Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.06.2013, Az. 8 C 12/12

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten an einen im [X.] konzessionierten privaten Wettveranstalter.

Unter dem 6. März 2007 meldete die Klägerin bei der Beklagten das Gewerbe "Annahme und Vermittlung von Sportwetten" in der Betriebsstätte [X.] ... in M. an. Dort vermittelte sie Sportwetten an die [X.]. mit Sitz auf [X.]. Mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 3. April 2007 untersagte die Beklagte der Klägerin die Annahme und Vermittlung von privaten Sportwetten jeder Art im gesamten Stadtgebiet, setzte ihr eine Frist zur Betriebseinstellung und drohte ein Zwangsgeld von 10 000 € für jeden Fall der Zuwiderhandlung an. Dazu führte sie aus, die Klägerin erfülle mindestens den Tatbestand der Beihilfe zum unerlaubten öffentlichen Glücksspiel nach § 284 Abs. 1 i.V.m. § 27 StGB. Das seit dem 1. Juli 2004 im [X.] geregelte [X.] sei rechtmäßig. Die Beklagte sei gehalten, gegen die private Annahme und Vermittlung von Sportwetten vorzugehen.

Der Widerspruch der Klägerin und ein Eilantrag blieben erfolglos. Mit Schreiben vom 24. April 2007 teilte die Klägerin mit, sie habe ihre Vermittlungstätigkeit eingestellt. Zum 31. Dezember 2008 meldete sie ihr Gewerbe ab.

Ihre am 3. Juli 2007 erhobene Anfechtungsklage hat das [X.] mit Urteil vom 19. November 2007 abgewiesen.

Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 10. Januar 2012 die erstinstanzliche Entscheidung geändert und den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der [X.] vom 28. Juni 2007 aufgehoben. Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als eines Dauerverwaltungsakts beurteile sich nach der aktuellen Rechtslage und damit nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des [X.] (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in [X.] vom 31. Juli 2007 - GlüStV , [X.]; in [X.] zum 1. Januar 2008 umgesetzt durch das Gesetz des Landes [X.] zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in [X.] vom 30. Oktober 2007, [X.]). Die Klägerin verfüge zwar ebenso wie der Wettanbieter, an den sie Sportwetten vermittelte, nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis. Die Beklagte habe aber ihr Ermessen, die unerlaubte Vermittlung zu untersagen, fehlerhaft ausgeübt. Sie habe zu Unrecht angenommen, die für die Vermittlung erforderliche Erlaubnis könne schon wegen des [X.]s nicht erteilt werden. Die Monopolregelung des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV sei unanwendbar, weil sie die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit verletze. Zwar verfolge sie mit der Suchtbekämpfung und dem Jugend- und Spielerschutz unionsrechtlich legitime Ziele. Sie sei aber unverhältnismäßig, weil sie inkohärent und daher ungeeignet sei, die Verwirklichung dieser Ziele zu gewährleisten. Das ergebe sich schon aus der unzulässigen Werbepraxis, die systematisch zum Wetten anreize und ermuntere. Aus unionsrechtlicher Sicht seien dabei auch die [X.] [X.] und die im [X.] koordinierte Werbung anderer Monopolträger im [X.] zu berücksichtigen. Systematisch unzulässige Werbung werde vor allem mit den [X.] betrieben. Auch die Hinweise auf eine gemeinnützige Verwendung eines Teils der Wetteinsätze ("[X.]) gingen regelmäßig über eine zulässige Kanalisierung vorhandener Wettleidenschaften hinaus. Ebenso entfalteten Pressemitteilungen über glückliche Lottomillionäre, die Art und Weise der öffentlichen Ermittlung von Gewinnzahlen vor laufenden Fernsehkameras sowie die Präsentation der [X.] vor der Hauptausgabe der [X.] mit der Werbung für eine Sofortrente in Höhe von 7 500 € unzulässige Anreizwirkung. In der Vergangenheit hätten die [X.] solche Formen unzulässiger Werbung noch extensiver betrieben. Unabhängig davon führe auch die den [X.] zuwiderlaufende Glücksspielpolitik im Bereich des gewerblichen Automatenspiels zur Inkohärenz. Dieser Bereich sei der wirtschaftlich bedeutendste Glücksspielsektor und weise das höchste Suchtpotenzial auf. Dennoch werde dort seit der 5. Novellierung der Spielverordnung (Fünfte Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 17. Dezember 2005, [X.] 3495; vgl. die Bekanntmachung der seit dem 1. Januar 2006 geltenden Neufassung der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit vom 27. Januar 2006, [X.] 280) eine den Zielen der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes widersprechende Expansionspolitik verfolgt. Die Neufassung der Spielverordnung und deren Umsetzung in der Praxis hätten zu einer erheblichen Ausweitung der Spielgelegenheiten, zu einer zunehmenden Anonymisierung und zur Senkung der Hemmschwellen geführt, ohne dass dies durch spielerschützende Maßnahmen ausreichend ausgeglichen worden wäre. Daraus habe sich ein beträchtliches Umsatzwachstum ergeben, das in erheblichem Maß zulasten der Suchtgefährdeten gehe. Präventive Bemühungen blieben weitgehend wirkungslos. Ob die Monopolregelung zumindest in ihrem Teilsegment und damit teilweise geeignet sei, die [X.] zu verwirklichen, könne dahinstehen. Bei einem so widersprüchlichen Schutzkonzept komme es darauf nicht an. Eine Folgenabschätzung im Sinne der Ermittlung von Abwanderungsbewegungen aus dem [X.] in den [X.] sei ebenfalls entbehrlich. Selbst wenn sie erforderlich sein sollte, ließen die vorliegenden Untersuchungen zumindest erkennen, dass mögliche Folgewirkungen der Liberalisierung des gewerblichen Automatenspiels auch und gerade den Markt der Sportwetten beträfen und dass dessen Umsatzeinbuße hinsichtlich der problematischen Spielerklientel zulasten einer wachsenden Abwanderung in den "illegalen" Anbieterbereich und das zunehmend expandierende Segment der gewerblichen Geldspielautomaten gehe. Dies bestätige, dass sich Spielsucht nur als solche, also auf den gesamten Glücksspielmarkt bezogen, bekämpfen lasse. Verfassungsrecht stehe der nach dem Unionsrecht erforderlichen kompetenz- und länderübergreifenden Betrachtung nicht entgegen. Der Ermessensfehler der angegriffenen Untersagungsverfügung sei weder unbeachtlich, noch könne er im vorliegenden Verfahren geheilt werden. Der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt sei zwar wirksam und anwendbar. Er rechtfertige eine vollständige Untersagung aber nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit. Die Erledigung der Untersagungsverfügung und das Verbot eines nachträglichen Austauschs der Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO schlössen eine Heilung des [X.] aus.

Die Beklagte macht mit ihrer Revision geltend, das Oberverwaltungsgericht wende das unionsrechtliche Kohärenzgebot unzutreffend an und sei fehlerhaft von einer unzulässigen Anreizwirkung der Werbung für das [X.] ausgegangen. Die Werbung in anderen [X.]esländern in die Beurteilung einzubeziehen, verletze das [X.]esstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG. Bei den Hinweisen auf eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinsätze handele es sich lediglich um eine zulässige Information ohne Aufforderungscharakter. Die restriktive Rechtsprechung lasse eine Kanalisierung der Spielleidenschaft durch Hinlenken zum legalen Angebot nicht mehr zu. Ebenfalls zu Unrecht gehe das Berufungsgericht von einer Inkohärenz des Monopols wegen einer konterkarierenden Glücksspielpolitik im Bereich der gewerblichen Spielautomaten aus und versäume es, die erforderliche Folgenbetrachtung anzustellen. Insbesondere habe es eine Abwanderung von Wettkunden zu den Automatenspielen nicht ausreichend aufgeklärt. Zudem dürften rechtswidrige Regelungen, die der [X.] im Rahmen seiner Kompetenz im Bereich des Automatenspiels getroffen habe, nicht den Ländern zugerechnet werden. Andernfalls werde Art. 20 Abs. 1 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG verletzt. Eine Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich schon aus § 284 Abs. 1 StGB.

Mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 hat der Senat das Verfahren, soweit es den Untersagungszeitraum seit dem 1. Dezember 2012 betrifft, unter dem Aktenzeichen - BVerwG 8 C 51.12 - abgetrennt.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

Soweit die Revision den noch verfahrensgegenständlichen Zeitraum bis zum 30. [X.]ovem[X.] 2012 betrifft, ist sie zulässig, a[X.] nicht begründet. Insoweit [X.]uht das angegriffene Urteil nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts.

1. Für den hier verfahrensgegenständlichen Zeitraum hat die Klägerin ihr im Verfahren - [X.] 8 [X.] 51.12 - fortgeführtes Anfechtungsbegehren zulässig um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag für den seit der Berufungsentscheidung abgelaufenen Zeitraum ergänzt.

a) [X.]er im Termin zur mündlichen Verhandlung gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag zieht die Konsequenzen daraus, dass die glücksspielrechtliche Untersagung sich grundsätzlich fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum erledigt. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Für die Vergangenheit anfechtbar bleibt es nur, wenn die Untersagung insoweit noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet, etwa, weil sie die Rechtsgrundlage für noch rückgängig zu machende Vollstreckungsmaßnahmen bildet. Andernfalls kann Rechtsschutz für die Vergangenheit nur auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage hin gewährt werden (Urteile vom 11. Juli 2011 - [X.] 8 [X.] 11.10 - juris Rn. 15 und vom 16. Mai 2013 - [X.] 8 [X.] 14.12 - juris Rn. 18, Beschluss vom 5. Januar 2012 - [X.] 8 B 62.11 - [X.]VwZ 2012, 510 Rn. 13). [X.]as ist hier der Fall.

b) § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO steht der Umstellung eines erledigten [X.]s auf ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren im Revisionsverfahren nicht entgegen, soweit der Streitgegenstand dadurch nicht verändert wird und der [X.] im Wesentlichen derselbe bleibt. [X.]aran fehlt es, wenn der für die Beurteilung maßgebliche Zeitpunkt und die Beurteilungsgrundlage sich ändern (Urteil vom 8. [X.]ezem[X.] 1995 - [X.] 8 [X.] 37.93 - [X.]E 100, 83 <102 f.>). [X.]em hat die Klägerin dadurch Rechnung getragen, dass sie eine Fortsetzungsfeststellung nur als Maßgabe zur Bestätigung des [X.]ufungsgerichtlichen Urteils verlangt, dem nur ein noch nicht um ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren für die Vergangenheit ergänzter [X.] zugrunde lag. [X.]abei ging das O[X.]verwaltungsgericht erkennbar von einer Anfechtung nur für die Zukunft aus und prüfte die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides deshalb nur für den damals gegenwärtigen Zeitpunkt. [X.]er nunmehr gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag ist daher - auch unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Klägerin zur Erörterung des § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Termin zur mündlichen Verhandlung - gemäß § 88 VwGO sachgerecht dahin auszulegen, dass sie die Feststellung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides - erst - ab dem Zeitpunkt der Berufungsentscheidung begehrt.

c) Eine endgültige Erledigung der Untersagung, die zur Unzulässigkeit auch der Fortsetzungsfeststellungsklage für den anschließenden Zeitraum führen würde, ist bis zum 30. [X.]ovem[X.] 2012 nicht eingetreten. [X.]ie Einstellung der Wettvermittlung in der Betriebsstätte der Klägerin genügt dazu nicht, da die Untersagung ihr auch eine Wiederaufnahme dieser Tätigkeit an einem anderen Ort im Stadtgebiet verbietet; insoweit begründet die Untersagung weiterhin eine Beschwer für den jeweils gegenwärtigen Zeitpunkt und für die Zukunft.

d) [X.]ie Klägerin hat auch ein [X.]echtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung im verfahrensgegenständlichen Zeitraum.

Ein Präjudizinteresse ist zu bejahen, wenn die Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen im hier [X.]eits anhängigen Zivilprozess nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - [X.] 7 [X.] 92.79 - [X.] 310 § 113 VwGO [X.]r. 95 S. 27, vom 29. April 1992 - [X.] 4 [X.] 29.90 - [X.] 310 § 113 VwGO [X.]r. 247 [X.] und vom 8. [X.]ezem[X.] 1995 - [X.] 8 [X.] 37.93 - [X.]E 100, 83 <92> = [X.] 454.11 WEG [X.]r. 7). [X.]ie Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs genügt nicht.

Offenbleiben kann, ob ein - verschuldensabhängiger - Amtshaftungsanspruch nach Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht kommt. Jedenfalls ist das Bestehen eines Haftungsanspruchs nach § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W nicht von vornherein offensichtlich ausgeschlossen. [X.]abei muss nicht geklärt werden, ob die Anwendung der im Zivilprozess revisiblen Vorschrift (§§ 545, 560 ZPO) auch im Verwaltungsprozess revisionsgerichtlich ü[X.]prüft werden darf oder ob dies wegen § 137 Abs. 1 VwGO nicht in Betracht kommt (vgl. Beschlüsse vom 17. Okto[X.] 2012 - [X.] 8 [X.] - [X.] 11 Art. 20 GG [X.]r. 208 Rn. 22 und - [X.] 8 [X.] - juris Rn. 17). Selbst wenn eine revisionsgerichtliche Ü[X.]prüfung der Auslegung der Vorschrift zulässig sein sollte, wären deren Voraussetzungen hier nicht offensichtlich und ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung zu verneinen.

§ 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W begründet einen verschuldensunabhängigen Ersatzanspruch für Schäden, die jemandem durch eine rechtswidrige Maßnahme der Ordnungsbehörden entstanden sind. Bei Erlass der Untersagungsverfügung handelte die Beklagte nach § 14 Abs. 1 [X.] [X.]W als Ordnungsbehörde.

Ob eine Haftung nach § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W ausgeschlossen ist, weil die [X.]orm nur die Haftung für enteignungsgleiche Eingriffe regeln soll und damit keine Entschädigung für [X.] Unrecht einschließlich der Anwendung rechtswidriger [X.]ormen (sog. Beruhensfälle) gewährt, muss gegebenenfalls im zivilgerichtlichen Staatshaftungsprozess geklärt werden. Von einer solchen Anspruchsbegrenzung kann nicht mit der erforderlichen Offensichtlichkeit ausgegangen werden. Allerdings geben die Gesetzesmaterialien deutliche Hinweise für eine entsprechende Beschränkung. So wurde die vom Ausschuss für Innere Verwaltung vorgeschlagene Ausweitung der Haftung auf die Schädigung von Personen, die als Störer in Anspruch genommen wurden (Beschlussvorschlag des Ausschusses vom 11. Okto[X.] 1955, [X.]), im [X.] dahin erläutert, dass in Anlehnung an das in der Rechtsprechung des [X.] entwickelte Institut des enteignungsgleichen Eingriffs eine Haftung auch für rechtswidrig-schuldlose Verwaltungsmaßnahmen eingeführt werden solle (vgl. das Protokoll der 2. Lesung des Entwurfs des [X.], [X.] 822 <825, 827 f. und 837 unter [X.] und [X.]>). Auch die Ablehnung eines Antrags der Fraktion des [X.], den Haftungsumfang auf entgangenen Gewinn zu erstrecken (LT[X.]rucks 3/273 S. 3 zu § 48), und die Ablehnung einer Haftung für immaterielle Schäden wurden auf die richterrechtlich konkretisierten Anforderungen aus Art. 14 GG zurückgeführt ([X.] a.a.[X.] 827 f. und 837 unter [X.] und [X.]). [X.]ie Systematik des § 39 Abs. 1 [X.] [X.]W vollzieht ebenfalls den [X.] von der Staatshaftung für rechtmäßige enteignende Eingriffe auf die Haftung für enteignungsgleiche Eingriffe nach ([X.]rews/[X.]/[X.]/[X.], Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 664 f.). Allerdings hat der [X.] erst nach Erlass des § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W entschieden, dass die Haftung aus enteignungsgleichem Eingriff sich nicht auf [X.] Unrecht einschließlich der Beruhensfälle erstreckt (vgl. [X.], Urteile vom 12. März 1987 - [X.] - [X.]Z 100, 136 <145 ff.> und vom 27. Januar 1994 - [X.] - [X.]Z 125, 27 <38>). [X.]ies ändert a[X.] nichts daran, dass die Haftungsbegrenzung im [X.] [X.]eits angelegt war. [X.]ach der bisherigen Rechtsprechung ist auch nicht evident, dass ein Beruhensfall - wie die Klägerin meint - nur bei einer gebundenen Entscheidung vorliegen könnte. Angewendet wird die rechtswidrige Vorschrift auch, wenn sie Ermessen einräumt. Selbst wenn ein Beruhensfall eine gebundene Entscheidung voraussetzen sollte, könnte ü[X.]dies genügen, dass die legislative Regelung das Ermessen der Behörde auf [X.]ull reduzierte. [X.]ie Frage, ob und inwieweit § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W eine Haftung für [X.] Unrecht und deshalb auch eine Haftung in Fällen wie dem vorliegenden ausschließt, ist in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung jedoch noch nicht geklärt. Bislang liegen nur einzelne Entscheidungen vor, die von einer Unanwendbarkeit der Haftungsnorm ausgehen ([X.], Urteil vom 3. Mai 2012 - 7 U 194/11 - juris Rn. 30 f.; [X.], Urteil vom 3. Mai 2013 - [X.] U 88/11 - juris Rn. 95 ff.). [X.]ie neueste, zuletzt zitierte Entscheidung hat wegen dieser Frage die Revision zum [X.] zugelassen, dem die höchstrichterliche Klärung ü[X.]lassen bleibt.

Ein Ersatzanspruch nach § 39 Abs. 1 Buchst. b [X.] [X.]W ist auch nicht schon offensichtlich zu verneinen, weil die etwaige Rechtsverletzung nicht kausal für den geltend gemachten Schaden wäre. [X.]ie landesrechtliche Regelung verhält sich nicht zu den Anforderungen, die an die Schadensverursachung zu stellen sind. Auch insoweit fehlt eine gefestigte zivilgerichtliche Konkretisierung. Zwar mag naheliegen, die für revisible Haftungsnormen entwickelten Anforderungen an die Kausalität bei Ermessensakten auch auf die landesrechtliche Haftungsregelung des Polizei- und Ordnungsrechts zu ü[X.]tragen und die Ursächlichkeit zu verneinen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre ([X.], Beschlüsse vom 21. Januar 1982 - [X.] - [X.], 275 und vom 30. Mai 1985 - [X.]/84 - [X.], 887 f.; [X.], in: Soergel, [X.], [X.], 13. Aufl. 2005, § 839 Rn. 176, zur Unterscheidung von der Figur rechtmäßigen Alternativverhaltens vgl. ebd. Rn. 178). Offensichtlich ist eine solche Parallelität a[X.] nicht. Insbesondere steht es dem [X.]gesetzge[X.] frei, die Haftung großzügiger zu regeln. Ob dies hier geschehen ist, bedarf gegebenenfalls einer näheren Prüfung im anhängigen Staatshaftungsverfahren.

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist ein ersatzfähiger Schaden ebenfalls nicht offensichtlich zu verneinen. Auf die Frage, ob eigentumsfähige Positionen betroffen sind, kommt es nur bei einer entsprechenden, hier gerade nicht offensichtlichen Beschränkung der Haftung an. Ob [X.] wegen rechtlicher Missbilligung der untersagten Tätigkeit nicht ersatzfähig sind, lässt sich nur auf der Grundlage einer ins Einzelne gehenden verfassungs- und unionsrechtlichen Prüfung der die Tätigkeit beschränkenden oder missbilligenden Vorschriften beantworten, so dass auch insoweit keine Offensichtlichkeit vorliegt.

Mangels entsprechenden substantiierten Vorbringens der Beteiligten gibt es schließlich keine zureichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte seinerzeit durch eine kommunalaufsichtliche Weisung oder einen ministeriellen Erlass zum Erlass der hier angegriffenen Verfügung verpflichtet gewesen und ihre Passivlegitimation im Staatshaftungsprozess schon deshalb zu verneinen wäre (zu einer solchen Konstellation vgl. [X.], Urteil vom 3. Mai 2013 a.a.[X.] Rn. 121 ff.).

2. Bezüglich des hier verfahrensgegenständlichen Zeitraums von der Entscheidung des [X.] am 10. Januar 2012 bis zum 30. [X.]ovem[X.] 2012 ist die Revision nicht begründet. [X.]as O[X.]verwaltungsgericht hat die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung revisionsrechtlich fehlerfrei damit begründet, dass die Untersagung maßgeblich auf das staatliche [X.] gestützt wurde, obwohl die [X.] unionsrechtswidrig und damit unanwendbar war, weil sie dem unionsrechtlichen [X.] schon wegen der systematisch zum Glücksspiel anreizenden [X.] der Monopolträger nicht genügte. Soweit das Berufungsurteil eine [X.] auch wegen einer der Suchtbekämpfung zuwiderlaufenden [X.] im Bereich des gewerblichen Automatenspiels bejaht, wendet es das [X.] freilich teilweise unzutreffend an. Es [X.]uht a[X.] nicht auf diesem Fehler, weil es unabhängig davon selbstständig von der zuvor dargestellten Begründung mit der [X.] getragen wird.

Zu Recht ist das O[X.]verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass eine glücksspielrechtliche Untersagung als Verwaltungsakt mit [X.]auerwirkung während ihres [X.] an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen ist. [X.]a die von ihm herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 [X.]r. 3 GlüStV (a.[X.]) nicht zum revisiblen Recht gehört (§ 137 Abs. 1 VwGO), ist der revisionsgerichtlichen Beurteilung die [X.]ufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung der Vorschrift zugrunde zu legen und nach § 173 VwGO [X.]. § 560 ZPO nur zu prüfen, ob diese revisibles Recht verletzt.

§ 9 Abs. 1 Satz 3 [X.]r. 3 GlüStV [X.]. Art. 1 §§ 1, 2 Abs. 1 des [X.] Umsetzungsgesetzes vom 30. Okto[X.] 2007 ist nicht nur für den Zeitpunkt der Berufungsentscheidung, sondern auch für den anschließenden Zeitraum bis zum 30. [X.]ovem[X.] 2012 als Ermächtigungsgrundlage einschlägig. [X.]ie Rechtslage in [X.] änderte sich nicht schon mit dem Inkrafttreten des [X.] zum 1. Juli 2012, sondern gemäß Art. 4 des nach Art. 66 Satz 2 der [X.]verfassung (Verf [X.]W) erforderlichen landesrechtlichen [X.] (Gesetz zum [X.] zur Änderung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.]eutschland vom 13. [X.]ovem[X.] 2012, [X.]) erst mit Inkrafttreten dieses Gesetzes zum 1. [X.]ezem[X.] 2012. [X.]as Zustimmungsgesetz ordnet auch keine Rückwirkung der neuen Vorschriften auf den 1. Juli 2012 an. [X.]a es nicht Gegenstand der Berufungsentscheidung war, ist der Senat nicht gehindert, die einschlägigen Vorschriften selbst auszulegen. Art. 1 § 1 Satz 1 des [X.] ist keine Rückwirkungsanordnung zu entnehmen. Er ist entweder deklaratorisch als Hinweis auf das Inkrafttreten des [X.] und die damit verbundene Entstehung von Vertrags- und Umsetzungspflichten des [X.] im Außenverhältnis zu den Vertragspartnern zum 1. Juli 2012 zu verstehen oder als ein Redaktionsversehen zu erklären, das sich aus der Verzögerung des Erlasses des [X.] wegen der [X.] ergab. Systematisch spricht gegen die Annahme einer Rückwirkungsanordnung schon, dass das als Art. 2 des [X.] erlassene Ausführungsgesetz zur Änderung des [X.] nach § 24 Abs. 1 ebenfalls zum 1. [X.]ezem[X.] 2012 in [X.] trat. Eine rückwirkende Umsetzung des [X.] ohne gleichzeitiges rückwirkendes Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen ist nicht vorstellbar.

Mit dem Berufungsurteil ist davon auszugehen, dass der Tatbestand der Untersagungsermächtigung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 [X.]r. 3 GlüStV [X.]. Art. 1 §§ 1, 2 Abs. 1 des [X.] Umsetzungsgesetzes vom 30. Okto[X.] 2007 erfüllt war. Weder die Klägerin noch das Wettunternehmen, an das sie Sportwetten vermittelte, verfügten ü[X.] die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis. Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung musste die Beklagte die dem Wettunternehmen im [X.] erteilte Konzession nicht als solche Erlaubnis anerkennen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 112). [X.]as damit eröffnete [X.] hat die Beklagte jedoch gemäß § 40 VwVfG [X.]W fehlerhaft ausgeübt (a). Eine Ermessensausübung war nicht etwa entbehrlich, weil der Ermessensspielraum der Beklagten auf [X.]ull reduziert und diese zu einer Untersagung verpflichtet gewesen wäre (b). [X.]ie Beklagte hat die [X.]efizite ihrer Ermessenserwägungen auch nicht nachträglich geheilt (c).

a) [X.]as O[X.]verwaltungsgericht hat den angegriffenen Bescheid revisionsrechtlich fehlerfrei dahin ausgelegt, dass die Ermessensentscheidung für die Untersagung maßgeblich mit der Erwägung begründet wurde, eine Erlaubnis könne wegen des staatlichen [X.]s (vgl. § 5 Abs. 2 und 4 [X.], § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) nicht erteilt werden. [X.]ie Ausgangsverfügung verweist mehrfach darauf, dass Sportwetten nicht durch Private veranstaltet und nicht an diese vermittelt werden dürften. Ebenso argumentiert die Begründung des Widerspruchsbescheides. [X.]ie angegriffene Untersagungsverfügung wurde während des gerichtlichen Verfahrens auch nicht geändert.

[X.]ie ihr zugrunde liegende Ermessensausübung war nach § 40 VwVfG [X.]W im Zeitpunkt der [X.]ufungsgerichtlichen Entscheidung und darü[X.] hinaus bis zum 30. [X.]ovem[X.] 2012 rechtsfehlerhaft, weil sie zu Unrecht von der Anwendbarkeit der [X.] ausging. [X.]ie Beklagte hätte diese Regelung nicht anwenden dürfen, weil sie die unionsrechtliche [X.]iederlassungs- und [X.]ienstleistungsfreiheit unverhältnismäßig beschränkte. Wie das O[X.]verwaltungsgericht ausführt, ergab sich schon aus den systematischen Verstößen der Monopolträger gegen die Grenzen zulässiger Werbung, dass das staatliche [X.] nicht den unionsrechtlichen Kohärenzanforderungen genügte.

aa) [X.]er persönliche Anwendungs[X.]eich der [X.]iederlassungs- wie der [X.]ienstleistungsfreiheit ist eröffnet, da die Klägerin nach [X.] Recht gegründet wurde und ihren Sitz im Inland hat. Ob der sachliche Anwendungs[X.]eich der [X.]iederlassungsfreiheit nach Art. 49 Abs. 1 des Vertrages ü[X.] die Arbeitsweise der [X.] ([X.], ABl [X.] 115, 47) einschlägig ist oder - sofern das Wettbüro der Klägerin nicht als inländische Präsenz des [X.] anzusehen war - subsidiär die [X.]ienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und 3 [X.] eingreift, kann offenbleiben. [X.]ie [X.] beschränkt beide Freiheiten. In ihrem räumlichen, inländischen Geltungs[X.]eich schließt sie das Veranstalten von Wetten durch andere als den Monopolträger aus. [X.]arü[X.] hinaus lässt sie eine Wettvermittlung an andere Wettunternehmen als den [X.] nicht zu. [X.]ie unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung der Beschränkung sind ebenfalls für beide Grundfreiheiten deckungsgleich. [X.]ie Beschränkung muss das [X.]iskriminierungsverbot beachten sowie nach Art. 51 f. [X.]. Art. 62 [X.] oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht ü[X.] das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 - [X.] 8 [X.] 14.09 - [X.]E 138, 201 Rn. 62).

Für die Rechtfertigung glücksspielrechtlicher [X.]en stellt der Gerichtshof der [X.] in ständiger Rechtsprechung auf die zwingenden Gründe des Allgemeininteresses ab, zu denen die Ziele des Verbraucherschutzes, der [X.], der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu ü[X.]höhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der [X.] Ordnung im Allgemeinen gehören ([X.], Urteile vom 6. [X.]ovem[X.] 2003 - [X.]. [X.]-243/01, [X.] u.a. - Slg. 2003, [X.] Rn. 60, 64, vom 6. März 2007 - [X.]. [X.]-338/04 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2007, [X.] Rn. 45, vom 8. Septem[X.] 2009 - [X.]. [X.]-42/07, Liga [X.] - [X.]JW 2009, 3221 Rn. 56 und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-46/08, [X.]armen Media - Slg. 2010, [X.] Rn. 45). [X.]ies schließt die in § 1 GlüStV genannten Ziele der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes ein ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 79).

Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung des Glücksspiel[X.]eichs steht den Mitgliedstaaten bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele ein weiter Gestaltungsspielraum ("ausreichendes Ermessen") zu. Sie dürfen ihre [X.] ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. [X.]ie [X.]otwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. [X.]abei ist jede beschränkende Regelung gesondert zu prüfen ([X.], Urteile vom 6. März 2007 a.a.[X.] Rn. 49 und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 46 m.w.[X.]). Eine [X.], die auf die Bekämpfung der Spielsucht und den Spielerschutz als zwingende Gründe des Allgemeininteresses gestützt wird, ist nur verhältnismäßig, wenn sie ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet ist, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der [X.] beiträgt (vgl. Urteile vom 6. [X.]ovem[X.] 2003 a.a.[X.] Rn. 67, vom 3. Juni 2010 - [X.]. [X.]-258/08, [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 21 sowie vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 64 und - [X.] - a.a.[X.] Rn. 98; [X.], Urteile vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 77 und vom 1. Juni 2011 - [X.] 8 [X.] 2.10 - [X.] 11 Art. 12 GG [X.]r. 276 Rn. 45).

[X.]as Kohärenzgebot präzisiert die Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Regelung in zweifacher Hinsicht. Zum einen verlangt es, dass der Mitgliedstaat die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungs[X.]eich der [X.] tatsächlich verfolgt. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit a[X.] andere - namentlich fiskalische - Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können ([X.], Urteile vom 21. Okto[X.] 1999 - [X.]. [X.]-67/98, [X.] - Slg. 1999, [X.] Rn. 35 ff., vom 6. [X.]ovem[X.] 2003 a.a.[X.] Rn. 67 ff. und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 88 ff. sowie - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 55, 64 ff.; [X.], Urteil vom 1. Juni 2011 a.a.[X.] Rn. 45). [X.]iese Anforderung bezieht sich allein auf den [X.] und gebietet, die normative Ausgestaltung und die praktische Handhabung des Monopols konsequent an den unionsrechtlich legitimen Zielen auszurichten (vgl. [X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 83 und 98 f.). Sie lässt sich deshalb als Erfordernis der Binnenkohärenz umschreiben und trifft sich mit dem verfassungsrechtlichen Erfordernis einer normativen Ausgestaltung und Praxis, die konsequent an den ü[X.]ragend wichtigen Gemeinwohlzielen des Monopols ausgerichtet ist (dazu vgl. [X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - [X.]E 115, 276 <309 ff.>; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 32).

[X.]ie zweite aus dem Kohärenzgebot abgeleitete Anforderung greift dagegen ü[X.] den [X.] hinaus und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Geeignetheit der [X.] zur Verwirklichung eines mit ihr (tatsächlich) verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels durch eine gegenläufige [X.] in anderen Glücksspiel[X.]eichen beeinträchtigt werden kann. [X.]ie [X.] darf deshalb nicht durch die mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspiel[X.]eichen konterkariert werden. [X.]amit verlangt das Kohärenzgebot weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 95 f. und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 62 f.; [X.], Urteil vom 1. Juni 2011 a.a.[X.] Rn. 45 m.w.[X.].). [X.]as gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie [X.]eutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine [X.]e Gliederung in [X.] und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). [X.]och führt es zur [X.] der [X.], wenn die zuständigen Behörden in einem anderen Glücksspiel[X.]eich eine den [X.] zuwiderlaufende Politik betreiben oder dulden und dies zur Folge hat, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 106 und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 68 f.). [X.]avon ist bei einem zur Spielsuchtbekämpfung geschaffenen Monopol auszugehen, wenn in anderen Glücksspielsektoren mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 69 f.) - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenü[X.]greifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 jeweils a.a.[X.]; [X.], Urteile vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 82, vom 1. Juni 2011 a.a.[X.] Rn. 45 und vom 11. Juli 2011 - [X.] 8 [X.] 11.10 - juris Rn. 43).

bb) [X.]as O[X.]verwaltungsgericht hat die erste, die Binnenkohärenz betreffende Anforderung des Kohärenzgebots in Bezug auf die Grenzen zulässiger Werbung für das [X.] zutreffend konkretisiert und ist revisionsrechtlich fehlerfrei davon ausgegangen, dass die [X.] des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV (a.[X.]) wegen systematischer Missachtung dieser Grenzen durch die Monopolträger dem Kohärenzgebot nicht genügt.

(1) [X.]em unionsrechtlich legitimen Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes entspricht nur eine Werbung, die maßvoll und strikt auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot [X.] ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103). [X.]ies kann das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken implizieren (vgl. [X.], Urteil vom 6. März 2007 a.a.[X.] Rn. 55). Eine solche Werbung darf a[X.] nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden, etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden. Unzulässig ist es auch, die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen. [X.]ie Finanzierung uneigennütziger oder im Allgemeininteresse liegender Aktivitäten darf nur eine erfreuliche [X.]ebenfolge, a[X.] nicht der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 104). Soweit die Behörden eines Mitgliedstaates den Verbrauchern Anreize geben und sie dazu ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, können sie sich zur Rechtfertigung beschränkender Maßnahmen nicht auf die öffentliche [X.] und die aus ihr folgende [X.]otwendigkeit [X.]ufen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-46/08, [X.]armen Media - Slg. 2010, [X.] Rn. 66).

In der Ü[X.]nahme und Anwendung dieser Grundsätze durch das Berufungsurteil liegt keine unzulässige Verengung des [X.]. [X.]ie dargelegten Grundsätze schränken nicht den Begriff der Werbung ein, sondern nur den Rahmen, in dem Werbung für das [X.] unionsrechtlich zulässig ist. [X.]er Rahmen wird auch nicht so eng gezogen, dass die noch zulässigen Maßnahmen nicht mehr als Werbung im Wortsinne zu bezeichnen wären. [X.]er Begriff wird durch jeden an das Publikum gerichteten Hinweis eines Anbieters auf ein eigenes entgeltliches Angebot erfüllt (Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 50). Wegen des Anwendungsvorrangs des [X.]srechts lassen sich gegen dessen Werbebeschränkungen auch keine großzügigeren mitgliedstaatlichen Vorschriften anführen. Vielmehr ist § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, soweit er ausdrücklich den gezielten Anreiz zum Wetten verbietet, im Hinblick auf Art. 49 Abs. 1, Art. 56 Abs. 1 [X.] unionsrechtskonform auszulegen. Verfassungsrechtliche Bedenken sind dagegen - auch unabhängig von der Reichweite des Anwendungsvorrangs des [X.]srechts - nicht geltend zu machen. Vielmehr stimmen die verfassungsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung, die sich aus Art. 12 GG [X.]. dem [X.] ergeben und denen durch verfassungskonforme Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV Rechnung zu tragen ist, mit den unionsrechtlichen Anforderungen im Wesentlichen ü[X.]ein. Verfassungsrechtlich hat die Werbung für das [X.] sich konsequent am Ziel der Begrenzung der Spielsucht auszurichten und auf eine sachliche Information und Aufklärung ü[X.] die Möglichkeit zum legalen Wetten zu beschränken. Sie darf nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.] 318; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 - [X.] 8 [X.] 14.09 - [X.]E 138, 201 = Rn. 34, 46 ff.). Entscheidend dafür ist nicht die Intention, sondern der nach dem Horizont des durchschnittlichen Empfängers zu bestimmende Aussagegehalt (Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 48 f.). Insbesondere darf die Teilnahme an Wetten nicht als sozialadäquate oder gar positiv bewertete Unterhaltung dargestellt werden. [X.]as schließt auch eine Werbung mit dem Hinweis auf die gemeinnützige Verwendung der Einnahmen aus ([X.], Urteil vom 28. März 2006 a.a.[X.] 318; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 52).

[X.]ie Grenzen zulässiger Werbung müssen auch nicht wegen des unions- wie verfassungsrechtlich legitimen Ziels der Kanalisierung der [X.] "dynamisiert" werden, um eine von der Beklagten geforderte "Waffengleichheit" mit solchen privaten Anbietern herzustellen, die geringeren Beschränkungen unterworfen sind als die Monopolträger oder sich geltenden Beschränkungen entziehen. [X.]as ergibt sich eindeutig aus der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.]. Sie erklärt eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem "gewissen Werbeumfang" in Bezug auf das [X.] nur für zulässig, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder [X.] nachgehen, zum legalen Angebot [X.] ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 101 f.). [X.]ie Kanalisierung darf sich also nur darauf richten, die [X.]eits vorhandene und bislang illegal gedeckte [X.]achfrage umzulenken und so den Marktanteil des legalen Anbieters zulasten des Marktanteils der illegalen Anbieter zu erhöhen. [X.]er Gerichtshof unterscheidet deshalb zwischen einer - zulässigen - restriktiven Geschäftspolitik, die nur den vorhandenen Markt für den Monopolinha[X.] gewinnen oder die Kunden an ihn binden soll, und einer - unzulässigen - expansionistischen Geschäftspolitik, die auf das Wachstum des gesamten Marktes für Spieltätigkeiten abzielt ([X.], Urteil vom 15. Septem[X.] 2011 - [X.]. [X.]-347/09, [X.]ickinger und [X.] - Slg. 2011, [X.] Rn. 69). Gleichzeitig wird klargestellt, dass das Ziel der Lenkung der vorhandenen [X.]achfrage es nicht rechtfertigen kann, die Verbraucher zur Teilnahme am Glücksspiel anzureizen oder zu ermuntern. [X.]ur vorbehaltlich der Erfordernisse, die sich aus dem Verbot solcher Maßnahmen ergäben, könne eine gewisse Werbung zur legitimen Lenkung beitragen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 102 mit Verweis auf Rn. 97 ff.). [X.]ie kanalisierende Werbung muss deshalb nicht nur streng auf das zur Lenkung der Verbraucher Erforderliche begrenzt bleiben. Auch eine solche, der Lenkung dienende Werbung darf nicht zur aktiven Teilnahme am Spiel anregen, sondern nur ü[X.] die Existenz der Produkte informieren. [X.]abei muss sie die [X.]eits im Einzelnen dargestellten Verbote beachten ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103 und vom 15. Septem[X.] 2011 a.a.[X.] Rn. 68). Eine [X.]ynamisierung der Grenzen zulässiger Werbung ist damit nicht zu vereinbaren. "Waffengleichheit" mit privaten Anbietern können die staatlichen Monopolträger wegen ihrer Bindung an die Grundfreiheiten nicht verlangen. [X.]ichts anderes ergibt sich aus verfassungsrechtlicher Sicht. [X.]ie Länder, die ein Monopol errichtet und ausgestaltet haben, sind nicht Grundrechtsträger, sondern Grundrechtsverpflichtete und unterliegen nach Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG einer Rechtsbindung, die nicht aus Zweckmäßigkeitserwägungen gelockert werden kann.

[X.]er Einwand der Beklagten, unter diesen rechtlichen Voraussetzungen sei es den Monopolträgern unmöglich, die Glücksspielnachfrage entsprechend ihrem Auftrag zu lenken und zu kanalisieren, rechtfertigt keine andere Auslegung. [X.]ie Kanalisierung ist kein unionsrechtlicher Auftrag, sondern nur eine Rechtfertigung für gewisse Werbemaßnahmen in den dargelegten rechtlichen Grenzen. Mitgliedstaatlich-einfachrechtliche Aufgabenzuweisungen können die unionsrechtliche Eingriffsrechtfertigung nicht beeinflussen.

(2) Zu Recht hat das O[X.]verwaltungsgericht bei der Prüfung, ob die unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung im maßgeblichen Zeitraum beachtet wurden, nicht allein auf die Sportwetten-Werbung des [X.] Monopolträgers abgestellt, sondern dessen Werbung für andere [X.]e wie [X.] in die Beurteilung mit einbezogen. [X.]a es für die Verhältnismäßigkeitsprüfung auf die tatsächlichen Ziele der [X.] ankommt, ist auf ihren gesamten Anwendungs[X.]eich und damit auf alle monopolisierten Angebote abzustellen. Eine [X.] ist schon anzunehmen, wenn der Inha[X.] des [X.]s in Bezug auf die ebenfalls dem Monopol unterliegenden [X.] unionsrechtlich unzulässige, die Werbebeschränkungen missachtende Werbekampagnen durchführt ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Leitsatz 1 d) 1. Spiegelstrich Rn. 100, 103 f.; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 - [X.] 8 [X.] 14.09 - [X.]E 138, 201 Rn. 77). [X.]ie eindeutige unionsgerichtliche Anknüpfung an das gesamte Verhalten des Monopolträgers lässt in Verbindung mit den ebenfalls unmissverständlichen, strengen und nicht dynamisierbaren Grenzen zulässiger Werbung auch keine [X.]ifferenzierung der [X.] nach dem Grad der Suchtgefährlichkeit des jeweils beworbenen Glücksspiels zu. Eine Vorlage an den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 [X.] ist wegen der Unmissverständlichkeit seiner Rechtsprechung in dieser Frage nicht geboten.

[X.] ist auch nicht zu beanstanden, dass das O[X.]verwaltungsgericht neben der Werbung des [X.] Monopolträgers auch die im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock koordinierte Werbung anderer Monopolträger unter der gemeinsamen [X.]achmarke [X.] [X.]ücksichtigt hat. [X.]er [X.] Monopolträger muss sich diese Werbemaßnahmen allerdings nicht schon zurechnen lassen, weil unionsrechtlich der Mitgliedstaat verpflichtet ist, die Grundfreiheiten zu wahren, und innerstaatliche Kompetenzregelungen keine Verletzung dieser Pflicht rechtfertigen können. [X.]ie Zurechnung wie eine eigene Werbemaßnahme ist vielmehr gerechtfertigt, weil die im Berufungsurteil gewürdigte Werbung der Monopolträger anderer [X.]esländer nach den Feststellungen der Vorinstanz Ausdruck einer landesgrenzenü[X.]greifend abgestimmten und umgesetzten Vertriebsstrategie aller Monopolträger ist. [X.]as O[X.]verwaltungsgericht ist in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass die im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock zusammengeschlossenen Monopolträger ihre Angebote im Rahmen einer gemeinsamen, landesgrenzenü[X.]greifenden [X.]achmarkenstrategie vertreiben. [X.]amit hat es ein von allen Monopolträgern mitgetragenes, koordiniertes und planmäßiges Vorgehen für den Vertrieb der Angebote angenommen, das vertriebsfördernde Wirkungen der Werbung für ein [X.]achmarkenprodukt auch der Vermarktung anderer Produkte unter derselben [X.]achmarke zugute kommen lässt. Mit dem Erlass gemeinsamer Wer[X.]ichtlinien setzte die ländergrenzenü[X.]greifende Koordination sich sogar im Bereich der Aufsicht fort.

An die [X.]ufungsgerichtlichen Feststellungen ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil insoweit keine wirksamen Verfahrensrügen erhoben wurden. [X.]er rechtliche Einwand, die Einbeziehung der im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock koordinierten Werbung verletze das [X.]esstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3 [X.]. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG), trifft nicht zu. [X.]ie vom Berufungsgericht vorgenommene faktische Zurechnung von Werbemaßnahmen im Rahmen der von den [X.]n abgestimmten [X.]achmarkenwerbung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch das [X.]esverfassungsgericht hat für die verfassungsrechtliche Beurteilung des bayerischen [X.]s unter dem [X.] unter anderem auf die seinerzeit bundesweit im [X.]eutschen [X.]- und Totoblock koordinierte Werbung abgestellt ([X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - [X.]E 115, 276 <309 ff., 314>). [X.]ies steht nicht im Widerspruch zur [X.]en Kompetenzverteilung und der Eigenstaatlichkeit der Länder, sondern zieht nur rechtliche Konsequenzen aus einer bestimmten Art und Weise des gemeinsam abgestimmten und verantworteten, koordinierten Gebrauchs der jeweiligen Kompetenz.

(3) [X.]as O[X.]verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die von ihm angeführte Imagewerbung für das West-[X.], die Präsentation der Glücksspirale vor der Hauptausgabe der [X.] und die [X.] die unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung missachten.

[X.]en von West-[X.] verwendeten Werbeslogan "Glück ist, wenn man seinen Mitmenschen helfen kann" hat das O[X.]verwaltungsgericht revisionsrechtlich fehlerfrei dahin interpretiert, dass er die Teilnahme am [X.] zum [X.] Handeln in Form der Hilfeleistung aufwertet. [X.]amit widerspricht der Slogan dem an den Monopolträger gerichteten Verbot, der Teilnahme am Glücksspiel ein positives Image zu verleihen ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103 f.). [X.]as unzulässige moralische Aufwerten der Teilnahme am Glücksspiel kann auch durch [X.] Hinweise nicht kompensiert werden (Urteile vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 51 f. und vom 11. Juli 2011 - [X.] 8 [X.] 11.10 - juris Rn. 32; zur parallelen verfassungsrechtlichen Wertung vgl. [X.], [X.] vom 14. Okto[X.] 2008 - 1 BvR 928/08 - [X.]VwZ 2008, 1338 Rn. 39, 47, 57). Aufgrund des Vergleichs mit ähnlichen, im angegriffenen Urteil als "[X.]-Hilft"-Kampagnen bezeichneten Werbestrategien hat das O[X.]verwaltungsgericht die [X.] Werbung revisionsrechtlich fehlerfrei als Teil einer systematischen Missachtung des Verbots [X.] Aufwertung des Glücksspiels im Rahmen der [X.]achmarkenstrategie und nicht als bloße Information eingeordnet. Wirksame Verfahrensrügen wurden dagegen nicht erhoben. [X.]er Ü[X.]zeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 VwGO ist ebenfalls nicht verletzt. Insbesondere hat die Beklagte keine selektive Verwertung und Würdigung des vorhandenen [X.]s durch das Berufungsgericht dargetan.

[X.]icht zu beanstanden ist auch dessen Annahme, die Art und Weise der Ermittlung der [X.]zahlen vor laufenden Fernsehkameras und die Präsentation der [X.]-Glücksspirale mit der Werbung für eine "Sofortrente" in Höhe von 7 500 € vor der Hauptausgabe der [X.] sei dem [X.] Monopolträger als Teil der gemeinsamen [X.]achmarkenstrategie zuzurechnen und entfalte eine unzulässige Anreizwirkung. [X.]ie Ermittlung der [X.]zahlen als Teil des [X.] präsentiert das Glücksspiel als sozial adäquate Beschäftigung. [X.]ie Platzierung in der [X.] gewährleistet, dass ein möglichst breites Publikum erreicht wird. [X.]asselbe gilt für die Präsentation der Glücksspirale in unmittelbarer zeitlicher Verknüpfung mit der Hauptausgabe der [X.]. Sie bringt das Glücksspiel auch denen nahe, die bislang nicht daran interessiert sind. [X.]ie Werbung für eine "Sofortrente" in Höhe von 7 500 € widerspricht dem Verbot, die Anziehungskraft des Glücksspiels durch eine zugkräftige Werbebotschaft zu erhöhen, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellt ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 103; [X.], Urteil vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 a.a.[X.] Rn. 78). Sie erfüllt die Voraussetzungen einer zugkräftigen Werbebotschaft, da sie dem durchschnittlichen Empfänger der Botschaft mit der weit ü[X.] dem [X.]urchschnittseinkommen liegenden "Sofortrente" eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stellt. [X.]er monatliche Rentenbetrag addiert sich im Lauf der in Aussicht gestellten Rentenzahlung auf eine Summe, die als bedeutender Gewinn einzuordnen ist.

Verfahrensrügen hat die Beklagte dagegen nicht erhoben. [X.]ie erforderliche Sachkunde, einen an das Publikum gerichteten Werbespot zu verstehen, durfte das O[X.]verwaltungsgericht sich zuerkennen. Insoweit ist auch der Ü[X.]zeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 VwGO nicht verletzt.

[X.]ie von ihm festgestellte [X.] hat das O[X.]verwaltungsgericht gleichfalls revisionsrechtlich fehlerfrei als Verstoß gegen die unionsrechtlichen Beschränkungen der Werbung für das [X.] eingeordnet. Auch insoweit liegt eine zugkräftige Werbebotschaft vor, die die Anziehungskraft der Lotterie erhöht, indem sie einen bedeutenden Gewinn in Aussicht stellt. Für die Anreizwirkung hat das Berufungsgericht zwar vornehmlich auf die von ihm zitierte Pressemitteilung des [X.] [X.]s vom 11. August 2011 verwiesen, die hervorhebt, wegen der Höhe des [X.]s gäben mehr Menschen einen [X.]schein ab, die sonst nicht am Spiel teilnähmen. Insofern rügt die Beklagte, die Pressemitteilung sei ihr nicht bekannt gewesen. Ob deshalb ihr Recht auf rechtliches Gehör verletzt wurde, kann indes offenbleiben. [X.]enn unabhängig hiervon konnte das Berufungsgericht aus der - allgemeinkundigen - Art und Weise des Anpreisens des [X.]s auf einen Anreiz zur Teilnahme schließen und auf die Häufigkeit der Werbebotschaften im Rundfunk unmittelbar vor der Ziehung abstellen. [X.]abei ist es ersichtlich davon ausgegangen, dass der wiederholte Hinweis auf eine nur am selben Tag noch bestehende Gewinnmöglichkeit Zeitdruck suggeriert und das Hervorheben des Scheiterns früherer Versuche, den [X.] zu "knacken", sowie der Hinweis auf die Höhe des aktuellen [X.]s zur Teilnahme anreizt und ermuntert.

(4) [X.] ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz aus diesen Werbemaßnahmen auf eine systematische Missachtung der Werbebeschränkungen und daraus wiederum darauf geschlossen hat, die [X.] des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV habe tatsächlich nicht unionsrechtlich legitimen Zielen, sondern illegitimen fiskalischen Zielen gedient. Allen drei Werbemaßnahmen ist gemeinsam, dass es sich nicht um Einzelfälle, sondern um Werbestrategien handelt, die regelmäßig und ü[X.] einen erheblichen Zeitraum praktiziert wurden. [X.]ie Aufsichtsbehörden haben diese systematische Missachtung von [X.] nicht wirksam unterbunden. Aus den im Berufungsurteil zitierten gemeinsamen Wer[X.]ichtlinien ergibt sich vielmehr, dass sie noch im Jahr nach der Präzisierung der unionsrechtlichen Anforderungen an eine zulässige Monopolwerbung durch die [X.]eits zitierten Entscheidungen des [X.] vom 8. Septem[X.] 2010 und die daran anknüpfenden Urteile des Senats vom 24. [X.]ovem[X.] 2010 fehlerhaft nur den gezielten Anreiz zur Teilnahme am Glücksspiel für rechtswidrig hielten, statt auf den objektiven Aussagegehalt abzustellen. [X.]ach den insoweit nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen des [X.] erklärten die Wer[X.]ichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder noch nach dem letzten ihm vorliegenden Stand vom Mai 2011 eine Imagewerbung - einschließlich der moralischen Aufwertung der Teilnahme am Glücksspiel - unzutreffend für zulässig. [X.]araus durfte das O[X.]verwaltungsgericht auf ein strukturelles Vollzugsdefizit schließen, das auf das Verfolgen unionsrechtlich illegitimer Ziele hindeutet.

[X.]a die [X.] tatsächlich nicht die zu ihrer Rechtfertigung geeigneten, sondern illegitime Ziele verfolgt, kann sie im gesamten Zeitraum ihrer Geltung in [X.] bis zu ihrem Außerkrafttreten mit Ablauf des 30. [X.]ovem[X.] 2012 nicht zur Eingriffsrechtfertigung herangezogen werden. [X.]ie [X.] wegen der zweckwidrigen Ausgestaltung des Monopols besteht nicht nur für die Zeitpunkte oder Zeiträume, für die konkrete, der Zielsetzung des Monopols widersprechende Werbemaßnahmen der Monopolträger als Indiz des Verfolgens illegitimer Ziele festgestellt sind. Maßgeblich ist vielmehr der durch diese Feststellungen gerechtfertigte Schluss, dass die Regelung als solche unionsrechtlich illegitimen Zwecken dient.

cc) [X.]ie zweite Anforderung des Kohärenzgebots, die Beeinträchtigungen der Wirksamkeit der [X.] durch eine gegenläufige [X.] in anderen Glücksspielsektoren in den Blick nimmt und sich als Erfordernis intersektoraler Kohärenz umschreiben lässt, wird im angegriffenen Urteil allerdings nicht zutreffend konkretisiert. [X.]ie Feststellungen des [X.] reichen auch nicht aus, die Annahme einer intersektoralen [X.] wegen einer das Monopol konterkarierenden Politik im Bereich des gewerblichen Automatenspiels zu tragen. [X.]as Berufungsurteil [X.]uht freilich nicht auf diesem Fehler, weil seine Annahme, die [X.] sei inkohärent, [X.]eits selbstständig durch seine Erwägungen zur Missachtung der Grenzen zulässiger Werbung getragen wird. Wegen der diesbezüglichen kontroversen Erörterung im Revisionsverfahren geht der Senat auf diesen Punkt gleichwohl näher ein.

(1) [X.]as Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, das zweite [X.] verlange eine zwischen [X.] und Ländern koordinierte, sektorenü[X.]greifende, systematisch und widerspruchsfrei am Monopolziel der Suchtbekämpfung orientierte [X.], die vergleichbare Gefährdungen gleichermaßen erfasse. [X.]iese Annahme findet in Art. 56 [X.] und dessen Auslegung durch die einschlägigen Entscheidungen des Gerichtshofs der [X.] keine Grundlage. Zwar reicht nach der neueren unionsgerichtlichen Rechtsprechung eine sektorale, auf den Monopol[X.]eich beschränkte Kohärenzprüfung zur Ü[X.]prüfung der Geeignetheit des Monopols nicht aus. Vielmehr sind auch die Auswirkungen einer etwa gegenläufigen Regelung anderer Glücksspielsektoren mit höherem oder gleich hohem Suchtpotenzial zu [X.]ücksichtigen. [X.]amit wird der Prüfungsgegenstand jedoch weder von der Verhältnismäßigkeit der [X.]en auf die Verhältnismäßigkeit der anderen Regelungen erweitert, noch setzt die Kohärenz des Monopols eine kohärente Regelung der anderen Bereiche voraus. Erst recht bedarf es keines gebiets- und zuständigkeitsü[X.]greifend konzipierten [X.] aufeinander abgestimmter Regelungen im Sinne einer sämtliche Glücksspiel[X.]eiche ü[X.]spannenden Gesamtkohärenz. Eine solche Konkretisierung ließe un[X.]ücksichtigt, dass die Verhältnismäßigkeit für jede Beschränkung gesondert zu prüfen ist ([X.], Urteile vom 6. März 2007 - [X.]. [X.]-338/04 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2007, [X.] Rn. 49 und vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-316/07 u.a., [X.] u.a. - Slg. 2010, [X.] Rn. 93), und verlöre den Gegenstand der Prüfung - die Geeignetheit der [X.] zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten legitimen Ziele - aus dem Blick. Außerdem stieße sie auf verfassungs- und unionsrechtliche Bedenken. Wegen des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung der [X.] ist der demokratisch legitimierte, mitgliedstaatliche Gesetzge[X.] im nicht harmonisierten Glücksspielrecht grundsätzlich frei, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen, die mit der [X.] verfolgten Ziele festzulegen und einzelne Glücksspiel[X.]eiche aufgrund seiner parlamentarischen [X.] entsprechend auszugestalten ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 76 f. und - [X.]. [X.]-46/08, [X.]armen Media - Slg. 2010, [X.] Rn. 45 f., 58). [X.]as gilt bei [X.] verfassten Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer föderalen Kompetenzordnung für jeden im Mitgliedstaat tätigen Gesetzge[X.]. [X.]ie unionsrechtlichen Grundfreiheiten begrenzen diese Regelungsbefugnis und verbieten unverhältnismäßige Beschränkungen. Sie verpflichten den Mitgliedstaat jedoch nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten ü[X.]greifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

[X.]ach der unionsgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine [X.] wegen konterkarierender Regelungen nicht schon vor, wenn in einem anderen Glücksspiel[X.]eich mit gleichem oder höherem Suchtpotenzial eine den [X.] zuwiderlaufende Politik verfolgt wird, sondern ausdrücklich nur, wenn dies zur Folge hat, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel mit diesem nicht mehr wirksam verfolgt werden kann ([X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 106 und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 68). Entgegen der Annahme des Berufungsurteils und der Auffassung der Klägerin ist eine Folgenbetrachtung also nicht entbehrlich. [X.]a die [X.] allein in ihrem Anwendungs[X.]eich wirksam werden kann, können Beeinträchtigungen ihrer Wirksamkeit nur dort ermittelt werden. [X.]anach kommt es auf die Rückwirkungen der gegenläufigen [X.] im anderen Glücksspielsektor auf den Monopol[X.]eich an. Festgestellt werden muss, inwieweit diese [X.] die Wirksamkeit der [X.] und deren Beitrag zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele beeinträchtigt. [X.]arin liegt keine Rückkehr zu einer unzureichenden sektoralen Kohärenzprüfung. [X.]iese blendete mögliche Folgen einer Expansionspolitik in anderen Glücksspiel[X.]eichen für den Bereich der Sportwetten aus. [X.]ie intersektorale Kohärenzprüfung bezieht sie dagegen mit ein. Sie lehnt nur die weitergehende Forderung nach einer alle Glücksspiel[X.]eiche ü[X.]spannenden Gesamtkohärenz ab, da für die Geeignetheit der [X.] nur ihr eigener Beitrag zur Zielverwirklichung maßgeblich ist.

Zur Widerlegung dieser speziell zum Glücksspielrecht entwickelten Konkretisierung des Kohärenzgebots ist die im angegriffenen Urteil zitierte ältere Rechtsprechung zur [X.]ienstleistungsfreiheit nicht geeignet. Auch auf den Vortrag der Klägerin, der Pressemitteilung des Gerichtshofs sei Gegenteiliges zu entnehmen, kommt es mangels rechtlicher Verbindlichkeit solcher Mitteilungen nicht an. Maßgebend sind die einschlägigen Entscheidungen selbst. Ihre Tenorierung lässt keinen Zweifel daran, dass aus der Feststellung einer gegenläufigen [X.] in einem anderen Bereich mit gleichem oder höherem Suchtpotenzial noch keine [X.] der [X.] folgt. [X.]en Entscheidungsformeln zufolge kann das vorlegende Gericht, wenn es eine den [X.] zuwiderlaufende Expansionspolitik im Bereich anderer, nicht monopolisierter Glücksspiele mit höherem Suchtpotenzial feststellt, [X.]echtigten Anlass zur Schlussfolgerung haben, das Monopol sei nicht mehr geeignet, das Erreichen des mit ihm verfolgten Ziels dadurch zu gewährleisten, dass es dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (jeweils [X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Leitsatz 1 d) bzw. - [X.]armen Media - a.a.[X.] Leitsatz 2). [X.]anach ist diese Schlussfolgerung nicht zwingend, sondern nur möglicherweise gerechtfertigt. Ob sie zu ziehen ist, ergibt sich nach den Entscheidungsgründen erst aus der Prüfung, ob das Monopol trotz der gegenläufigen Regelung des anderen Glücksspiel[X.]eichs noch wirksam zur Verwirklichung der mit ihm verfolgten Ziele beitragen kann. [X.]ies festzustellen, hat der Gerichtshof den mitgliedstaatlichen Gerichten ü[X.]lassen (vgl. [X.], Urteile vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.] - a.a.[X.] Rn. 98, 106 f. und - [X.]armen Media - a.a.[X.] Rn. 65, 68, 71).

Eine Vorlage an den Gerichtshof wäre auch insoweit nicht nach Art. 267 Abs. 3 [X.] geboten. [X.]ie von der Klägerin bestrittene Erforderlichkeit einer Folgenbetrachtung ergibt sich, wie [X.]eits dargelegt, klar und eindeutig aus dem Wortlaut der beiden einschlägigen, zur Kohärenz der [X.] [X.]e ergangenen Entscheidungen des Gerichtshofs. Auch die dogmatische Einordnung der Kohärenz als Voraussetzung der Geeignetheit der [X.], die durch die Auswirkungen einer gegenläufigen Politik in anderen Sektoren beeinträchtigt werden kann, lässt keinen anderen Schluss zu. [X.]er Mittelweg der intersektoralen Kohärenz, die sich weder auf eine Betrachtung des [X.]s beschränkt, noch eine in föderalen Mitgliedstaaten kaum zu leistende Gesamtkohärenz fordert, ist damit unmissverständlich vorgegeben. [X.]ie spätere Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Glücksspielrecht stellt den eingeschlagenen Mittelweg nicht in Frage. Erst recht lässt sich aus der früheren, das Kassenzahnarztrecht betreffenden Entscheidung in der Rechtssache [X.] ([X.], Urteil vom 12. Januar 2010 - [X.]. [X.]-341/08, [X.]. 2010, [X.] Rn. 53 ff., 58 ff.) nichts für die Erforderlichkeit einer glücksspielrechtlichen Gesamtkohärenz herleiten. [X.]ort versteht der Gerichtshof den Bereich der kassenzahnärztlichen Tätigkeit, für den eine Altersgrenze geregelt wurde, und den von dieser Regelung nicht erfassten Bereich privatzahnärztlicher Tätigkeit nicht als zwei verschiedene Sektoren. Vielmehr interpretiert er das Fehlen einer Altersgrenze für Privatzahnärzte als Ausnahme von der Regelung der Altersgrenze, die mangels tragfähiger Begründung für diese Ungleichbehandlung nicht gerechtfertigt sei.

(2) Soweit das angegriffene Urteil in einer Hilfserwägung die [X.]otwendigkeit einer Folgenbetrachtung unterstellt, verengt es den Blick unzulässig auf aktuelle Spielergruppen, so dass seine tatsächlichen Feststellungen die Annahme, die [X.] habe ihre Wirksamkeit infolge einer gegenläufigen [X.] im Bereich des gewerblichen Automatenspiels verloren, nicht zu tragen vermögen.

Richtig ist der Ausgangspunkt des [X.], dass die [X.] im Bereich des Automatenspiels nur dann zu Folgewirkungen im Monopol[X.]eich führen könne, wenn sich die Kreise der potenziellen Kunden ü[X.]schneiden (vgl. § 21 Abs. 2 GlüStV n.[X.]). [X.]ies ist allerdings nur eine notwendige und noch keine hinreichende Voraussetzung für das Entstehen problematischer Folgewirkungen. [X.]as Berufungsgericht hat eine Ü[X.]schneidung von Kundenkreisen insbesondere in der Teilgruppe besonders suchtgefährdeter junger männlicher Erwachsener ausgemacht. Es hat sich jedoch mit der weiteren Feststellung begnügt, die expansive Politik im Bereich des Automatenspiels habe zu einer Wanderung eines hohen Anteils von Spielern dieser Teilgruppe vom Bereich der Sportwetten zu dem des Automatenspiels geführt. [X.]iese Feststellung ist in zweifacher Hinsicht unzureichend. Zum einen ist damit noch nicht geklärt, ob die Abwanderung praktisch einen Leerlauf der [X.] zur Folge hat oder diese auf eine Alibifunktion reduziert. Zum anderen lässt die auf eine Abwanderung von (aktuellen) Spielern beschränkte Betrachtung un[X.]ücksichtigt, dass es für die Wirksamkeit des Beitrags der [X.] zur Suchtbekämpfung nicht nur auf die [X.]eits aktiven, suchtgefährdeten oder gar spielsüchtigen Spieler ankommen kann. Suchtbekämpfung schließt auch die Suchtprävention mit ein, die potenzielle Kunden bei einer Teilnahme am Glücksspiel vor einer solchen Gefährdung schützt. Erforderlich ist deshalb eine Folgenbetrachtung, die nicht nur die aktuelle, sondern auch die potenzielle [X.]achfrage nach beiden Glücksspielarten und die Auswirkungen der gegenläufigen [X.] im anderen Sektor auf die [X.]achfrage im Monopol[X.]eich ermittelt.

dd) Zu Recht hat das O[X.]verwaltungsgericht die [X.] des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV wegen ihres Verstoßes gegen [X.]srecht für unanwendbar gehalten. Als primärrechtliche Gewährleistungen binden die Grundfreiheiten die Mitgliedstaaten der [X.] im jeweiligen Anwendungs[X.]eich unmittelbar, und zwar auch außerhalb der [X.]eits durch sekundäres [X.]srecht harmonisierten Regelungs[X.]eiche. Ihr Anwendungsvorrang schließt eine Anwendung grundfreiheitswidriger Regelungen prinzipiell aus ([X.], Urteil vom 8. Septem[X.] 2010 - [X.]. [X.]-409/06, [X.]. 2010, [X.] Rn. 53 ff.).

[X.]iese Rechtsprechung hält sich im Rahmen der unionsrechtlichen Kompetenzen und ist auch nicht mit verfassungsrechtlichen Erwägungen in Zweifel zu ziehen. Art. 5 des Vertrages ü[X.] die Europäische [X.] i.d.[X.] des Vertrages von Lissabon - [X.] (ABl [X.] 306, 1, [X.]. [X.], [X.] 111, 56) verbietet der [X.], ihre Kompetenzen ü[X.] den Kreis der ihr jeweils nach Art. 23 Abs. 1 GG ü[X.]tragenen Hoheitsrechte hinaus auszudehnen. [X.]ie vertraglich begründete Rechtsprechungskompetenz des Gerichtshofs nach Art. 267 [X.] schließt die Befugnis ein, den Anwendungsvorrang der Grundfreiheiten zu konkretisieren. [X.]ass der Anwendungsvorrang von den mitgliedstaatlichen Gerichten aller Instanzen zu beachten ist, ergibt sich aus der Bindung der Mitgliedstaaten an den Vertrag, der als supranationales Primärrecht keiner Transformation bedarf, und aus der Bindung der Gerichte an das geltende Recht, zu dem auch das [X.]srecht zählt. Art. 100 GG greift nicht ein, da weder die Verfassungsmäßigkeit der [X.]orm noch das Verwerfungsmonopol des [X.]esverfassungsgerichts in Frage steht. Eine unionsrechtswidrige und deshalb im konkreten Fall unanwendbare [X.]orm wird wegen des [X.]srechtsverstoßes nicht für nichtig erklärt.

b) [X.]ie Beklagte meint, auf etwaige Fehler ihrer Ermessensausübung komme es nicht an, weil ihr Ermessensspielraum ohnehin dahin eingeschränkt gewesen sei, dass nur eine Untersagung rechtmäßig gewesen wäre. [X.]ieser Vortrag kann der Revision nicht zum Erfolg verhelfen.

Eine Ermessensreduzierung auf [X.]ull zulasten der Klägerin hat das Berufungsgericht revisionsrechtlich fehlerfrei verneint. Sie könnte sich aus § 284 Abs. 1 StGB nur ergeben, wenn der Klägerin das Fehlen einer Erlaubnis entgegengehalten werden könnte. [X.]as setzt voraus, dass ihr die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wurde. Zwar ist der Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV verfassungs- und unionsrechtskonform. Wegen der [X.]srechtswidrigkeit des Monopols durfte eine Erlaubnis a[X.] nicht schon deshalb, sondern nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden ([X.], Urteil vom 24. Januar 2013 - [X.]. [X.]-186/11 u.a., [X.]. Ltd. u.a. - [X.]VwZ 2013, 785 Rn. 38 f., 48). [X.]iese Voraussetzung war im maßgeblichen Zeitraum in [X.] nicht erfüllt, weil dort das Erlaubnisverfahren - im Gegensatz zu anderen [X.]esländern wie etwa dem [X.] oder [X.] - nicht für Private geöffnet wurde. Aus den Tatsachenfeststellungen des O[X.]verwaltungsgerichts ergibt sich auch nicht, dass die Vermittlungstätigkeit der Klägerin aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig gewesen wäre.

c) [X.]ie Begründung der Ermessensentscheidung wurde auch nicht nachträglich in einer Weise geändert, die den Ermessensfehler entfallen ließe. Ein rückwirkender Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen ist ohnedies selbst bei [X.]auerverwaltungsakten verwaltungsverfahrensrechtlich in der Regel unzulässig. Soweit er das Wesen des Verwaltungsakts nicht verändert, beeinträchtigt er den Betroffenen zumindest regelmäßig erheblich in seiner Rechtsverteidigung.

[X.]er nicht nachgelassene Schriftsatz der Klägerin vom 19. Juni 2013 gibt keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen.