[X.]

- 2 BvR 758/07 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über
die [X.]beschwerde

der [X.]
vertreten durch den Geschäftsführer [X.]r. V.,

hat das [X.] - Zweiter [X.] - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff,
Lü[X.]e-Wolff,
Gerhardt,
Landau

am 8. [X.]ezember 2009 beschlossen:

1. § 45a Absatz 2 Satz 3 Variante 1 des Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung des Artikels 24 des [X.] 2004 vom 29. [X.]ezember 2003 ([X.] I Seite 3076) ist mit Artikel 20 Absatz 2, Artikel 38 Absatz 1 Satz 2, Artikel 42 Absatz 1 Satz 1 und Artikel 76 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 3 des Grundgesetzes.
2. [X.]er Beschluss des [X.] des [X.] vom 1. März 2007 - 1 L 205/06 - verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes.
3. Im Übrigen wird die [X.]beschwerde zurückgewiesen.
4. [X.]as [X.] hat der Beschwerdeführerin ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe:

A.

[X.] richtet sich unmittelbar gegen den Beschluss des [X.] des [X.] vom 1. März 2007, mit dem die Festsetzung eines weitergehenden Ausgleichs für die Beförderung von Personen mit [X.]fahrausweisen im Ausbildungsverkehr auf der Grundlage des § 45a des Personenbeförderungsgesetzes ([X.]) abgelehnt wurde, sowie mittelbar gegen § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 [X.] in der Fassung des Art. 24 [X.] ([X.]) 2004 vom 29. [X.]ezember 2003 ([X.]).

[X.]

Nach der Konzeption des Personenbeförderungsgesetzes werden Auszubildende von den Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs in der Regel zu ermäßigten Entgelten befördert. Einen Anspruch auf eine kostenlose Beförderung oder auf eine Beförderung zu einem bestimmten (ermäßigten) Tarif enthält das Gesetz zwar nicht. Im Rahmen der Erteilung der nach § 39 [X.] erforderlichen Zustimmung der Genehmigungsbehörde zu den Beförderungsentgelten sind aber das Gemeinwohl und die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers gegeneinander abzuwägen. Nach der Rechtsprechung des [X.]esverwaltungsgerichts gebietet die Rücksichtnahme auf das Gemeinwohl dem Unternehmer bei der Gestaltung des Schülertarifs, sein Tarifschema innerhalb der Grenzen der wirtschaftlichen Lage des Unternehmens nach Regel-, Sozial- und Ermäßigungstarifen zu staffeln (vgl. [X.], 104 <105>).

Bei der Gestaltung der Tarife hat der Unternehmer einen Anspruch auf insgesamt kostendeckende und einen angemessenen Gewinn einschließende Einnahmen (vgl. [X.], 104 <107>; s. auch [X.] 42, 191 <204>). Maßgebend ist dabei nicht, dass jede Betriebsleistung für sich kostendeckend ist, sondern gewährleistet ist ein insgesamt ausgeglichenes Wirtschaftsergebnis. [X.]er Unternehmer hat es damit in der Hand, etwa Mindereinnahmen aus einzelnen Verkehrsleistungen wie dem Schülerverkehr durch eine Erhöhung der Tarife an anderer Stelle auszugleichen (vgl. [X.], 104 <107>; BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2003 - 5 B 261/02 -, NVwZ 2003, S. 866 <867 f.>).

Seit 1977 stellt der Staat zusätzlich zu den Möglichkeiten des innerbetrieblichen Ausgleichs für die Beförderung von Auszubildenden eine Erstattungsleistung zur Verfügung: Nach § 45a Abs. 1 [X.] erhält ein Unternehmer im Verkehr mit Straßenbahnen und [X.] sowie im Linienverkehr mit [X.]fahrzeugen nach § 42 und § 43 Nr. 2 [X.] für die Beförderung von Personen mit [X.]fahrausweisen des [X.] auf Antrag einen Ausgleich nach Maßgabe des § 45a Abs. 2 [X.], wenn und soweit der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten Beförderungsentgelten zur [X.]eckung der nach § 45a Abs. 2 Satz 2 [X.] zu errechnenden Kosten nicht ausreicht und der Unternehmer innerhalb eines angemessenen [X.]raums die Zustimmung zu einer Anpassung der in den genannten Verkehrsformen erhobenen Beförderungsentgelte an die Ertrags- und Kostenlage beantragt hat.

[X.] beträgt nach § 45a Abs. 2 Satz 1 [X.] 50 vom Hundert des Unterschiedsbetrages zwischen dem Ertrag, der in den in Absatz 1 genannten Verkehrsformen für die Beförderung von Personen mit [X.]fahrausweisen des [X.] erzielt worden ist, und dem Produkt aus den in diesem Verkehr geleisteten [X.] und den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten. Er berechnet sich in Verbindung mit der Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr (PBefAusglV vom 2. August 1977 <[X.] 1460>, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. März 2005 <BGBl I S. 931>).

Nach § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.], der durch Art. 24 [X.] 2004 eingefügt wurde, wird der sich in Anwendung des § 45a Abs. 2 Satz 1 [X.] ergebende Ausgleichsbetrag für das [X.] um 4 vom Hundert, für das Jahr 2005 um 8 vom Hundert und vom [X.] an jeweils um 12 vom Hundert verringert.

I[X.]

[X.]as [X.] 2004 beruht auf einem Gesetzentwurf der [X.]esregierung ([X.] 652/03). Mit der Initiative sollten vor allem wesentliche Elemente des Haushaltsstabilisierungskonzeptes 2003 der [X.]esregierung, das unter anderem auf den A[X.]au von Subventionen ausgerichtet war, umgesetzt sowie die dritte Steuerentlastungsstufe von 2005 auf 2004 vorgezogen werden. [X.]ementsprechend sah der Gesetzentwurf unter anderem den Wegfall der Eigenheimzulage, eine Absenkung der Entfernungspauschale für Wege zwischen Wohnung und Arbeitsstätte und den Wegfall der Halbjahresregelung der Absetzungen für Abnutzungen (AfA) vor. Eine Änderung des Personenbeförderungsgesetzes war darin nicht enthalten.

[X.]lich parallel dazu erarbeitete eine Arbeitsgruppe unter Leitung der Ministerpräsidenten der Länder [X.] und [X.], [X.] und Peer Steinbrück, das Programm „Subventionsa[X.]au im Konsens“ (nachfolgend „[X.]/Steinbrück-Papier“). [X.]amit sollten die Haushalte von [X.], Ländern und Gemeinden durch den A[X.]au von Subventionen erheblich entlastet werden. [X.]as Papier schlug als Einstieg in einen umfassenden Subventionsa[X.]au eine lineare Verringerung staatlicher Hilfen um jeweils 4 vom Hundert in den Jahren 2004 bis 2006, also insgesamt um 12 vom Hundert, vor. [X.]as 61 Seiten sowie einen Anhang von weiteren 52 Seiten umfassende Papier enthält im Wesentlichen Listen von - im Einzelnen nach den gesetzlichen Vorschriften benannten - Steuervergünstigungen und von Finanzhilfen, die nach Schlagworten und zugehörigen Finanzvolumina aufgeführt sind und von denen 100 - darunter „Erstattung von Fahrgeldausfällen“ ([X.] a) 4. Identifikationsnummer 13) - grundsätzlich pauschal um jeweils 4 vom Hundert in drei Jahresschritten gekürzt werden sollten. Es wurde der Öffentlichkeit mithilfe von Präsentationsfolien am 30. September 2003 in [X.] vorgestellt.

[X.]er Gesetzentwurf der [X.]esregierung zum [X.] 2004 wurde von Beginn an als zustimmungspflichtiges Gesetz behandelt. Er wurde vom [X.]esrat im ersten [X.]urchgang abgelehnt (BT[X.]rucks 15/1639).

In der ersten Beratung des [X.] 2004 im [X.]eutschen [X.]estag am 9. September 2003 wurden die zu diesem [X.]punkt noch nicht veröffentlichten Vorschläge der Ministerpräsidenten [X.] und Steinbrück von [X.]esfinanzminister [X.] in abstrakter Form angesprochen; das Personenbeförderungsgesetz wurde nicht erwähnt. [X.]ie Gesetzesvorlage wurde federführend dem [X.] und mitberatend dem Finanzausschuss des [X.]eutschen [X.]estages zugewiesen ([X.]. 58. Sitzung vom 9. September 2003, [X.] ff.).

In der Sitzung des [X.]es am 15. Oktober 2003 traten der Finanzminister des Landes [X.], [X.], und der Minister für Europa- und [X.]esangelegenheiten des Landes [X.], [X.], auf, die nach Art. 43 Abs. 2 [X.] um Gehör gebeten hatten. Sie übergaben das [X.]/Steinbrück-Papier dem Vorsitzenden des Ausschusses mit der Bitte, es per Umdruck an alle [X.] weiterzuleiten und die Vorschläge zum Gegenstand des Gesetzgebungsverfahrens zu machen. [X.]as Papier wurde - gänzlich unverändert, lediglich mit der [X.]rucksachennummer 852 versehen - zu einer Ausschussdrucksache, die als Anlage auch die Präsentationsfolien enthält. Verschiedene Mitglieder des Ausschusses forderten demgegenüber ein geordnetes parlamentarisches Verfahren zur Umsetzung des [X.]/Steinbrück-Papiers ([X.]eutscher [X.]estag, [X.], Prot. Nr. 15/28, [X.] ff.). In der Beschlussempfehlung des [X.]es an den [X.]eutschen [X.]estag wurde empfohlen, den Gesetzentwurf in einer geänderten Fassung anzunehmen, in der das [X.]/Steinbrück-Papier keine Berücksichtigung gefunden hatte (BT[X.]rucks 15/1750). Im Bericht des [X.]wurden die Äußerungen der Fraktionen zu den Vorschlägen der Ministerpräsidenten referiert (BT[X.]rucks 15/1751, [X.]3 f., 5).

Ebenfalls am 15. Oktober 2003 traten die Landesminister [X.] und [X.] in einer Sitzung des Finanzausschusses des [X.]eutschen [X.]estages auf. Auch hier baten sie um die Einbeziehung des [X.]/Steinbrück-Papiers in die Beratungen des Gesetzentwurfs. Minister [X.] erwähnte nach Erläuterung der geplanten Subventionskürzungen als ein Beispiel der in den Blick genommenen Finanzhilfen die Erstattung von Fahrgeldausfällen infolge der unentgeltlichen bzw. ermäßigten Beförderung von Schwerbehinderten sowie im Zusammenhang mit dem Ausbildungsverkehr. [X.]em Protokoll der Ausschusssitzung wurde als Anlage 25 eine Presseinformation der Landesregierungen von [X.] und [X.] über die Vorschläge sowie das Papier selbst, jedoch ohne die Präsentationsfolien, beigefügt; beides wurde vor der Ausschusssitzung verteilt. [X.]er Finanzausschuss beschloss, die Annahme des [X.] zu empfehlen ([X.]eutscher [X.]estag, Finanzausschuss, Prot. Nr. 15/36, [X.]37 ff.).

In der zweiten und dritten Beratung des [X.] 2004 im [X.]eutschen [X.]estag am 17. Oktober 2003 wurden die Vorschläge zum Subventionsa[X.]au der Ministerpräsidenten von [X.] und [X.] erwähnt, ohne dass auf einzelne Punkte eingegangen wurde. [X.]er Gesetzentwurf wurde in zweiter Beratung sowie in der Schlussabstimmung in der [X.] angenommen ([X.]. 67. Sitzung vom 17. Oktober 2003, [X.]759 ff.).

[X.]er [X.]esrat fasste im zweiten [X.]urchgang den Beschluss, gemäß Art. 77 Abs. 2 [X.] die Einberufung des Vermittlungsausschusses mit dem Ziel zu verlangen, das Gesetz grundlegend zu überarbeiten und die Vorschläge der Ministerpräsidenten [X.] und Peer Steinbrück zum A[X.]au von Steuervergünstigungen und Finanzhilfen einzubeziehen. [X.]ie vorgesehene Steuersenkung sei nicht hinreichend solide finanziert; ein breiter Subventionsa[X.]au sei angesichts der angespannten Haushaltssituation aller Gebietskörperschaften zur weiteren strukturellen Konsolidierung der öffentlichen Haushalte unabdingbar ([X.] 729/03 <Beschluss>).

Im Vermittlungsausschuss einigte man sich am 16. [X.]ezember 2003 auf einen Vorschlag zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes, der der späteren gesetzlichen Fassung entspricht. [X.]er Vermittlungsvorschlag (BT[X.]rucks 15/2261), über dessen einzelne Bestandteile gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses gemeinsam abgestimmt wurde, wurde in der Sitzung des [X.]eutschen [X.]estages am 19. [X.]ezember 2003 mit ganz überwiegender Mehrheit angenommen. Vor der Abstimmung wurde von zwei [X.] der Geschäftsordnungsantrag gestellt, die Beratung der Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses von der Tagesordnung abzusetzen, da die vorgesehene Frist von 48 Stunden zwischen der Verteilung der [X.]rucksache und der Beratung nicht eingehalten worden sei, da die Beschlussempfehlungen den [X.] erst am Vorabend um 20.45 Uhr zugestellt worden seien. [X.]er Antrag wurde ebenfalls mit überwiegender Mehrheit abgelehnt ([X.]. 84. Sitzung vom 19. [X.]ezember 2003, S. 7374 ff.).

[X.]er [X.]esrat stimmte dem Gesetz mit der Mehrheit seiner Stimmen am 29. [X.]ezember 2003 zu. [X.]as Gesetz wurde am 31. [X.]ezember 2003 im [X.] verkündet ([X.]) und trat am 1. Januar 2004 in [X.].

II[X.]

[X.]ie Beschwerdeführerin erbringt in Zusammenarbeit mit Landkreisen und Gemeinden Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr. [X.]azu gehört auch die Beförderung von Auszubildenden zu einem ermäßigten Tarif.

1. [X.]ie Beschwerdeführerin beantragte am 21. April 2005 bei der zuständigen Behörde die Gewährung eines Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 2004 in Höhe von 1.677.679,00 €, der aber nur in Höhe von 1.588.656,00 € bewilligt wurde.

In ihrer Klage zum Verwaltungsgericht wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass das [X.] 2004, durch das die Kürzungsvorschrift des § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.] eingeführt worden sei, nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei, weil die Kürzung erst durch den Vermittlungsausschuss in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden sei, ohne dass der [X.]eutsche [X.]estag und der [X.]esrat dem vorher zugestimmt hätten. [X.]ie Norm verstoße auch gegen Art. 12, Art. 14, Art. 3 und Art. 2 [X.]. [X.]ie Klage blieb ohne Erfolg. [X.]er Vortrag der Beschwerdeführerin zur [X.]widrigkeit des § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.] sei völlig unsubstantiiert.

2. [X.]araufhin beantragte die Beschwerdeführerin die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des [X.].

a) Es bestünden ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die Rechtssache weise besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf und der Rechtsstreit habe grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), weil das [X.]sowohl die formelle als auch die materielle [X.]widrigkeit des § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.] verkannt habe. [X.]em Vermittlungsausschuss stehe nach Art. 76 Abs. 1 [X.] kein eigenes Gesetzesinitiativrecht zu; er dürfe im Rahmen seiner Beschlussempfehlungen nichts vorschlagen, was bisher weder im [X.]eutschen [X.]estag noch im [X.]esrat erörtert worden sei.

[X.]arüber hinaus verstoße die Kürzung des [X.] gegen Art. 14 Abs. 1 [X.]. [X.]essen Schutzbereich sei berührt, weil die Gewährung des Ausgleichs eine Leistung der Beschwerdeführerin voraussetze, die hier in der verbilligten Beförderung von Schülern und Auszubildenden bestehe. [X.]er Eingriff sei nicht zu rechtfertigen, weil die Beschwerdeführerin aufgrund der langjährigen Beförderungsverträge Vertrauensschutz genieße. Weiterhin sei Art. 12 Abs. 1 [X.] betroffen. [X.]ie Beschwerdeführerin werde verfassungswidrig in ihrer freien Berufsausübung behindert, da trotz der Verringerung der Ausgleichszahlung die Bindungswirkung der geschlossenen Beförderungsverträge für sie fortbestehe. Schließlich sei Art. 3 Abs. 1 [X.] verletzt, weil Taxifahrer, die Schüler beförderten, von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes und damit auch von der Kürzung der Ausgleichszahlungen ausgenommen seien.

[X.]as Verwaltungsgericht habe auch den Amtsermittlungsgrundsatz gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verletzt, da es die verfassungsrechtliche Prüfung nicht in der notwendigen Weise vorgenommen habe, so dass zudem der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vorliege. [X.]as Verwaltungsgericht hätte im Wege der konkreten Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 [X.] das [X.] anrufen müssen.

b) [X.]as Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung ab.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestünden nicht, soweit sich die Beschwerdeführerin mit der gutachtlichen Entscheidungsgrundlage des [X.] befasse. Im Übrigen genüge das Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht den [X.]arlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. [X.]anach müsse jeder einzelne Zulassungsgrund deutlich bezeichnet und bezogen auf ihn erläutert werden, warum die Zulassung geboten sei. [X.]ie Beschwerdeführerin ordne ihre einzelnen Ausführungen den unterschiedlichen Zulassungsgründen jedoch nicht klar zu.

[X.]arüber hinaus habe der [X.] auch insoweit keinen Anlass zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. [X.]ie Ausführungen der Beschwerdeführerin zu der formellen [X.]widrigkeit von Art. 24 des [X.] 2004 legten eine Kompetenzüberschreitung des Vermittlungsausschusses nicht zulassungsbegründend dar.

Ein Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO liege nicht vor, weil die in dieser Norm enthaltene Ermittlungspflicht sich nur auf die Erforschung des nach der Rechtsauffassung des entscheidenden Gerichts entscheidungserheblichen Sachverhaltes beziehe. [X.]ie Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, dass das Verwaltungsgericht ausgehend von seinen rechtlichen Betrachtungen den Sachverhalt weiter hätte aufklären müssen.

Eine materielle [X.]widrigkeit des Gesetzes sei von der Beschwerdeführerin nicht hinreichend begründet worden. [X.]er Schutzbereich der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 [X.] sei nicht eröffnet, da es lediglich um die Verschlechterung von Gewinnaussichten gehe und fraglich sei, ob es sich bei dem Ausgleichszahlungsanspruch um ein Äquivalent eigener Leistung der Beschwerdeführerin handele. In Bezug auf die geschlossenen Beförderungsverträge sei nicht substantiiert dargelegt, dass und aus welchen Rechtsgründen eine Kündigung oder Anpassung von vertraglichen Vereinbarungen beziehungsweise eine Preisanpassung im Rahmen der erteilten Genehmigungen ausgeschlossen sein sollten. Es sei nicht erkennbar, dass das Ziel der Kosteneinsparung kein legitimer Zweck gesetzgeberischen Handelns sei; ebenso wenig sei ein gleich geeignetes, milderes Mittel ersichtlich. Auch Verstöße gegen Art. 12 und Art. 3 [X.] lägen nicht vor.

3. Mit ihrer [X.]beschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 19 Abs. 4, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 [X.] sowie des Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 76 Abs. 1, Art. 77 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 2a [X.].

a) § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.] sei formell verfassungswidrig, weil das im Grundgesetz vorgesehene Gesetzgebungsverfahren nicht eingehalten worden sei. [X.]ie Initiative der [X.]esregierung zum [X.] 2004 habe eine Kürzung des [X.] nach § 45a [X.] nicht vorgesehen. In der Anhörung zum [X.] 2004 im [X.] am 8. Oktober 2003 sei eine Änderung des Personenbeförderungsgesetzes nicht erwähnt worden. [X.]er [X.] selbst habe keinen Vorschlag zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes gemacht.

Gegenstand einer Gesetzesinitiative gemäß Art. 76 Abs. 1 [X.] könne nur ein Entwurf in Form eines verständlichen, schriftlich fixierten, als Stamm- oder Änderungsgesetz gefassten beschlussreifen [X.]sein. [X.]ie Hinweise auf eine mögliche Verbindung des Gesetzentwurfs zum [X.] mit dem Subventionsa[X.]aukonzept der Ministerpräsidenten [X.] und Steinbrück vor der Behandlung in den Ausschüssen des [X.]eutschen [X.]estages seien nicht so konkret gewesen, dass der Vermittlungsausschuss später hätte darauf zurückgreifen können. [X.]ie Veröffentlichung der [X.]/Steinbrück-Vorschläge und die Meinungsäußerungen einiger [X.] gegenüber der Presse bewirkten keine Einführung der Vorschläge in das Gesetzgebungsverfahren. Ebenso wenig sei dies durch das Auftreten der Minister [X.] und [X.] im [X.] und im Finanzausschuss des [X.]eutschen [X.]estages am 15. Oktober 2003 und die dortige Aushändigung des Papiers erfolgt. Im Hinblick darauf, dass die [X.]/Steinbrück-Vorschläge in der Stellungnahme des [X.]esrates bis zu diesem [X.]punkt nicht erwähnt worden seien und der [X.]esrat im Gesetzgebungsverfahren eher als zweite Kammer anzusehen sei, seien an die Einbringung neuer Stellungnahmen des [X.]esrates strengere Anforderungen zu stellen. Eine Anhörung der Minister als Mitglieder des [X.]esrates in Ausschüssen des [X.]eutschen [X.]estages genüge diesen Ansprüchen nicht. [X.]er Gegenstand des Vermittlungsverfahrens sei auf zuvor in das Gesetzgebungsverfahren eingeführte Anträge und Stellungnahmen der [X.] und des [X.]esrates beschränkt. [X.]as Vorstellen des [X.]/Steinbrück-Papiers durch die beiden Minister sei keine Stellungnahme in diesem Sinne, da nicht zu erkennen gegeben worden sei, dass der [X.]esrat oder die vertretenen Länder das Papier eins zu eins hätten umsetzen wollen, sondern nur der Inhalt des Papiers mitgeteilt worden sei, ohne konkrete legislatorische Schritte daran zu knüpfen.

[X.]er Verfahrensverstoß sei auch evident gewesen.

b) Weiterhin verletze der Beschluss des [X.] Art. 19 Abs. 4 [X.], weil das Gericht fehlerhaft die Berufung nicht zugelassen habe. [X.]as Rechtsmittelgericht dürfe ein von der Rechtsordnung eröffnetes Rechtsmittel nicht ineffektiv machen. An einen Antrag auf Zulassung der Berufung dürften keine höheren Anforderungen gestellt werden als an eine Berufungsbegründung. Es müsse einem durchschnittlichen nicht auf das einschlägige Rechtsgebiet spezialisierten Rechtsanwalt mit zumutbarem Aufwand möglich sein, die Zulassung der Berufung zu erreichen. [X.]ie Anforderung des [X.], dass der Erfolg der Berufung wahrscheinlicher sein müsse als der Misserfolg, sei verfassungsrechtlich unzulässig.

[X.]er Beschluss des [X.] verstoße auch gegen Art. 12 Abs. 1 [X.]. Es liege ein Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit vor, da ein Unternehmer im öffentlichen Personennahverkehr bei Abgabe seines Angebotes für die Erteilung von Konzessionen für den Linienverkehr die möglichen Ausgleichszahlungen einkalkuliere. [X.]urch die lange Bindung der Beschwerdeführerin an die ihr erteilten Konzessionen wirke sich die Kürzung der Ausgleichszahlungen wirtschaftlich sehr nachteilig aus. [X.]ie Kürzung der Ausgleichszahlungen sei unverhältnismäßig, da keine Übergangsregelung getroffen worden sei. Im Fall der Beschwerdeführerin greife der Staat in bestehende Rechtsverhältnisse ein, die im Vertrauen auf ihren Bestand Jahre zuvor eingegangen worden seien. [X.]ie Beschwerdeführerin könne den Ausfall nicht ohne weiteres durch eine Erhöhung der Fahrpreise ausgleichen, weil dies regelmäßig zu sinkenden Fahrgastzahlen führe. Auch eine eventuelle Kündigung der Konzessionen führe nicht weiter, weil dann gegebenenfalls im Vertrauen auf den Status als Verkehrsunternehmen in Anspruch genommene Subventionen für Anschaffungen zurückgezahlt werden müssten und getätigte Investitionen sinnlos würden.

Weiterhin sei Art. 14 Abs. 1 [X.] verletzt. Zu den von dieser Norm geschützten vermögenswerten Rechten gehörten auch öffentlichrechtliche vermögenswerte Rechte, soweit sie auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhten. [X.]ies sei hier der Fall, da die Ausgleichszahlungen nach § 45a Abs. 2 [X.] keine Subventionen darstellten, sondern einen Ausgleich für eine im Vorhinein aufgrund Vertrags erbrachte Verkehrsleistung. Wolle man die Leistung als Subvention betrachten, so seien Empfänger der Subvention die Schüler, nicht die Verkehrsunternehmen. Vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 [X.] seien auch die im Vertrauen auf die Genehmigung getätigten Investitionen erfasst. [X.]ie Beschwerdeführerin habe im Geschäftsjahr zwei Busse im Wert von 162.479,79 € erworben. [X.]er Eingriff sei aus denselben Gründen wie derjenige in Art. 12 Abs. 1 [X.] unverhältnismäßig.

IV.

Zu der [X.]beschwerde haben das [X.]esministerium der Finanzen namens der [X.]esregierung sowie das Land [X.] Stellung genommen.

[X.]as [X.]esministerium der Finanzen trägt vor:

§ 45a Abs. 2 Satz 3 [X.] sei in formell verfassungsgemäßer Weise zustande gekommen. Nach der Rechtsprechung des [X.]s müsse Ausgangspunkt eines Verfahrens vor dem Vermittlungsausschuss ein Gesetzentwurf eines der in Art. 76 Abs. 1 [X.] genannten Initiativberechtigten sein. [X.]er Vermittlungsausschuss dürfe bezüglich eines derartigen Gesetzentwurfs lediglich solche Änderungen oder Ergänzungen vorschlagen, die sich im Rahmen seines [X.] sowie des Gesetzgebungsverfahrens bewegten. Maßgeblich dafür sei, dass Regelungsgegenstände, die Inhalt eines [X.]würden, vor dem Gesetzesbeschluss, das heißt jedenfalls vor der letzten Lesung des [X.]eutschen [X.]estages, in das Gesetzgebungsverfahren in der Art eingeführt worden seien, dass die [X.] die Möglichkeit gehabt hätten, diese zu erörtern, zu bewerten, Alternativen vorzuschlagen und hierfür Mehrheiten zu suchen. Es sei nicht erforderlich, dass Regelungsgegenstände bereits in der Form eines ausformulierten Gesetzentwurfs in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt würden. [X.]ie sachliche Tragweite eines [X.] müsse für die [X.] dem Grunde nach erkennbar sein.

Konkret sei die parlamentarische [X.]ebatte über das [X.] 2004 von Anfang an mit Verweis auf die [X.]/Steinbrück-Arbeitsgruppe geführt worden, wie etwa an dem Übersendungsschreiben des parlamentarischen Staatssekretärs [X.] vom 13. August 2003 (richtig wohl: 22. August 2003) an den Haushalts- und den Finanzausschuss des [X.]eutschen [X.]estages deutlich werde. Bereits in der ersten parlamentarischen [X.]ebatte habe der damalige [X.]esfinanzminister [X.] auf die Möglichkeit einer Verständigung mit den Ländern auf der Basis der Ergebnisse der [X.]/Steinbrück-Arbeitsgruppe hingewiesen; die Verbindung von Gesetzgebungsverfahren und Arbeitsgruppe sei auch von [X.] angesprochen worden. Seit der öffentlichen Vorstellung des [X.]/Steinbrück-Papiers am 30. September 2003 seien die konkreten Vorschläge auch in der Öffentlichkeit diskutiert worden, so auch in der Presse.

[X.]urch das Auftreten der Landesminister [X.] ([X.]) und [X.] ([X.]) im [X.] und im Finanzausschuss des [X.]eutschen [X.]estages am 15. Oktober 2003 seien die Vorschläge als Ergänzung zum Gesetzentwurf der [X.]esregierung in die parlamentarische [X.]ebatte über das [X.] 2004 eingeführt worden. Es sei darum gebeten worden, die Unterlage allen [X.]estagsabgeordneten zur Verfügung zu stellen. In den Ausschusssitzungen seien die Vorschläge erläutert und eine Auseinandersetzung damit ermöglicht worden; so seien auch konkrete Verständnisfragen gestellt worden. [X.]ie Tatsache, dass einige Abgeordnete verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf die Einführung der [X.]/Steinbrück-Liste in das Gesetzgebungsverfahren geäußert hätten, sei ohne Einfluss auf deren [X.]mäßigkeit.

[X.]er von der Beschwerdeführerin beanstandete A[X.]au von Finanzhilfen nach § 45a [X.] sei in der [X.]/Steinbrück-Liste in der Art benannt worden, dass den [X.] die sachliche Tragweite der beabsichtigten Kürzung seit dem 15. Oktober 2003 bekannt gewesen sei. [X.]ie Liste enthalte eine Position „Erstattung von Fahrgeldausfällen“. [X.]ie [X.] sei anders als die der Steuervergünstigungen nach Oberbegriffen und nicht nach einzelnen Rechtsvorschriften aufgebaut, was sich daraus erkläre, dass eine Vielzahl von Positionen aus dieser Liste allein im Haushaltsverfahren ohne Änderung gesetzlicher Anspruchsnormen umgesetzt werden könne. [X.]ie Position „Erstattung von Fahrgeldausfällen“ erfasse sowohl die Erstattung von Fahrgeldausfällen für die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Menschen als auch den in Rede stehenden finanziellen Ausgleich von Einnahmeausfällen im Ausbildungsverkehr. [X.]ies ergebe sich auch aus den dem [X.]/Steinbrück-Papier beiliegenden Präsentationsfolien, die unter dem Punkt „Erstattung von Fahrgeldausfällen“ Schwerbehinderte und Schüler ansprächen. Ebenso sei dies von Finanzminister [X.] am 15. Oktober 2003 im Finanzausschuss erläutert worden.

[X.]er Inhalt der [X.]/Steinbrück-Liste sei somit vor der zweiten und dritten Lesung im [X.]eutschen [X.]estag in das Gesetzgebungsverfahren zum [X.] 2004 eingeführt worden. [X.]ass zu diesem [X.]punkt noch kein ausformulierter Gesetzentwurf veröffentlicht worden sei, sei nicht maßgeblich.

[X.]ie vom Vermittlungsausschuss vorgeschlagenen Änderungen und Ergänzungen hielten sich auch im Rahmen des [X.], das ausdrücklich um Einbeziehung der [X.]/Steinbrück-Vorschläge gebeten habe.

Selbst wenn der Verfahrensablauf nicht in jedem [X.]etail den Vorgaben der Verfassung entsprochen haben sollte, sei dies jedenfalls nicht evident gewesen, so dass daraus nicht die Nichtigkeit des Gesetzes folge. [X.]as Verfahren sei in Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung des [X.]s verlaufen. Man habe dieser Rechtsprechung Rechnung tragen wollen, indem die Landesminister im [X.] und im Finanzausschuss des [X.]eutschen [X.]estages die Vorschläge vorgestellt und für Fragen zur Verfügung gestanden hätten.

§ 45a Abs. 2 Satz 3 [X.] verstoße nicht gegen Art. 12 [X.]. [X.]ie Vorschrift greife nicht in den Schutzbereich der Norm ein, da es an der objektiv berufsregelnden Tendenz fehle. [X.]ie Kürzung der Ausgleichszahlungen erfolge zum Ziel des [X.]und sei berufsneutral. [X.]as gesetzliche Angebot von Steuersubventionen sei kein grundrechtlich geschützter Bestand. Selbst wenn ein Eingriff in den Schutzbereich vorliege, überschreite dieser nicht die Grenzen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, da es sich um moderate Kürzungen handele.

Auch Art. 14 [X.] sei nicht verletzt. [X.]as gesetzliche Angebot von (Steuer-) Subventionen gehöre nicht zum Eigentum im Sinne des Art. 14 [X.]. Ein Vertrauen auf ein zeitlich unbegrenztes Fortbestehen von Subventionen sei nicht schützenswert.

[X.]ie Nichtzulassung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht verletze nicht Art. 19 Abs. 4 [X.], weil sich aus den vorangehenden Ausführungen ergebe, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung des [X.] nicht bestanden hätten.

2. [X.]ie [X.] hat eine Stellungnahme aus einem [X.]beschwerdeverfahren zur [X.]mäßigkeit der Änderung des Biersteuergesetzes durch das [X.] 2004 vorgelegt.

[X.]arin wird ausgeführt, das [X.] 2004 sei ordnungsgemäß zustande gekommen. [X.]as [X.]/Steinbrück-Papier sei in hinreichender Weise Gegenstand der parlamentarischen [X.]ebatte im [X.]eutschen [X.]estag und im [X.]esrat geworden. [X.]as zum [X.] führende Gesetzgebungsverfahren werde durch die in dieses eingeführten Anträge und Stellungnahmen bestimmt. Stellungnahmen seien nicht nur förmliche Gesetzesinitiativen, Beschlussempfehlungen sowie Änderungs- und Entschließungsanträge, sondern auch Äußerungen, die im Vorfeld oder anlässlich eines Antrages auf die Willensbildung der adressierten Organmitglieder einwirken sollten. Stellungnahmen seien demzufolge auch [X.]ebattenbeiträge im Rahmen der Lesungen eines Gesetzentwurfs sowie der Beratungen in den Ausschüssen, die von Mitgliedern der [X.]esregierung, des [X.]esrates oder von einzelnen [X.] geleistet würden. Es genüge, dass das [X.]/Steinbrück-Papier in die Lesungen eingeflossen sei, indem es in der ersten Lesung am 9. September 2003 - als in diesem [X.]punkt noch nicht fertig gestelltes Konzept - erwähnt und in der zweiten und dritten Lesung am 17. Oktober 2003 inhaltlich diskutiert worden sei. [X.]arüber hinaus habe es im Finanzausschuss und im [X.] des [X.]eutschen [X.]estages eine ausführliche [X.]ebatte über das Papier gegeben. Es habe kein Zweifel bestehen können, dass eine direkte Beziehung zwischen dem Papier und den Beratungen des [X.] 2004 habe hergestellt werden sollen. [X.]ie [X.] des [X.]eutschen [X.]estages hätten die Möglichkeit gehabt, sich über die Inhalte des [X.]/Steinbrück-Papiers zu informieren und ihre Vorstellungen hierzu in die Gesetzesberatungen einfließen zu lassen. Indem das Papier Gegenstand und Inhalt der Berichterstattung durch den [X.] gewesen sei, sei es Gegenstand der Beratung im Plenum des [X.]eutschen [X.]estages in der zweiten Lesung geworden. [X.]ies folge aus der Funktion des schriftlichen Berichts gemäß § 66 der Geschäftsordnung des [X.]eutschen [X.]estages für die zweite Lesung im Plenum und für die Vorbereitung der [X.] auf die weitere Beratung. Im Übrigen sei das Papier im [X.] für jeden verfügbar gewesen. [X.]ie Möglichkeit der parlamentarischen Auseinandersetzung zu den Vorschlägen habe auch nicht davon abgehangen, ob diese in dem Papier bereits gesetzestechnisch ausformuliert gewesen seien oder nicht. [X.]ie [X.] selbst hätten im Übrigen erwartet, dass der Inhalt des [X.]/Steinbrück-Papiers in einen Vorschlag des Vermittlungsausschusses aufgenommen werden würde.

B.

[X.] ist zulässig. Sie genügt insbesondere den Anforderungen an die Subsidiarität der [X.]beschwerde. [X.]anach muss ein Beschwerdeführer über die formelle Erschöpfung des Rechtswegs hinaus alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen (vgl. [X.] 73, 322 <325>; 77, 381 <401>; 107, 395 <414>; 112, 50 <60>).

[X.]azu gehört zunächst, dass ein Beschwerdeführer die Zulassung der Berufung ordnungsgemäß beantragt, wobei die Anforderungen an die Begründung des Antrages auf Zulassung der Berufung nicht überspannt werden dürfen (vgl. [X.] 110, 77 <83>). [X.]ie Beschwerdeführerin ist dem nachgekommen. Sie hat entgegen der Ansicht des [X.] ihre Ausführungen den einzelnen Zulassungsgründen hinreichend deutlich zugeordnet (s. dazu unten [X.].).

[X.]ie Beschwerdeführerin hat weiterhin die verfassungsrechtliche Problematik in ihrem Vortrag vor den Gerichten der [X.]barkeit deutlich angesprochen, so dass sie unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Weise es unter dem Gesichtspunkt der materiellen Subsidiarität einem Beschwerdeführer obliegt, die [X.]widrigkeit eines Gesetzes bereits im fachgerichtlichen Verfahren geltend zu machen (zu den Grenzen dahin gehender Anforderungen [X.] 112, 50 <60 ff., 63>), solcher Obliegenheit jedenfalls nachgekommen ist. Bereits im erstinstanzlichen Verfahren hat die Beschwerdeführerin die Bedenken gegen die formelle und materielle [X.]mäßigkeit des [X.]vorgebracht. [X.]abei genügt es, dass diese Bedenken in knapper Form vorgetragen wurden. Eine rechtliche Prüfung jedenfalls der formellen [X.]mäßigkeit des Gesetzes wäre dem Gericht ohne weiteres Vorbringen der Beschwerdeführerin möglich gewesen. Soweit es im Hinblick auf die materielle [X.]mäßigkeit, die von den Auswirkungen des [X.]auf das Unternehmen der Beschwerdeführerin abhängen kann, weiteren Aufklärungsbedarf gesehen hätte, hätte es dem nachgehen müssen (vgl. auch § 86 Abs. 3 VwGO). Im Verfahren der Berufungszulassung hat die Beschwerdeführerin ihre verfassungsrechtlichen Bedenken vertieft und in einer Form dargelegt, die zur Zulassung der Berufung hätte führen müssen (s. unten [X.].).

[X.].

[X.] ist teilweise begründet. [X.]ie Kürzung des [X.] gemäß § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 [X.] in der Fassung des [X.] 2004 beruht auf einem Gesetz, das unter Überschreitung der durch Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 [X.] den Kompetenzen des Vermittlungsausschusses gesetzten Grenzen zustande gekommen ist und insoweit die Beschwerdeführerin jedenfalls in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 [X.] in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 [X.] (vgl. [X.] 6, 32 <41>; 23, 12 <30>) verletzt ([X.]). Sonstige [X.]verstöße durch das Gesetz sind nicht ersichtlich (I[X.]). [X.]as Gesetz bleibt längstens bis zum 30. Juni 2011 anwendbar (II[X.]). [X.]arüber hinaus verletzt die angegriffene Entscheidung des [X.] die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 [X.] (IV.).

[X.]

1. [X.]ie Kompetenzen des [X.](Art. 77 Abs. 2 [X.]) und ihre Grenzen sind in der Verfassung nicht ausdrücklich geregelt. Sie ergeben sich aber aus seiner Funktion und Stellung in dem gemäß dem Grundgedanken des Art. 20 Abs. 2 [X.] durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 77 ff. [X.] ausgestalteten Gesetzgebungsverfahren und sind in der Rechtsprechung des [X.]s geklärt ([X.] 101, 297 <306 ff.>; 120, 56 <73 ff.>).

[X.]er Vermittlungsausschuss hat danach kein eigenes Gesetzesinitiativrecht, sondern vermittelt zwischen den zuvor parlamentarisch beratenen [X.](vgl. [X.] 101, 297 <306>). Seine jeder Vermittlungstätigkeit innewohnende faktische Gestaltungsmacht wird durch die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens beschränkt (vgl. [X.] 120, 56 <74>). [X.]em Vermittlungsausschuss kommt lediglich die Aufgabe zu, auf der Grundlage des Gesetzesbeschlusses und des vorherigen Gesetzgebungsverfahrens Änderungsvorschläge zu erarbeiten, die sich ausgehend vom [X.] im Rahmen der parlamentarischen Zielsetzung des Gesetzgebungsvorhabens bewegen und die jedenfalls im Ansatz sichtbar gewordenen politischen Meinungsverschiedenheiten zwischen [X.]eutschem [X.]estag und [X.]esrat ausgleichen (vgl. [X.] 120, 56 <74>).

[X.]as zum [X.] führende Gesetzgebungsverfahren wird durch die in dieses eingeführten Anträge und Stellungnahmen der [X.], aber auch des [X.]esrates sowie im Falle einer Regierungsvorlage gegebenenfalls der [X.]esregierung bestimmt (vgl. [X.] 101, 297 <307>; 120, 56 <75>). [X.]abei kommt es nicht darauf an, ob und in welcher Form der [X.]eutsche [X.]estag die Anträge und Stellungnahmen in seinem Gesetzesbeschluss berücksichtigt (vgl. [X.] 101, 297 <307>; 120, 56 <75>). [X.]er Vermittlungsvorschlag muss dem [X.]eutschen [X.]estag aber aufgrund der dort geführten parlamentarischen [X.]ebatte zurechenbar sein (vgl. [X.] 120, 56 <76>). [X.]er Vermittlungsvorschlag ist deshalb inhaltlich und formal an den durch den [X.]eutschen [X.]estag vorgegebenen Rahmen gebunden (vgl. [X.] 101, 297 <307>).

[X.]ie andernfalls eintretende Verlagerung des Zentrums der politischen Entscheidung in den Ausschuss und die damit verbundene Entparlamentarisierung der Gesetzgebung wären unvereinbar mit der Kompetenzverteilung zwischen den Gesetzgebungsorganen, den Rechten der [X.], der Öffentlichkeit der parlamentarischen [X.]ebatte und der von ihr abhängigen [X.] Kontrolle der Gesetzgebung (vgl. [X.] 101, 297 <306 f.>; 120, 56 <74 f.>).

[X.]ie Kompetenzverteilung im Verhältnis zwischen den Gesetzgebungsorganen weist dem [X.]eutschen [X.]estag die entscheidende Funktion im Gesetzgebungsverfahren zu: [X.]ie [X.]esgesetze werden nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 [X.] vom [X.]estag beschlossen. [X.]er [X.]esrat ist demgegenüber auf die Mitwirkung bei der Gesetzgebung des [X.]es beschränkt (Art. 50 [X.]); er kann durch einen Einspruch oder die Verweigerung einer erforderlichen Zustimmung Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen.

[X.]ie verfassungsrechtlichen Rechte der [X.], die aus ihrem in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] verankerten repräsentativen Status folgen, umfassen nicht nur das Recht, im [X.]eutschen [X.]estag abzustimmen (zu „beschließen“, vgl. Art. 42 Abs. 2 [X.]), sondern auch das Recht zu beraten (zu „verhandeln“, vgl. Art. 42 Abs. 1 [X.]). Grundlage einer sinnvollen Beratung muss dabei eine hinreichende Information des [X.] über den Beratungsgegenstand sein (vgl. [X.] 70, 324 <355>). Voraussetzung für das Aufgreifen eines [X.] durch den Vermittlungsausschuss ist daher, dass die betreffenden Anträge und Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren vor dem Gesetzesbeschluss bekannt gegeben worden sind und die [X.] die Möglichkeit hatten, diese zu erörtern, Meinungen zu vertreten, Regelungsalternativen vorzustellen und hierfür eine Mehrheit im Parlament zu suchen. [X.]iese Möglichkeit wird verschlossen, wenn Regelungsgegenstände erst nach der letzten Lesung des [X.]eutschen [X.]estages in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt wurden (vgl. [X.] 120, 56 <75>). [X.]abei ist weiterhin zu berücksichtigen, dass der Regelungsgegenstand in so bestimmter Form vorgelegen haben muss, dass seine sachliche Tragweite dem Grunde nach erkennbar wird. [X.]ies muss zwar nicht in Form eines ausformulierten Gesetzentwurfs erfolgen, eine allgemeine Zielformulierung genügt jedoch nicht (vgl. [X.] 120, 56 <76>). [X.]abei ist auch von Bedeutung, ob die Stellungnahme einen hinreichend klaren Bezug zu dem jeweiligen Gesetzgebungsverfahren aufweist.

[X.]er Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist ein wesentliches Element des [X.] Parlamentarismus. Er ermöglicht dem Bürger die Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion und dient damit der effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem Wähler (vgl. [X.] 40, 296 <327>; 70, 324 <355>; 84, 304 <329>). Könnte sich der Vermittlungsausschuss von der Grundlage des Gesetzesbeschlusses und des vorherigen Gesetzgebungsverfahrens lösen, so würde der von [X.] wegen gebotene Zusammenhang zwischen der öffentlichen [X.]ebatte im Parlament und der späteren Schlichtung zwischen den an der Gesetzgebung beteiligten [X.]organen aufgelöst, und zwar zulasten der öffentlichen Beobachtung des Gesetzgebungsverfahrens. [X.]enn der Vermittlungsausschuss tagt im Interesse der Effizienz seiner Arbeit unter Ausschluss der Öffentlichkeit und muss seine Empfehlungen nicht unmittelbar vor der Öffentlichkeit verantworten (vgl. [X.] 120, 56 <74>). Seine Protokolle werden nach interner Übung erst in der dritten Wahlperiode nach der betreffenden Sitzung zugänglich gemacht.

2. Nach diesen Grundsätzen ist die Änderung des Personenbeförderungsgesetzes durch das [X.] 2004 nicht in formell verfassungsmäßiger Weise zustande gekommen. [X.]ie Einbringung des [X.]/Steinbrück-Papiers in das parlamentarische Verfahren des [X.]eutschen [X.]estages und seine Behandlung in dessen Ausschüssen sowie im Plenum eröffneten dem Vermittlungsausschuss nicht die Kompetenz, eine Änderung des Personenbeförderungsgesetzes in den Vermittlungsvorschlag aufzunehmen. [X.]ie Vorschläge des [X.]/Steinbrück-Papiers waren - zumindest in Bezug auf die Kürzung von Finanzhilfen - bereits nach Struktur und Umfang angemessener parlamentarischer Beratung nicht zugänglich und nach der Art ihrer Einbringung und Behandlung darauf auch gar nicht angelegt. [X.]er gesamte Verfahrensgang war vielmehr erkennbar darauf angelegt, unter Vermeidung der Öffentlichkeit der parlamentarischen [X.]ebatte und einer hinreichenden Information der Mitglieder des [X.]eutschen [X.]estages den von vornherein als notwendig erkannten politischen Kompromiss erst im Vermittlungsausschuss herbeizuführen.

a) [X.]ie Vorschläge zur Kürzung von Finanzhilfen des [X.]es im [X.]/Steinbrück-Papier und deren Behandlung in den Ausschüssen und im Plenum des [X.]eutschen [X.]estages genügten nicht den Anforderungen an Anträge und Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren, die den Rahmen und Gegenstand eines Vermittlungsverfahrens festlegen. [X.]ie sachliche Tragweite des vom Vermittlungsausschuss in den Gesetzentwurf eingefügten [X.] wurde im Gesetzgebungsverfahren vor dem Gesetzesbeschluss nicht erkennbar.

aa) [X.]as Papier, das bei seinen Vorschlägen zur Reduzierung staatlicher Ausgaben grundsätzlich zwischen Steuervergünstigungen und Finanzhilfen differenziert, enthält auf Seite 44 ff. einen Teil [X.] mit der Überschrift „[X.]ie Grundlagen, das A[X.]auvolumen und die Methodik der Finanzhilfen“. Nach der Erläuterung auf Seite 45 ff. besteht die beigefügte [X.] aus vier Teilen (A bis [X.]); davon enthalten Teil A bis [X.] 100 Finanzhilfen, die in unterschiedlichem Umfang zur Kürzung vorgesehen waren; Teil [X.] enthält Finanzhilfen, die aus Sicht der beiden Ministerpräsidenten nicht gekürzt werden sollten. Teil A der Liste enthält Finanzhilfen, bei denen eine Kürzung um jeweils 4 vom Hundert in drei Jahresschritten - insbesondere durch Verringerung der jeweiligen Haushaltsansätze - umgesetzt werden sollte (vgl. [X.]/Steinbrück-Papier S. 47). [X.]ieser Teil gliedert sich in [X.] a) Sektorspezifische Finanzhilfen an Unternehmen (unterteilt in Land- und Forstwirtschaft/Fischerei, Bergbau, Schiffbau, Verkehr, Wohnungsvermietung, Luft- und Raumfahrzeugbau, sonstige Sektoren), b) Branchenübergreifende Finanzhilfen an Unternehmen (unterteilt in Regional- und Strukturpolitik, Umweltpolitik und rationelle Energieverwendung, Beschäftigungspolitik, Förderung von Qualifikation, Förderung von Innovationen etc., Mittelstandsförderung, Investitionsförderung, Förderung sonstiger Unternehmensfunktionen) sowie I[X.] Finanzhilfen an ([X.] [X.]ienstleister (unterteilt in Krankenhäuser/Rehabilitationseinrichtungen, Kindertagesstätten/Kinderkrippen, Theater/Museen/Medien/sonstige Kulturanbieter, Staatsforsten, Kirchen/Religionsgemeinschaften, Sportförderung, sonstige Empfänger). Teil A [X.] a) enthält unter „4. Verkehr“ als laufende Nummer 13 den Punkt „Erstattung von Fahrgeldausfällen“ mit einem auf das [X.] bezogenen Ist-Volumen von 1,6 Mrd. €; 4 vom Hundert davon seien 64 Mio. € ([X.]/Steinbrück-Papier S. 50). In welchen Zusammenhang die „Erstattung von Fahrgeldausfällen“ einzuordnen ist, bleibt offen; ebenso wenig wird die Änderung bestimmter Gesetze erwähnt. In den Präsentationsfolien, die dem [X.]/ Steinbrück-Papier teilweise als Anlage beigefügt waren, ist auf Seite 21 eine Liste „Allgemeine Kürzungen in nahezu allen Bereichen (Korb I)“ enthalten, die den Punkt „Erstattung Fahrgeldausfälle (ÖPNV Schwerbehinderte, Schüler)“, ergänzt durch die Angabe des Ausgabevolumens von 1,6 Mrd. €, ausweist.

[X.]ie Auflistung einer Vielzahl pauschal zu kürzender Finanzhilfen ohne jegliche Ansätze für eine rechtliche und politische Bewertung und ohne Zuordnung zu den einschlägigen Handlungsfeldern (Haushalt, Gesetzgebung) in dem [X.]/ Steinbrück-Papier schloss es praktisch aus, dass sich die [X.] mit den Vorschlägen im Einzelnen verantwortlich befassten. Über das Ziel des [X.]und den vorgeschlagenen Weg dahin konnte auf dieser Grundlage allenfalls pauschal debattiert werden. [X.]ie Vielzahl der in dem Papier angesprochenen Vorschläge, die - anders als bei auch umfangreichen Gesetzesinitiativen - über die Benennung des [X.] hinaus keinerlei Erwägungen aufweisen, überantwortete die gesetzgeberische Gestaltungsbefugnis dem Vermittlungsausschuss, ohne dem [X.]eutschen [X.]estag die Möglichkeit zu geben, die Gestaltungsmacht des Vermittlungsausschusses auf bestimmte Regelungsgegenstände zu begrenzen. Wäre das [X.]/Steinbrück-Papier als für das Vermittlungsverfahren beachtliche Stellungnahme zu werten gewesen, hätte es - wie immer der [X.]eutsche [X.]estag sich dazu verhalten wollte - dem Vermittlungsausschuss den nahezu beliebigen Zugriff auf die bundesrechtlich geregelten Finanzhilfen eröffnet. Insoweit unterscheidet es sich nicht maßgeblich von der bloßen Formulierung eines Finanzierungszwecks, der, wie der [X.] bereits entschieden hat, nicht ausreicht, etwa um belastende steuerliche Regelungen über das Vermittlungsverfahren einzuführen (vgl. [X.] 120, 56 <76>).

Auch und gerade in dem hier erheblichen Punkt „Verkehr“ des [X.]/Steinbrück-Papiers fehlt es an der für eine verantwortliche parlamentarische Beratung erforderlichen Konkretisierung des Gewollten. In dem Papier blieb offen, in welchen Bereichen des Personennahverkehrs Finanzhilfen gekürzt und welches Gesetz oder welche Gesetze geändert werden sollten. Im Hinblick darauf, dass Fahrgeldausfälle auch im Schwerbehindertenrecht (vgl. §§ 145 ff. [X.]) vom Staat erstattet sowie auch nach dem [X.]Eisenbahngesetz Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit [X.]fahrausweisen des [X.] geleistet werden (vgl. § 6a [X.]), blieb unklar, welche sachlichen Gesichtspunkte bei der Erörterung eines Subventionsa[X.]aus insoweit überhaupt in den Blick zu nehmen sein könnten. Jedenfalls kam in Betracht, dass sich der Posten im [X.]/Steinbrück-Papier auf eine mögliche Änderung der §§ 145 ff. [X.] und damit auf das Schwerbehindertenrecht beziehen sollte, da §§ 145, 148 und 149 [X.] in ihrer im Jahr 2003 gültigen Fassung (Fassung vom 19. Juni 2001 <[X.] 1046>) in der amtlichen Überschrift jeweils von der „Erstattung der Fahrgeldausfälle“ sprachen. § 45a [X.] ebenso wie § 6a [X.] trugen im Jahr 2003 (§ 45a [X.]: Fassung vom 27. [X.]ezember 1993 <[X.] 2378>; § 6a [X.]: Fassung vom 3. Mai 2000 <[X.] 632>) demgegenüber die Überschrift „Ausgleichspflicht“. Tatsächlich nahm der Vermittlungsausschuss Änderungen des Personenbeförderungsgesetzes und des [X.]Eisenbahngesetzes in seinen Vorschlag auf, nicht jedoch Änderungen des [X.].

[X.]) [X.]as [X.]efizit an Konkretisierung ist durch die Behandlung des [X.]/ Steinbrück-Papiers in den Ausschüssen des [X.]eutschen [X.]estages und durch die Beschlussempfehlung und den Bericht des [X.]nicht ausgeräumt worden.

[X.]ie Landesminister [X.] und [X.] haben sich im Haushalts- und im Finanzausschuss nicht präzisierend zu einzelnen Finanzhilfen oder im Hinblick auf die Änderung bestimmter Gesetze geäußert; über die Erwähnung von Beispielen, darunter die Erstattung von Fahrgeldausfällen im Zusammenhang mit dem Ausbildungsverkehr (vgl. [X.]eutscher [X.]estag, Finanzausschuss, Prot. Nr. 15/36, S. 42), und die Umschreibung des Inhalts des Papiers (vgl. [X.]eutscher [X.]estag, [X.], Prot. Nr. 15/28, [X.]) gingen sie nicht hinaus. [X.]er federführende [X.] berücksichtigte das [X.]/Steinbrück-Papier in seiner Beschlussempfehlung nicht (BT[X.]rucks 15/1750). In seinem Bericht machte er keine Angaben zu einer Willensbildung im Ausschuss zur Kürzung von Finanzhilfen des [X.]es, sondern referierte die Haltung der [X.] dahin, über den Teil der Finanzhilfekürzungen bei [X.]/Steinbrück werde noch zu reden sein (BT[X.]rucks 15/1751, S. 3).

cc) Auch die [X.] Erwähnung des [X.]/Steinbrück-Papiers in den drei Lesungen des [X.] 2004 im Plenum des [X.]eutschen [X.]estages führte nicht dazu, dass dessen Liste der Finanzhilfen durch den Vermittlungsausschuss hätte aufgenommen werden dürfen.

In der ersten Lesung des Gesetzentwurfs am 9. September 2003 - zu diesem [X.]punkt waren die Vorschläge der Ministerpräsidenten [X.] und Steinbrück noch nicht bekannt - wies [X.]esfinanzminister [X.] auf die Notwendigkeit des Subventionsa[X.]aus hin; er erwarte insoweit Anregungen aus der Arbeitsgruppe [X.]/Steinbrück. Zum [X.]punkt der zweiten und dritten Lesung des Gesetzentwurfs am 17. Oktober 2003 waren die Vorschläge der Ministerpräsidenten [X.] und Steinbrück in der Öffentlichkeit bekannt gemacht und in den beiden Ausschüssen angesprochen worden. Sie wurden in der Plenardebatte erwähnt, ohne dass auf einzelne Punkte eingegangen worden wäre. Bereits wegen des Fehlens entsprechender Äußerungen des federführenden [X.]es muss davon ausgegangen werden, dass die Tragweite der im [X.]/Steinbrück-Papier enthaltenen Kürzungsvorschläge im Bereich der Finanzhilfen den [X.] des [X.]eutschen [X.]estages möglicherweise global, keinesfalls jedoch hinsichtlich der einzelnen Posten bewusst war und auch nicht bewusst sein konnte. Insbesondere fehlt jeder Hinweis darauf, dass das [X.]estagsplenum mit einer Änderung der Erstattungsleistungen im Ausbildungsverkehr nach dem Personenbeförderungsgesetz befasst gewesen sein könnte. Ein - abgelehnter - Entschließungsantrag der Fraktion der [X.][X.]U/[X.]SU, mit dem die [X.]esregierung aufgefordert werden sollte, umgehend die inhaltliche Ausgestaltung der angekündigten gesetzlichen Regelungen unter anderem zur Umsetzung der Vorschläge der Ministerpräsidenten [X.] und Peer Steinbrück im parlamentarischen Verfahren offen zu legen (BT[X.]rucks 15/1752; [X.]. 67. Sitzung vom 17. Oktober 2003, [X.]783 <[X.]>), bestätigt, dass der [X.]eutsche [X.]estag keine Möglichkeit einer substantiellen Befassung mit der Vorschlagsliste der Ministerpräsidenten hatte.

Ohne Bedeutung ist insoweit auch die Presseberichterstattung über das [X.]/Steinbrück-Papier sowie dessen Verfügbarkeit im [X.]. [X.]en verfassungsrechtlich garantierten Informations- und Mitwirkungsrechten der [X.] ist auf den vom Grundgesetz und der Geschäftsordnung des [X.]eutschen [X.]estages vorgesehenen Wegen Rechnung zu tragen. Sinn des Grundsatzes der Parlamentsöffentlichkeit ist es, den Inhalt der parlamentarischen [X.]ebatte öffentlich zu machen. Eine Verbindung zwischen dem Papier und dem Gegenstand der parlamentarischen [X.]ebatte ließ sich durch die bloße Veröffentlichung des Papiers aber nicht herstellen.

b) [X.]ie Art der Einbringung des [X.]/Steinbrück-Papiers in das parlamentarische Verfahren genügte nicht den Anforderungen an die Förmlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens. [X.]as [X.]/Steinbrück-Papier wurde nicht als [X.]esratsinitiative (Art. 76 Abs. 1 [X.]) in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht.

[X.]ie Landesminister [X.] und [X.] traten in den Ausschüssen des [X.]eutschen [X.]estages auf der Grundlage des Rederechts nach Art. 43 Abs. 2 Satz 2 [X.] auf. Bei diesem Rederecht handelt es sich nicht um eine dem [X.]esrat als [X.]organ insgesamt zustehende Befugnis, sondern um ein Individualrecht der einzelnen [X.]esratsmitglieder; der Gebrauch des Rechts ist nicht von einem besonderen Auftrag durch den [X.]esrat abhängig. Anders ist dies nur im Fall des § 33 der Geschäftsordnung des [X.]esrates, nach dem der [X.]esrat seine Mitglieder beauftragen kann, seine Beschlüsse im [X.]eutschen [X.]estag und in dessen Ausschüssen zu vertreten. [X.]a diese Voraussetzungen hier nicht vorlagen, brachten die Landesminister das Papier nicht als Stellungnahme des [X.]esrates, der anders als seine Mitglieder im Gesetzgebungsverfahren initiativ- und äußerungsberechtigt ist, zu dem Gesetzentwurf der [X.]esregierung ein (vgl. auch BT[X.]rucks 15/1751, [X.]).

Eine Zuordnung zum [X.]esrat wurde auch nicht erkennbar, soweit das [X.]/Steinbrück-Papier auf Bitten der Landesminister ohne jegliche Zusätze zu einer Ausschussdrucksache des [X.]es gemacht und in die Anlage zum Protokoll der Sitzung des Finanzausschusses vom 15. Oktober 2003 aufgenommen wurde. Es handelte sich demnach um Material, das den Ausschüssen und den [X.] des [X.]eutschen [X.]estages in unverbindlicher Weise präsentiert wurde. Für die Willensbildung im [X.]eutschen [X.]estag und ein eventuelles Vermittlungsverfahren wäre dieses Material erst dann erheblich geworden, wenn es den Anforderungen an die Förmlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens entsprechend in dieses eingebracht und in den Ausschüssen und sodann im Plenum in der üblichen Weise wenigstens im Ansatz beraten worden wäre. [X.]ies war jedoch nicht der Fall.

[X.]er Bericht des [X.]es über den Beratungsverlauf führt insoweit aus (BT[X.]rucks 15/1751): Als einen weiteren wichtigen Baustein hätten die [X.] die [X.]/Steinbrück-Initiative herausgestrichen, die auf nahezu einhellig positive Resonanz gestoßen sei. Sie hätten daran erinnert, dass für [X.]/Steinbrück im Haushaltsentwurf 2004 bereits eine Platzhalterposition ausgewiesen sei, und der Erwartung Ausdruck gegeben, dass die [X.]/Steinbrück-Liste der Steuersubventionskürzungen eins zu eins umgesetzt werden solle, soweit der Haushaltsentwurf 2004 nicht bereits weitergehende Regelungen vorsehe. Über den Teil der Finanzhilfekürzungen bei [X.]/Steinbrück werde noch zu reden sein. [X.]ie [X.] hätten begrüßt, dass die Minister [X.] ([X.]) und [X.] ([X.]) das [X.]/Steinbrück-Papier persönlich in die Beratungen im [X.] eingeführt und dem Vorsitzenden formal mit der Bitte überreicht hätten, es per Umdruck allen [X.] zur Kenntnis zu geben (S. 3 f.). [X.]ie [X.]estagsfraktionen von [X.][X.]U/[X.]SU und F[X.]P legten Wert darauf, dass die [X.] der Vorschläge der Ministerpräsidenten [X.]/Steinbrück zum Subventionsa[X.]au durch die beiden anwesenden Landesminister aus [X.] und [X.] keine Einbringung in das parlamentarische Verfahren darstellten, zumal beide Landesminister auf die Frage, ob es sich dabei um eine Stellungnahme zu dem vorliegenden Gesetzentwurf handele, dieses ausdrücklich nicht bestätigt hätten ([X.]).

[X.] ist insoweit auch, ob das [X.]/Steinbrück-Papier allen [X.] zur Verfügung gestellt wurde. Selbst wenn, was nicht sicher feststellbar ist, dies der Fall gewesen wäre, hätten sie nach dem Bericht des [X.]es und der Art und Weise der Behandlung des Papiers im Plenum keinen Anlass gehabt, sich mit dem Inhalt des Papiers zu befassen. Nicht nur hatten die [X.] ihren Blick bereits auf den Vermittlungsausschuss gerichtet (vgl. BT[X.]rucks 15/1751, [X.]4), der einzelne Abgeordnete brauchte nach dem Bericht des federführenden Ausschusses auch keinen Raum für eigene Initiativen zu sehen. [X.]amit sind die Anforderungen an die Möglichkeit parlamentarischer Beratung als Voraussetzung dafür, dass Vorschläge im Vermittlungsverfahren aufgegriffen werden (vgl. [X.] 120, 56 <75>), nicht erfüllt worden.

c) [X.]ie Einbeziehung der Inhalte des [X.]/Steinbrück-Papiers in den Beschlussvorschlag des Vermittlungsausschusses lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass der [X.]esrat in seinem [X.] verlangte, das Gesetz grundlegend zu überarbeiten und die Vorschläge der Ministerpräsidenten [X.] und Peer Steinbrück zum A[X.]au von Steuervergünstigungen und Finanzhilfen einzubeziehen. Nähme man dies an, so würde das vom Grundgesetz vorgegebene Rollenverhältnis des [X.]eutschen [X.]estages und des [X.]esrates im Gesetzgebungsverfahren in sein Gegenteil verkehrt: [X.]ie Anrufung käme dann einer Gesetzesinitiative gleich, die nur auf dem verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Weg zulässig ist. [X.]em [X.]eutschen [X.]estag würde auf diese Weise eine [X.]zugespielt, die gerade kennzeichnendes Merkmal der Stellung des [X.]esrates im Gesetzgebungsverfahren ist.

3. [X.]er Mangel im Gesetzgebungsverfahren berührt auch die Gültigkeit der angegriffenen Norm, weil er evident ist (vgl. dazu [X.] 34, 9 <25>; 91, 148 <175>; 120, 56 <79>). Für die an der Gesetzgebung beteiligten Organe war im Jahr 2003 bei verständiger Würdigung erkennbar, dass das Verfahren der Änderung des Personenbeförderungsgesetzes durch das [X.] 2004 mit dem Grundgesetz nicht vereinbar war. [X.]ie verfassungsrechtlichen Maßstäbe waren durch das [X.]surteil vom 7. [X.]ezember 1999 ([X.] 101, 297) geklärt (vgl. dazu auch [X.] 120, 56 <79 f.>). Nach diesen Maßstäben konnte das [X.]/Steinbrück-Papier wegen der Weite und Unbestimmtheit in ihm angelegter Regelungsgegenstände sowie aufgrund der Art seiner Einführung und seiner Behandlung im parlamentarischen Verfahrensgang dem [X.]estag offensichtlich nicht zugerechnet werden und damit keine Grundlage für die vom Vermittlungsausschuss vorgeschlagene Änderung des Personenbeförderungsgesetzes sein, die vom [X.]eutschen [X.]estag gemäß Art. 77 Abs. 2 Satz 5 [X.], § 10 der Geschäftsordnung des [X.]lediglich angenommen oder abgelehnt werden konnte. Es lag auch keine Konstellation vor, die die Annahme gerechtfertigt hätte, für sie gälten abweichende verfassungsrechtliche Anforderungen. [X.]er Umstand, dass seinerzeit der notwendige politische Kompromiss voraussichtlich nur im Vermittlungsausschuss zu erreichen war, rechtfertigt eine Abkürzung des Verfahrens im [X.]eutschen [X.]estag mit dem Ziel beschleunigten Zugangs zum Vermittlungsverfahren schon deshalb nicht, weil dadurch die parlamentarische Öffentlichkeit und damit die Sichtbarkeit politischer Verantwortung gegenüber den Bürgern erheblich eingeschränkt wurde.

4. [X.]as Gesetzgebungsverfahren leidet weiterhin an dem Mangel, dass der Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses dem [X.]eutschen [X.]estag entgegen § 78 Abs. 5 der Geschäftsordnung des [X.]eutschen [X.]estages nicht mindestens zwei Tage vor dessen endgültiger Beschlussfassung nach Art. 77 Abs. 2 Satz 5 [X.] zugeleitet wurde. Im Hinblick auf den bereits festgestellten anderweitigen Verfahrensfehler kann unentschieden bleiben, welchen verfassungsrechtlichen Gehalt die betroffene Regelung der Geschäftsordnung hat und unter welchen Voraussetzungen ihre Verletzung welche Rechtsfolgen nach sich zieht (vgl. [X.] 1, 144 <151 f.>; 29, 221 <234>; s. auch [X.] 44, 308 <321>). [X.]er hier festzustellende [X.]verstoß des Fehlens ausreichender Befassung des [X.]eutschen [X.]estages und damit einer notwendigen Voraussetzung des Vorschlags des Vermittlungsausschusses ist dem geltend gemachten Geschäftsordnungsverstoß vorgelagert.

I[X.]

Sonstige [X.]verstöße liegen nicht vor. § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 [X.] ist materiell verfassungsgemäß.

1. [X.]ie Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Verkehrsunternehmen, das Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr erbringt, unterfällt dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 [X.] in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 [X.]. Fraglich ist allerdings, ob die angegriffene Vorschrift eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen lässt und daher als Regelung der Ausübung des Berufs im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 [X.] zu qualifizieren ist (vgl. [X.] 113, 29 <48> m.w.[X.]) oder die Beschwerdeführerin lediglich in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 [X.] berührt. [X.]ies kann indes dahinstehen, weil die Änderung des § 45a [X.] anerkannten Gemeinwohlbelangen dient sowie die Betroffenen einschließlich der Beschwerdeführerin nicht unverhältnismäßig belastet und daher den (materiellrechtlichen) Anforderungen an Berufsausübungsregelungen ebenso genügt wie den Anforderungen an Gesetze, die die allgemeine Handlungsfreiheit begrenzen (vgl. [X.] 110, 141 <157 m.w.[X.], 167>).

a) [X.]ie Ausgleichsleistung des § 45a [X.] steht in engem Zusammenhang mit § 39 [X.], der die Verkehrsunternehmer zu einer dem Gemeinwohl verpflichteten Tarifgestaltung zwingt. [X.]ie Berücksichtigung der Gemeinwohlbelange bei der Gestaltung der Tarife im öffentlichen Personennahverkehr erfordert es, die Personengruppe der Schüler und Auszubildenden zu bevorzugen und damit Leistungen zu einem Preis zu erbringen, der die Kosten nicht deckt (vgl. [X.], 104 <106>). Nach der Gesetzesbegründung zu § 45a [X.] sind die Unternehmen zwar gehalten, durch die Ausrichtung ihres Gesamtbetriebes auf das Ziel der Kostendeckung, vor allem durch eine angemessene Fortentwicklung der Beförderungsentgelte für alle angebotenen Verkehrsleistungen, selbst den entscheidenden Beitrag zur Sicherung ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu erbringen (vgl. BT[X.]rucks 7/2018, S. 6). [X.]ie Erhöhung des [X.]findet jedoch ihre Grenze in den öffentlichen Verkehrsinteressen, im Besonderen in der Aufnahmefähigkeit des Marktes. [X.]er zwecks innerbetrieblichen Ausgleichs erhöhte Regeltarif darf die [X.], die zum [X.]fahren, nicht unangemessen belasten; er darf nicht dazu führen, dass ein wesentlicher Teil der Fahrgäste zum Individualverkehr abwandert (vgl. [X.], 104 <107 f.>). Funktion des Ausgleichs nach § 45a [X.] ist es, diese Lücke zu füllen und die Überlebensfähigkeit des öffentlichen Personennahverkehrs zu sichern (vgl. BT[X.]rucks 7/2018, S. 6).

b) aa) [X.]ie Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, hier der Haushalte der Länder, die nach § 45a Abs. 3 Satz 1 [X.] zur Gewährung des Ausgleichs verpflichtet sind, ist ein legitimes Ziel des Gesetzgebers (vgl. [X.] 114, 258 <302> m.w.[X.]). Mit dem Gesetzentwurf zum [X.] 2004 verfolgte die [X.]esregierung das Ziel, einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und einer Verfehlung des Maastricht-[X.]efizitkriteriums entgegenzusteuern. Es sollten das Wachstum konsumtiver Ausgaben gebremst, Subventionen abgebaut und das Steueraufkommen durch entschiedene Bekämpfung von Schwarzarbeit und Steuerhinterziehung stabilisiert werden (vgl. [X.] 652/03, S. 21 f.). [X.]ie Änderung des Personenbeförderungsgesetzes war zwar in dem Gesetzentwurf nicht enthalten, doch heißt es ähnlich in der Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den [X.]esrat, aufgrund derer die angegriffene Regelung vom Vermittlungsausschuss vorgeschlagen wurde, angesichts der angespannten Haushaltssituation aller Gebietskörperschaften sei ein breiter Subventionsa[X.]au zur weiteren strukturellen Konsolidierung aller öffentlichen Haushalte unabdingbar (vgl. [X.] 729/03 <Beschluss>, S. 2).

[X.]) [X.]ie Kürzung des Ausgleichs nach § 45a [X.] um 4 vom Hundert für das [X.] belastet die betroffenen Unternehmer nicht unverhältnismäßig. [X.]ie Unternehmer haben es nach der gesetzlichen Ausgestaltung in der Hand und sind im Grundsatz auch verpflichtet, Mindereinnahmen aus einzelnen Verkehrsleistungen wie dem Schülerverkehr durch interne Gestaltung der Tarife an anderer Stelle auszugleichen. [X.]er Anspruch aus § 45a [X.] steht unter der Voraussetzung, dass der jeweilige Unternehmer seiner Obliegenheit zu eigenwirtschaftlichem Verhalten nachkommt, indem er durch einen Antrag auf Anpassung der Tarife an die Ertrags- und Kostenlage selbst dafür Sorge trägt, dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen betriebswirtschaftlichen und sozialpolitischen Erfordernissen hergestellt werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2003 - 5 [X.]/02 -, NVwZ 2003, S. 866 <868>). Eine solche Anpassung der Tarife kann insbesondere auch während der Geltungsdauer einer Genehmigung unabhängig von der Betriebs- und Beförderungspflicht nach § 21 und § 22 [X.] bei der Genehmigungsbehörde beantragt werden (§ 39 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 [X.]). Es ist daher nicht ersichtlich, dass die Kürzung des [X.] um 4 vom Hundert von einem durchschnittlichen Verkehrsunternehmer nicht durch zumutbare Maßnahmen der Preisgestaltung in angemessener [X.] ausgeglichen werden kann. [X.]er Vortrag, die Verkehrsunternehmer könnten auf Erhöhungen der Beförderungsentgelte nicht verwiesen werden, weil diese zu sinkenden Fahrgastzahlen führten, ist zu wenig substantiiert, um eine unverhältnismäßige Belastung darzutun.

Aus dem genannten Grunde war der Gesetzgeber auch nicht verpflichtet, den Anwendungsbereich der Vorschrift auf neu erteilte Konzessionen zu beschränken oder das Inkrafttreten des Gesetzes hinauszuschieben. [X.]ie bloße Erwartung der Verkehrsunternehmer, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt (vgl. [X.] 38, 61 <83>; 68, 193 <222>; 105, 17 <40>; 109, 133 <180 f.>). [X.]er Gesetzgeber kann für zukünftige Sachverhalte neue gesetzliche Regelungen erlassen, auch wenn sie für den Bürger belastende Wirkungen haben. [X.]ies gilt auch dann, wenn die Betroffenen bei ihren [X.]ispositionen von den bisherigen Regelungen ausgegangen sind (vgl. für steuerrechtliche Regelungen [X.] 14, 76 <104>; 38, 61 <83>). Umstände, die dafür sprächen, dass die Kürzung des [X.] um 4 vom Hundert im [X.] im Hinblick auf in diesem Jahr oder in den Jahren zuvor getätigte Investitionen zu unzumutbaren, durch Tarifanpassungen im [X.] nicht auffangbaren Belastungen der Verkehrsunternehmen generell oder auch nur der Beschwerdeführerin geführt hat, sind nicht dargetan.

2. [X.]ie angefochtene Regelung verstößt nicht gegen Art. 14 Abs. 1 [X.]. [X.]ahingestellt bleiben kann, ob die Ausgleichszahlung zu den von Art. 14 [X.] geschützten Eigentumspositionen zu zählen ist. Jedenfalls erwiese sich die Kürzung des [X.] gemäß § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 [X.] aus den zu Art. 12 [X.] ausgeführten Gründen als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinn von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 [X.].

II[X.]

Aus der Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung des § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 [X.] mit dem Grundgesetz folgt nicht die Nichtigkeit der Norm, weil sonst dem gesetzgeberischen Konzept des [X.] 2004 rückwirkend die Grundlage entzogen würde. Um dem Interesse verlässlicher Finanz- und Haushaltsplanung und eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs für weitgehend schon abgeschlossene [X.]räume Rechnung zu tragen, bleibt die Norm daher vorläufig anwendbar. [X.]ie weitere Anwendbarkeit endet jedoch mit einer Neuregelung, spätestens am 30. Juni 2011.

IV.

[X.]er Beschluss des [X.], mit dem der Antrag der Beschwerdeführerin auf Zulassung der Berufung abgelehnt wurde, verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 [X.].

1. [X.]as Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 [X.] gewährleistet keinen Anspruch auf die Einrichtung eines bestimmten [X.] (vgl. [X.] 92, 365 <410>; 104, 220 <231>; stRspr). Hat der Gesetzgeber jedoch mehrere Instanzen geschaffen, darf der Zugang zu ihnen nicht in unzumutbarer und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden (vgl. [X.] 77, 275 <284>; 78, 88 <99>; 84, 366 <369 f.>; 104, 220 <232>). [X.]as gleiche gilt, wenn das Prozessrecht - wie hier die § 124, § 124a VwGO - den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, [X.], S. 1163 <1164>; Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, [X.]52 <553>). Aus diesem Grunde dürfen die Anforderungen an die [X.]arlegung der Zulassungsgründe nicht derart erschwert werden, dass sie auch von einem durchschnittlichen, nicht auf das gerade einschlägige Rechtsgebiet spezialisierten Rechtsanwalt mit zumutbarem Aufwand nicht mehr erfüllt werden können (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, [X.], S. 1163 <1164>) und die Möglichkeit, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten, für den Rechtsmittelführer leerläuft (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, [X.]52 <553>; [X.]K 10, 208 <213>). [X.]ies gilt nicht nur hinsichtlich der Anforderungen an die [X.]arlegung der Zulassungsgründe gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, sondern in entsprechender Weise für die Auslegung und Anwendung der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO selbst (vgl. [X.]K 5, 369 <375 f.>; 10, 208 <213>; [X.], Beschluss der 3. Kammer des Ersten [X.]s vom 21. Januar 2009 - 1 BvR 2524/06 -, [X.]VBl 2009, [X.]379).

2. [X.]iesen Anforderungen ist das Oberverwaltungsgericht nicht gerecht geworden.

a) Entgegen der Auffassung des [X.] hat die Beschwerdeführerin ihre Rügen den einzelnen Zulassungsgründen hinreichend erkennbar zugeordnet. [X.]as Oberverwaltungsgericht überspannt mit seiner Auffassung in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu vereinbarenden Weise die [X.]arlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.

[X.]ie Beschwerdeführerin hat in ihrer Begründung zum Antrag auf Zulassung der Berufung auf Seite 4 unter Punkt 2 ausgeführt, warum aus ihrer Sicht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wobei sie dies auf mehrere Aspekte stützt. Zwei davon, die von der Beschwerdeführerin behauptete formelle und materielle [X.]widrigkeit des § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.], werden unter Punkt 2.5 auf Seite 10 genannt und - einschließlich eines Verweises darauf - unter Punkt 6 auf Seite 11 ff. und unter Punkt 7 auf Seite 16 ff. weiter ausgeführt. Auf Seite 10 der Begründungsschrift unter Punkt 3 und Punkt 4 wird weiterhin vorgetragen, die Rechtssache weise im Hinblick auf die [X.]widrigkeit der mittelbar angegriffenen Vorschrift auch besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf und habe grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; auch insoweit wird auf die näheren Ausführungen unter Punkt 6 auf Seite 11 ff. und Punkt 7 auf Seite 16 ff. verwiesen. Auf Seite 15 der Begründungsschrift trägt die Beschwerdeführerin darüber hinaus vor, das Verwaltungsgericht habe, indem es eine hinreichende verfassungsrechtliche Prüfung des der Entscheidung zu Grunde liegenden Gesetzes unterlassen habe, gegen den Amtsermittlungsgrundsatz gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, so dass der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vorliege.

Insofern wird entgegen der Auffassung des [X.] aus der Begründungsschrift eindeutig erkennbar, dass die Beschwerdeführerin ihren Antrag auf Zulassung der Berufung im Hinblick auf den - im Übrigen hinreichend substantiierten - Vortrag zur formellen und materiellen [X.]widrigkeit des § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.] auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO stützen wollte. Aufgrund der seitens des [X.] unterbliebenen Prüfung dessen stützt die Beschwerdeführerin ihren Antrag auch auf den [X.]des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO. [X.]er Vortrag lässt sich den einzelnen Zulassungsgründen ohne weiteres zuordnen. [X.]ass ein Vortrag - wie hier derjenige zur [X.]widrigkeit des Gesetzes - sich gleichzeitig auf mehrere Zulassungsgründe bezieht, kann der Beschwerdeführerin nicht zum Nachteil gereichen.

b) [X.]as Oberverwaltungsgericht hat weiterhin angesichts der formellen [X.]widrigkeit des mittelbar angegriffenen Gesetzes in einer Art. 19 Abs. 4 [X.] verletzenden Weise das Vorliegen des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des [X.] nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO verneint.

aa) [X.]as Oberverwaltungsgericht hat die Anforderungen an die Begründung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung durch die Annahme überspannt, die Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, dass eine Reduzierung des [X.] nach § 45a Abs. 2 Satz 1 [X.] im parlamentarischen Verfahren zu keinem [X.]punkt erörtert worden sei. [X.]ie Ausführungen der Beschwerdeführerin weisen zum einen gerade in diese Richtung. Zum anderen dürfen an die Begründung des [X.]nicht dieselben Anforderungen gestellt werden wie an die spätere Berufungsbegründung nach § 124a Abs. 3 VwGO, für die zusätzliche [X.] zur Verfügung steht. Erst recht kann dem Antrag auf Zulassung der Berufung - auch im Hinblick auf die Frist zu seiner Begründung - nicht abverlangt werden, dem Gericht vollständig die Begründung zu liefern, die es im Fall der Stattgabe selbst zu entwickeln hätte (vgl. [X.], Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, [X.], S. 1163 <1164>).

[X.]) [X.]arüber hinaus hat das Oberverwaltungsgericht das Berufungsverfahren vorweggenommen und die Beschwerdeführerin auch dadurch in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 [X.] verletzt. [X.]er vom Gesetzgeber für Fragen von grundsätzlicher Bedeutung vorgesehene Rechtsschutz im Berufungsverfahren wird auf diese Weise in sachlich nicht zu rechtfertigender Weise verkürzt (vgl. [X.]K 10, 208 <214>; Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 21. Januar 2009 - 1 BvR 2524/06 -, [X.]VBl 2009, [X.] <382>).

[X.]as Oberverwaltungsgericht hat unzutreffenderweise angenommen, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung lägen nur vor, wenn der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher sei als sein Misserfolg. Ernstliche Zweifel sind demgegenüber immer schon dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. [X.] 110, 77 <83>; [X.], Beschluss der [X.] des Ersten [X.]s vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, [X.], S. 1163 <1164>).

Schwerer noch wiegt hier, dass die knappen Erwägungen des Gerichts zur formellen [X.]mäßigkeit des § 45a Abs. 2 Satz 3 [X.], mit denen das Vorliegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des [X.] verneint wird, ihrerseits grundsätzliche Bedeutung haben. Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung immer dann, wenn es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts oder seiner einheitlichen Auslegung und Anwendung geboten erscheint (vgl. [X.]K 10, 208 <214> m.w.[X.]). Ist die Frage der [X.]mäßigkeit eines Gesetzes, auf das die angefochtene Entscheidung gestützt ist, zu klären, so hat die Sache grundsätzliche Bedeutung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 1993 - 11 [X.] -, [X.]VBl 1993, S. 790; Beschluss vom 9. März 1993 - 3 [X.]/92 -, NJW 1993, S. 2825 <2826>). [X.]adurch dass das Oberverwaltungsgericht hier bereits im Zulassungsverfahren seinerseits Erwägungen von grundsätzlicher Bedeutung angestellt hat, indem es die formelle [X.]widrigkeit der zu Grunde liegenden Regelung verneint hat, hat es der Beschwerdeführerin nicht nur unzulässig die Möglichkeit des Berufungsverfahrens abgeschnitten, in dem eine vertiefte Auseinandersetzung mit den aufgeworfenen Rechtsfragen hätte stattfinden müssen, sondern zugleich den Rechtsweg zum [X.]esverwaltungsgericht als der zur abschließenden fachgerichtlichen Klärung rechtsgrundsätzlicher Fragen des [X.]esrechts zuständigen Instanz versperrt.

V.

[X.]a der Beschluss des [X.] auf den festgestellten Fehlern beruht, ist er nach § 95 Abs. 2 BVerf[X.] aufzuheben. [X.]ies gilt unabhängig davon, dass für die Verneinung des von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Anspruchs mit der Anordnung der Weitergeltung der für unvereinbar erklärten Vorschrift eine Rechtsgrundlage zur Verfügung steht. [X.]ie Sache wird zur erneuten Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. [X.]ie Beschwerdeführerin erhält durch die Zurückverweisung die Möglichkeit, das Verfahren für erledigt zu erklären. Bei der Entscheidung über die Kosten wird über die Verletzung von Art. 19 Abs. 4 [X.] hinaus zu berücksichtigen sein, dass die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Unvereinbarkeit der mittelbar angegriffenen Regelung ihr Begehren zu Recht verfolgt hat.

V[X.]

[X.]ie Kostenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2, 3 BVerf[X.].

VI[X.]

[X.]ie Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen.