Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.06.2013, Az. 8 C 10/12

Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Ordnungsverfügung, mit der ihr die Vermittlung von Sportwetten an einen privaten Wettanbieter untersagt worden war.

In ihrer früheren Betriebsstätte in der [X.] ... in M. vermittelte die Klägerin Sportwetten an die [X.]. ([X.].) mit Sitz in [X.], die ebenso wie die Klägerin nicht über eine im Inland erteilte Erlaubnis verfügte. Mit sofort vollziehbarer Ordnungsverfügung vom 18. April 2006 untersagte die Beklagte der Klägerin diese Tätigkeit und gab ihr auf, den Betrieb bis zum 30. April 2006 einzustellen. Zugleich drohte sie ihr unmittelbaren Zwang an. Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 14 des [X.] ([X.]) i.V.m. § 284 StGB und führte aus, die erforderliche Erlaubnis könne wegen des staatlichen [X.] nicht erteilt werden. Ein Eilantrag der Klägerin blieb erfolglos. Um Zwangsmaßnahmen abzuwenden, stellte sie die Wettannahme am 6. Juli 2006 ein und schloss die Betriebsstätte am 12. Juli 2006. Ihren Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung wies die Bezirksregierung D... mit Widerspruchsbescheid vom 11. Dezember 2006 zurück. Die dagegen erhobene Anfechtungsklage wurde mit Urteil des [X.] vom 6. November 2007 abgewiesen. Eine Klage auf Entschädigung und Schadensersatz wies das [X.] mit Urteil vom 4. Dezember 2007 ebenfalls ab. Zur Begründung führte es aus, nach der Rechtsprechung des [X.] dürften die Ordnungsbehörden die [X.] trotz deren Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit während einer Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 weiter anwenden. Das Berufungsverfahren vor dem [X.] wurde wegen des vorliegenden Verfahrens ausgesetzt.

Während des Berufungsverfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht hat die Klägerin am 27. August 2010 ihr Ladenlokal nach Kündigung des Mietverhältnisses zum 30. September 2010 geräumt. Anschließend hat sie ihre Klage - sinngemäß - auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag für die [X.] vom 18. April 2006 bis zum 27. August 2010 umgestellt.

Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung stattgegeben und festgestellt, die Ordnungsverfügung vom 18. April 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Dezember 2006 sei im gesamten von der Klage erfassten [X.]raum rechtswidrig gewesen. Der angegriffene Bescheid habe sich mit der Aufgabe der Betriebsstätte am 27. August 2010 endgültig erledigt. Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verfügung folge aus ihrem Präjudizinteresse im Hinblick auf den anhängigen Staatshaftungsprozess. Im [X.]punkt der Erledigung sowie im vorhergehenden [X.]raum seit Inkrafttreten des [X.] (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in [X.] vom 31. Juli 2007 - GlüStV , [X.]) und seiner Umsetzung in [X.] zum 1. Januar 2008 (Gesetz des Landes [X.] zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in [X.] vom 30. Oktober 2007, [X.]) sei die Untersagung der Sportwettenvermittlung ermessensfehlerhaft gewesen. Die Beklagte sei zwar zutreffend davon ausgegangen, dass der Tatbestand der Untersagungsermächtigung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV wegen Fehlens der nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderlichen Erlaubnis erfüllt gewesen sei. Die Beklagte habe aber ihr Ermessen, die unerlaubte Vermittlung zu untersagen, fehlerhaft ausgeübt. Sie habe zu Unrecht angenommen, die für die Vermittlung erforderliche Erlaubnis könne schon wegen des [X.] nicht erteilt werden. Die [X.] des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV sei unanwendbar, weil sie die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit verletze. Zwar verfolge sie mit der Suchtbekämpfung und dem Jugend- und Spielerschutz unionsrechtlich legitime Ziele. Sie sei aber unverhältnismäßig, weil sie inkohärent und daher ungeeignet sei, die Verwirklichung dieser Ziele zu gewährleisten. Das ergebe sich schon aus der unzulässigen [X.], die systematisch zum Wetten anreize und ermuntere. Aus unionsrechtlicher Sicht seien dabei auch die [X.] [X.] und die im [X.] koordinierte Werbung anderer Monopolträger im [X.] zu berücksichtigen. Systematisch unzulässige Werbung werde vor allem mit den [X.] betrieben. Auch die Hinweise auf eine gemeinnützige Verwendung eines Teils der Wetteinsätze ("[X.]) gingen regelmäßig über eine zulässige Kanalisierung vorhandener Wettleidenschaften hinaus. Ebenso entfalteten Pressemitteilungen über glückliche Lottomillionäre, die Art und Weise der öffentlichen Ermittlung von Gewinnzahlen vor laufenden Fernsehkameras sowie die Präsentation der [X.] vor der Hauptausgabe der [X.] mit der Werbung für eine Sofortrente in Höhe von 7 500 € unzulässige Anreizwirkung. In der Vergangenheit hätten die [X.] solche Formen unzulässiger Werbung noch extensiver betrieben. Unabhängig davon führe auch die den [X.] zuwiderlaufende Glücksspielpolitik im Bereich des gewerblichen Automatenspiels zur Inkohärenz. Dieser Bereich sei der wirtschaftlich bedeutendste Glücksspielsektor und weise das höchste Suchtpotenzial auf. Dennoch werde dort seit der 5. Novellierung der Spielverordnung (Fünfte Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 17. Dezember 2005, [X.] 3495; vgl. die Bekanntmachung der seit dem 1. Januar 2006 geltenden Neufassung der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit vom 27. Januar 2006, [X.] 280) eine den Zielen der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes widersprechende Expansionspolitik verfolgt. Die Neufassung der Spielverordnung und deren Umsetzung in der Praxis hätten zu einer erheblichen Ausweitung der Spielgelegenheiten, zu einer zunehmenden Anonymisierung und zur Senkung der Hemmschwellen geführt, ohne dass dies durch spielerschützende Maßnahmen ausreichend ausgeglichen worden wäre. Daraus habe sich ein beträchtliches Umsatzwachstum ergeben, das in erheblichem Maß zulasten der Suchtgefährdeten gehe. Präventive Bemühungen blieben weitgehend wirkungslos. Ob die [X.] zumindest in ihrem Teilsegment und damit teilweise geeignet sei, die [X.] zu verwirklichen, könne dahinstehen. Bei einem so widersprüchlichen Schutzkonzept komme es darauf nicht an. Eine Folgenabschätzung im Sinne der Ermittlung von Abwanderungsbewegungen aus dem [X.] in den [X.] sei ebenfalls entbehrlich. Selbst wenn sie erforderlich sein sollte, ließen die vorliegenden Untersuchungen zumindest erkennen, dass mögliche Folgewirkungen der Liberalisierung des gewerblichen Automatenspiels auch und gerade den Markt der Sportwetten beträfen und dass dessen Umsatzeinbuße hinsichtlich der problematischen Spielerklientel zulasten einer wachsenden Abwanderung in den "illegalen" Anbieterbereich und das zunehmend expandierende Segment der gewerblichen Geldspielautomaten gehe. Dies bestätige, dass sich Spielsucht nur als solche, also auf den gesamten Glücksspielmarkt bezogen, bekämpfen lasse. Verfassungsrecht stehe der nach dem Unionsrecht erforderlichen kompetenz- und länderübergreifenden Betrachtung nicht entgegen. Der Ermessensfehler der angegriffenen Untersagungsverfügung sei weder unbeachtlich, noch könne er im vorliegenden Verfahren geheilt werden. Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt sei zwar wirksam und anwendbar. Er rechtfertige eine vollständige Untersagung aber nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit. Die Erledigung der Untersagungsverfügung und das Verbot eines nachträglichen Austauschs der Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO schlössen eine Heilung des [X.] aus.

Im [X.]raum bis zum 31. Dezember 2007 sei die Untersagungsverfügung ebenfalls rechtswidrig gewesen. Das [X.] habe schon nach der damaligen Rechtslage unter dem [X.] (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in [X.] vom 13. Februar 2004 <[X.] - LoStV> [X.]) die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit verletzt. Das ergebe sich aus den Ausführungen des [X.] zu den parallelen verfassungsrechtlichen Anforderungen in Bezug auf das [X.] [X.]. Sie seien auf die Rechtslage in [X.] übertragbar. Das [X.] habe zwar eine übergangsweise Anwendung der [X.] bis Ende 2007 zugelassen. Das schließe den unionsrechtlichen Anwendungsvorrang jedoch nicht aus. Eine unionsrechtliche Übergangsregelung fehle.

Die Beklagte macht mit ihrer Revision geltend, das Berufungsgericht sei verfahrensfehlerhaft von einer Erledigung der Untersagung am 27. August 2010 ausgegangen und habe zu Unrecht ein Präjudizinteresse bejaht. Eine Haftung nach §§ 39 ff. [X.] scheide offensichtlich aus, da sie auf Fälle des enteignungsgleichen Eingriffs beschränkt sei und kein ersatzfähiger Schaden vorliege. Das [X.] entspreche dem unionsrechtlichen [X.]. Das gelte sowohl in Bezug auf die Werbung als auch hinsichtlich der Glücksspielpolitik im Bereich des gewerblichen Automatenspiels. Das Berufungsurteil fasse den Werbebegriff zu eng. Seine Auffassung, die Monopolwerbung dürfe nur die Nachfrage der bereits zum Glücksspiel Entschlossenen kanalisieren, treffe nicht zu. Wegen des Bundesstaatsprinzips und der Gesetzgebungsautonomie der Länder komme es nur auf die Regelung und die Umsetzung des Monopols im jeweiligen Bundesland an. Aus objektiven Umsetzungsdefiziten könne wegen des [X.]s keine subjektiv-rechtliche Begünstigung der Betroffenen hergeleitet werden. In tatsächlicher Hinsicht habe das Berufungsgericht die [X.] nicht genügend aufgeklärt und die herangezogenen Werbebeispiele mangels ausreichender Sachkunde unzutreffend gewürdigt. Insoweit sei auch der Überzeugungsgrundsatz verletzt. Darüber hinaus habe es das Recht der Beklagten auf rechtliches Gehör missachtet, weil es erst kurz vor der Berufungsverhandlung - überdies unvollständig - auf die später im Urteil zitierten Veröffentlichungen hingewiesen habe. Mit den Beteiligten habe es auch nicht erörtert, dass es von einem bundesweit unzulässigen Werbeverhalten, insbesondere durch die bisher allseits gebilligte Fernsehwerbung, ausgehe. Damit habe es der Beklagten die Möglichkeit genommen, zu dieser Einschätzung Stellung zu nehmen und vorzuschlagen, zur Beurteilung der Anreizwirkung ein Sachverständigengutachten einzuholen. Ferner gehe das Berufungsgericht verfahrensfehlerhaft davon aus, das gewerbliche Automatenspiel habe ein höheres Suchtpotenzial als die Sportwetten und sei von einer Expansionspolitik geprägt, die den [X.] zuwiderlaufe. Selbst wenn seine Tatsachenfeststellungen zuträfen, folge daraus noch keine Inkohärenz des Monopols. Vielmehr sei eine Folgenbetrachtung erforderlich, die klären müsse, ob die Auswirkungen der gegenläufigen Glücksspielpolitik auf den [X.] die Wirksamkeit und damit die Eignung des Monopols zur Zielverwirklichung aufhöben. Daran fehle es hier. Das Berufungsgericht habe die [X.] nach dem [X.] auch nicht ohne eine konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 GG für obsolet halten dürfen. Es habe ferner zu Unrecht eine Ermessensreduzierung auf Null verneint. Die [X.] von [X.] verstoße gegen das Internetverbot. Das Berufungsgericht habe auch die Rechtsfigur des intendierten Ermessens verkannt. Jedenfalls sei die Untersagungsverfügung rechtmäßig, weil die Durchsetzung des [X.] unionsrechtlich zulässig sei und die Erlaubnisvoraussetzungen zu keinem [X.]punkt vorgelegen hätten. § 114 Satz 2 VwGO schließe ein Nachschieben von Ermessenserwägungen bei [X.] nicht aus. Das Oberverwaltungsgericht hätte deshalb die mit Schriftsatz vom 19. (richtig: 21.) September 2011 ([X.]. 324 <332 ff.>) ergänzten Ermessenserwägungen bei seiner Entscheidung berücksichtigen müssen.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

[X.]ie Revision ist zulässig, a[X.] nach § 137 Abs. 1 VwGO nicht begründet, weil das angegriffene Urteil nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts [X.]uht. Es hat die Fortsetzungsfeststellungsklage zu Recht für zulässig gehalten und die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung revisionsrechtlich fehlerfrei damit begründet, dass diese maßgeblich auf das staatliche [X.] gestützt wurde, obwohl die [X.] unionsrechtswidrig und damit unanwendbar war, weil sie dem unionsrechtlichen [X.] schon wegen der systematisch zum Glücksspiel anreizenden Werbepraxis der Monopolträger nicht genügte. Soweit das Berufungsurteil eine [X.] nicht nur wegen der Ausgestaltung des [X.]s, sondern unabhängig davon auch wegen einer der Suchtbekämpfung zuwiderlaufenden [X.] im Bereich des gewerblichen Automatenspiels bejaht, wendet es das [X.] zwar teilweise unzutreffend an. Es [X.]uht a[X.] nicht auf diesem Fehler, weil es unabhängig davon selbstständig von der zuvor dargestellten [X.] getragen wird.

1. [X.]ie Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin ist nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig.

a) [X.]ie Statthaftigkeit der Klage ergibt sich daraus, dass die angegriffene Untersagungsverfügung sich seit ihrem Erlass fortlaufend und - erst - mit der Räumung der Betriebsstätte durch die Klägerin am 27. August 2010 endgültig erledigt hat.

Eine glücksspielrechtliche Untersagung erledigt sich von [X.] verstrichene [X.] und damit fortlaufend, wenn sie nicht für den abgelaufenen [X.]raum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet (vgl. Urteile vom 11. Juli 2011 - [X.] 8 [X.] 11.10 - juris Rn. 15 und vom 16. Mai 2013 - [X.] 8 [X.] 14.12 - juris Rn. 18, Beschluss vom 5. Januar 2012 - [X.] 8 B 62.11 - [X.]VwZ 2012, 510 Rn. 13). Als Verhaltensanordnung wird das Verbot durch [X.]ablauf gegenstandslos, da es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Allerdings entfaltet die Untersagung weiterhin Rechtswirkungen für den vergangenen [X.]raum, wenn sie die Rechtsgrundlage einer noch rückgängig zu machenden Verwaltungsvollstreckung bildet. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor.

Eine endgültige Erledigung der Untersagung - nicht nur für die Vergangenheit, sondern auch für die Zukunft - ist mit der endgültigen Aufgabe der Betriebsstätte der Klägerin am 27. August 2010 eingetreten. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist diese Erledigung nicht schon früher zu datieren. [X.]ach der revisionsrechtlich fehlerfreien Auslegung der angegriffenen Verfügung durch das O[X.]verwaltungsgericht handelte es sich um eine betriebsstättenbezogene Untersagung. Sie erledigt sich endgültig erst, wenn die Betriebsstätte endgültig aufgegeben wird (Urteil vom 15. [X.]ovem[X.] 1990 - [X.] 3 [X.] 49.87 - [X.] 310 § 113 VwGO [X.]r. 224 = juris Rn. 22). [X.]ach den Tatsachenfeststellungen des O[X.]verwaltungsgerichts geschah dies erst nach der Kündigung des Mietvertrages der Klägerin mit der Räumung des [X.] und nicht schon zuvor mit dessen Untervermietung, weil die Klägerin sich dabei ein vertragliches Zugriffsrecht vorbehalten hatte.

[X.]iese Feststellungen binden die revisionsgerichtliche Beurteilung nach § 137 Abs. 2 VwGO, da sie nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen wurden. [X.]ie Rüge, die Pflicht zur Amtsaufklärung gemäß § 86 Abs. 1 VwGO sei verletzt, greift nicht durch. Ohne einen entsprechenden Beweisantrag der [X.]eits in der Vorinstanz anwaltlich vertretenen Beklagten musste es sich dem O[X.]verwaltungsgericht nicht aufdrängen, weitere Ermittlungen zur Vereinbarung eines Zugriffsrechts im Untermietvertrag anzustellen. [X.]er Vortrag der Klägerin dazu blieb nach der Sitzungsniederschrift der Berufungsverhandlung unbestritten. Gegenteiliges ergab sich insbesondere nicht aus den Angaben des Stadtamtmanns W. Seine Mitteilung, nach Erlass der angegriffenen Ordnungsverfügung sei es noch vor 2008 und später noch [X.] zu einer [X.]eueröffnung des Wettbüros durch andere Gewerbetreibende gekommen, schließt eine Untervermietung nicht aus und widerspricht nicht dem Vorbringen der Klägerin zu deren Ausgestaltung. Eine Verletzung des Ü[X.]zeugungsgrundsatzes gemäß § 108 Abs. 1 VwGO ist nicht substantiiert nach § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO gerügt. [X.]er Einwand der Beklagten, die Stellungnahmen in der Berufungsverhandlung rechtfertigten nicht die vom Berufungsgericht gezogenen Schlussfolgerungen, genügt dazu nicht. Ein [X.] verstößt nicht schon dann gegen die [X.]enkgesetze, wenn es nach der Auffassung eines Beteiligten unrichtige oder fern liegende Schlüsse gezogen hat. Es muss sich vielmehr um eine Schlussfolgerung handeln, die aus Gründen der Logik schlechterdings nicht gezogen werden kann und deshalb willkürlich ist (st[X.]pr, Beschlüsse vom 10. [X.]ezem[X.] 2003 - [X.] 8 [X.] - [X.]VwZ 2004, 627 und vom 6. März 2008 - [X.] 7 [X.] - [X.] 310 § 108 Abs. 1 VwGO [X.]r. 54 Rn. 8). [X.]as ist hier nicht der Fall.

b) [X.]as Berufungsgericht hat auch ein [X.]echtigtes Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung fehlerfrei bejaht.

Ein Präjudizinteresse liegt vor, wenn die Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen im hier [X.]eits anhängigen Zivilprozess nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - [X.] 7 [X.] 92.79 - [X.] 310 § 113 VwGO [X.]r. 95 S. 27, vom 29. April 1992 - [X.] 4 [X.] 29.90 - [X.] 310 § 113 VwGO [X.]r. 247 [X.] und vom 8. [X.]ezem[X.] 1995 - [X.] 8 [X.] 37.93 - [X.]E 100, 83 <92> = [X.] 454.11 WEG [X.]r. 7). [X.]ie Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs genügt nicht.

Offenbleiben kann, ob ein - verschuldensabhängiger - Amtshaftungsanspruch nach Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht kommt. Jedenfalls ist das Bestehen eines Haftungsanspruchs nach § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W nicht von vornherein offensichtlich ausgeschlossen. [X.]abei muss nicht geklärt werden, ob die Anwendung der im Zivilprozess revisiblen Vorschrift (§§ 545, 560 ZPO) auch im Verwaltungsprozess revisionsgerichtlich ü[X.]prüft werden darf oder ob dies wegen § 137 Abs. 1 VwGO nicht in Betracht kommt (vgl. Beschlüsse vom 17. Okto[X.] 2012 - [X.] 8 [X.] - [X.] 11 Art. 20 GG [X.]r. 208 Rn. 22 und - [X.] 8 [X.] - juris Rn. 17). Selbst wenn eine revisionsgerichtliche Ü[X.]prüfung der Auslegung der Vorschrift zulässig sein sollte, wären deren Voraussetzungen hier nicht offensichtlich und ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung zu verneinen.

§ 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W begründet einen verschuldensunabhängigen Ersatzanspruch für Schäden, die jemandem durch eine rechtswidrige Maßnahme der Ordnungsbehörden entstanden sind. Bei Erlass der Untersagungsverfügung handelte die Beklagte nach § 14 Abs. 1 [X.] [X.]W als Ordnungsbehörde.

Ob eine Haftung nach § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W ausgeschlossen ist, weil die [X.]orm nur die Haftung für enteignungsgleiche Eingriffe regeln soll und damit keine Entschädigung für [X.] Unrecht einschließlich der Anwendung rechtswidriger [X.]ormen (sog. Beruhensfälle) gewährt, muss gegebenenfalls im zivilgerichtlichen Staatshaftungsprozess geklärt werden. Von einer solchen Anspruchsbegrenzung kann nicht mit der erforderlichen Offensichtlichkeit ausgegangen werden. Allerdings geben die Gesetzesmaterialien deutliche Hinweise für eine entsprechende Beschränkung. So wurde die vom Ausschuss für Innere Verwaltung vorgeschlagene Ausweitung der Haftung auf die Schädigung von Personen, die als Störer in Anspruch genommen wurden (Beschlussvorschlag des Ausschusses vom 11. Okto[X.] 1955, [X.]), im [X.] dahin erläutert, dass in Anlehnung an das in der Rechtsprechung des [X.] entwickelte Institut des enteignungsgleichen Eingriffs eine Haftung auch für rechtswidrig-schuldlose Verwaltungsmaßnahmen eingeführt werden solle (vgl. das Protokoll der 2. Lesung des Entwurfs des [X.], [X.] 822 <825, 827 f. und 837 unter [X.] und [X.]>). Auch die Ablehnung eines Antrags der Fraktion des [X.], den Haftungsumfang auf entgangenen Gewinn zu erstrecken (LT[X.]rucks 3/273 S. 3 zu § 48), und die Ablehnung einer Haftung für immaterielle Schäden wurden auf die richterrechtlich konkretisierten Anforderungen aus Art. 14 GG zurückgeführt ([X.] a.a.[X.] 827 f. und 837 unter [X.] und [X.]). [X.]ie Systematik des § 39 Abs. 1 [X.] [X.]W vollzieht ebenfalls den [X.] von der Staatshaftung für rechtmäßige enteignende Eingriffe auf die Haftung für enteignungsgleiche Eingriffe nach ([X.]rews/[X.]/[X.]/[X.], Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 664 f.). Allerdings hat der [X.] erst nach Erlass des § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W entschieden, dass die Haftung aus enteignungsgleichem Eingriff sich nicht auf [X.] Unrecht einschließlich der Beruhensfälle erstreckt (vgl. [X.], Urteile vom 12. März 1987 - [X.] - [X.]Z 100, 136 <145 ff.> und vom 27. Januar 1994 - [X.] - [X.]Z 125, 27 <38>). [X.]ies ändert a[X.] nichts daran, dass die Haftungsbegrenzung im [X.] [X.]eits angelegt war. [X.]ach der bisherigen Rechtsprechung ist auch nicht evident, dass ein Beruhensfall - wie die Klägerin meint - nur bei gebundenen Entscheidungen vorliegen könnte. Bislang gibt es dazu nur vereinzelt zivilgerichtliche Rechtsprechung ([X.], Urteil vom 3. Mai 2012 - 7 U 194/11 - juris Rn. 30 f.); eine höchstrichterliche Klärung steht noch aus.

Ein Ersatzanspruch nach § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W ist auch nicht schon offensichtlich zu verneinen, weil die etwaige Rechtsverletzung nicht kausal für den geltend gemachten Schaden wäre. [X.]ie landesrechtliche Regelung verhält sich nicht zu den Anforderungen, die an die Schadensverursachung zu stellen sind. Auch insoweit fehlt eine gefestigte zivilgerichtliche Konkretisierung. Zwar mag naheliegen, die für revisible Haftungsnormen entwickelten Anforderungen an die Kausalität bei Ermessensakten auch auf die landesrechtliche Haftungsregelung des Polizei- und Ordnungsrechts zu ü[X.]tragen und die Ursächlichkeit zu verneinen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre ([X.], Beschlüsse vom 21. Januar 1982 - [X.] - [X.], 275 und vom 30. Mai 1985 - [X.]/84 - [X.], 887 f.; [X.], in: Soergel, [X.], [X.], 13. Aufl. 2005, § 839 Rn. 176, zur Unterscheidung von der Figur rechtmäßigen Alternativverhaltens vgl. ebd. Rn. 178). Offensichtlich ist eine solche Parallelität a[X.] nicht. Insbesondere steht es dem Landesgesetzge[X.] frei, die Haftung großzügiger zu regeln. Ob dies hier geschehen ist, bedarf gegebenenfalls einer näheren Prüfung im anhängigen Staatshaftungsverfahren.

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist ein ersatzfähiger Schaden ebenfalls nicht offensichtlich zu verneinen. Auf die Frage, ob eigentumsfähige Positionen betroffen sind, kommt es nur bei einer entsprechenden, hier gerade nicht offensichtlichen Beschränkung der Haftung an. Ob [X.] wegen rechtlicher Missbilligung der untersagten Tätigkeit nicht ersatzfähig sind, lässt sich nur auf der Grundlage einer ins Einzelne gehenden verfassungs- und unionsrechtlichen Prüfung der die Tätigkeit beschränkenden oder missbilligenden Vorschriften beantworten, so dass auch insoweit keine Offensichtlichkeit vorliegt.

Mangels entsprechenden substantiierten Vorbringens der Beteiligten gibt es schließlich keine zureichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte seinerzeit durch eine kommunalaufsichtliche Weisung oder einen ministeriellen Erlass zum Erlass der hier angegriffenen Verfügung verpflichtet gewesen und ihre Passivlegitimation im Staatshaftungsprozess schon deshalb zu verneinen wäre.

2. [X.]ie Annahme des O[X.]verwaltungsgerichts, die angegriffene Untersagungsverfügung sei im [X.]punkt ihrer Erledigung sowie im gesamten vorherigen [X.]raum seit ihrem Erlass rechtswidrig gewesen, hält der revisionsrechtlichen Prüfung stand.

Für die materiell-rechtliche Beurteilung ist die Rechtslage in der [X.] vom Erlass der angegriffenen Verfügung bis zu ihrer endgültigen Erledigung am 27. August 2010 maßgeblich. Als Verwaltungsakt mit [X.]auerwirkung ist die glücksspielrechtliche Untersagung während ihres [X.] an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen. [X.]a die vom O[X.]verwaltungsgericht herangezogenen Ermächtigungsgrundlagen des § 14 [X.] [X.]W und des zum 1. Januar 2008 in [X.] getretenen § 9 Abs. 1 Satz 3 [X.]r. 3 GlüStV (a.[X.]) nicht zum revisiblen Recht gehören (§ 137 Abs. 1 VwGO), hat das Revisionsgericht von der [X.]ufungsgerichtlichen Auslegung und Anwendung beider Vorschriften auszugehen und nach § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO nur zu prüfen, ob diese revisibles Recht verletzt.

[X.]ie Tatbestandsvoraussetzungen einer Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 [X.]r. 3 GlüStV hat das Berufungsgericht für den [X.]raum seit Inkrafttreten des [X.] zum 1. Januar 2008 revisionsrechtlich fehlerfrei bejaht. Weder die Klägerin noch das Wettunternehmen, an das sie Sportwetten vermittelte, verfügten ü[X.] die jeweils nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis. Mangels europarechtlicher Harmonisierung musste die Beklagte die dem Wettunternehmen im [X.] erteilte Konzession nicht als solche Erlaubnis anerkennen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 112). [X.]as damit eröffnete [X.] hat die Beklagte jedoch gemäß § 40 VwVfG [X.]W fehlerhaft ausgeübt (a). Eine Ermessensausübung war nicht etwa entbehrlich, weil der Ermessensspielraum der Beklagten auf [X.]ull reduziert und diese zu einer Untersagung verpflichtet gewesen wäre (b). [X.]ie Beklagte hat die [X.]efizite ihrer Ermessenserwägungen auch nicht nachträglich geheilt (c). Für die [X.] vor dem Inkrafttreten des [X.] gilt nichts anderes. Insoweit kann offenbleiben, ob die Tätigkeit der Klägerin die öffentliche Sicherheit gemäß § 14 [X.] [X.]W gefährdete, weil sie den objektiven Tatbestand des § 284 Abs. 1 i.V.m. § 27 StGB erfüllte. Jedenfalls war die Ermessensentscheidung für den Erlass der Untersagung nach § 14 [X.] [X.]W ebenso fehlerhaft wie deren Aufrechterhalten unter der Geltung des [X.] (d).

a) [X.]ie Beklagte hat ihre Ermessensentscheidung im angegriffenen Bescheid maßgeblich damit begründet, dass eine Erlaubnis wegen des staatlichen [X.]s (vgl. § 5 Abs. 2 und 4 [X.], § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) weder der Klägerin noch dem privaten Wettunternehmen, an das sie Sportwetten vermittelte, erteilt werden könne. [X.]as Berufungsgericht hat diese Ermessensausübung zutreffend für rechtswidrig gehalten. [X.]ie Beklagte hätte die [X.] nicht anwenden dürfen, weil diese die unionsrechtliche [X.]iederlassungs- und [X.]ienstleistungsfreiheit unverhältnismäßig beschränkte. Wie das O[X.]verwaltungsgericht ausführt, ergab sich schon aus den systematischen Verstößen der Monopolträger gegen die Grenzen zulässiger Werbung, dass das staatliche [X.] nicht den unionsrechtlichen Kohärenzanforderungen genügte.

aa) [X.]er persönliche Anwendungs[X.]eich der [X.]iederlassungs- wie der [X.]ienstleistungsfreiheit ist eröffnet, da die Klägerin nach [X.] Recht gegründet wurde und ihren Sitz im Inland hat. Ob der sachliche Anwendungs[X.]eich der [X.]iederlassungsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1 des Vertrages ü[X.] die Arbeitsweise der [X.] ([X.], ABl [X.] 115, 47) einschlägig ist oder - sofern das Wettbüro der Klägerin nicht als inländische Präsenz des [X.] anzusehen war - subsidiär die [X.]ienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und 3 [X.] eingreift, kann offenbleiben. [X.]ie [X.] beschränkt beide Freiheiten. In ihrem räumlichen, inländischen Geltungs[X.]eich schließt sie das Veranstalten von Wetten durch andere als den Monopolträger aus. [X.]arü[X.] hinaus lässt sie eine Wettvermittlung an andere Wettunternehmen als den [X.] nicht zu. [X.]ie unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung der Beschränkung sind ebenfalls für beide Grundfreiheiten deckungsgleich. [X.]ie Beschränkung muss das [X.]iskriminierungsverbot beachten sowie nach Art. 51 f. i.V.m. Art. 62 [X.] oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht ü[X.] das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 - [X.] 8 [X.] 14.09 - [X.]E 138, 201 Rn. 62).

Für die Rechtfertigung glücksspielrechtlicher [X.]en stellt der Gerichtshof der [X.] in ständiger Rechtsprechung auf die zwingenden Gründe des Allgemeininteresses ab, zu denen die Ziele des Verbraucherschutzes, der [X.], der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu ü[X.]höhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der [X.] Ordnung im Allgemeinen gehören ([X.], Urteile vom 6. [X.]ovem[X.] 2003 - [X.]. [X.]-243/01, [X.] u.a. - Slg. 2003, [X.] Rn. 60, 64, vom 6. März 2007 - [X.]. [X.]-338/04 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2007, [X.] Rn. 45, vom 8. Septem[X.] 2009 - [X.]. [X.]-42/07, Liga [X.] - [X.]JW 2009, 3221 Rn. 56 und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-46/08, [X.]armen Media - Slg. 2010, [X.] Rn. 45). [X.]ies schließt die in § 1 GlüStV genannten Ziele der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes ein ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 79).

Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung des Glücksspiel[X.]eichs steht den Mitgliedstaaten bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele ein weiter Gestaltungsspielraum ("ausreichendes Ermessen") zu. Sie dürfen ihre [X.] ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. [X.]ie [X.]otwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. [X.]abei ist jede beschränkende Regelung gesondert zu prüfen ([X.], Urteile vom 6. März 2007 a.a.[X.] Rn. 49 und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 46 m.w.[X.]). Eine [X.], die auf die Bekämpfung der Spielsucht und den Spielerschutz als zwingende Gründe des Allgemeininteresses gestützt wird, ist nur verhältnismäßig, wenn sie ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet ist, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der [X.] beiträgt (vgl. [X.], Urteile vom 6. [X.]ovem[X.] 2003 a.a.[X.] Rn. 67, vom 3. Juni 2010 - [X.]. [X.]-258/08, [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 21 sowie vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 64 und - [X.] - a.a.[X.] Rn. 98; [X.], Urteile vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 77 und vom 1. Juni 2011 - [X.] 8 [X.] 2.10 - [X.] 11 Art. 12 GG [X.]r. 276 Rn. 45).

[X.]as Kohärenzgebot präzisiert die Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Regelung in zweifacher Hinsicht. Zum einen verlangt es, dass der Mitgliedstaat die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungs[X.]eich der [X.] tatsächlich verfolgt. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit a[X.] andere - namentlich fiskalische - Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können ([X.], Urteile vom 21. Okto[X.] 1999 - [X.]. [X.]-67/98, [X.] - Slg. 1999, [X.] Rn. 35 ff., vom 6. [X.]ovem[X.] 2003 a.a.[X.] Rn. 67 ff. und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 88 ff. sowie - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 55, 64 ff.; [X.], Urteil vom 1. Juni 2011 a.a.[X.] Rn. 45). [X.]iese Anforderung bezieht sich allein auf den [X.] und gebietet, die normative Ausgestaltung und die praktische Handhabung des Monopols konsequent an den unionsrechtlich legitimen Zielen auszurichten (vgl. [X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 83 und 98 f.). Sie lässt sich deshalb als Erfordernis der Binnenkohärenz umschreiben und trifft sich mit dem verfassungsrechtlichen Erfordernis einer normativen Ausgestaltung und Praxis, die konsequent an den ü[X.]ragend wichtigen Gemeinwohlzielen des Monopols ausgerichtet ist (dazu vgl. [X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - [X.]E 115, 276 <309 ff.>; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] a.a.[X.] Rn. 32).

[X.]ie zweite aus dem Kohärenzgebot abgeleitete Anforderung greift dagegen ü[X.] den [X.] hinaus und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Geeignetheit der [X.] zur Verwirklichung eines mit ihr (tatsächlich) verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels durch eine gegenläufige [X.] in anderen Glücksspiel[X.]eichen beeinträchtigt werden kann. [X.]ie [X.] darf deshalb nicht durch die mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspiel[X.]eichen konterkariert werden. [X.]amit verlangt das Kohärenzgebot weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 95 f. und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 62 f.; [X.], Urteil vom 1. Juni 2011 a.a.[X.] Rn. 45 m.w.[X.].). [X.]as gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie [X.]eutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine [X.]e Gliederung in [X.] und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). [X.]och führt es zur [X.] der [X.], wenn die zuständigen Behörden in einem anderen Glücksspiel[X.]eich eine den [X.] zuwiderlaufende Politik betreiben oder dulden und dies zur Folge hat, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 106 und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 68 f.). [X.]avon ist bei einem zur Spielsuchtbekämpfung geschaffenen Monopol auszugehen, wenn in anderen Glücksspielsektoren mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 69 f.) - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenü[X.]greifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 jeweils a.a.[X.]; [X.], Urteile vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 82, vom 1. Juni 2011 a.a.[X.] Rn. 45 und vom 11. Juli 2011 - [X.] 8 [X.] 11.10 - juris Rn. 43).

bb) [X.]as O[X.]verwaltungsgericht hat die erste, die Binnenkohärenz betreffende Anforderung des Kohärenzgebots in Bezug auf die Grenzen zulässiger Werbung für das [X.] zutreffend konkretisiert und ist revisionsrechtlich fehlerfrei davon ausgegangen, dass die [X.] des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV (a.[X.]) wegen systematischer Missachtung dieser Grenzen durch die Monopolträger dem Kohärenzgebot nicht genügt.

(1) [X.]em unionsrechtlich legitimen Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes entspricht nur eine Werbung, die maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot [X.] ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103). [X.]ies kann das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken implizieren (vgl. [X.], Urteil vom 6. März 2007 - [X.]. [X.]-338/04 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2007, [X.] Rn. 55). Eine solche Werbung darf a[X.] nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden. Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen. [X.]ie Finanzierung uneigennütziger oder im Allgemeininteresse liegender Aktivitäten darf nur eine erfreuliche [X.]ebenfolge, a[X.] nicht der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 104). Soweit die Behörden eines Mitgliedstaates den Verbrauchern Anreize geben und sie dazu ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, können sie sich zur Rechtfertigung beschränkender Maßnahmen nicht auf die öffentliche [X.] und die aus ihr folgende [X.]otwendigkeit [X.]ufen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-46/08, [X.]armen Media - Slg. 2010, [X.] Rn. 66).

Entgegen der Auffassung der Revision liegt in der Ü[X.]nahme und Anwendung dieser Grundsätze durch das Berufungsurteil keine unzulässige Verengung des Werbebegriffs, wie er sich aus § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV oder anderen mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften ergibt. [X.]ie dargelegten Grundsätze schränken nicht den Begriff der Werbung ein, sondern nur den Rahmen, in dem Werbung für das [X.] unionsrechtlich zulässig ist. [X.]er Rahmen wird auch nicht so eng gezogen, dass die noch zulässigen Maßnahmen nicht mehr als Werbung im Wortsinne zu bezeichnen wären. [X.]er Begriff wird durch jeden an das Publikum gerichteten Hinweis eines Anbieters auf ein eigenes entgeltliches Angebot erfüllt (Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 - [X.] 8 [X.] 14.09 - [X.]E 138, 201 Rn. 50). Wegen des Anwendungsvorrangs des [X.]srechts lassen sich gegen dessen Werbebeschränkungen auch keine großzügigeren mitgliedstaatlichen Vorschriften anführen. Vielmehr ist § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, soweit er ausdrücklich den gezielten Anreiz zum Wetten verbietet, im Hinblick auf Art. 49 Abs. 1, Art. 56 Abs. 1 [X.] unionsrechtskonform auszulegen. Verfassungsrechtliche Bedenken sind dagegen - auch unabhängig von der Reichweite des Anwendungsvorrangs des [X.]srechts - nicht geltend zu machen. Vielmehr stimmen die verfassungsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung, die sich aus Art. 12 GG i.V.m. dem [X.] ergeben und denen durch verfassungskonforme Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV Rechnung zu tragen ist, mit den unionsrechtlichen Anforderungen im Wesentlichen ü[X.]ein. Verfassungsrechtlich hat die Werbung für das [X.] sich konsequent am Ziel der Begrenzung der Spielsucht auszurichten und auf eine sachliche Information und Aufklärung ü[X.] die Möglichkeit zum legalen Wetten zu beschränken. Sie darf nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.] 318; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 34, 46 ff.). Entscheidend dafür ist nicht die Intention, sondern der nach dem Horizont des durchschnittlichen Empfängers zu bestimmende Aussagegehalt (Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 48 f.). Insbesondere darf die Teilnahme an Wetten nicht als sozialadäquate oder gar positiv bewertete Unterhaltung dargestellt werden. [X.]as schließt auch eine Werbung mit dem Hinweis auf die gemeinnützige Verwendung der Einnahmen aus ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.] 316 ff.; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 52).

[X.]ie Grenzen zulässiger Werbung müssen auch nicht wegen des unions- wie verfassungsrechtlich legitimen Ziels der Kanalisierung der [X.] "dynamisiert" werden, um eine von der Beklagten geforderte "Waffengleichheit" mit solchen privaten Anbietern herzustellen, die geringeren Beschränkungen unterworfen sind als die Monopolträger oder sich geltenden Beschränkungen entziehen. Ebenso wenig ist es unionsrechtlich geboten oder auch nur zulässig, eine Werbung zu gestatten, die nicht nur die [X.]eits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenkt, sondern auch die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motiviert. [X.]er dazu angeregten Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der [X.] bedarf es nach Art. 267 Abs. 3 [X.] nicht. [X.]iese Fragen sind in seiner bisherigen Rechtsprechung [X.]eits eindeutig geklärt, so dass für vernünftige Zweifel kein Raum mehr bleibt. Entgegen der Annahme der Beklagten hält die Rechtsprechung des Gerichtshofs sich auch innerhalb der ihm zugewiesenen Kompetenz (Art. 276 [X.]). Sie entscheidet nicht ü[X.] das Sicherheits- und Ordnungsrecht, sondern lediglich ü[X.] die Reichweite der Grundfreiheiten, die die mitgliedstaatlichen Gerichte bei ihrer Prüfung sicherheits- und ordnungsrechtlicher Maßnahmen zu beachten haben.

Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem "gewissen Werbeumfang" hat der Gerichtshof in Bezug auf das [X.] nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder [X.] nachgehen, zum legalen Angebot [X.] ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 101 f.). Schon daraus ergibt sich unzweifelhaft, dass die Werbung nur die [X.]eits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenken, a[X.] nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren darf. [X.]ie Kanalisierung der Spielleidenschaft durch Werbung darf sich nur darauf richten, die [X.]eits vorhandene und bislang illegal gedeckte [X.]achfrage umzulenken und so den Marktanteil des legalen Anbieters zulasten des Marktanteils der illegalen Anbieter zu erhöhen. [X.]er Gerichtshof unterscheidet deshalb zwischen einer - zulässigen - restriktiven Geschäftspolitik, die nur den vorhandenen Markt für den Monopolinha[X.] gewinnen oder die Kunden an ihn binden soll, und einer - unzulässigen - expansionistischen Geschäftspolitik, die auf das Wachstum des gesamten Marktes für Spieltätigkeiten abzielt ([X.], Urteil vom 15. Septem[X.] 2011 - [X.]. [X.]-347/09, [X.]ickinger und [X.] - Slg. 2011, [X.] Rn. 69). Gleichzeitig wird klargestellt, dass das Ziel der Lenkung der vorhandenen [X.]achfrage es nicht rechtfertigen kann, die Verbraucher zur Teilnahme am Glücksspiel anzureizen oder zu ermuntern. [X.]ur vorbehaltlich der Erfordernisse, die sich aus dem Verbot solcher Maßnahmen ergäben, könne eine gewisse Werbung zur legitimen Lenkung beitragen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 102 mit Verweis auf Rn. 97 ff.). [X.]ie kanalisierende Werbung muss deshalb nicht nur streng auf das zur Lenkung der Verbraucher Erforderliche begrenzt bleiben. Auch eine solche, der Lenkung dienende Werbung darf nicht zur aktiven Teilnahme am Spiel anregen, sondern nur ü[X.] die Existenz der Produkte informieren. [X.]abei muss sie die [X.]eits im Einzelnen dargestellten Verbote beachten ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103 und vom 15. Septem[X.] 2011 a.a.[X.] Rn. 68). Eine [X.]ynamisierung der Grenzen zulässiger Werbung ist damit nicht zu vereinbaren. "Waffengleichheit" mit privaten Anbietern können die staatlichen Monopolträger wegen ihrer Bindung an die Grundfreiheiten nicht verlangen. [X.]ichts anderes ergibt sich aus verfassungsrechtlicher Sicht. [X.]ie Länder, die ein Monopol errichtet und ausgestaltet haben, sind nicht Grundrechtsträger, sondern Grundrechtsverpflichtete und unterliegen nach Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG einer Rechtsbindung, die nicht aus Zweckmäßigkeitserwägungen gelockert werden kann.

[X.]er Einwand der Beklagten, unter diesen rechtlichen Voraussetzungen sei es den Monopolträgern unmöglich, die Glücksspielnachfrage entsprechend ihrem Auftrag zu lenken und zu kanalisieren, rechtfertigt keine andere Auslegung. [X.]ie Kanalisierung ist kein unionsrechtlicher Auftrag, sondern nur eine Rechtfertigung für gewisse Werbemaßnahmen in den dargelegten rechtlichen Grenzen. Mitgliedstaatlich-einfachrechtliche Aufgabenzuweisungen können die unionsrechtliche Eingriffsrechtfertigung nicht beeinflussen.

(2) Zu Recht hat das O[X.]verwaltungsgericht bei der Prüfung, ob die unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung im maßgeblichen [X.]raum beachtet wurden, nicht allein auf die Sportwetten-Werbung des [X.] abgestellt, sondern dessen Werbung für andere [X.]e wie [X.] in die Beurteilung mit einbezogen. [X.]a es für die Verhältnismäßigkeitsprüfung auf die tatsächlichen Ziele der [X.] ankommt, ist auf ihren gesamten Anwendungs[X.]eich und damit auf alle monopolisierten Angebote abzustellen. Eine [X.] ist schon anzunehmen, wenn der Inha[X.] des [X.]s in Bezug auf die ebenfalls dem Monopol unterliegenden [X.] unionsrechtlich unzulässige, die Werbebeschränkungen missachtende Werbekampagnen durchführt ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Leitsatz 1 d) 1. Spiegelstrich Rn. 100, 103 f.; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 - [X.] 8 [X.] 14.09 - [X.]E 138, 201 Rn. 77). [X.]ie eindeutige unionsgerichtliche Anknüpfung an das gesamte Verhalten des Monopolträgers lässt in Verbindung mit den ebenfalls unmissverständlichen, strengen und nicht dynamisierbaren Grenzen zulässiger Werbung auch keine [X.]ifferenzierung der [X.] nach dem Grad der Suchtgefährlichkeit des jeweils beworbenen Glücksspiels zu. Eine Vorlage an den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 [X.] ist wegen der Unmissverständlichkeit seiner Rechtsprechung in dieser Frage nicht geboten.

[X.] ist auch nicht zu beanstanden, dass das O[X.]verwaltungsgericht neben der Werbung des [X.] auch die im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock koordinierte Werbung anderer Monopolträger unter der gemeinsamen [X.]achmarke [X.] [X.]ücksichtigt hat. [X.]er [X.] Monopolträger muss sich diese Werbemaßnahmen allerdings nicht schon zurechnen lassen, weil unionsrechtlich der Mitgliedstaat verpflichtet ist, die Grundfreiheiten zu wahren, und innerstaatliche Kompetenzregelungen keine Verletzung dieser Pflicht rechtfertigen können. [X.]ie Zurechnung wie eine eigene Werbemaßnahme ist vielmehr gerechtfertigt, weil die im Berufungsurteil gewürdigte Werbung der Monopolträger anderer [X.]esländer nach den Feststellungen der Vorinstanz Ausdruck einer landesgrenzenü[X.]greifend abgestimmten und umgesetzten Vertriebsstrategie aller Monopolträger ist. [X.]as O[X.]verwaltungsgericht ist in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass die im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock zusammengeschlossenen Monopolträger ihre Angebote im Rahmen einer gemeinsamen, landesgrenzenü[X.]greifenden [X.]achmarkenstrategie vertreiben. [X.]amit hat es ein von allen Monopolträgern mitgetragenes, koordiniertes und planmäßiges Vorgehen für den Vertrieb der Angebote angenommen, das vertriebsfördernde Wirkungen der Werbung für ein [X.]achmarkenprodukt auch der Vermarktung anderer Produkte unter derselben [X.]achmarke zugute kommen lässt. Mit dem Erlass gemeinsamer Wer[X.]ichtlinien setzte die ländergrenzenü[X.]greifende Koordination sich sogar im Bereich der Aufsicht fort.

An die [X.]ufungsgerichtlichen Feststellungen ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil insoweit keine wirksamen Verfahrensrügen erhoben wurden. [X.]ie gerügten Mängel betreffen die Beweiswürdigung einzelner Werbemaßnahmen, jedoch nicht die Feststellungen zur [X.]achmarkenstrategie selbst. [X.]ie Beklagte hat auch nicht geltend gemacht, die im Berufungsurteil verwerteten Werbemaßnahmen anderer Monopolträger seien nicht der gemeinsamen [X.]achmarkenstrategie zuzuordnen gewesen.

Ihr rechtlicher Einwand, die Einbeziehung der im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock koordinierten Werbung verletze das [X.]esstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG), trifft nicht zu. [X.]ie vom Berufungsgericht vorgenommene faktische Zurechnung von Werbemaßnahmen im Rahmen der von den [X.]n abgestimmten [X.]achmarkenwerbung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch das [X.]esverfassungsgericht hat für die verfassungsrechtliche Beurteilung des [X.] [X.]s unter dem [X.] unter anderem auf die seinerzeit bundesweit im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock koordinierte Werbung abgestellt ([X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - [X.]E 115, 276 <309 ff., 314>). [X.]ies steht nicht im Widerspruch zur [X.]en Kompetenzverteilung und der Eigenstaatlichkeit der Länder, sondern zieht nur rechtliche Konsequenzen aus einer bestimmten Art und Weise des gemeinsam abgestimmten und verantworteten, koordinierten Gebrauchs der jeweiligen Kompetenz.

(3) [X.]as O[X.]verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die von ihm angeführte Imagewerbung für das West-[X.], die Präsentation der Glücksspirale vor der Hauptausgabe der [X.] und die [X.] die unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung missachten.

[X.]en von West-[X.] verwendeten Werbeslogan "Glück ist, wenn man seinen Mitmenschen helfen kann" hat das O[X.]verwaltungsgericht revisionsrechtlich fehlerfrei dahin interpretiert, dass er die Teilnahme am [X.] zum [X.] Handeln in Form der Hilfeleistung aufwertet. [X.]amit widerspricht der Slogan dem an den Monopolträger gerichteten Verbot, der Teilnahme am Glücksspiel ein positives Image zu verleihen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 103 f.). [X.]as unzulässige moralische Aufwerten der Teilnahme am Glücksspiel kann auch durch [X.] Hinweise nicht kompensiert werden (Urteile vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 51 f. und vom 11. Juli 2011 - [X.] 8 [X.] 11.10 - juris Rn. 32; zur parallelen verfassungsrechtlichen Wertung vgl. [X.], [X.] vom 14. Okto[X.] 2008 - 1 BvR 928/08 - [X.]VwZ 2008, 1338 Rn. 39, 47, 57). Aufgrund des Vergleichs mit ähnlichen, im angegriffenen Urteil als "[X.]-Hilft"-Kampagnen bezeichneten Werbestrategien hat das O[X.]verwaltungsgericht die [X.] Werbung als Teil einer systematischen Missachtung des Verbots [X.] Aufwertung des Glücksspiels im Rahmen der [X.]achmarkenstrategie eingeordnet.

Wirksame Verfahrensrügen wurden dagegen nicht erhoben. [X.]ie Rüge der Beklagten, das O[X.]verwaltungsgericht habe den Ü[X.]zeugungsgrundsatz und die gerichtliche Aufklärungspflicht durch planlose, stichprobenartige Ermittlung der in Betracht kommenden Werbebeispiele verletzt, greift nicht durch. [X.]ach § 86 Abs. 1 VwGO war das O[X.]verwaltungsgericht zu weiteren Aufklärungsmaßnahmen ohne einen Beweisantrag der [X.]eits in der Vorinstanz anwaltlich vertretenen Beklagten nicht verpflichtet. Solche Ermittlungen mussten sich ihm nicht aufdrängen, nachdem die Beteiligten eingehend zur Werbung vorgetragen hatten und sich schon aus den festgestellten Werbemaßnahmen nach der für die Prüfung von Verfahrensmängeln zugrunde zu legenden materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des [X.] ergab, dass eine [X.] des Monopols wegen systematischer Werbeverstöße vorlag. Zu welchem Ergebnis die geforderte weitere, umfassendere Ermittlung von Werbemaßnahmen geführt hätte und inwieweit sie zu einer anderen Beurteilung hätte führen können, hat die Beklagte nicht dargelegt. [X.]er Ü[X.]zeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 VwGO ist ebenfalls nicht verletzt. Insbesondere hat die Beklagte keine selektive Verwertung und Würdigung des vorhandenen Prozessstoffs durch das Berufungsgericht dargetan.

[X.]icht zu beanstanden ist auch dessen Annahme, die Art und Weise der Ermittlung der [X.]zahlen vor laufenden Fernsehkameras und die Präsentation der [X.]-Glücksspirale mit der Werbung für eine "Sofortrente" in Höhe von 7 500 € vor der Hauptausgabe der [X.] sei dem [X.]n Monopolträger als Teil der gemeinsamen [X.]achmarkenstrategie zuzurechnen und entfalte eine unzulässige Anreizwirkung. [X.]ie Ermittlung der [X.]zahlen als Teil des [X.] präsentiert das Glücksspiel als sozial adäquate Beschäftigung. [X.]ie Platzierung in der [X.] gewährleistet, dass ein möglichst breites Publikum erreicht wird. [X.]asselbe gilt für die Präsentation der Glücksspirale in unmittelbarer zeitlicher Verknüpfung mit der Hauptausgabe der [X.]. Sie bringt das Glücksspiel auch denen nahe, die bislang nicht daran interessiert sind. [X.]ie Werbung für eine "Sofortrente" in Höhe von 7 500 € widerspricht dem Verbot, die Anziehungskraft des Glücksspiels durch eine zugkräftige Werbebotschaft zu erhöhen, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellt ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 - [X.] 8 [X.] 14.09 - [X.]E 138, 201 Rn. 78). Sie erfüllt die Voraussetzungen einer zugkräftigen Werbebotschaft, da sie dem durchschnittlichen Empfänger der Botschaft mit der weit ü[X.] dem [X.]urchschnittseinkommen liegenden "Sofortrente" eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stellt. [X.]er monatliche Rentenbetrag addiert sich im Lauf der in Aussicht gestellten Rentenzahlung auf eine Summe, die als bedeutender Gewinn einzuordnen ist.

[X.]ie Aufklärungsrüge, mit der die Beklagte geltend macht, das O[X.]verwaltungsgericht habe die Anreizwirkung der Werbebotschaft nicht ohne Hinzuziehen eines Sachverständigen feststellen können, greift nicht durch. Ob eine Werbebotschaft zur Teilnahme am Glücksspiel anreizt oder ermuntert, ergibt sich aus ihrem Aussagegehalt, der wie bei anderen Erklärungen durch Auslegung zu ermitteln ist. [X.]abei kommt es darauf an, ob die Werbeaussage von einem noch nicht zur Teilnahme entschlossenen durchschnittlichen Empfänger als Anreiz zur Teilnahme zu verstehen ist oder nur als sachliche Information ü[X.] die legale Möglichkeit, einen etwa vorhandenen Entschluss zur Teilnahme umzusetzen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103 f.; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 48 f.). [X.]ie erforderliche Sachkunde, einen an das Publikum gerichteten Werbespot zu verstehen, durfte das O[X.]verwaltungsgericht sich zuerkennen. Insoweit ist auch der Ü[X.]zeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 VwGO nicht verletzt. Weshalb das O[X.]verwaltungsgericht im konkreten Fall sachverständiger Hilfe zur Auslegung der Werbebotschaft bedurft hätte, hat die Beklagte nicht prozessordnungsgemäß nach § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO dargelegt. Insbesondere hat sie nicht dargetan, welche Erkenntnisse die Hinzuziehung eines Sachverständigen erbracht hätte, und inwieweit sie für die [X.]ufungsgerichtliche Beurteilung erheblich gewesen wären.

[X.]ie weiter gerügte Verletzung des Rechts der Beklagten auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. [X.]azu genügt nicht, dass das O[X.]verwaltungsgericht ihr gegenü[X.] nicht schon vor der Entscheidung offengelegt hat, dass es von einer bundesweit unzulässigen Werbung insbesondere durch die bisher allseits gebilligte Fernsehwerbung ausgehe. [X.]ie Gewährleistung des Rechts auf rechtliches Gehör verpflichtet das Gericht nicht, die Beteiligten vorab auf seine Rechtsauffassung oder seine Würdigung des Prozessstoffs hinzuweisen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Beurteilung regelmäßig erst aus dem Ergebnis der abschließenden Beratung ergibt. Eine unzulässige Ü[X.]raschungsentscheidung wegen des Unterbleibens eines solchen Hinweises liegt erst vor, wenn das Gericht seine Entscheidung auf rechtliche Gesichtspunkte stützt, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf - selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen - nicht zu rechnen brauchte (Beschlüsse vom 29. Juni 2011 - [X.] 6 [X.] - [X.] 421.0 Prüfungswesen [X.]r. 410 Rn. 8 und vom 18. Okto[X.] 2010 - [X.] 9 [X.] - juris Rn. 8; vgl. auch [X.], Beschluss vom 7. Mai 1991 - 1 BvL 32/88 - [X.]E 84, 188 <190>). Wegen der strengen Konkretisierung der Grenzen zulässiger Werbung für das [X.] in der [X.]eits zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofs und wegen deren Konkretisierung in den ebenfalls zitierten Entscheidungen des Senats, die von der Unzulässigkeit jeder dem objektiven Aussagegehalt nach zum Wetten anreizenden oder ermunternden Werbung ausgehen, musste die Beklagte damit rechnen, dass das Berufungsgericht auch zuvor noch nicht beanstandete Werbemaßnahmen für unzulässig halten würde. [X.]ies gilt wegen § 5 Abs. 3 GlüStV auch und gerade für die Präsentation und das Bewerben von Glücksspielen im Fernsehprogramm.

[X.]ie von ihm festgestellte [X.] hat das O[X.]verwaltungsgericht gleichfalls revisionsrechtlich fehlerfrei als Verstoß gegen die unionsrechtlichen Beschränkungen der Werbung für das [X.] eingeordnet. Insoweit liegt ebenfalls eine zugkräftige Werbebotschaft vor, die die Anziehungskraft der Lotterie erhöht, indem sie einen bedeutenden Gewinn in Aussicht stellt. Für die Anreizwirkung hat das Berufungsgericht zwar vornehmlich auf die von ihm zitierte Pressemitteilung des [X.] [X.]s vom 11. August 2011 verwiesen, die hervorhebt, wegen der Höhe des [X.]s gäben mehr Menschen einen [X.]schein ab, die sonst nicht am Spiel teilnähmen. Insofern rügt die Beklagte, die Pressemitteilung sei ihr nicht bekannt gewesen. Ob deshalb ihr Recht auf rechtliches Gehör verletzt wurde, kann indes offenbleiben. [X.]enn unabhängig hiervon konnte das Berufungsgericht aus der - allgemeinkundigen - Art und Weise des Anpreisens des [X.]s auf einen Anreiz zur Teilnahme schließen und auf die Häufigkeit der Werbebotschaften im Rundfunk unmittelbar vor der Ziehung abstellen. [X.]abei ist es ersichtlich davon ausgegangen, dass der wiederholte Hinweis auf eine nur am selben Tag noch bestehende Gewinnmöglichkeit [X.]druck suggeriert und das Hervorheben des Scheiterns früherer Versuche, den [X.] zu "knacken", sowie der Hinweis auf die Höhe des aktuellen [X.]s zur Teilnahme anreizt und ermuntert. Hinsichtlich der Aufklärungsrüge und der Rüge der Verletzung des Ü[X.]zeugungsgrundsatzes kann auf die Ausführungen zu den entsprechenden [X.] gegen die Würdigung der Fernsehwerbung verwiesen werden.

(4) [X.] ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz aus diesen Werbemaßnahmen auf eine systematische Missachtung der Werbebeschränkungen und daraus wiederum darauf geschlossen hat, die [X.] des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV habe tatsächlich nicht unionsrechtlich legitimen Zielen, sondern illegitimen fiskalischen Zielen gedient. Allen drei Werbemaßnahmen ist gemeinsam, dass es sich nicht um Einzelfälle, sondern um Werbestrategien handelt, die regelmäßig und ü[X.] einen erheblichen [X.]raum praktiziert wurden. [X.]ie Aufsichtsbehörden haben diese systematische Missachtung von [X.] nicht wirksam unterbunden. Aus den im Berufungsurteil zitierten gemeinsamen Wer[X.]ichtlinien ergibt sich vielmehr, dass sie noch im Jahr nach der Präzisierung der unionsrechtlichen Anforderungen an eine zulässige Monopolwerbung durch die [X.]eits zitierten Entscheidungen des [X.] vom 8. Septem[X.] 2010 und die daran anknüpfenden Urteile des Senats vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 fehlerhaft nur den gezielten Anreiz zur Teilnahme am Glücksspiel für rechtswidrig hielten, statt auf den objektiven Aussagegehalt abzustellen. [X.]ach den insoweit nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen des [X.] erklärten die Wer[X.]ichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder noch nach dem letzten ihm vorliegenden Stand vom Mai 2011 eine Imagewerbung - einschließlich der moralischen Aufwertung der Teilnahme am Glücksspiel - unzutreffend für zulässig. [X.]araus durfte das O[X.]verwaltungsgericht auf ein strukturelles Vollzugsdefizit schließen, das auf das Verfolgen unionsrechtlich illegitimer Ziele hindeutet. Entgegen der Auffassung der Beklagten widerspricht dies weder der rechtsstaatlichen Gesetzesbindung noch dem Wesen des Verwaltungsrechtsschutzes. Selbst im Verfassungsrecht ist aus strukturellen Vollzugsdefiziten auf die Unverhältnismäßigkeit einer [X.] im engeren Sinne und damit auf einen normativen Mangel zu schließen ([X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - [X.]E 115, 276 <309, 313 ff.>). [X.]ie Voraussetzungen eines solchen Rechtsverstoßes zu prüfen, ist eine genuin verwaltungsgerichtliche Aufgabe.

cc) [X.]ie zweite Anforderung des Kohärenzgebots, die Beeinträchtigungen der Wirksamkeit der [X.] durch eine gegenläufige [X.] in anderen Glücksspielsektoren in den Blick nimmt und sich als Erfordernis intersektoraler Kohärenz umschreiben lässt, wird im angegriffenen Urteil allerdings nicht zutreffend konkretisiert. [X.]ie Feststellungen des [X.] reichen auch nicht aus, die Annahme einer intersektoralen [X.] wegen einer das Monopol konterkarierenden Politik im Bereich des gewerblichen Automatenspiels zu tragen. [X.]as Berufungsurteil [X.]uht freilich nicht auf diesem Fehler, weil seine Annahme, die [X.] sei inkohärent, [X.]eits selbstständig durch seine Erwägungen zur Missachtung der Grenzen zulässiger Werbung getragen wird. Wegen der diesbezüglichen kontroversen Erörterung im Revisionsverfahren geht der Senat auf diesen Punkt gleichwohl näher ein.

(1) [X.]as Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, das zweite [X.] verlange eine zwischen [X.] und Ländern koordinierte, sektorenü[X.]greifende, systematisch und widerspruchsfrei am Monopolziel der Suchtbekämpfung orientierte [X.], die vergleichbare Gefährdungen gleichermaßen erfasse. [X.]iese Annahme findet in Art. 56 [X.] und dessen Auslegung durch die einschlägigen Entscheidungen des Gerichtshofs der [X.] keine Grundlage. Zwar reicht nach der neueren unionsgerichtlichen Rechtsprechung eine sektorale, auf den Monopol[X.]eich beschränkte Kohärenzprüfung zur Ü[X.]prüfung der Geeignetheit des Monopols nicht aus. Vielmehr sind auch die Auswirkungen einer etwa gegenläufigen Regelung anderer Glücksspielsektoren mit höherem oder gleich hohem Suchtpotenzial zu [X.]ücksichtigen. [X.]amit wird der Prüfungsgegenstand jedoch weder von der Verhältnismäßigkeit der [X.]en auf die Verhältnismäßigkeit der anderen Regelungen erweitert, noch setzt die Kohärenz des Monopols eine kohärente Regelung der anderen Bereiche voraus. Erst recht bedarf es keines gebiets- und zuständigkeitsü[X.]greifend konzipierten [X.] aufeinander abgestimmter Regelungen im Sinne einer sämtliche Glücksspiel[X.]eiche ü[X.]spannenden Gesamtkohärenz. Eine solche Konkretisierung ließe un[X.]ücksichtigt, dass die Verhältnismäßigkeit für jede Beschränkung gesondert zu prüfen ist ([X.], Urteile vom 6. März 2007 - [X.]. [X.]-338/04 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2007, [X.] Rn. 49 und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 93), und verlöre den Gegenstand der Prüfung - die Geeignetheit der [X.] zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten legitimen Ziele - aus dem Blick. Außerdem stieße sie auf verfassungs- und unionsrechtliche Bedenken. Wegen des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung der [X.] ist der demokratisch legitimierte, mitgliedstaatliche Gesetzge[X.] im nicht harmonisierten Glücksspielrecht grundsätzlich frei, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen, die mit der [X.] verfolgten Ziele festzulegen und einzelne Glücksspiel[X.]eiche aufgrund seiner parlamentarischen [X.] entsprechend auszugestalten ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 76 f. und - [X.]. [X.]-46/08, [X.]armen Media - Slg. 2010, [X.] Rn. 45 f., 58). [X.]as gilt bei [X.] verfassten Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer föderalen Kompetenzordnung für jeden im Mitgliedstaat tätigen Gesetzge[X.]. [X.]ie unionsrechtlichen Grundfreiheiten begrenzen diese Regelungsbefugnis und verbieten unverhältnismäßige Beschränkungen. Sie verpflichten den Mitgliedstaat jedoch nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten ü[X.]greifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

[X.]ach der unionsgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine [X.] wegen konterkarierender Regelungen nicht schon vor, wenn in einem anderen Glücksspiel[X.]eich mit gleichem oder höherem Suchtpotenzial eine den [X.] zuwiderlaufende Politik verfolgt wird, sondern ausdrücklich nur, wenn dies zur Folge hat, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel mit diesem nicht mehr wirksam verfolgt werden kann ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 106 und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 68). Entgegen der Annahme des Berufungsurteils und der Auffassung der Klägerin ist eine Folgenbetrachtung also nicht entbehrlich. [X.]a die [X.] allein in ihrem Anwendungs[X.]eich wirksam werden kann, können Beeinträchtigungen ihrer Wirksamkeit nur dort ermittelt werden. [X.]anach kommt es auf die Rückwirkungen der gegenläufigen [X.] im anderen Glücksspielsektor auf den Monopol[X.]eich an. Festgestellt werden muss, inwieweit diese [X.] die Wirksamkeit der [X.] und deren Beitrag zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele beeinträchtigt. [X.]arin liegt keine Rückkehr zu einer unzureichenden sektoralen Kohärenzprüfung. [X.]iese blendete mögliche Folgen einer Expansionspolitik in anderen Glücksspiel[X.]eichen für den Bereich der Sportwetten aus; die intersektorale Kohärenzprüfung bezieht sie dagegen mit ein. Sie lehnt nur die weitergehende Forderung nach einer alle Glücksspiel[X.]eiche ü[X.]spannenden Gesamtkohärenz ab, da für die Geeignetheit der [X.] nur ihr eigener Beitrag zur Zielverwirklichung maßgeblich ist.

Zur Widerlegung dieser speziell zum Glücksspielrecht entwickelten Konkretisierung des Kohärenzgebots ist die im angegriffenen Urteil zitierte ältere Rechtsprechung zur [X.]ienstleistungsfreiheit nicht geeignet. Auch auf den Vortrag der Klägerin, der Pressemitteilung des Gerichtshofs sei Gegenteiliges zu entnehmen, kommt es mangels rechtlicher Verbindlichkeit solcher Mitteilungen nicht an. Maßgebend sind die einschlägigen Entscheidungen selbst. Ihre Tenorierung lässt keinen Zweifel daran, dass aus der Feststellung einer gegenläufigen [X.] in einem anderen Bereich mit gleichem oder höherem Suchtpotenzial noch keine [X.] der [X.] folgt. [X.]en Entscheidungsformeln zufolge kann das vorlegende Gericht, wenn es eine den [X.] zuwiderlaufende Expansionspolitik im Bereich anderer, nicht monopolisierter Glücksspiele mit höherem Suchtpotenzial feststellt, [X.]echtigten Anlass zur Schlussfolgerung haben, das Monopol sei nicht mehr geeignet, das Erreichen des mit ihm verfolgten Ziels dadurch zu gewährleisten, dass es dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (jeweils [X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Leitsatz 1 d) bzw. - [X.]armen Media - a.a.[X.] Leitsatz 2). [X.]anach ist diese Schlussfolgerung nicht zwingend, sondern nur möglicherweise gerechtfertigt. Ob sie zu ziehen ist, ergibt sich nach den Entscheidungsgründen erst aus der Prüfung, ob das Monopol trotz der gegenläufigen Regelung des anderen Glücksspiel[X.]eichs noch wirksam zur Verwirklichung der mit ihm verfolgten Ziele beitragen kann. [X.]ies festzustellen, hat der Gerichtshof den mitgliedstaatlichen Gerichten ü[X.]lassen (vgl. [X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 98, 106 f. und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 65, 68, 71).

Eine Vorlage an den Gerichtshof wäre auch insoweit nicht nach Art. 267 Abs. 3 [X.] geboten. [X.]ie von der Klägerin bestrittene Erforderlichkeit einer Folgenbetrachtung ergibt sich, wie [X.]eits dargelegt, klar und eindeutig aus dem Wortlaut der beiden einschlägigen, zur Kohärenz der [X.] [X.]e ergangenen Entscheidungen des Gerichtshofs. Auch die dogmatische Einordnung als Element der Geeignetheit der [X.], die durch die Auswirkungen einer gegenläufigen Politik in anderen Sektoren beeinträchtigt werden kann, lässt keinen anderen Schluss zu. [X.]er Mittelweg der intersektoralen Kohärenz, die sich weder auf eine Betrachtung des [X.]s beschränkt, noch eine in föderalen Mitgliedstaaten kaum zu leistende Gesamtkohärenz fordert, ist damit unmissverständlich vorgegeben. [X.]ie spätere Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Glücksspielrecht stellt den eingeschlagenen Mittelweg nicht in Frage. Erst recht lässt sich aus der früheren, das Kassenzahnarztrecht betreffenden Entscheidung in der Rechtssache [X.] ([X.], Urteil vom 12. Januar 2010 - [X.]. [X.]-341/08, [X.]. 2010, [X.] Rn. 53 ff., 58 ff.) nichts für die Erforderlichkeit einer glücksspielrechtlichen Gesamtkohärenz herleiten. [X.]ort versteht der Gerichtshof den Bereich der kassenzahnärztlichen Tätigkeit, für den eine Altersgrenze geregelt wurde, und den von dieser Regelung nicht erfassten Bereich privatzahnärztlicher Tätigkeit nicht als zwei verschiedene Sektoren. Vielmehr interpretiert er das Fehlen einer Altersgrenze für Privatzahnärzte als Ausnahme von der Regelung der Altersgrenze, die mangels tragfähiger Begründung für diese Ungleichbehandlung nicht gerechtfertigt sei.

(2) Soweit das angegriffene Urteil in einer Hilfserwägung die [X.]otwendigkeit einer Folgenbetrachtung unterstellt, verengt es den Blick unzulässig auf aktuelle Spielergruppen, so dass seine tatsächlichen Feststellungen die Annahme, die [X.] habe ihre Wirksamkeit infolge einer gegenläufigen [X.] im Bereich des gewerblichen Automatenspiels verloren, nicht zu tragen vermögen.

Richtig ist der Ausgangspunkt des [X.], dass die [X.] im Bereich des Automatenspiels nur dann zu Folgewirkungen im Monopol[X.]eich führen könne, wenn sich die Kreise der potenziellen Kunden ü[X.]schneiden (vgl. § 21 Abs. 2 GlüStV n.[X.]). [X.]ies ist allerdings nur eine notwendige und noch keine hinreichende Voraussetzung für das Entstehen problematischer Folgewirkungen. [X.]as Berufungsgericht hat eine Ü[X.]schneidung von Kundenkreisen insbesondere in der Teilgruppe besonders suchtgefährdeter junger männlicher Erwachsener ausgemacht. Es hat sich jedoch mit der weiteren Feststellung begnügt, die expansive Politik im Bereich des Automatenspiels habe zu einer Wanderung eines hohen Anteils von Spielern dieser Teilgruppe vom Bereich der Sportwetten zu dem des Automatenspiels geführt. [X.]iese Feststellung ist in zweifacher Hinsicht unzureichend. Zum einen ist damit noch nicht geklärt, ob die Abwanderung praktisch einen Leerlauf der [X.] zur Folge hat oder diese auf eine Alibifunktion reduziert. Zum anderen lässt die auf eine Abwanderung von (aktuellen) Spielern beschränkte Betrachtung un[X.]ücksichtigt, dass es für die Wirksamkeit des Beitrags der [X.] zur Suchtbekämpfung nicht nur auf die [X.]eits aktiven, suchtgefährdeten oder gar spielsüchtigen Spieler ankommen kann. Suchtbekämpfung schließt auch die Suchtprävention mit ein, die potenzielle Kunden bei einer Teilnahme am Glücksspiel vor einer solchen Gefährdung schützt. Erforderlich ist deshalb eine Folgenbetrachtung, die nicht nur die aktuelle, sondern auch die potenzielle [X.]achfrage nach beiden Glücksspielarten und die Auswirkungen der gegenläufigen [X.] im anderen Sektor auf die [X.]achfrage im Monopol[X.]eich ermittelt.

dd) Zu Recht hat das O[X.]verwaltungsgericht die [X.] des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV wegen ihres Verstoßes gegen [X.]srecht für unanwendbar gehalten. Als primärrechtliche Gewährleistungen binden die Grundfreiheiten die Mitgliedstaaten der [X.] im jeweiligen Anwendungs[X.]eich unmittelbar, und zwar auch außerhalb der [X.]eits durch sekundäres [X.]srecht harmonisierten Regelungs[X.]eiche. Ihr Anwendungsvorrang schließt eine Anwendung grundfreiheitswidriger Regelungen prinzipiell aus ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-409/06, [X.]. 2010, [X.] Rn. 53 ff.).

Entgegen der Auffassung der Beklagten hält sich diese Rechtsprechung im Rahmen der unionsrechtlichen Kompetenzen und ist auch nicht mit verfassungsrechtlichen Erwägungen in Zweifel zu ziehen. Art. 5 des Vertrages ü[X.] die Europäische [X.] i.d.[X.] des Vertrages von Lissabon - [X.] (ABl [X.] 306, 1, [X.]. [X.], [X.] 111, 56) verbietet der [X.] zwar, ihre Kompetenzen ü[X.] den Kreis der ihr jeweils nach Art. 23 Abs. 1 GG ü[X.]tragenen Hoheitsrechte hinaus auszudehnen. [X.]ie vertraglich begründete Rechtsprechungskompetenz des Gerichtshofs nach Art. 267 [X.] schließt jedoch die Befugnis ein, den Anwendungsvorrang der Grundfreiheiten zu konkretisieren. [X.]ass der Anwendungsvorrang von den mitgliedstaatlichen Gerichten aller Instanzen zu beachten ist, ergibt sich aus der Bindung der Mitgliedstaaten an den Vertrag, der als supranationales Primärrecht keiner Transformation bedarf, und aus der Bindung der Gerichte an das geltende Recht, zu dem auch das [X.]srecht zählt. Art. 100 GG greift nicht ein, da weder die Verfassungsmäßigkeit der [X.]orm noch das Verwerfungsmonopol des [X.]esverfassungsgerichts in Frage steht. Eine unionsrechtswidrige und deshalb im konkreten Fall unanwendbare [X.]orm wird wegen des [X.]srechtsverstoßes nicht für nichtig erklärt.

[X.]as [X.] ist auch nicht etwa verletzt, weil aus einem objektiv-rechtlichen Verstoß eine subjektiv-rechtliche Begünstigung hergeleitet würde. [X.]ie subjektiv-rechtliche Gewährleistung ergibt sich aus Art. 49 oder 56 [X.]. Eingriffe in das subjektive Recht sind - wie im mitgliedstaatlichen Recht - im Einklang mit dem [X.] nur gerechtfertigt, wenn sie rechtmäßig sind. [X.]aran kann es auch wegen einer Verletzung objektiv-rechtlicher Anforderungen fehlen.

b) [X.]ie Beklagte meint, auf etwaige Fehler ihrer Ermessensausübung komme es nicht an, weil ihr Ermessensspielraum ohnehin dahin eingeschränkt gewesen sei, dass nur eine Untersagung rechtmäßig gewesen wäre. [X.]ieser Vortrag kann der Revision nicht zum Erfolg verhelfen.

aa) [X.] auf [X.]ull zulasten der Klägerin hat das Berufungsgericht revisionsrechtlich fehlerfrei verneint. Sie könnte sich aus § 284 Abs. 1 StGB nur ergeben, wenn der Klägerin das Fehlen einer Erlaubnis entgegengehalten werden könnte. [X.]as setzt voraus, dass ihr die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wurde. Zwar ist der Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV verfassungs- und unionsrechtskonform. Wegen der [X.]srechtswidrigkeit des Monopols durfte eine Erlaubnis a[X.] nicht schon seinetwegen, sondern nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden ([X.], Urteil vom 24. Januar 2013 - [X.]. [X.]-186/11 u.a., [X.]. Ltd. u.a. - [X.]VwZ 2013, 785 Rn. 38 f., 48). [X.]iese Voraussetzung war im maßgeblichen [X.]raum in [X.]ordrhein-Westfalen nicht erfüllt, weil dort das Erlaubnisverfahren - im Gegensatz zu anderen [X.]esländern wie etwa dem [X.] oder [X.] - nicht für [X.] geöffnet wurde. Aus den Tatsachenfeststellungen des O[X.]verwaltungsgerichts ergibt sich auch nicht, dass die Vermittlungstätigkeit der Klägerin aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig gewesen wäre. [X.]as gilt auch in Ansehung der Feststellung, dass die Klägerin die getätigten Wetten per [X.] an den Wettanbieter weitergeleitet habe. [X.]ie Vorinstanz konnte ohne revisiblen Rechtsverstoß davon ausgehen, dass ein Verstoß gegen das [X.]-Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht schon bei der Online-Ü[X.]mittlung zuvor terrestrisch vermittelter Wetten an den Wettanbieter vorliegt, sondern nur, wenn die Wetten selbst im [X.] abgeschlossen wurden.

bb) [X.]ie Annahme des [X.], § 9 Abs. 1 Satz 3 [X.]r. 3 GlüStV räume kein intendiertes Ermessen ein, ist revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. [X.]ie Vorschrift ist nach § 137 Abs. 2 VwGO nicht revisibel. Ihre Anwendung durch das Berufungsgericht verkennt auch nicht die Rechtsfigur des intendierten Ermessens, die als Frage der Anwendung des § 40 VwVfG [X.]W gemäß § 137 Abs. 1 [X.]r. 2 VwGO der revisionsrechtlichen Prüfung unterliegt. Schließlich [X.]ücksichtigt die Beklagte nicht, dass ein intendiertes Ermessen zwar eine nähere Begründung der Ermessensausübung erübrigen, a[X.] keine fehlerhafte Begründung heilen kann.

c) Entgegen der Auffassung der Beklagten wurde der Ermessensfehler schließlich nicht durch die mit Schriftsatz vom 21. Septem[X.] 2011 nachgeschobenen Erwägungen geheilt. [X.]er angegriffene Bescheid konnte schon wegen seiner endgültigen Erledigung vor Abfassung des Schriftsatzes nicht mehr rückwirkend geändert werden. Im Übrigen wäre die rückwirkende Änderung auch verwaltungsverfahrensrechtlich unzulässig gewesen, da sie die wesentlichen Ermessenserwägungen auswechselte und die Klägerin dadurch in ihrer Rechtsverteidigung erheblich beeinträchtigte (vgl. hierzu Urteile vom 14. Okto[X.] 1965 - [X.] 2 [X.] 3.63 - [X.]E 22, 215 <217 f.>, vom 16. Juni 1997 - [X.] 3 [X.] 22.96 - [X.]E 105, 55 <59> und vom 29. Januar 2001 - [X.] 11 [X.] 3.00 - [X.] 401.64 § 6 [X.] [X.]r. 3). [X.]ie Untersagung war ursprünglich auf die Monopolwidrigkeit der gewerblichen Tätigkeit der Klägerin und darauf gestützt, dass das [X.] rechtmäßig sei. [X.]ieser Gesichtspunkt war für die nachgeschobene Begründung unerheblich; nunmehr wurde die Untersagung allein mit der formellen und materiellen Illegalität der Wettvermittlung ohne Rücksicht auf das [X.] gerechtfertigt. Gegen einen Austausch der wesentlichen Erwägungen spricht auch nicht, dass beide Begründungen an das Fehlen einer Erlaubnis anknüpfen. [X.]ie formelle Illegalität erfüllt den Tatbestand der Untersagungsermächtigung und eröffnet damit nur das Ermessen. [X.]essen Ausübung muss sich daher nach anderen Kriterien richten. Ob im Austausch der wesentlichen Ermessenserwägungen schon eine Wesensänderung der Untersagung selbst liegt, kann dahinstehen. Jedenfalls wird die Rechtsverteidigung des Betroffenen durch das Auswechseln der wesentlichen Ermessenserwägungen erheblich beeinträchtigt. [X.]ie neue Begründung der Untersagung stellt erstmals auf die monopolunabhängigen Anforderungen an die Vermittlung und das Wettangebot ab. [X.]em Betroffenen bleibt nur, diese Anforderungen zu prüfen und für den [X.]eits abgelaufenen [X.]raum entweder darzulegen, dass sie rechtswidrig waren, oder darzutun, dass seine Tätigkeit mit ihnen ü[X.]einstimmte. Soweit die rückwirkende Änderung der Begründung die Erfolgsaussichten der Klage entfallen lässt, kann er darauf nur nachträglich reagieren.

d) Ohne revisiblen Rechtsverstoß hat das O[X.]verwaltungsgericht die angegriffene Untersagungsverfügung auch im [X.]raum von ihrem Erlass bis zum 31. [X.]ezem[X.] 2007 für rechtswidrig gehalten. [X.]ie Ausübung des durch § 14 [X.] [X.]W eröffneten Ermessens war fehlerhaft, weil das [X.], mit dem die Untersagung begründet wurde, [X.]eits damals gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstieß.

Zur Begründung hat das O[X.]verwaltungsgericht revisionsrechtlich fehlerfrei darauf abgestellt, dass das [X.] [X.] unter dem damals geltenden [X.] schon die erste der beiden Kohärenzanforderungen nicht erfüllte, weil es nach seiner normativen Ausgestaltung und der damaligen Praxis nicht die vorgeblichen, unionsrechtlich legitimen Ziele der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Jugendschutzes verfolgte. Zwar nahmen § 1 [X.]r. 1 und 2, § 4 [X.] diese Ziele auf. Es fehlten jedoch Regelungen, die gewährleisteten, dass das Monopol auch in der Praxis konsequent an diesen legitimen Zielen ausgerichtet wurde. Insoweit durfte das O[X.]verwaltungsgericht auf die entsprechende bundesverfassungsgerichtliche Würdigung verweisen (zum [X.]n Recht vgl. [X.], [X.] vom 7. [X.]ezem[X.] 2006 - 2 BvR 2428/06 - [X.]JW 2007, 1521 = juris Rn. 26 f. mit Verweis auf das Urteil zum [X.] [X.] vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - [X.]E 115, 276) und davon ausgehen, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung orientierte Ausgestaltung des Monopol[X.]eichs sich mit den unionsrechtlichen decken. [X.]srechtlich muss die Schaffung eines Monopols mit der Errichtung eines normativen Rahmens einhergehen, mit dem sich gewährleisten lässt, dass der Inha[X.] des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, das festgelegte Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 83). [X.]aran fehlte es nach den insoweit nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen des O[X.]verwaltungsgerichts, nach denen die - irrevisible - Rechtslage in [X.]ordrhein-Westfalen im [X.]raum bis zum 31. [X.]ezem[X.] 2007 der beanstandeten Rechtslage in [X.] entsprach. Insbesondere fehlten auch in [X.]ordrhein-Westfalen Vorschriften, die eine Beachtung der Grenzen zulässiger Werbung gewährleisteten. [X.]ie einschlägigen Regelungen in § 4 Abs. 3 [X.] verboten zwar irreführende und unangemessene Werbung, schlossen eine ausschließlich am Ziel expansiver Vermarktung orientierte Werbung jedoch nicht aus. [X.]arü[X.] hinaus war mangels einer neutralen Kontrollinstanz nicht gewährleistet, dass fiskalische Interessen hinter das Ziel der Suchtbekämpfung zurücktraten ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.] 312 f.; vgl. [X.] vom 7. [X.]ezem[X.] 2006 a.a.[X.]).

[X.]ass das [X.]esverfassungsgericht die Anwendung der verfassungswidrigen [X.] [X.] für eine Ü[X.]gangszeit bis längstens zum 31. [X.]ezem[X.] 2007 unter bestimmten Maßgaben zugelassen hat ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.] 319), kann die Anwendung der unionsrechtswidrigen [X.]n [X.] unter dem [X.] nicht rechtfertigen. Auf die Umsetzung der bundesverfassungsgerichtlichen Maßgaben kommt es dabei nicht an, weil sie die [X.]efizite der normativen Ausgestaltung des Monopols weder beheben noch vollständig kompensieren konnte. [X.]ie Maßgaben zielten allein darauf, ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen legitimen gesetzlichen Zielen und tatsächlicher Ausübung des Monopols herzustellen. Im Übrigen beschränkten sie sich auf die Forderung, in der Ü[X.]gangszeit [X.]eits mit einer konsequenten Ausrichtung des Monopols an der Suchtbekämpfung zu beginnen ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.]). [X.]as lässt erkennen, dass ihre Erfüllung auch nach der Einschätzung des [X.]esverfassungsgerichts noch keinen verfassungsmäßigen Zustand herstellte. Sie ließ nur eine befristete weitere Anwendung der verfassungswidrigen [X.]orm als verfassungsrechtlich hinnehmbar erscheinen ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.] 317, 319; vgl. [X.] vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - [X.]VwZ 2009, 1221 Rn. 24).

[X.]srechtlich war die ü[X.]gangsweise Anwendung der unverhältnismäßigen [X.] ohnedies nicht gerechtfertigt. [X.]ie Anordnung des [X.]esverfassungsgerichts reichte dazu nicht aus. [X.]ie ü[X.]gangsweise Anwendung unionsrechtswidriger Vorschriften kann nur nach Maßgabe des [X.]srechts legitimiert werden. [X.]ie Voraussetzungen dafür lagen nicht vor ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-409/06, [X.]. 2010, [X.] Rn. 60 ff., 67 ff.). Entgegen der Auffassung der Beklagten ergibt sich aus dem Urteil des Gerichtshofs vom 24. Januar 2013 (- [X.]. [X.]-186/11 u.a., [X.]. Ltd. u.a. - [X.]VwZ 2013, 785 Rn. 38 f., 46 ff.) keine solche unionsrechtliche Rechtfertigung. [X.]iese Entscheidung bestätigt vielmehr unter Hinweis auf das zitierte Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 ausdrücklich, dass ein unionsrechtswidriges Glücksspielmonopol auch nicht ü[X.]gangsweise weiter angewendet werden darf ([X.], Urteil vom 24. Januar 2013 a.a.[X.] Rn. 38 f., 42). [X.]er Mitgliedstaat ist allerdings nicht zu einer Li[X.]alisierung verpflichtet. Er kann sich auch dafür entscheiden, das Monopol unionsrechtskonform zu [X.] ([X.], Urteil vom 24. Januar 2013 a.a.[X.] Rn. 46). Jedenfalls ist er a[X.] bei [X.]srechtswidrigkeit des Monopols verpflichtet, [X.] anderer Glücksspielanbieter auch während der Ü[X.]gangszeit bis zu einer [X.]euregelung zu prüfen und gegebenenfalls nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu bescheiden ([X.], Urteil vom 24. Januar 2013 a.a.[X.] Rn. 39, 48).

[X.]ie Frage, ob die [X.]iederlassungsfreiheit eine [X.]urchsetzung des [X.] in der Ü[X.]gangszeit bis zum 31. [X.]ezem[X.] 2007 verboten habe, ist dem Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 [X.] nicht vorzulegen, weil sie nicht entscheidungserheblich ist. [X.]ie angegriffene Untersagungsverfügung wurde im hier maßgeblichen [X.]raum Ende 2007 nicht mit der [X.]urchsetzung des [X.], also der formellen und materiellen Illegalität der konkreten Tätigkeit begründet, sondern mit dem verfassungs- und unionsrechtswidrigen [X.]. Sofern die Beklagte die Ermessenserwägungen mit Schriftsatz vom 21. Septem[X.] 2011 rückwirkend auswechseln wollte, war dies aus den oben dargelegten Gründen verwaltungsverfahrensrechtlich unzulässig. Auf Bedenken, ob die Untersagung bei Verfassungs- und [X.]srechtswidrigkeit des Monopols trotz Fehlens eines unionsrechtskonformen [X.] für [X.] im Ü[X.]gangszeitraum mit der [X.]urchsetzung des [X.] hätte begründet werden dürfen, kommt es nicht an. Selbst wenn eine solche Untersagung rechtmäßig möglich gewesen wäre, würde dies die tatsächlich getroffene, fehlerhafte Ermessensentscheidung noch nicht rechtmäßig machen.