörung erlassen werden (vgl. [X.]/[X.]/[X.], TierSchG, 2. Aufl. 2007, § 2a Rn. 6; für [X.] bei wesentlichen Änderungen in anderen Zusammenhängen [X.] 50, 195 <203>; [X.], Urteil vom 18. Dezember 2003 - 97/03 -, juris, Rn. 23; [X.]VerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - [X.]VerwG 8 C 19.09 -, [X.], S. 718 <724>). Macht demnach ein [X.] des [X.]rates eine gesetzlich vorgeschriebene Anhörung gerade nicht entbehrlich, so kann er - gleich ob es um eine erneute oder um eine erstmalige Anhörung geht - grundsätzlich auch nicht den Wegfall des Erfordernisses der [X.]eratungsoffenheit als wesentlicher Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des [X.]s bewirken. Auch der Zeitdruck, unter dem der Verordnungsgeber sich im Hinblick auf die notwendige Anpassung der [X.] an gemeinschaftsrechtliche Vorgaben befand, kann eine solche Abweichung von den verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht rechtfertigen. Es ist Sache der zuständigen [X.], notwendige Maßnahmen zur Umsetzung von Richtlinien so frühzeitig einzuleiten, dass das nationale [X.] gemäß den verfahrensrechtlichen Vorgaben des [X.] Rechts durchgeführt werden kann.

c) Soweit demgegenüber die [X.]regierung geltend macht, das Votum der [X.] sei in ihre Entscheidungsfindung eingeflossen, vernachlässigt sie, dass § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG die [X.]erücksichtigung eines in der Situation der [X.]eratungsoffenheit abgegebenen Votums der [X.] verlangt.

3. Mit dem Verstoß gegen das Anhörungserfordernis des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG hat der Verordnungsgeber auch Art. 20a [X.] verletzt.

Art. 20a [X.] verpflichtet die staatliche Gewalt zum Schutz der Tiere (vgl. [X.] 110, 141 <166>). Mit der Aufnahme des Tierschutzes in diese Grundgesetznorm sollte der ethisch begründete Schutz des Tieres, wie er bereits Gegenstand des Tierschutzgesetzes war, gestärkt werden (vgl. [X.]K 10, 66 <71> m.w.N.; zum einfachgesetzlichen Tierschutz [X.] 104, 337 <347>). Das Tier ist danach als je eigenes Lebewesen zu schützen (vgl. [X.], [X.]. a.a.[X.]). Als [X.]elang von Verfassungsrangist der Tierschutz, nicht anders als der in Art. 20a [X.] schon früher zum Staatsziel erhobene Umweltschutz, im Rahmen von [X.] zu berücksichtigen und kann geeignet sein, ein Zurücksetzen anderer [X.]elange von verfassungsrechtlichem Gewicht - wie etwa die Einschränkung von Grundrechten - zu rechtfertigen (vgl. [X.] 117, 126 <138>; [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 14. Januar 2010 - 1 [X.]vR 1627/09 -, NVwZ 2010, [X.] ff.); er setzt sich aber andererseits gegen konkurrierende [X.]elange von verfassungsrechtlichem Gewicht nicht notwendigerweise durch (vgl. [X.] 110, 141 <166>; [X.]VerwGE 127, 183 <186 f.>).

Den normsetzenden Organen, die dem Staatsziel Tierschutz mit geeigneten Vorschriften Rechnung zu tragen haben, kommt dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. zum Umweltschutz [X.] 118, 79 <110>; [X.]K 11, 445 <457>). Schon weil ein angemessener Schutz der Tiere in vielen [X.]ereichen - unter anderem wenn es um die [X.]edingungen der Haltung von Tieren in großer Zahl zu wirtschaftlichen Zwecken geht - nur auf der Grundlage spezieller Fachkenntnisse, Erfahrungen und systematisch erhobener Informationen möglich ist, liegt es nahe, durch geeignete Verfahrensnormen sicherzustellen, dass bei der Setzung tierschutzrechtlicher Standards solche Informationen verfügbar sind und genutzt werden (vgl. [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2009, Art. 20a Rn. 76 f.; [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2006, Art. 20a Rn. 73; [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 20a Rn. 79 ff., 88; [X.]/[X.]/ [X.], TierSchG, 2. Aufl. 2007, Art. 20a [X.] Rn. 15). Eine bestimmte Ausgestaltung der Art und Weise, in der dies geschieht, lässt sich aus Art. 20a [X.] nicht ableiten. Hat allerdings der Gesetzgeber in Ausfüllung seines Gestaltungsspielraums für den Erlass untergesetzlicher tierschutzrechtlicher Normen das Ermessen des [X.] (vgl. [X.] 36, 321 <330>; 42, 191 <205>) durch Verfahrensvorschriften beschränkt, die gerade das Zustandekommen materiell tierschutzgerechter Ergebnisse des [X.] fördern sollen und da- mit dem Staatsziel Tierschutz dienen, so ist nicht nur einfaches Recht, sondern zugleich Art. 20a [X.] verletzt, wenn nicht wie gesetzlich vorgegeben verfahren wird (vgl. zur vergleichbaren verfassungsrechtlichen [X.]edeutung einer Missachtung von Verfahrens- und Kompetenznormen, die in Erfüllung des [X.]s zum Schutz von Grundrechten erlassen wurden, [X.] 53, 30 <66>; 56, 216 <242>).

Eine Verordnung, die unter Verstoß gegen § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erlassen wurde, verletzt danach zugleich Art. 20a [X.]. Die [X.] hat nach § 16b TierSchG die Aufgabe, das zuständige [X.]ium - auch unabhängig von einem entsprechenden Ersuchen - in Fragen des Tierschutzes, insbesondere vor dem Erlass einschlägiger Rechtsverordnungen, zu beraten (vgl. [X.]TDrucks 10/3158, [X.]). Diese [X.]eratungsfunktion und besonders die in § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG ausdrücklich statuierte Pflicht, vor dem Erlass von Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften die [X.] anzuhören, dient der Verbesserung der Grundlagen für eine dem Zweck des Tierschutzgesetzes (§ 1 Satz 1 TierSchG) entsprechende, tierschutzgerechte Entscheidungsfindung und trägt damit zur Erfüllung des [X.] aus Art. 20a [X.] bei. Dem steht nicht entgegen, dass § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG auf das Erste Gesetz zur Änderung des Tierschutzgesetzes vom 12. August 1986 ([X.] 1309) zurückgeht und damit älter ist als das gemäß Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 26. Juli 2002 ([X.] 2862) erst am 1. August 2002 in [X.] getretene Staatsziel Tierschutz. Auch wenn das Anhörungserfordernis des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG danach nicht bereits bei seinem Erlass als Regelung im Dienst des [X.] zum Tierschutz konzipiert sein konnte, ist ihm aufgrund seiner tierschutzbezogenen Zwecksetzung mit dem Inkrafttreten dieses [X.] eine entsprechende Funktion objektiv zugewachsen (vgl. auch [X.]/[X.]/[X.], TierSchG, 2. Aufl. 2007, Art. 20a [X.] Rn. 21 m.w.N.).

4. Die Verstöße sind nicht dadurch geheilt, dass nach Einführung der Regelungen zur [X.]gruppenhaltung und der zugehörigen [X.] durch die Zweite Verordnung zur Änderung der [X.] vom 1. August 2006 ([X.] 1804) weitere Änderungen der [X.] erfolgt sind; die Verstöße betreffen daher auch § 13b und § 33 Abs. 3 und 4 [X.] in der hier zur Prüfung gestellten Fassung sowie § 13b und § 38 Abs. 3 und 4 [X.] in der gegenwärtig geltenden Fassung. Dabei kann offen bleiben, ob den der [X.] zur Änderung der [X.] nachfolgenden Verordnungsänderungen eine den Anforderungen des § 16b TierSchG entsprechende Anhörung der [X.] vorausging. Auch eine abschließende Klärung der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Verfahrensfehler der hier vorliegenden Art durch eine bei Gelegenheit späterer Normänderung erfolgte Anhörung geheilt werden kann, ist nicht erforderlich. Zur [X.]ehebung des die Einführung der [X.]estimmungen über die [X.]gruppenhaltung betreffenden Anhörungsmangels waren Anhörungen der [X.] im Zuge späterer Änderungen der [X.] jedenfalls deshalb nicht geeignet, weil die späteren Verordnungsänderungen (s.o. unter [X.]) nicht die Inhalte dieser [X.]estimmungen betrafen.

5. Angesichts der festgestellten Verstöße bedarf es keiner Entscheidung, ob darüber hinaus Pflichten in [X.]ezug auf die Prüfung und Erprobung neuer Haltungseinrichtungen nach Art. 9 Abs. 3 [X.] in Verbindung mit Art. 8 Nr. 2 der Empfehlung in [X.]ezug auf Haushühner der Art Gallus gallus des [X.] des [X.]s zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 7. Februar 2000 ([X.] vom 11. Mai 2000, Nr. 89a; zur Rechtsverbindlichkeit dieser Empfehlung [X.] 101, 1 <39>) oder materiellrechtliche Vorgaben aus den gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen für die zur Prüfung gestellten Vorschriften oder aus Art. 20a [X.] verletzt sind und ob Verstöße gegen Grundrechte von [X.]etreibern vorliegen. Es kann in der Regel nicht Sache des [X.]s sein, in eine inhaltliche Überprüfung der vom Verordnungsgeber getroffenen [X.] einzutreten, wenn es infolge der Nichtbeachtung verfahrensrechtlicher Vorgaben für das Normsetzungsverfahren an den vom Gesetzgeber als erforderlich angesehenen Grundlagen für eine sachgerechte Abwägung - und damit im Zweifel auch an den Grundlagen für eine sachgerechte Überprüfung - fehlt.

Der Verfahrensfehler führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit der betroffenen Vorschriften. Diese bleiben jedoch bis zum 31. März 2012 weiter anwendbar.

1. a) Unterbleibt die nach § 16b TierSchG gebotene Anhörung der [X.] oder weist das Anhörungsverfahren Mängel auf, die die Funktions-fähigkeit der Anhörung beeinträchtigen, so leidet das Normsetzungsverfahren an einem wesentlichen Mangel. Ein solcher Mangel hat Folgen für die Rechtsgültigkeit der Norm (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - [X.]VerwG 8 C 19.09 -, [X.], S. 718 <725>; OVG [X.]erlin-[X.]randenburg, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 1 [X.] 13.08 -, juris, Rn. 57; [X.]-Aßmann, Die kommunale Rechtsetzung im Gefüge der administrativen Handlungsformen und Rechtsquellen, 1981, [X.]; [X.], Rechtsschutz gegen Gremienentscheidungen und Entscheidungen mit Gremienbeteiligung, 2007, [X.] ff.; Schnelle, Eine Fehlerfolgenlehre für Rechtsverordnungen, 2007, [X.] ff., 265; Ossenbühl, NJW 1986, S. 2805 <2812>; vgl. auch, zur Rechtserheblichkeit grober Mängel im Normsetzungsverfahren, [X.] 31, 47 <53>).

Wesentlich im hier maßgebenden Sinn ist ein Fehler im Verordnungsverfahren vorbehaltlich ausdrücklicher rechtsfolgenausschließender oder -beschränkender gesetzlicher Regelung jedenfalls dann, wenn - wie hier - ein [X.], das der Gesetzgeber im Interesse sachrichtiger Normierung statuiert hat, in funktionserheblicher Weise verletzt wurde (vgl. [X.] 10, 221 <226 f.>; [X.]-Aßmann, a.a.[X.]; Ossenbühl, NJW 1986, S. 2805 <2812>). Der Verstoß gegen Anhörungs- und [X.]eteiligungspflichten, die der Gesetzgeber für das Verfahren des Erlasses von Rechtsverordnungen vorgesehen hat, führt dementsprechend nach ganz herrschender Auffassung regelmäßig zur Ungültigkeit der Verordnung (vgl. [X.]VerwG, a.a.[X.]; OVG [X.]erlin-[X.]randenburg, a.a.[X.], Rn. 57; [X.]ayVGH, [X.]eschluss vom 8. Juni 1984 - 9 N 81 A.1521 -, [X.]ayV[X.]l 1985, S. 87 f.; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 80 Abs. 1, Rn. 431 ff. ; [X.]/[X.], [X.], Art. 80 Rn. 240 ; [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2006, Art. 80 Rn. 55; [X.], in: [X.]/[X.]leibtreu/[X.]/Hopfauf, [X.], 11. Aufl. 2008, Art. 80 Rn. 142; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2009, Art. 80 Rn. 20; Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, 1986, S. 306 f.; [X.], a.a.[X.], S. 104 f.; für das Umwelt- und [X.], Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Normsetzung im Umwelt- und Technikrecht, 1990, [X.] ff. <180 f.>; [X.], [X.]ImSchG, 8. Aufl. 2010, § 51 Rn. 4, m. zahlr. w.N.).

Auf die Frage, ob auch in einem solchen Fall die Evidenz des Fehlers Voraussetzung seiner Rechtsfolgenerheblichkeit ist (vgl. [X.] 34, 9 <25>; 91, 148 <175>; 120, 56 <73, 79 f.>; [X.], [X.]eschluss des [X.] vom 8. Dezember 2009 - 2 [X.]vR 758/07 -, NVwZ 2010, S. 634 <638>), kommt es hier nicht an; denn daran, dass die vorgeschriebene Anhörung der [X.] beratungsoffen zu erfolgen hat und eine nicht beratungsoffene Anhörung daher einen Verfahrensfehler darstellt, konnte kein vernünftiger Zweifel bestehen.

Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass der Verstoß gegen § 16b TierSchG zugleich einen Verfassungsverstoß darstellt, weil die verletzte Norm der Erfüllung des [X.] dient (s. unter [X.]). Dies erhöht das Gewicht des festgestellten Verfahrensfehlers und spricht dagegen, dass er ohne Folgen für die Gültigkeit der Norm bleibt (vgl. [X.] 56, 298 <321 f.> zur Nichtigkeitsfolge bei Verstoß gegen ein verfassungsrechtliches Anhörungserfordernis aus Art. 28 Abs. 2 [X.]). Von [X.]edeutung ist in diesem Zusammenhang auch der weite Spielraum, den Art. 20a [X.] den normsetzenden Organen belässt. Damit sind der verfassungsgerichtlichen Inhaltskontrolle von Rechtsnormen auf ihre Vereinbarkeit mit dem [X.] hin enge Grenzen gesetzt. Umso größere [X.]edeutung hat die [X.]eachtung von Verfahrensnormen, die darauf hinwirken sollen, dass die entstehende Norm dem [X.] gerecht wird.

b) Aus Gründen der Rechtsklarheit sind gemäß § 78 Satz 2 [X.]G die Rechtsfolgen des festgestellten Verstoßes gegen Art. 20a [X.] auf § 13b und § 38 Abs. 3 und 4 [X.] in der Fassung der [X.] zur Änderung der [X.] vom 1. Oktober 2009 ([X.] 3223) zu erstrecken (vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 9. Februar 2010 - 1 [X.]vL 1/09, 1 [X.]vL 3/09, 1 [X.]vL 4/09 -, NJW 2010, S. 505 <517 f.>; [X.] 99, 165 <184>; 104, 126 <150>).

2. Der Verfassungsverstoß führt nicht zur in § 78 Satz 1 [X.]G als Regelfolge vorgesehenen Nichtigerklärung der betroffenen Vorschriften. Vielmehr ist deren Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz festzustellen mit der Maßgabe, dass sie bis zum 31. März 2012 weiter anwendbar sind.

[X.] mit dem Grundgesetz (§ 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 [X.]G) anstelle der Nichtigerklärung ist angezeigt, wenn die hierfür sprechenden verfassungsrechtlichen [X.]elange überwiegen (vgl. [X.] 118, 168 <211>). Dies ist dann der Fall, wenn der Zustand, der sich im Falle der Nichtigkeit ergäbe, der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stün- de als die befristete Weitergeltung der verfassungswidrigen Regelung (vgl. nur [X.] 41, 251 <267>; 61, 319 <356>; 83, 130 <154>; 85, 386 <401>; 87, 153 <177f.>; 97, 228 <270>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]G, 2. Aufl. 2005, § 78 Rn. 41). Geht es um Normen, die einem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag dienen, so kann die Nichtigerklärung wegen dadurch entstehender Schutzlücken zu einem noch verfassungsferneren Zustand als dem bei befristeter Fortgeltung der verfassungswidrigen Norm bestehenden führen (vgl. [X.] 83, 130 <154>; 109, 190 <235 f.>). Auch aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit kann der Ausspruch einer bloßen Unvereinbarerklärung mit befristeter Fortgeltung vorzugswürdig sein (vgl. [X.] 107, 133 <149>). Zu berücksichtigen ist außerdem der Grundsatz der Völker- und Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, der den Organen der [X.] öffentlichen Gewalt gebietet, Verstöße gegen das Völkerrecht und das Unionsrecht zu vermeiden, soweit dies im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung und Anwendung des nationalen Rechts möglich ist (vgl. [X.] 111, 307 <317 ff.>; 123, 267 <347>; [X.], [X.]eschluss des [X.] vom 6. Juli 2010 - 2 [X.]vR 2661/06 -, juris, Rn. 58 ff., 66).

Danach ist hier die weitere Anwendung der verfassungswidrigen Vorschriften vorübergehend hinzunehmen. Ihre Nichtigerklärung wäre mit erhöhten Rechtsunsicherheiten verbunden. Zwar würde ihr sofortiger Wegfall unter keiner denkbaren Auslegung des bestehen bleibenden Rechts ein tierschutzrechtliches Vakuum erzeugen, da die Geltung der Vorschriften des Tierschutzgesetzes und des Gesetzes zu dem [X.] vom 10. März 1976 zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen in Verbindung mit der Empfehlung in [X.]ezug auf Haushühner der Art Gallus gallus des [X.] nach diesem Übereinkommen unberührt bliebe (vgl. [X.] 101, 1 <39>). Der behördliche Gesetzesvollzug ist jedoch, vor allem wo er sich gegen Interessen von erheblichem wirtschaftlichen Gewicht durchzusetzen hat, auf hinreichend konkrete rechtliche Vorgaben angewiesen; er wird durch den Wegfall konkretisierender Normen daher eher geschwächt als gestärkt (vgl. für die [X.]nhaltung [X.], [X.] 2002, S. 22 ff.). Hinzu kommt, dass mit dem sofortigen Außerkrafttreten der Verordnungsbestimmungen zur [X.]gruppenhaltung unabhängig von der Frage, welche rechtlichen Folgen dies für die weitere Zulässigkeit einer Käfighaltung hätte, schon im Hinblick auf Fragen des Umgangs mit den vorhandenen Anlagen ein Umsetzungsdefizit hinsichtlich der Richtlinie 1999/74/[X.] entstünde, die spätestens zum 1. Januar 2002 in nationales Recht umzusetzen war (Art. 13 Abs. 1 [X.] 1999/74/[X.]).

Die weitere Anwendbarkeit der [X.]estimmungen, die für unvereinbar mit Art. 20a [X.] zu erklären sind, wird auf den 31. März 2012 befristet. [X.]is zu diesem Zeitpunkt kann und muss eine Neuregelung erfolgen.