Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13

[X.]ie [X.] richten sich gegen landesgesetzliche Vorschriften zur Regulierung des Spielhallensektors in [X.], in [X.] und im [X.], mit denen die Anforderungen an die Genehmigung und den [X.]etrieb von Spielhallen verschärft wurden. [X.]ie Neuregelungen in [X.] und im [X.] gehen im Wesentlichen zurück auf den [X.] zur Änderung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] (Erster Glücksspieländerungsst[X.]tsvertrag - Erster GlüÄndStV). [X.]ieser wurde mittlerweile von allen Ländern in [X.] gesetzt. [X.]as Land [X.] hatte bereits vor Inkrafttreten des reformierten [X.] eigene Vorgaben für den Spielhallensektor erlassen.

1. [X.]ie Regulierung der Spielhallen und Geldspielgeräte erfolgte vor Verabschiedung der hier angegriffenen Vorschriften allein durch den [X.] in Form der §§ 33c bis 33i der Gewerbeordnung ([X.]) und der auf der Grundlage von § 33f [X.] erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - [X.]). [X.]ie Zulassungsvoraussetzungen für Spielhallen regelte der Erlaubnisvorbehalt in § 33i [X.].

Im Zuge der [X.] wurde im Jahre 2006 das Recht der Spielhallen aus der konkurrierenden [X.]eskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.]) herausgenommen (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, [X.] 2034).

2. In den Jahren 2010/2011 traten die Länder in Verhandlungen über eine Änderung des [X.] in [X.] getretenen [X.] ein, der keine spezifischen Regelungen für Spielhallen enthielt. Anlass waren zwei Urteile des Gerichtshofs der [X.] zur Vereinbarkeit des [X.] mit der [X.]ienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. [X.]iesen Entscheidungen zufolge konnten die vorlegenden Gerichte Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass [X.] die zur Rechtfertigung des [X.] angeführten [X.] nicht in einer kohärenten und systematischen Weise verfolge und die darin liegende [X.]eschränkung von Grundfreiheiten nicht gerechtfertigt sei. [X.]er Gerichtshof hatte seine Entscheidungen unter anderem mit der Feststellung der vorlegenden Gerichte begründet, dass die zuständigen [X.]ehörden in [X.]ezug auf [X.] eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder geduldet hätten (vgl. [X.], Urteil vom 8. September 2010, [X.], [X.]/08, [X.]:[X.]:2010:505, Rn. 67 f., 71; Urteil vom 8. September 2010, [X.] u.a., [X.]/07 u.a., [X.]:[X.], Rn. 100, 106 f.).

Handlungsbedarf im [X.]ereich der Spielhallen bestand zudem ausweislich der Erläuterungen zum [X.] (vgl. [X.], [X.]rucksache 16/11995, [X.] 16 f., 20) aufgrund von Untersuchungen, die die deutlich gestiegenen Umsätze bei Spielautomaten außerhalb von Spielbanken und das erhebliche Gefahrenpotential des gewerblichen Automatenspiels belegten (vgl. [X.]esministerium für Wirtschaft und Technologie, [X.]ericht zur Evaluierung der Fünften Novelle der Spielverordnung, [X.] 881/10, [X.] ff.). [X.]as Spiel an Geldspielgeräten gehöre zu den risikoreichsten Spielen für suchtgefährdete Spieler.

[X.]ie Ministerpräsidentenkonferenz verabschiedete am 6. April 2011 den Entwurf eines [X.]es, der am 14. April 2011 auf der [X.]seite http://www.mpk.sachsen-anhalt.de veröffentlicht und am 15. April 2011 bei der [X.] notifiziert wurde (vgl. Mitteilung 792 der [X.]-Kommission vom 20. März 2012 - SG (2012) [X.]/50777 - hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/[X.] des Entwurfs eines [X.]es zur Änderung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.], ZfWG 2012, [X.] ff.; notifizierter Entwurf abrufbar unter [X.], zuletzt abgerufen am 6. März 2017). [X.]er Entwurf diente auch als Grundlage für eine Anhörung der betroffenen Verbände der [X.], welche die St[X.]tskanzlei des [X.] mit Schreiben vom 15. April 2011 stellvertretend für die übrigen Länder einleitete und am 25. Mai 2011 im [X.] - nicht öffentlich - durchführte. Zudem unterrichteten die [X.]regierungen die Länderparlamente über den Inhalt der Regelungen des Entwurfs (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4142). [X.]ie endgültige Fassung des [X.]es wurde von den Ministerpräsidenten auf ihrer Konferenz vom 26. bis 28. Oktober 2011 beschlossen, was durch eine Pressemitteilung der St[X.]tskanzlei [X.] bekanntgegeben wurde. Am 15. [X.]ezember 2011 unterzeichneten die Ministerpräsidenten aller Länder mit Ausnahme [X.]s den [X.], der am 1. Juli 2012 gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 Satz 1 in [X.] trat. Im Jahre 2013 trat ihm auch [X.] bei (vgl. Gesetz zum [X.] zur Änderung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] vom 1. Februar 2013, GVO[X.]l [X.] 2013, [X.] ff.).

3. Kernstück der Neuregelungen für Spielhallen im geänderten St[X.]tsvertrag zum Glücksspielwesen in [X.] (Glücksspielst[X.]tsvertrag - GlüStV) sind die Vorschriften des Siebten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV):

§ 29 Abs. 4 GlüStV enthält eine Übergangsregelung für [X.]:

§ 21 Abs. 2 GlüStV betrifft ebenfalls spezifisch den [X.]etrieb von Spielhallen:

[X.]aneben sind gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV die allgemeinen Vorschriften der §§ 1 bis 3, § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5 bis 7 GlüStV auf Spielhallen anwendbar. Während §§ 1 bis 3 GlüStV Ziel- und [X.]egriffsbestimmungen sowie die Regelung des Anwendungsbereichs des [X.] enthalten, sind in § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5 bis 7 GlüStV auch konkrete Pflichten und Verbote für Spielhallenbetreiber geregelt, unter anderem im Hinblick auf den Jugendschutz, [X.], ein zu entwickelndes Sozialkonzept und Aufklärungspflichten.

4. [X.]as Gesetz zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land [X.] (Spielhallengesetz [X.] - [X.]; GV[X.]l 2011 [X.]23) war bereits am 20. Mai 2011 verabschiedet worden und am 2. Juni 2011, also noch vor der Unterzeichnung des [X.]es, in [X.] getreten.

a) [X.]ie von den [X.]eschwerdeführerinnen zu I) und [X.]) im Einzelnen angegriffenen Vorschriften lauten in der Fassung von 2011 wie folgt:

b) [X.] wurde gemeinsam mit dem [X.] das [X.]er Ausführungsgesetz zum Glücksspielst[X.]tsvertrag ([X.]; [X.]) in [X.] gesetzt, das in § 15 [X.] das Verhältnis der Vorschriften im Spielhallengesetz [X.] zum [X.] regelt.

c) Eine erneute Änderung der spielhallenrechtlichen Vorschriften erfolgte durch das Gesetz zur Umsetzung des [X.] nach dem Spielhallengesetz [X.] für [X.]estandsunternehmen ([X.]umsetzungsgesetz [X.] - MindAbstUmsG [X.]ln) sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016 ([X.]). [X.]as durch Artikel 1 eingeführte [X.]umsetzungsgesetz [X.] regelt insbesondere das im Gesetz als "Sonderverfahren" bezeichnete behördliche Verfahren zur Neuerteilung einer [X.] für [X.]. In diesem Zusammenhang enthält das [X.]umsetzungsgesetz [X.] Modifikationen von Vorgaben des [X.]s [X.], die nur im Rahmen des Sonderverfahrens für [X.] gelten. So gilt für diese das [X.] nur im Hinblick auf andere Schulen als Grundschulen und Schulen der Erwachsenenbildung, wobei eine räumliche Nähe bei Überschreiten einer Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig nicht vorliegt (vgl. § 5 MindAbstUmsG [X.]ln). [X.]eim Mindestabstand zu anderen Spielhallen kommt im Sonderverfahren die Abweichungsmöglichkeit des § 2 Abs. 1 Satz 5 [X.] nicht zur Anwendung; für die Abstandsermittlung ist statt der Luftlinie die Wegstrecke maßgeblich (vgl. § 6 MindAbstUmsG [X.]ln). Zudem enthält § 9 MindAbstUmsG [X.]ln eine Härtefallklausel für [X.], die aufgrund Verstoßes gegen die [X.]e oder das [X.] im Sonderverfahren sonst keine Erlaubnis erhalten können. [X.]ie Abweichungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 [X.] findet gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MindAbstUmsG [X.]ln im Sonderverfahren für [X.] keine Anwendung.

Zudem enthält das [X.]umsetzungsgesetz [X.] Vorgaben für ein Auswahlverfahren, das nach Ablauf der Übergangsfrist gemäß § 8 Abs. 1 [X.] in denjenigen Fällen zur Anwendung kommt, in denen mehrere [X.] zueinander den Mindestabstand nicht einhalten oder in einem baulichen Verbund stehen. [X.]ie materiellen Kriterien für die Auswahl der fortbestehenden Spielhalle sind dabei in §§ 7 und 8 MindAbstUmsG [X.]ln geregelt.

5. [X.] hat die Vorgaben des [X.]es durch eine Änderung des [X.] zur Ausführung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] ([X.]ayA[X.]lüStV) vom 20. [X.]ezember 2007 (GV[X.]l [X.] 922) zeitgleich zum Inkrafttreten der geänderten Fassung des [X.] am 1. Juli 2012 umgesetzt (vgl. § 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012; GV[X.]l [X.]). [X.]emnach gilt ein Mindestabstand von 250 Metern Luftlinie zu anderen Spielhallen (Art. 9 Abs. 3 [X.]ayA[X.]lüStV).

Für [X.] enthält Art. 11 Abs. 1 [X.]ayA[X.]lüStV folgende Regelung:

6. Im [X.] wurde zum 1. Juli 2012 das [X.] Spielhallengesetz (S[X.]; A[X.]l I [X.]) in [X.] gesetzt. [X.]ie hier angegriffenen Vorschriften und die mit diesen in Zusammenhang stehenden Regelungen lauten wie folgt:

7. [X.]aneben unterliegt die Aufstellung von Geldspielgeräten gewerberechtlichen Vorgaben. So enthält § 33c Abs. 1 [X.] einen Erlaubnisvorbehalt für das gewerbsmäßige Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit. Zudem setzt das Aufstellen von Gewinnspielgeräten eine behördliche Geeignetheitsbestätigung für den Aufstellort voraus (§ 33c Abs. 3 [X.]). [X.]ie in Spielhallen aufgestellten Gewinnspielgeräte benötigen gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 [X.] eine im Einzelnen in §§ 11 bis 17 [X.] geregelte [X.]auartzulassung.

Außer in Spielhallen dürfen auch in Gaststätten bis zu drei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 [X.]), wobei die gerätebezogenen Vorgaben der Gewerbeordnung (§§ 33c bis 33g [X.]) und der Spielverordnung zu beachten sind. Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeit dürfen auch in Spielbanken aufgestellt werden. Auf die Zulassung und den [X.]etrieb von Spielbanken finden gemäß § 33h Nr. 1 [X.] die §§ 33c bis 33g [X.] und damit auch die Anforderungen an Geldspielgeräte nach der Spielverordnung keine Anwendung.

8. Vor dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen hatte die Zahl der Spielhallen und der in ihnen aufgestellten Geldspielgeräte stark zugenommen, in [X.] in den Jahren 2008 bis 2011 von 239 auf 409 Standorte und von 302 auf 584 Erlaubnisse sowie von 2.894 auf 5.398 Spielgeräte, im [X.] in den Jahren 2006 bis 2012 von 97 auf 147 Standorte, von 129 auf 253 Erlaubnisse und von 1.151 auf 2.589 Spielgeräte und in [X.] in den Jahren 2006 bis 2012 von 871 auf 1.090 Standorte, von 1.241 auf 1.984 Erlaubnisse und von 10.605 auf 20.686 Spielgeräte. In den drei Ländern war es insbesondere zu einer starken Zunahme an Mehrfachspielhallen gekommen. [X.]ie Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten waren vom Jahr 2002 bis zum [X.] bundesweit von ungefähr 5,7 Mrd. € auf ungefähr 19,1 Mrd. € gestiegen (vgl. [X.], Glücksspiel - Zahlen und Fakten, in: [X.], [X.] <143>; vgl. auch den starken Anstieg der Patienten mit pathologischem Spielverhalten, a.a.[X.], [X.] 148).

In [X.] dürfen gemäß § 1 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken in [X.] (Spielbankengesetz [X.] - [X.]) hingegen nur bis zu zwei Spielbanken zugelassen werden. [X.]erzeit existiert eine Spielbank mit einem Hauptstandort und vier Zweigstellen. Zwischen dem [X.] und dem [X.] stieg die Zahl der dort aufgestellten Spielautomaten insbesondere aufgrund der Neueröffnung von Zweigstellen von 570 auf 1.095. [X.]urch die Schließung einer Zweigstelle im Jahre 2012 sank die Zahl der aufgestellten Spielautomaten Ende des Jahres 2014 auf 830.

Im [X.] sind gemäß § 5 Abs. 1 des [X.]n Spielbankgesetzes ([X.]) bis zu zwei Spielbanken erlaubt, für die [X.] mit Automatenspiel zugelassen werden dürfen. [X.]erzeit existieren zwei Spielbanken und fünf [X.] (davon eine Spielbank und zwei [X.] in [X.]). [X.]is zum [X.] waren dort insgesamt 951 Spielautomaten aufgestellt. Nach der Schließung einer Zweigstelle im Jahre 2011 ist diese Zahl bis zum [X.] auf 857 zurückgegangen.

9. [X.]as [X.]esverwaltungsgericht hat am 16. [X.]ezember 2016 entschieden, die [X.]er [X.]eschränkungen für die Erlaubnis und den [X.]etrieb von Spielhallen seien rechtmäßig (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris). Insbesondere dürften die Länder seit dem [X.] nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] im [X.]ereich des Rechts der Spielhallen sämtliche Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres [X.]etriebs regeln. [X.]ie Regelungen seien auch mit der [X.]erufsfreiheit und dem Eigentumsrecht der Spielhallenbetreiber vereinbar und auf der Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen und des dem [X.]gesetzgeber eingeräumten Spielraums bei der Einschätzung der Suchtgefährdung sowie der Eignung und Erforderlichkeit suchtbekämpfender Maßnahmen verhältnismäßig. [X.]as unionsrechtliche Kohärenzgebot bei der [X.]ekämpfung der Spielsucht stehe ihnen ebenfalls nicht entgegen.

1. [X.]ie [X.]eschwerdeführerin zu I) wendet sich mit ihrer [X.]beschwerde unmittelbar gegen einzelne Vorschriften des [X.]s [X.] und gegen das Gesetz insgesamt.

a) Sie betreibt in [X.] an fünf Standorten jeweils zwischen einer und drei Spielhallen, für die ihr Genehmigungen nach § 33i [X.] erteilt worden waren. In den Spielhallen waren bei Erhebung der [X.]beschwerde jeweils zwölf, in einem Fall elf Geldspielgeräte aufgestellt. [X.]ie Erteilung von Genehmigungen für zwei weitere Spielhallen an einem der Standorte wurde nach Inkrafttreten des [X.]s [X.] wegen Verstoßes gegen das [X.] abgelehnt. Im Abstand von weniger als 500 Metern zu allen Standorten befinden sich jeweils weitere Spielhallen sowie Kindergärten, Kindertagesstätten oder Schulen.

b) [X.]ie [X.]eschwerdeführerin zu I) ist der Ansicht, die [X.]beschwerde gegen die angegriffenen Rechtsnormen sei zulässig. [X.]ie [X.]e zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen hinderten sie faktisch an jedweder Neueröffnung von Spielhallen in [X.].

Soweit die angegriffenen [X.] seien, könne es ihr nicht zugemutet werden, gegen die Normen zu verstoßen, um die Frage der [X.]widrigkeit im Ordnungswidrigkeitenverfahren klären zu lassen. Auch im Hinblick auf die Anwendung des [X.]s und der [X.]e auf ihre [X.] bestünden keine zumutbaren Rechtsschutzmöglichkeiten, da die Erteilung von neuen Erlaubnissen für die Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist ausgeschlossen sei.

c) [X.]ie mit dem Spielhallengesetz [X.] eingeführten [X.]elastungen verletzten sie in ihrer [X.]erufsfreiheit. [X.]ie darin liegenden Eingriffe seien bereits deshalb nicht gerechtfertigt, weil dem Land für diese Vorschriften die Gesetzgebungskompetenz fehle. Sie seien nicht Teil des "Rechts der Spielhallen" gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.]. [X.]ie fehlende Zuständigkeit ergebe sich auch aus der Sperrwirkung des [X.]auplanungsrechts des [X.]es gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 [X.] und für die Regelung von Eingangskontrollen nach § 6 Abs. 4 Satz 2 [X.] aus den bundesrechtlichen Regelungen zum Jugendschutz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.].

[X.]ie Abstandsregelung zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sowie die Ausnahmeregel des § 2 Abs. 1 Satz 5 [X.] verstießen auch gegen das [X.]estimmtheitsgebot und den Wesentlichkeitsgrundsatz. Außerdem seien die [X.] nicht zur Verfolgung der benannten Ziele geeignet und erforderlich. Es gebe keinen wissenschaftlich belegten Zusammenhang zwischen dem Abstand zwischen Spielhallen und einer Suchtgefährdung. Gleiches gelte für das [X.], das aus [X.]r Sicht keinerlei positive Wirkung habe. [X.]ie zugrunde gelegte Annahme einer massiven Zunahme der [X.] sei unzutreffend. Eigentliche Ursache für die vermeintliche "[X.]" sei die Zunahme von spielhallenähnlichen "[X.]" ohne [X.]. Insofern bestehe ein Vollzugsdefizit im Hinblick auf die Vorschriften der Gewerbeordnung und der Spielverordnung.

[X.] und [X.] seien angesichts der strengen Rechtfertigungsanforderungen an objektive [X.] nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Es lägen keine nachweisbaren oder höchstwahrscheinlichen schweren Gefahren für ein überragend wichtiges [X.]sgut vor. Nur 0,19 bis 0,56 % der erwachsenen [X.]evölkerung weise überhaupt ein pathologisches Spielverhalten auf, davon hätten wiederum nur 30 % ein Problem mit dem Spiel an Geldspielgeräten. Setze man die Zahl der pathologischen Spieler bei den einzelnen [X.] in Relation zur Intensität des Spielens und den hierdurch jeweils generierten [X.]ruttospielerträgen, ergebe sich ein "Pathologie-Potenzial-Koeffizient", der bei Spielautomaten in Spielbanken erheblich höher sei als bei Spielgeräten in Spielhallen. Ein weitreichendes faktisches Verbot neuer Spielhallen aufgrund eines Gesetzes, das zur [X.]ekämpfung pathologischen Spielverhaltens nicht geeignet erscheine, sei unverhältnismäßig.

[X.]ie Übergangsregelung greife rechtswidrig in die Eigentumsfreiheit der [X.]eschwerdeführerin zu I) ein. [X.]er nachträgliche Entzug der bestandskräftigen und unbefristeten Genehmigung stelle eine rechtswidrige Enteignung dar; diese sei mangels Entschädigungsregelung verfassungswidrig. Zumindest liege in der Entwertung von Investitionen, die im Vertrauen auf die bestehende Erlaubnis getätigt worden seien, aber eine ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung. [X.]ie Übergangsfrist von fünf Jahren sei nicht ausreichend, da sich die Investitionen im [X.] in zehn bis 15 Jahren amortisierten. [X.]ie verfassungsrechtlichen Anforderungen an Transparenz und [X.]hancengleichheit bei der Auswahl zwischen [X.]ewerbern um begrenzte Konzessionen würden in Ermangelung objektiver Kriterien für die Auswahlentscheidung zwischen mehreren [X.]etreibern von Spielhallen innerhalb des 500-Meter-Abstands missachtet.

[X.]as bußgeldbewehrte Verbot einer auffälligen Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes von Spielhallen sei zu unbestimmt, zur [X.]ekämpfung der Spielsucht ungeeignet und führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten und Spielbanken. [X.]ie Vorschriften zur Reduzierung der Geldspielgeräte von zwölf auf acht je Spielhalle und zum Verbot der Zweiergruppenaufstellung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 und 3 [X.]) seien unverhältnismäßig. [X.]ie Einführung einer Sperrzeit von 3 bis 11 Uhr (§ 5 Abs. 1 [X.]) sei ungeeignet, da in dieser Zeit im [X.] und in [X.] weitergespielt werden könne, und unverhältnismäßig, da sie bereits für sich genommen eine wirtschaftliche [X.]etriebsführung unmöglich mache. [X.]ie [X.]eschränkung auf höchstens drei Geldspielgeräte bei Abgabe von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 [X.]) sei ebenfalls unverhältnismäßig und stelle eine unzulässige Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten und Spielbanken dar. [X.] sei auch die Pflicht zur Anwesenheit von Aufsichtspersonen in Spielhallen (§ 6 Abs. 2 [X.]). [X.]ie Regelungen zu Aufklärungspflichten in § 6 Abs. 5 Satz 2 [X.] seien inhaltsleer und lebensfremd.

[X.]ie Pflicht zum Ausschluss auffälliger Personen ("Fremdsperre", § 6 Abs. 5 Satz 3 [X.]) sei zu unbestimmt. [X.]as System der Selbstsperre (§ 6 Abs. 6 [X.]) sei wegen der Ausweichmöglichkeiten gesperrter Spieler auf andere [X.] und Gaststätten ungeeignet, sein Nutzen stehe in keinem Verhältnis zu den [X.]elastungen für Spielhallenbetreiber. [X.]er Auffangtatbestand des § 6 Abs. 7 [X.] sei gänzlich unbestimmt.

[X.]as Spielhallengesetz insgesamt sei ungeeignet zur Erreichung der verfolgten Ziele, da die Spieler auf [X.], ins [X.] und auf weniger regulierte Spielstätten auswichen. [X.]ie Regelungen seien widersprüchlich und inkonsequent, da der Gesetzgeber im [X.]ereich der Spielbanken ein akutes Regelungsdefizit hinnehme und dort eine massive Marktausweitung in Form von 1.000 Spielautomaten an fünf über das Stadtgebiet verteilten Standorten betreibe. Spielhallenbetreibern seien [X.]eschränkungen nur zumutbar, wenn sie Teil einer Gesetzgebung seien, die in ihrer konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten diene. Zudem liege ein a[X.]itiver Grundrechtseingriff vor. [X.]ie angegriffenen Regelungen hätten erdrosselnde Wirkung, da ein wirtschaftlich sinnvoller [X.]etrieb von Spielhallen bei [X.]erücksichtigung der Erhöhung der [X.] und der strengen Regelungen der Spielverordnung nicht mehr möglich sei.

2. [X.]ie [X.]) wendet sich ebenfalls unmittelbar gegen Vorschriften des [X.]er [X.]s. Sie betreibt aufgrund einer Genehmigung nach § 33i [X.] aus dem Jahre 2010 in [X.] in einem Gebäudekomplex sechs Spielhallen, für welche die Aufstellung von jeweils elf beziehungsweise zwölf Spielgeräten zugelassen war.

a) [X.]ie von ihr angegriffenen Regelungen seien kompetenzwidrig erlassen und die dadurch bewirkten Grundrechtseingriffe schon deshalb nicht gerechtfertigt.

[X.]ie [X.]e und das [X.] hält sie im Wesentlichen aus den gleichen Gründen wie die [X.]eschwerdeführerin zu I) für verfassungswidrig. Insbesondere seien die Vorschriften nicht konsequent am Ziel der Eindämmung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren ausgerichtet, weil es an entsprechend restriktiven Vorgaben für Spielbanken und Geldspielgeräte in Gaststätten fehle. [X.]a es dafür keinen sachlichen Grund gebe, liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 [X.] vor.

[X.]as automatische Erlöschen der Erlaubnis nach § 33i [X.] gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 [X.] und die Übergangsregelung verstießen außerdem gegen Art. 14 Abs. 1 [X.]. Geschütztes Eigentum sei zunächst die durch die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i [X.] vermittelte Rechtsposition. Geschützt seien aber auch die Nutzungsrechte an den Gebäuden und der [X.]etriebseinrichtung sowie die Gesamtheit der sachlichen, persönlichen und sonstigen Mittel als eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb. [X.]as Erlöschen der Erlaubnisse stelle eine unzulässige Enteignung dar, zumindest aber eine unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung. [X.]ie Reduzierung der [X.] von zwölf auf acht (§ 4 Abs. 2 [X.]) verletze angesichts der nur zweijährigen Übergangsfrist nach § 8 Abs. 3 [X.] den rechtsst[X.]tlichen Vertrauensschutz, da erst im Jahre 2005 die [X.] in § 3 Abs. 2 [X.] von zehn auf zwölf erhöht worden sei.

b) Mit Schriftsatz vom 22. August 2016 und nachfolgender [X.]egründung vom 17. Oktober 2016 hat die [X.]) ihre [X.]beschwerde auf die zentralen Vorschriften des [X.]umsetzungsgesetzes [X.] sowie auf die mit dem Gesetz zur Umsetzung des [X.] nach dem Spielhallengesetz [X.] für [X.]estandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016 neu eingefügten Regelungen des [X.]s [X.] erstreckt.

3. [X.]ie [X.]I) greift die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 Satz 2 [X.]ayA[X.]lüStV geregelte einjährige Übergangsfrist für Spielhallen an, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden. Ihr war zunächst mit [X.]escheid vom 7. [X.]ezember 2011 die Erlaubnis gemäß § 33i [X.] für den [X.]etrieb einer weiteren Spielhalle im baulichen Verbund mit einer von ihr bereits vorher betriebenen Spielhalle erteilt, später aber die Erteilung einer Erlaubnis nach Art. 9 [X.]ayA[X.]lüStV verweigert worden.

Sie sieht sich durch die angegriffenen Regelungen in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 [X.] verletzt. [X.]ie Vorschriften seien bereits mangels Gesetzgebungszuständigkeit des [X.] formell verfassungswidrig. [X.]ie gewählte Übergangsfrist von einem Jahr sei erheblich zu kurz. Sie müsse die Möglichkeit haben, geschäftliche [X.]eziehungen in den branchentypischen 15-jährigen Abschreibungszeiträumen ohne Einbußen abzuwickeln.

[X.]er Stichtag für die Unterscheidung zwischen der ein- und der fünfjährigen Übergangsfrist (28. Oktober 2011) sei willkürlich, da die Einigung über die Vorschriften des [X.]es auf der Ministerpräsidentenkonferenz nicht geeignet gewesen sei, das Vertrauen der Spielhallenbetreiber in die bestehende Rechtslage zu zerstören. [X.]ie Ministerpräsidentenkonferenz sei ein Gremium der Selbstorganisation der Länder und kein Gesetzgebungsorgan. Auch sei die Ausgestaltung und Verschärfung der Vorgaben für Spielhallen zum Zeitpunkt der nicht öffentlichen [X.]eschlussfassung nicht absehbar gewesen.

[X.]ie einjährige Übergangsfrist sei auch deshalb verfassungswidrig, weil sie nicht berücksichtige, dass die Erteilung der Erlaubnis am Ende eines Prozesses stehe, in dem bereits wesentliche Investitionen für die Errichtung der Spielhalle getätigt worden seien.

4. [X.]ie [X.]) wendet sich unmittelbar gegen das [X.] Spielhallengesetz sowie gegen das [X.] Gesetz über die Zustimmung zum [X.] zur Änderung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] insoweit, als sich die Zustimmung auf § 21 Abs. 2, § 24 Abs. 2, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 GlüStV erstreckt. Sie betreibt an insgesamt elf Standorten im [X.] auf der Grundlage von Genehmigungen aus den Jahren 2006 bis 2010 jeweils zwischen einer und sieben Spielhallen. Mehrere der [X.] befinden sich in einer Entfernung von weniger als 500 Metern zu Spielhallen anderer [X.]etreiber. Zur Vermeidung von [X.]ußgeldern habe sie die Neuregelungen umgehend umgesetzt. [X.]adurch seien massive Umsatzrückgänge entstanden.

Sie hält die angegriffenen Regelungen für kompetenzwidrig und materiell verfassungswidrig. [X.]ie [X.]widrigkeit des [X.]s zu anderen Spielhallen und des [X.]s (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 S[X.]) sowie der Übergangsregelung für bis zum 28. Oktober 2011 genehmigte Spielhallen (§ 12 Abs. 1 S[X.]) ergebe sich auch aus ihrer fehlenden Folgerichtigkeit im Vergleich zur massiven Marktausweitung des Automatenspiels in Spielbanken. [X.]ies werde dadurch begünstigt, dass das [X.] ein kleines Flächenland sei und sich die Zweigstellen und Spielbanken in einem unmittelbaren räumlichen Konkurrenzverhältnis zu Spielhallen befänden. Im Rahmen der Übergangsregelung sei die Härtefallregelung in § 12 Abs. 2 S[X.] zu unbestimmt.

[X.]er Versagungsgrund des § 3 Abs. 1 Nr. 1 S[X.] verstoße mit seiner Anknüpfung an die Gesetzesziele des § 1 Abs. 1 S[X.], der lediglich vage [X.] formuliere, gegen das [X.]estimmtheitsgebot. [X.]as Verbot der Aufstellung von [X.]-Terminals in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 S[X.]) sei zur [X.]urchsetzung des [X.]verbots für Sportwetten nach § 4 Abs. 4 GlüStV ungeeignet und benachteilige Spielhallenbetreiber ungerechtfertigt gegenüber [X.]. Letzteres gelte auch für das Rauchverbot in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 S[X.], das zudem gegen das [X.]estimmtheitsgebot verstoße. [X.]ie Regelung zur Ausweiskontrolle (§ 5 Abs. 1 Satz 2 S[X.]) übertrage gleichheitswidrig den [X.] für Spielbanken auf Spielhallen.

[X.]ie Einführung einer festen Sperrzeit von 4 bis 10 Uhr (§ 7 Abs. 1 S[X.]) habe zu massiven Umsatzeinbrüchen geführt. Es gebe keine Nachweise dafür, dass feste Sperrzeiten rauschhaftes Weiterspielen begrenzten. [X.]ie Spieler könnten auf alternative Angebote wie illegale [X.] und Spielbanken ausweichen. Zugleich sei die Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken, für die eine flexible sechsstündige Sperrzeit gelte, nicht gerechtfertigt.

Auch das Verbot des Aufstellens von Geldautomaten in Spielhallen (§ 8 Abs. 2 S[X.]) bewirke eine Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken. [X.]a dort auch Alkoholausschank erlaubt sei, sei das Risiko unkontrollierter Vermögensverluste erhöht, zumal an den dortigen Spielautomaten keine Verlustbeschränkung bestehe.

[X.]as Verbot der Sportwettenvermittlung in einem Gebäudekomplex mit einer Spielhalle (§ 21 Abs. 2 GlüStV) verletze die [X.]erufsfreiheit, da es die Spielhallenkunden nicht an Wetten im [X.] hindere und deshalb zur Eindämmung pathologischen Spielverhaltens ungeeignet sei. Außerdem behandele es sie gegenüber konzessionierten [X.]uchmachern und [X.] ungleich, denen der [X.]etrieb von drei Spielgeräten erlaubt sei und die Sportwettenvermittlung nicht verboten werde.

[X.]ie gesamten die Zulassung und den [X.]etrieb von Spielhallen beschränkenden Vorschriften im [X.]n Spielhallengesetz stellten einen a[X.]itiven Grundrechtseingriff dar, der einen wirtschaftlichen Spielhallenbetrieb - gerade in Kombination mit der veränderten [X.]emessung der [X.] - unmöglich mache.

Zu den [X.] Stellung genommen haben das [X.] und der Senat von [X.], der [X.], die [X.], die Regierung des [X.]es, das [X.]esverwaltungsgericht, die Oberverwaltungsgerichte [X.]-[X.]randenburg und des [X.]es, der [X.], der [X.]eutsche Städtetag, die [X.]eutsche Automatenwirtschaft e.V., der [X.]eutsche Spielbankenverband e.V., der [X.]esverband privater Spielbanken in [X.] e.V., die [X.]eutsche Hauptstelle für Suchtfragen e.V., der [X.], der [X.]eutsche [X.]aritasverband e.V. und die [X.]iakonie [X.] - Evangelischer [X.]esverband, Evangelisches Werk für [X.]iakonie und Entwicklung e.V.

1. [X.] und Senat von [X.] halten das Spielhallengesetz [X.] in ihrer gemeinsamen Stellungnahme für formell und materiell in vollem Umfang verfassungskonform. Zum Recht der Spielhallen gehörten alle Regelungen, die den [X.]etrieb von Spielhallen beträfen und sich an die Spielhallenbetreiber richteten. [X.]er Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] sei entwicklungsoffen und umfassender als die in § 33i [X.] geregelte Erlaubnisordnung für Spielhallen.

Eine Verletzung der [X.]erufsfreiheit durch die [X.]e und das [X.] liege nicht vor. [X.]ie Verfügbarkeit von Spielgeräten in Gaststätten lasse die Regelungen zu Spielhallen nicht ungeeignet erscheinen, da von beiden mit [X.]lick auf die verschiedenartige Konzentration und [X.]iantenvielfalt der Spielgeräte und das unterschiedliche Gepräge unterschiedliche suchtspezifische Anreizwirkungen ausgingen. Ebenso beanspruche der "Grundsatz konsequenter Zweckverfolgung" aus dem Sportwettenurteil des [X.]esverfassungsgerichts ([X.] 115, 276 <308>) - sofern jenseits st[X.]tlicher Monopole überhaupt anwendbar - allenfalls für den konkret geregelten [X.]ereich Geltung. [X.]ei der Spielbankenregulierung in [X.] werde eine konsequente Suchtprävention betrieben. [X.]ie Suchtgefahren seien hier erheblich geringer als in Spielhallen, da die Zahl der Spielbanken in [X.] durch Gesetz begrenzt und der Zugang deutlich stärker beschränkt sei. [X.] seien insofern von vornherein entbehrlich. Es gebe auch keine Ausweitung des Automatenspielangebots in den Spielbanken, da im Vergleich zum [X.] die Zahl der Spielautomaten in Spielbanken gesunken, die [X.]evölkerungs- und [X.]esucherzahlen aber erheblich gestiegen seien. [X.] sei ein [X.]etrieb von Spielhallen in [X.] auch in Zukunft möglich, so dass ausreichend [X.] zur Verfügung stünden, was die Intensität des Eingriffs abmildere.

[X.]er allgemeine Gleichheitssatz werde ebenfalls nicht verletzt. Unterschiedliche Regelungssysteme für Spielbanken einerseits und Spielhallen andererseits seien aus [X.]n Gründen gerechtfertigt. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Verhältnis zum Recht der Gaststätten liege mit [X.]lick auf deren unterschiedliche Ausrichtung ebenfalls nicht vor.

Sofern durch die Übergangsregelungen für [X.] überhaupt [X.] betroffen seien, handle es sich um verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Art. 14 Abs. 1 [X.] verlange nicht, dass in jedem Fall die Amortisierung des eingesetzten Kapitals oder sogar die Erzielung eines Gewinns möglich sei. Im Übrigen sei es verfassungsrechtlich nicht geboten, die bestehenden gesetzlichen [X.]estimmungen zur Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die zueinander den Mindestabstand unterschritten, konkreter zu fassen. [X.]ei [X.] von erheblicher wirtschaftlicher [X.]edeutung bestehe regelmäßig ein weites exekutives Ermessen, ohne dass einzelne Auswahlkriterien schon formell-gesetzlich statuiert werden müssten. [X.]ie [X.]er Regelung enthalte in Form der Abweichungs- und [X.]efreiungsmöglichkeiten in § 2 Abs. 1 Satz 5 [X.] und § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV einen ausdrücklichen Ortsbezug und sei offen für die [X.]erücksichtigung konkreter Umstände und grundrechtlicher Aspekte.

2. [X.]ie Regierung des [X.]es hält die angegriffenen Vorschriften des [X.]n [X.]s im Wesentlichen aus den gleichen Gründen für verfassungsgemäß. Im Hinblick auf das Automatenspiel in [X.]n Spielbanken sei der Vorwurf der Angebotsausweitung wegen der zwischenzeitlichen Reduzierung der Zahl der Zweigniederlassungen und der Gesamtanzahl von Automatenspielplätzen unzutreffend.

[X.]as Verbot des [X.]ereithaltens von [X.]-Terminals gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 S[X.] sei mit der [X.]erufsfreiheit vereinbar, da es geeignet sei, die Kumulation von Spielsuchtgefahren zu verhindern. [X.]as partielle Rauchverbot in Spielhallen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 S[X.] stelle keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, da Spielbanken wegen der dortigen Verzehrmöglichkeiten dem strengen Rauchverbot nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 des [X.]n Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens unterfielen. [X.]ie Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken durch das Verbot des Aufstellens von Geldautomaten gemäß § 8 Abs. 2 S[X.] sei gerechtfertigt, da bei Spielbanken ein erheblich strengeres Zugangs- und Überwachungssystem bestehe und gegebenenfalls Spielverbote ausgesprochen werden müssten.

[X.]ie Regelungen zur Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die zueinander den Mindestabstand unterschritten, genügten dem [X.]estimmtheitsgebot und den verfassungsrechtlichen Maßgaben für [X.]. So ermöglichten die Härtefallregelungen der § 12 Abs. 2 S[X.] und § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, schon im Vorfeld die konkrete Situation der betroffenen Spielhalle und ihres [X.]etreibers in den [X.]lick zu nehmen. Auf [X.] seien die Erlaubnisvoraussetzungen der §§ 2 und 3 S[X.] und des § 24 GlüStV zu prüfen, also die Einhaltung der Ziele des § 1 S[X.] und die Vermeidung der in § 3 Abs. 1 Nr. 2 S[X.] genannten Gefahren.

3. [X.]er [X.]ayerischen St[X.]tsregierung und dem [X.] zufolge habe mit den Kompetenzrücknahmen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] dem besonderen Regionalbezug der zurückverlagerten Materien Rechnung getragen werden sollen. Eine begrenzende Auslegung widerspreche der mit der [X.] angestrebten Entflechtung von Zuständigkeiten und der Stärkung der Eigenständigkeit von [X.] und Ländern.

[X.]ie einjährige [X.] für Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden, verstoße auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 [X.]. Sie sei den [X.]etroffenen zumutbar, weil letztere seit der mehrfachen amtlichen Veröffentlichung des Entwurfs des [X.]es vom April 2011 hinreichend konkrete Kenntnis von der beabsichtigten Regelung gehabt hätten. Nach der Pressemitteilung über die politische Einigung am 28. Oktober 2011 hätten die [X.]etroffenen mit dem Inkrafttreten der ihnen bereits bekannten st[X.]tsvertraglichen Regelung rechnen müssen. [X.]as Anknüpfen der Stichtagsregelung an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sei nicht zu beanstanden. [X.]ie [X.]augenehmigung stelle keine allgemeine Unbedenklichkeitsbescheinigung dar. Ein anderes Ergebnis rechtfertige sich auch nicht aus der [X.], die gewerberechtliche Erlaubnis regelmäßig erst nach [X.]esichtigung der fertiggestellten Örtlichkeiten zu erteilen. [X.]amit sei auf den Missstand reagiert worden, dass durch [X.]en die zulässige Höchstzahl von Spielgeräten je Spielhalle unterlaufen worden sei.

Ein Anspruch auf vollständige Amortisierung der getätigten Investitionen bestehe nicht, da insoweit das Wohl der Allgemeinheit und das [X.]edürfnis nach einer Neuregelung des [X.]. [X.]ie Möglichkeiten zur Nutzung der Spielhallen würden nicht vollständig beseitigt, sondern nur eingeschränkt. [X.]ie einjährige Auslauffrist reiche aus, um die erforderlichen Folgedispositionen für die Abwicklung des Vorhabens zu treffen.

4. [X.]er 8. Revisionssenat des [X.]esverwaltungsgerichts hält eine fachgerichtliche Aufbereitung des Inhalts und der Auslegung der spielhallenrechtlichen Regelungen vor Einlegung einer unmittelbaren Rechtssatzverfassungsbeschwerde grundsätzlich für geboten.

5. [X.]as Oberverwaltungsgericht [X.]-[X.]randenburg verweist auf seine Entscheidungen zum [X.]er Spielhallengesetz, denen zufolge alle streitgegenständlichen Vorschriften verfassungsgemäß seien.

6. Für den [X.] haben der derzeit zuständige 22. Senat und der früher zuständige 10. Senat ausgeführt, über die Kriterien bei der Auswahlentscheidung zwischen zwei Spielhallen innerhalb des [X.] sei bislang noch nicht entschieden; im Immissionsschutzrecht sei das [X.] jedoch auch ohne ausdrückliche Normierung als ausreichendes Entscheidungskriterium angesehen worden. [X.]ie vom Gesetzgeber vorgenommene [X.]ifferenzierung zwischen ein- und fünfjähriger Übergangsfrist unter Anknüpfung an den Stichtag des 28. Oktober 2011 habe das Gericht bei summarischer Prüfung für verfassungsrechtlich zulässig erachtet.

7. [X.]er [X.]eutsche Städtetag teilt mit, dass nach überwiegender Meinung seiner Mitgliedstädte ein großer [X.]edarf an einer Konkretisierung der Kriterien für die Auswahlentscheidung zwischen [X.], die den Mindestabstand zueinander unterschreiten, bestehe. Gegen ein Anknüpfen der Stichtagsregelungen an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung bestünden keine durchgreifenden [X.]edenken, da die [X.] nach § 33i [X.] in der Regel zeitgleich mit den erforderlichen [X.]augenehmigungsverfahren initiiert und kurzfristig nach Fertigstellung erteilt würden.

8. Nach Auffassung der [X.]eutschen Automatenwirtschaft sind das [X.] und das [X.] unverhältnismäßig. So müssten im [X.] 94 % der Spielhallen schließen, in [X.] 92,4 %; eine Verlagerung an andere Standorte sei wegen städtebaulicher [X.]eschränkungen nahezu ausgeschlossen. [X.]ass die zahlenmäßige Verfügbarkeit von Geldspielgeräten positive Auswirkungen auf die Prävalenz von pathologischem Spielverhalten habe, sei nicht belegt. [X.]ie Ungleichbehandlung zwischen spielerschutzorientierter Spielhallen- und betriebswirtschaftlicher Spielbankenregulierung verletze Art. 3 Abs. 1 [X.]. [X.]ie Stichtagsregelung im Rahmen der Übergangsregelungen verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

9. [X.]er [X.]eutsche Spielbankenverband verweist auf die [X.]eschränkung der Zahl der [X.] in den Ländern durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber, die im internationalen Vergleich zu einer geringen Spielbankendichte führe, und auf die im Vergleich zu in Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräten geringe Zahl von Spielautomaten in Spielbanken.

Aus der Sicht der Suchtbekämpfung sei das Gefahrenpotential von Spielbanken erheblich niedriger als das von Spielhallen, da in Spielbanken ein umfassendes Sozialkonzept bestehe, dessen Wirksamkeit durch die geringere Zahl von Spielern mit problematischem Spielverhalten belegt werde. Auch die Präsenz zahlreicher Mitarbeiter wirke in Spielbanken der Vereinzelung problematischer Spieler entgegen. Spielbanken ("Leuchtturmangebot") und Spielhallen ("Massengeschäft") würden von unterschiedlichen Spielertypen frequentiert, so dass ein Wettbewerb nicht bestehe. Spielhallen seien weit verbreitet, so dass jedermann sie in seinem unmittelbaren Lebensumfeld vorfinden könne; ihr Spielangebot sei auf "kleines Geld" ausgerichtet. Spielbanken seien dagegen schon in räumlicher Hinsicht und durch ihr Gepräge kein [X.]estandteil des alltäglichen Lebens. [X.]ie Länder verfolgten im Spielbankenbereich keine expansive, an fiskalischen Interessen orientierte Politik. Ihre Regulierung sei geprägt durch den Zuschnitt auf wenige Standorte und die weitgehende Abschöpfung der Unternehmensgewinne, während das Spielhallenrecht gewerberechtlich ausgerichtet sei.

10. [X.]er [X.]esverband privater Spielbanken in [X.] hält die neuen standortbezogenen Restriktionen für Spielhallen für notwendig, um der Annäherung der hunderttausendfach aufgestellten Geldgewinnspielgeräte an die Glücksspielautomaten weniger Spielbanken entgegenzuwirken.

11. Nach Auffassung der [X.]eutschen Hauptstelle für Suchtfragen dominieren die gewerblichen Spielautomaten den Gesamtmarkt der legalen Glücksspiele in [X.]. Wesentliche Gründe für die von ihnen ausgehenden Gefahren durch selbstschädigendes Verhalten seien die extrem hohe Ereignisfrequenz und Verfügbarkeit der Geräte im Vergleich zu Spielautomaten in Spielbanken.

12. [X.]er Fachverband Glücksspielsucht hält die [X.] der Länder für ineffektiv, insbesondere da in Gaststätten weiter ohne Schranken gespielt werden könne und sich so ein Effekt der Verlagerung pathologischen Spielens ergebe. Um Glücksspiel auszuschließen oder einzuschränken, müsse - etwa durch ein wirksames Sperrsystem - bei den Spielern angesetzt werden.

13. [X.]eutscher [X.]aritasverband und [X.]iakonie [X.] halten in einer gemeinsamen Stellungnahme die angegriffenen Vorschriften für verfassungsgemäß. Geldspielgeräte stellten den mit Abstand größten Umsatzträger im legalen Glücksspielbereich dar. Entgegen der Entwicklung in anderen [X.] sei in den letzten Jahren ein erheblicher Anstieg nicht zuletzt junger Spieler und Suchtpatienten zu verzeichnen. [X.]ie höchste [X.] Wirksamkeit sei der [X.]egrenzung der generellen Zugänglichkeit, Verfügbarkeit und Griffnähe, der [X.]eschränkung der Anzahl der Glücksspielstätten, der [X.]egrenzung von Glücksspielen mit hohem Suchtpotential und örtlichen [X.]eschränkungen von Spielstätten attestiert worden. [X.]urch die Auflockerung der Ansammlung von Spielhallen werde der Aufwand größer, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln. [X.]ies eröffne Spielern die Möglichkeit, einen inneren Abstand vom gerade beendeten Spiel zu finden. Wichtig seien auch spielerbezogene Maßnahmen wie Einlasskontrollen und Sperren. [X.] Regelungen ersetzten nicht die spielhallenbezogenen raumordnerischen Ansätze zur Eindämmung von Suchtgefahren.

Eine unterschiedliche [X.]ehandlung von Spielhallen und Gaststätten mit Spielgeräten sei mit [X.]lick auf das unterschiedliche Gepräge sachlich gerechtfertigt. Aus der äußeren Gestaltung von Gaststätten lasse sich nicht erkennen, ob sich in ihnen Spielgeräte befänden. Ein ungewöhnlich lange andauerndes und häufiges Spielen sei in einer Gaststätte wesentlich auffälliger als in einer Spielhalle.

[X.]er Senat von [X.] ist dem Verfahren 1 [X.]vR 1314/12, die Regierung des [X.]es dem Verfahren 1 [X.]vR 1874/13 nach § 94 Abs. 5 Satz 1 [X.] wirksam beigetreten (vgl. [X.] 102, 370 <383 f.>). [X.]er Senat von [X.] und die Regierung des [X.]es haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet (§ 94 Abs. 5 Satz 2 [X.]).

[X.]ie [X.]), [X.]) und [X.]) sind nur teilweise zulässig.

[X.]ie Erstreckung der [X.]beschwerde der [X.]) auf das [X.]umsetzungsgesetz [X.] sowie die im Jahre 2016 neu eingefügten Regelungen des [X.]s [X.] ist mit [X.]lick auf den fortgeschrittenen Stand des Verfahrens mangels Sachdienlichkeit hier unzulässig (§ 91 Abs. 1 [X.]. 2 VwGO, § 263 [X.]. 2 ZPO, § 67 Abs. 1, 1. Halbsatz [X.]. 2 FGO, § 99 Abs. 1 [X.]. 2 S[X.] analog) und wird abgetrennt (vgl. [X.] 134, 357 <364 ff.>). [X.]ies steht einer Heranziehung des [X.]umsetzungsgesetzes [X.] bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der angegriffenen [X.]estimmungen des [X.]s [X.] zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht entgegen.

[X.]ie [X.] sind teilweise unzulässig.

1. [X.]ie [X.]beschwerde der [X.]) ist unzulässig, soweit sie sich gegen die [X.]e zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 bis 5 [X.]) wendet. Sie hat nicht innerhalb der [X.]eschwerdefrist dargelegt, durch diese Vorschriften gegenwärtig betroffen zu sein (vgl. [X.] 114, 258 <277>; 140, 42 <57 f. Rn. 58>).

[X.]ie [X.]eschwerdeführerin zu I) ist allein durch die Vorschriften zu den [X.]en zu anderen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 [X.]) nicht gegenwärtig und unmittelbar betroffen, sondern nur in Verbindung mit der Übergangsvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Gleiches gilt für die [X.]) im Hinblick auf das [X.] sowie für die [X.]) im Hinblick auf das [X.] und das [X.] zu anderen Spielhallen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 S[X.]).

[X.]ie von der [X.]eschwerdeführerin zu I) erhobene Rüge eines Verstoßes der Abweichungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 [X.] gegen das [X.]estimmtheitsgebot ist durch das [X.]umsetzungsgesetz [X.] gegenstandslos geworden, da die Abweichungsmöglichkeit gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MindAbstUmsG [X.]ln nunmehr im Sonderverfahren für [X.], für die allein die [X.]eschwerdeführerin zu I) unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist, keine Anwendung findet.

[X.]ie [X.]) und [X.]) sind weiterhin unzulässig, soweit sie sich gegen das [X.] in Zweiergruppen (§ 4 Abs. 2 Satz 3 [X.]) und die Pflicht zur Reduzierung anderer Spiele im Sinne des § 33d [X.] auf höchstens eines je Spielhalle (§ 4 Abs. 3 [X.]) wenden. Sie legen in ihren [X.] nicht dar, durch diese Vorschriften gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen zu sein (vgl. [X.] 74, 297 <319>; 114, 258 <277>). Gleiches gilt im Hinblick auf das Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 [X.]) und die Pflicht zur Reduzierung der [X.] auf drei je Spielhalle im Falle der entgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 Satz 1 [X.]).

Soweit die [X.]eschwerdeführerinnen zu [X.]) und [X.]) die Vorschriften zur Versagung der spielhallenrechtlichen Erlaubnis für die Fälle eines fehlenden Sachkundenachweises (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 [X.]) und der Verfehlung der Ziele des [X.]n [X.]s (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 S[X.]) angreifen, sind die [X.] mangels unmittelbarer [X.]etroffenheit unzulässig, weil ein entsprechender Vollzugsakt, etwa die Versagung einer Erlaubnis, fehlt (vgl. [X.] 110, 370 <381>; 125, 39 <76>; 126, 112 <133>).

2. Im Hinblick auf die angegriffenen [X.]er Vorschriften zur Werbung und äußeren Gestaltung der Spielhallen (§ 4 Abs. 1 [X.]), zur Pflicht zum Ausschluss von Personen mit auffälligem Spielverhalten (§ 6 Abs. 5 Satz 3 [X.]) und zum Verbot der Ausnutzung des [X.] und der Verharmlosung der Suchtgefährdung (§ 6 Abs. 7 [X.]) sowie im Hinblick auf die angegriffenen [X.]n Vorschriften zum Verbot von [X.]-Terminals in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 S[X.]) und zum partiellen Rauchverbot in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 S[X.]) werden die [X.]), [X.]) und [X.]) den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht gerecht.

[X.]ie Subsidiarität der [X.]beschwerde verlangt, dass ein [X.]eschwerdeführer vor Erhebung einer [X.]beschwerde alle zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten [X.]verletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. [X.] 74, 102 <113>; 77, 381 <401>; 81, 22 <27>; 114, 258 <279>; 115, 81 <91 f.>; 123, 148 <172>; 134, 242 <285 Rn. 150>; stRspr). [X.]as gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. [X.] 16, 1 <2 f.>; 68, 376 <381>; 70, 180 <185>; 91, 93 <106>; vgl. auch [X.] 5, 17 <19 f.>; 107, 299 <309>). [X.]ass Rechtsprechung zugunsten der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs für die gegebene Fallgestaltung noch nicht vorliegt, genügt regelmäßig nicht, um die Anrufung der Fachgerichte als von vornherein aussichtslos anzusehen (vgl. [X.] 70, 180 <186 f.>). Allerdings verlangt der Grundsatz der Subsidiarität nicht, dass [X.]etroffene vor Erhebung einer [X.]beschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung aussetzen müssen, um dann im Straf- oder [X.]ußgeldverfahren die [X.]widrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. [X.] 81, 70 <82 f.>; 97, 157 <165>; 138, 261 <272 Rn. 23>). [X.]och genügt eine [X.]beschwerde auch dann nicht dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn die Möglichkeit besteht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder [X.]ußgeldverfahrens zu erlangen.

Hier können die [X.]eschwerdeführerinnen zu I), [X.]) und [X.]) in zumutbarer Weise versuchen, Rechtsschutz durch die Anrufung der Fachgerichte zu bekommen. Alle aufgeführten Vorschriften enthalten auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe. Von deren Auslegung und Anwendung hängt maßgeblich ab, inwieweit die [X.]eschwerdeführerinnen durch die angegriffenen Regelungen tatsächlich und rechtlich beschwert sind. Zwar sind die betreffenden Vorschriften ganz überwiegend bußgeldbewehrt (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 3, 4, 13 [X.]; § 11 Abs. 1 Nr. 3 und 4 S[X.]). [X.]ie [X.]eschwerdeführerinnen haben jedoch nicht ausreichend dargelegt, warum ihnen unter diesen Umständen nicht zumutbar gewesen sein soll, vorbeugend eine mit Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote und Verpflichtungen zu erheben (vgl. zur Zulässigkeit einer negativen Feststellungsklage [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 15; zur Gewährung vorbeugenden und vorläufigen Rechtsschutzes bei [X.]widrigkeit OVG [X.]-[X.]randenburg, [X.]eschluss vom 29. Oktober 2014 - [X.] 30.13 -, juris, Rn. 17 f. m.w.[X.]; Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 93, 95; [X.], [X.]eschluss vom 19. Mai 2015 - 4 [X.]s 14/15 -, juris, Rn. 14-17; VG [X.], [X.]eschluss vom 12. [X.]ezember 2014 - 1 K 354/13 -, juris, Rn. 44-47).

[X.]as gilt auch, soweit das [X.]esverwaltungsgericht zwischenzeitlich die [X.]er Vorschriften zur Werbung und äußeren Gestaltung der Spielhallen (§ 4 Abs. 1 [X.]) für verfassungsgemäß erachtet hat (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 69). [X.]ie verfassungsgerichtliche [X.]eurteilung der von den konkreten räumlichen Gegebenheiten des Einzelfalls abhängigen [X.]elastungswirkungen für die Spielhallenbetreiber setzt eine Auslegung der in § 4 Abs. 1 [X.] enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe voraus, zu der die Fachgerichte berufen sind. [X.]a das [X.]esverwaltungsgericht und zuvor auch das [X.]erufungsgericht allein zur [X.]mäßigkeit von § 4 Abs. 1 [X.] Stellung genommen haben, ist von den [X.]eschwerdeführerinnen zunächst eine fachgerichtliche Klärung der Anwendung dieser Vorschrift auf ihren Fall auf dem Verwaltungsrechtsweg zu suchen.

3. Schließlich werden die [X.]), [X.]) und [X.]) im Hinblick auf die angegriffenen Vorschriften zur Sperrzeitverlängerung (§ 5 Abs. 1 [X.], § 7 Abs. 1 S[X.]), zum Erfordernis eines Sachkundenachweises (§ 6 Abs. 3 [X.]), zum Jugendschutz (§ 6 Abs. 4 [X.] und § 5 Abs. 1 Satz 2 S[X.]), zu den Aufklärungspflichten der Spielhallenbetreiber (§ 6 Abs. 5 Satz 1 [X.]), zur Pflicht zur Auslage von Informationsmaterial (§ 6 Abs. 8 [X.]), zum Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäudekomplex (§ 21 Abs. 2 GlüStV), zum Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8 Abs. 2 S[X.]) und zu den Ordnungswidrigkeiten (§ 7 Abs. 1 [X.]) den [X.]egründungsanforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 [X.] nicht gerecht.

Zur Sperrzeitverlängerung setzen sich die [X.]eschwerdeführerinnen zu I), [X.]) und [X.]) nicht ausreichend mit dem für die [X.]eurteilung der Rechtfertigung und insbesondere der Verhältnismäßigkeit maßgeblichen Zweck der Regelungen auseinander (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 14 f.; Landtag des [X.]es, [X.]rucksache 15/15, [X.]). [X.]ei der Rüge einer Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken hinsichtlich der Sperrzeit geht die [X.]) auch nicht auf mögliche Rechtfertigungsgründe für die behauptete Ungleichbehandlung ein (vgl. [X.] 131, 66 <82> m.w.[X.]).

Auch die Rüge hinsichtlich des [X.] (§ 6 Abs. 3 [X.]) durch die [X.]) ist unsubstantiiert, weil sie sich nicht mit den Anforderungen an den Sachkundenachweis und dem entsprechenden Verfahren auseinandersetzt (vgl. Verordnung zur Ausführung des [X.]s [X.] vom 8. Februar 2012; GV[X.]l [X.]3).

Hinsichtlich der Pflicht zur Vornahme einer Einlass- und Identitätskontrolle zur [X.]urchsetzung des Zugangsverbots für Minderjährige (§ 6 Abs. 4 [X.] und § 5 Abs. 1 Satz 2 S[X.]) setzen sich die [X.]eschwerdeführerinnen zu I), [X.]) und [X.]) weder mit naheliegenden einschränkenden Auslegungsmöglichkeiten der Regelung (vgl. dazu etwa OVG [X.]-[X.]randenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 195; [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 69) noch mit den Maßstäben auseinander, die das [X.]esverfassungsgericht zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.]) entwickelt hat.

Zu den angegriffenen [X.] (§ 6 Abs. 5 Satz 1 [X.] und § 6 Abs. 8 [X.]) fehlt es den [X.]egründungen der [X.]eschwerdeführerinnen zu I) und [X.]) bereits an substantiierten Ausführungen zu Inhalt und Auslegungsmöglichkeiten der angegriffenen Vorschriften.

An einer hinreichenden [X.]egründung mangelt es auch der Rüge der [X.]eschwerdeführerinnen zu I) und [X.]), die Pflicht, Personen, die sich selbst gesperrt haben, für die [X.]auer von mindestens einem Jahr vom Spiel auszuschließen (§ 6 Abs. 6 [X.]), sei verfassungswidrig. [X.]ie [X.]eschwerdeführerinnen setzen sich weder mit der für die [X.]eurteilung der Verhältnismäßigkeit bedeutsamen [X.]elastungswirkung der auf die konkrete Spielhalle beschränkten Selbstsperre auseinander, noch mit den Auswirkungen der freiwilligen Überlassung der [X.]aten des Spielers auf deren Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

[X.]ie [X.]) geht im Hinblick auf das Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäudekomplex mit einer Spielhalle nicht darauf ein, welche [X.]edeutung die Möglichkeit der Sportwettenvermittlung für sie besitzt. [X.]ies wäre aber für die [X.]eurteilung der Rechtfertigung eines Eingriffs in die [X.]erufsfreiheit und einer eventuellen Ungleichbehandlung erforderlich. Zudem setzt sie sich nicht damit auseinander, dass im [X.] schon bisher die Vermittlung von Sportwetten nur für st[X.]tliche Sportwettenangebote zulässig und in Spielhallen ausdrücklich verboten war (§§ 5, 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 10 Abs. 4 Nr. 2 des [X.]n Gesetzes zur Ausführung des [X.] zum Glücksspielwesen in [X.] in der bis zum 30. Juni 2012 geltenden Fassung, A[X.]l 2007 [X.]427).

[X.]ei der behaupteten ungerechtfertigten Ungleichbehandlung von Spielhallen gegenüber Spielbanken durch das Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8 Abs. 2 S[X.]) fehlt eine Auseinandersetzung mit naheliegenden Rechtfertigungsgründen (vgl. [X.] 131, 66 <82>), etwa den Unterschieden zwischen Spielhallen und Spielbanken im Hinblick auf [X.]harakter, Zielgruppen, Erreichbarkeit und Verfügbarkeit für die Spielinteressierten.

Soweit zulässig sind die [X.] unbegründet. [X.]as [X.] (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.], § 3 Abs. 2 Nr. 1 S[X.]) und die [X.]e zu anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 [X.], § 3 Abs. 2 Nr. 2 S[X.]) sowie zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 [X.]), die Reduzierung der [X.] in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 [X.]), die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 [X.]) und die Übergangsregelungen (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 [X.], § 12 Abs. 1 S[X.], § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 [X.]ayA[X.]lüStV) sind formell und materiell verfassungsgemäß.

[X.]ie angegriffenen Regelungen sind dem Recht der Spielhallen zuzuordnen, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] ausdrücklich aus der konkurrierenden Kompetenz des [X.]es herausgenommen wurde und damit nach Art. 70 Abs. 1 [X.] der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfällt (1). [X.]ie Vorschriften über das [X.] und die [X.]e sind auch nicht aufgrund der Sperrwirkung der Gesetzgebung des [X.]es im [X.]ereich des [X.]odenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 [X.]) und im [X.]ereich der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.]) formell verfassungswidrig (2 und 3).

1. a) [X.]ie Systematik des Grundgesetzes fordert im Sinne einer möglichst eindeutigen vertikalen Gewaltenteilung eine strikte, dem Sinn der Kompetenznorm gerecht werdende Auslegung der Art. 70 ff. [X.] (vgl. [X.] 12, 205 <228 f.>; 15, 1 <17>; 26, 281 <297 f.>; 42, 20 <28>; 61, 149 <174>; 132, 1 <6 Rn. 19>; 138, 261 <273 Rn. 28>). Für die Zuweisung einer Gesetzgebungsmaterie an [X.] oder Länder ist der in [X.]etracht kommende Kompetenztitel anhand des Wortlauts, historisch, systematisch und mit [X.]lick auf den Normzweck auszulegen (vgl. [X.] 109, 190 <212>; 138, 261 <273 Rn. 29>).

[X.]as Gewicht der historischen Interpretation ist insbesondere von der Struktur und Ausformung des [X.] abhängig. [X.]ie Regelungsgeschichte des jeweiligen [X.] ist weniger relevant, wenn die Kompetenzmaterie einen Lebenssachverhalt benennt, und maßgeblicher, wenn die Regelungsmaterie normativ-rezeptiv einen vorgefundenen Normbereich aufgegriffen hat (vgl. [X.] 3, 407 <414 f.>; 61, 149 <175>; 97, 198 <219>; 106, 62 <105>; 109, 190 <213>; 134, 33 <55 Rn. 55>; 138, 261 <273 f. Rn. 29>). In diesem Zusammenhang kommt der St[X.]tspraxis besonderes Gewicht zu (vgl. [X.] 109, 190 <213>).

b) [X.]er Kompetenztitel des Rechts der Spielhallen kann danach nicht in erster Linie unter Rückgriff auf § 33i [X.] näher bestimmt werden; vielmehr ist hierfür an den Lebenssachverhalt des [X.]etriebs von Spielhallen anzuknüpfen.

[X.]) [X.]ei der [X.]estimmung des Zuweisungsgehalts des [X.]egriffs "Recht der Spielhallen" ist zunächst auf den Wortlaut der Neuregelung abzustellen. Mit der [X.] wurde das Recht der Spielhallen insgesamt aus der konkurrierenden Zuständigkeit des [X.]es für das Recht der Wirtschaft herausgenommen. Eine [X.]eschränkung auf bestimmte Aspekte des [X.], insbesondere auf die in § 33i [X.] geregelte Erlaubnispflicht, entspricht nicht dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.], denn die den Ländern zugewiesene Kompetenz wird nicht als "Recht der [X.]" bezeichnet (vgl. OVG [X.]-[X.]randenburg, [X.]eschluss vom 29. Oktober 2014 - [X.] 30.13 -, juris, Rn. 42; [X.], [X.]eschluss vom 19. Mai 2015 - 4 [X.]s 14/15 -, juris, Rn. 75). [X.]anach umfasst die ausschließliche Zuständigkeit der Länder für das Recht der Spielhallen die gewerberechtlichen Anforderungen an den [X.]etrieb und die Zulassung von Spielhallen.

[X.]) Eine [X.]egrenzung des Rechts der Spielhallen auf den Regelungsgehalt des § 33i [X.] oder auf Regelungen für einen einzelnen Spielhallenstandort lässt sich der Entstehungsgeschichte der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] im Rahmen der [X.] ebenfalls nicht entnehmen. Eine normativ-rezeptive [X.]eschränkung der [X.]kompetenz auf den Regelungsbereich des § 33i [X.] hat in die [X.] keinen Eingang gefunden. Vielmehr verweist der Gesetzentwurf der Fraktionen von [X.][X.]U/[X.]SU und SP[X.] im [X.]estag im Zusammenhang mit dem Recht der Spielhallen allein auf die damit erfolgende weitere Stärkung der [X.]gesetzgeber durch Verlagerung von "Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche(n) Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern" ([X.]T[X.]rucks 16/813, [X.] 9).

[X.]ass die Kompetenzverlagerung nicht auf den Regelungsbereich des § 33i [X.] beschränkt sein sollte, ergibt sich auch aus den [X.]eratungen der Kommission von [X.]estag und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesst[X.]tlichen Ordnung ([X.]) zur Neuordnung der bundesst[X.]tlichen Kompetenzordnung, die der Aufnahme der [X.]ereichsausnahme für das Recht der Spielhallen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] vorausgingen. [X.]er Kompetenztitel "Recht der Wirtschaft" wurde in der Projektgruppe 5 ("Regionale Themen") beraten. Als Gegenvorschlag zur anfänglichen Position der Länder, die eine komplette Übertragung des [X.] in ihre Gesetzgebungskompetenz gefordert hatten (vgl. [X.] und St[X.]tskanzlei [X.], Konkretisierung der Länderposition zum "Recht der Wirtschaft", [X.]/0002, [X.], enthalten in: [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, [X.]okumentation der Kommission von [X.]estag und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesst[X.]tlichen Ordnung, 2005), zählte das [X.]esministerium für Wirtschaft und Arbeit einzelne in Titel [X.] der Gewerbeordnung regulierte Gewerbe auf, für die eine Kompetenzverlagerung auf die Länder in [X.]etracht komme, soweit ein lokaler [X.]ezug vorhanden sei, darunter "Gewinnspiele und Geldspielgeräte (§§ 33c bis 33h [X.])" und "Spielhallen (§ 33i [X.])" (vgl. [X.]esministerium für Wirtschaft und Arbeit, Stellungnahme zur Gewerbeordnung und Handwerksordnung, [X.]/0020, [X.], enthalten in: [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, a.a.[X.]). In den darauffolgenden [X.]eratungen der Projektgruppe wurde ein Konsens darüber erzielt, dass unter dem Gesichtspunkt der örtlichen Radizierung Teile des [X.] in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollten (vgl. [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, a.a.[X.], [X.]49; [X.] der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, [X.], enthalten in: [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, a.a.[X.]), wobei die entsprechende Aufzählung das Recht der Spielhallen - ohne den Verweis auf § 33i [X.] -, aber nicht das Recht der Gewinnspiele und Geldspielgeräte erfasste (vgl. [X.] der Vorsitzenden zur [X.] am 10. November 2004, [X.], enthalten in: [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, a.a.[X.]). Auch der Vorentwurf für einen Vorschlag der Vorsitzenden der [X.] bezog sich nicht auf § 33i [X.] (vgl. Kommission von [X.]estag und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesst[X.]tlichen Ordnung, Arbeitsunterlage 0104 - Vorentwurf für Vorschlag der Vorsitzenden vom 13. [X.]ezember 2004, [X.], enthalten in: [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, a.a.[X.]). [X.]er lediglich in einem frühen [X.] im Zusammenhang mit der [X.]ereichsausnahme für die [X.]kompetenz für die Spielhallen vom [X.]esministerium für Wirtschaft und Arbeit geäußerte Verweis auf § 33i [X.], der keinen Eingang in den Wortlaut gefunden hat, bietet keinen tragfähigen Anhaltspunkt für ein restriktives Verständnis der Reichweite der durch die [X.] in Aussicht genommenen Kompetenzübertragung.

[X.]ie von der [X.] betonte "örtliche Radizierung" der den Ländern zu überantwortenden Kompetenzbereiche führt auch nicht zu einer [X.]eschränkung der [X.] auf Regelungen, die an die [X.]esonderheiten der Situation vor Ort und Fragen der von der einzelnen Spielhalle ausgehenden Gefahren anknüpfen (so aber [X.]egenhart, [X.]V[X.]l 2014, [X.]16 <421 f.>; [X.], [X.] 2009, [X.]65 <270>; [X.]/[X.], NVwZ 2013, [X.]73 <676>). Eine maßgebliche Klarstellung der Gesetzesbegründung gegenüber den Vorarbeiten der [X.] besteht darin, dass der [X.]egriff der "örtlichen" beziehungsweise "lokalen Radizierung" (vgl. [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, a.a.[X.], [X.]49; [X.] der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, [X.], enthalten in: [X.]eutscher [X.]estag/[X.]esrat, a.a.[X.]) durch denjenigen des "besonderen Regionalbezugs" (vgl. [X.]T[X.]rucks 16/813, [X.] 9) ersetzt wurde und dieser gleichwertig neben dem Gesichtspunkt des fehlenden Erfordernisses einer bundesgesetzlichen Regelung steht. [X.]urch die Zuordnung der Anforderungen an den [X.]etrieb der Spielhallen zum Spielhallenrecht können unterschiedliche Gegebenheiten in den Ländern - gerade zwischen Stadtst[X.]ten einerseits und Flächenst[X.]ten andererseits - [X.]erücksichtigung finden (vgl. OVG [X.]-[X.]randenburg, [X.]eschluss vom 29. Oktober 2014 - [X.] 30.13 -, juris, Rn. 56). Ein Erfordernis bundesweit einheitlicher Regelungen ist demgegenüber - im Unterschied zum Recht der Spielgeräte - nicht ersichtlich.

[X.]) Auch aus systematischen Erwägungen ergibt sich, dass die [X.] für das Recht der Spielhallen die gewerberechtlichen Anforderungen an den [X.]etrieb und die Zulassung von Spielhallen erfasst und in ihrer Reichweite nicht normativ-rezeptiv auf den Regelungsbereich von § 33i [X.] beschränkt ist. [X.]ei einer einzelnen Norm von einem rezipierten "Normbereich" zu sprechen, erscheint schon begrifflich sehr zweifelhaft (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 7. Januar 2014 - 7 [X.]/13 -, juris, Rn. 20; [X.], [X.]eschluss vom 19. Mai 2015 - 4 [X.]s 14/15 -, juris, Rn. 73 ff.; OVG [X.]-[X.]randenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 117). Eine normative Rezeption setzt vielmehr das Vorliegen eines entwicklungsmäßig oder ordnungspolitisch weitgehend abgeschlossenen [X.] wie etwa beim Strafrecht (vgl. [X.] 109, 190 <213>; 134, 33 <55 Rn. 55>) voraus. Hier kann bei der Auslegung auf die normativen Strukturen der Kompetenzmaterie, wie sie sich in der Tradition des jeweiligen Rechtsgebiets entwickelt haben, zurückgegriffen werden.

§ 33i [X.] verkörperte vor der [X.]ismusreform nicht für sich genommen ein in sich abgeschlossenes, historisch gewachsenes Rechtsgebiet des [X.]. [X.]ies ergibt sich schon daraus, dass die Vorschrift in der Gewerbeordnung lediglich eine einzelne unter vielen in Titel [X.], Abschnitt [X.], Unterabschnitt [X.] (Gewerbetreibende, die einer besonderen Genehmigung bedürfen) ist und unter anderem neben den Vorschriften zu Geldspielgeräten und anderen Gewinnspielen in §§ 33c bis 33h [X.] steht (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 25).

[X.]ie Erstreckung der [X.]kompetenz für das Recht der Spielhallen auf die gewerberechtlichen Anforderungen an den [X.]etrieb und die Zulassung von Spielhallen ergibt sich auch aus der systematischen Zusammenschau mit den anderen den Ländern in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] ausschließlich zugewiesenen Materien. So erfassen auch das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte Sachverhalte mit Regionalbezug, in denen der grundgesetzändernde Gesetzgeber eine eigenständige Gestaltungsbefugnis der Länder schaffen wollte, ohne dass er dadurch den einheitlichen Wirtschaftsraum gefährdet sah. In diesen Materien wurde den Ländern die Regelung sämtlicher erlaubnis- und [X.] Aspekte überantwortet. [X.]asselbe muss dann auch für das Recht der Spielhallen gelten (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 27).

[X.]) Mit der [X.]ismusreform wurde im Hinblick auf die Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] der Zweck verfolgt, eine neu konturierte, klare föderale Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft zu erzielen (vgl. [X.] 138, 261 <277 Rn. 37>). [X.]iesem Zweck wird die Unterscheidung zwischen einem Recht der Spielhallen, das die gewerberechtlichen Anforderungen an Zulassung und [X.]etrieb von Spielhallen umfasst, und einem Recht der Geldspielgeräte, das insbesondere die technischen Modalitäten der Geräte zum Gegenstand hat, gerecht.

Eine [X.]egrenzung der Kompetenz für das Recht der Spielhallen auf Fragen der von der einzelnen Spielhalle ausgehenden (Spielsucht-)Gefahren, während sonst das Recht der Spielgeräte einschlägig und damit der [X.] konkurrierend zuständig wäre (vgl. [X.], Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, [X.] 85, 206), würde die Materie des [X.] ihres Kerns berauben.

c) Nach diesen Vorgaben sind die angegriffenen Regelungen dem Recht der Spielhallen zuzuordnen.

[X.]) Für die Vorschriften zum [X.] und zu den [X.]en ergibt sich die Zuordnung zum Recht der Spielhallen aus dem Umstand, dass sie gewerberechtliche Anforderungen an die Zulassung und den [X.]etrieb von Spielhallen darstellen. Sie haben keinen [X.]ezug zu Regelungen über die technischen Anforderungen an Spielgeräte oder Fragen der Geräteaufstellung unabhängig vom konkreten Aufstellort. [X.]arüber hinaus besteht bei den [X.]en ein Regionalbezug insofern, als die Länder je nach vorhandener Spielhallendichte und den regionalen Gegebenheiten unterschiedliche Mindestabstände vorgeben können (vgl. [X.], [X.]V[X.]l 2015, [X.] 1473 <1476>).

[X.]) [X.]ie Reduzierung der allgemeinen [X.] je Spielhalle von zwölf auf acht (§ 4 Abs. 2 [X.]) ist ebenfalls eine gewerberechtliche Anforderung und dem Recht der Spielhallen zuzuordnen. Sie stellt unabhängig vom Gefährdungspotential des Einzelgeräts auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab, die sich aus dem Anreiz ergibt, welchen viele Geräte allein schon durch ihre gemeinsame Verfügbarkeit in einer Spielhalle ausüben ("[X.]"). [X.]ie Entscheidung darüber, wo und in welchem Umfang Geldspielgeräte aufgestellt werden dürfen, hängt zwar auch von der Ausgestaltung der einzelnen Geräte ab. [X.]as schließt aber nicht landesrechtliche Regelungen des Rechts der Spielhallen aus, für welche das Gefährdungspotential der konkreten Spielgeräte von [X.]edeutung ist.

[X.]) Auch bei der Regelung, wonach in jeder Spielhalle dauerhaft eine Aufsichtsperson anwesend sein muss (§ 6 Abs. 2 [X.]), handelt es sich ebenfalls um eine Anforderung an den Spielhallenbetrieb.

2. [X.]ie Zuständigkeit des [X.]es für das auch das [X.]auplanungsrecht umfassende [X.]odenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 [X.], von welcher der [X.] insbesondere durch den Erlass des [X.]augesetzbuchs Gebrauch gemacht hat, entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber den Vorschriften der Länder zum [X.] und zu den [X.]en (vgl. zum [X.] [X.], Entscheidung vom 28. Juni 2013 - [X.]. 10-V[X.]-12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.] 141 <142>; [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 317 ff.; zum [X.] [X.], [X.]eschluss vom 7. Januar 2014 - 7 [X.]/13 -, juris, Rn. 22; [X.], Urteil vom 26. August 2014 - 6 A 10098/14 -, juris, Rn. 20; OVG [X.]-[X.]randenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 134).

Zum [X.]odenrecht gehören diejenigen Vorschriften, die den Grund und [X.]oden unmittelbar zum Gegenstand haben, also die rechtlichen [X.]eziehungen des Menschen zu Grund und [X.]oden und die Art und Weise seiner baulichen Nutzbarkeit regeln (vgl. [X.] 3, 407 <424>; 56, 298 <311>). [X.]as [X.] und die [X.]e haben nicht unmittelbar die rechtlichen [X.]eziehungen der Spielhallenbetreiber zu Grund und [X.]oden oder die Koordinierung und ausgleichende Zuordnung konkurrierender [X.]odennutzungen und [X.]odenfunktionen zum Gegenstand, sondern die Art und Weise der Ausübung eines Gewerbes zur Vermeidung der von diesem typischerweise ausgehenden Gefahren. [X.]as [X.]auplanungsrecht bezieht sich auf die Gegebenheiten und mögliche Konfliktlagen vor Ort, während die Regeln über das [X.] und das [X.] auf generelle [X.]eschränkungen zielen. [X.]ie [X.]egrenzung der Ansiedlung von Vergnügungsstätten in bestimmten [X.]augebieten nach dem [X.]augesetzbuch stellt lediglich eine Option für die kommunale Planung dar (vgl. [X.], [X.]V[X.]l 2015, [X.] 1473 <1476>). Soweit mit den angegriffenen Vorschriften auch städtebauliche Ziele verfolgt werden, stellt dies ihre vorrangig gewerberechtliche Motivation nicht in Frage.

3. Eine Sperrwirkung hinsichtlich des [X.]s zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 [X.]) ergibt sich nicht aus der Zuständigkeit des [X.]es für das Recht der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 [X.]), die auch den Jugendschutz erfasst, von welcher der [X.] unter anderem durch den Erlass des Jugendschutzgesetzes ([X.]) Gebrauch gemacht hat (vgl. [X.] 31, 113 <117>). Soweit § 6 Abs. 1 [X.] vorsieht, dass die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen Kindern und Jugendlichen nicht gestattet werden darf und § 6 Abs. 2 [X.] die Teilnahme von Kindern und Jugendlichen an Spielen mit Gewinnmöglichkeit in der Öffentlichkeit weitgehend ausschließt, stehen diese Regelungen der landesgesetzlichen Vorgabe von Mindestabständen zwischen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen nicht entgegen (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 32; OVG [X.]-[X.]randenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 135). [X.]enn deren Gegenstand ist wiederum vorrangig eine bei der Zulassung zu beachtende Anforderung an den Standort des Gewerbes, dessen Regelung für den [X.]ereich der Spielhallen der alleinigen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zugewiesen ist. [X.]ass das Land [X.] hierbei speziell im Zusammenhang mit der Gewerbeausübung stehende Gefährdungen von Kindern und Jugendlichen in den [X.]lick nimmt (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 12), dient dem vorrangig gewerberechtlichen Ziel der [X.]ekämpfung und Verhinderung von Spielsucht.

4. [X.]ie in § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft angeordnete Ersetzung des § 33i [X.] durch [X.]recht beruht auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 [X.] (vgl. [X.] 121, 233 <239 f.>).

[X.]ie angegriffenen Regelungen sind materiell verfassungsgemäß. [X.]ie Neuregelungen sind ebenso mit dem Grundgesetz vereinbar (1) wie die Übergangsregelungen (2).

1. [X.]as [X.] (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.], § 3 Abs. 2 Nr. 1 S[X.]), die [X.]e zu anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 [X.], § 3 Abs. 2 Nr. 2 S[X.]) und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 [X.]), die Reduzierung der [X.] in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 [X.]) und die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 [X.]) sind mit Art. 12 Abs. 1 [X.] (a), mit dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 [X.] (b) sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 [X.] (c) vereinbar.

a) [X.]) Art. 12 Abs. 1 [X.] schützt neben der freien [X.]erufsausübung auch das Recht, einen [X.]eruf frei zu wählen. Unter [X.]eruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf [X.]auer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. [X.] 105, 252 <265>; 115, 276 <300>; 126, 112 <136>). [X.]er Schutz der [X.]erufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte [X.]erufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch [X.]erufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, [X.] oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (vgl. [X.] 97, 12 <25 f.>; 119, 59 <78>; [X.], [X.]eschluss des [X.] vom 12. Januar 2016 - 1 [X.]vR 3102/13 -, juris, Rn. 36).

(1) In das durch Art. 12 Abs. 1 [X.] garantierte einheitliche Grundrecht der [X.]erufsfreiheit darf nur auf gesetzlicher Grundlage und unter [X.]eachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden (stRspr; vgl. nur [X.] 36, 212 <219 ff.>; 45, 354 <358 f.>; 93, 362 <369>; 135, 90 <111 Rn. 57>; 141, 82 <98 Rn. 47>). [X.]er Eingriff muss zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die [X.] erfordern; ferner müssen [X.] und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen (vgl. [X.] 54, 301 <313>; 101, 331 <347>; 141, 121 <133 Rn. 40>). An objektive [X.] sind dabei grundsätzlich gesteigerte Anforderungen zu stellen (vgl. [X.] 115, 276 <304 ff.>).

(2) [X.]ie [X.]ekämpfung der Spiel- und [X.] und weiterer negativer [X.]egleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die [X.]erufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (vgl. [X.] 115, 276 <304 ff.>). Es gelten insofern allerdings besondere Anforderungen, sofern der St[X.]t zugleich auf Teilen des [X.] selbst wirtschaftend tätig ist (vgl. [X.] 115, 276 <307 ff.>). So verlangt ein beim St[X.]t monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. [X.] 115, 276 <309 f.>), da fiskalische Erwägungen des St[X.]tes solche Einschränkungen der [X.]erufsfreiheit nicht tragen können (vgl. [X.] 115, 276 <307>). Auch über die - vorliegend nicht zur Prüfung stehende - Ausgestaltung st[X.]tlicher Monopole hinaus ist in einer Konfliktlage mit st[X.]tlicher [X.]eteiligung am Spiel- und Wettmarkt eine Ausrichtung der st[X.]tlichen Maßnahmen auf die [X.]ekämpfung der Spielsucht erforderlich. [X.]abei sind andere [X.] insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die [X.] potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. [X.]enn auch hier kann die legitime Zielsetzung, die [X.] zu begrenzen und die [X.] zu bekämpfen, in ein Spannungsverhältnis zu den fiskalischen Interessen des St[X.]tes geraten (vgl. [X.] 115, 276 <310 f.>). [X.]ie suchtpräventiv ausgerichtete st[X.]tliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. [X.]ies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und st[X.]tliche Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann.

Unterschiedliche Regelungen verschiedener [X.] sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer [X.] lässt. [X.] unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem im [X.]esst[X.]t angelegt (vgl. zu Art. 3 [X.] [X.] 103, 225 <241>; 114, 371 <383>; für das unionsrechtliche Kohärenzgebot vgl. [X.], Urteil vom 12. Juni 2014, [X.]igibet und [X.], [X.]-156/13, [X.]:[X.]:2014:1756, Rn. 33 ff.).

[X.]ies wird auch den Anforderungen des Gerichtshofs der [X.] an die st[X.]tliche [X.]ekämpfung der Spielsucht im nicht monopolisierten [X.]ereich gerecht (vgl. [X.] 115, 276 <316 f.>). [X.]emnach ist die [X.]eschränkung des freien [X.]ienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der [X.] (einschließlich der [X.]ekämpfung der Spielsucht), der [X.] oder der Vermeidung von Anreizen für die [X.]ürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. [X.], Urteil vom 21. Oktober 1999, [X.], [X.]-67/98, [X.]:[X.]:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 6. November 2003, [X.] u.a., [X.]-243/01, [X.]:[X.]:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 6. März 2007, [X.] u.a., [X.]-338/04 u.a., [X.]:[X.]:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 8. September 2010, [X.], [X.]/08, [X.]:[X.]:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 8. September 2010, [X.] u.a., [X.]/07 u.a., [X.]:[X.], Rn. 88).

(3) Solche Regelungen müssen zudem hinreichend bestimmt sein. [X.]as [X.]estimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende [X.] vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben es [X.]estimmtheit und Klarheit der Norm, dass die betroffenen [X.]ürgerinnen und [X.]ürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. [X.] 110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>; 120, 378 <407 f.>; 133, 277 <336 Rn. 140>). [X.]er Gesetzgeber ist dabei gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden [X.] mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. [X.] 49, 168 <181>; 78, 205 <212>; 102, 254 <337>; 133, 277 <355 f. Rn. 181>). Welche Anforderungen an die [X.]estimmtheit gesetzlicher Regelungen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe (vgl. [X.] 93, 213 <238>; 102, 254 <337>; 131, 88 <123>; 133, 277 <336 f. Rn. 140>). Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen [X.]estimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (vgl. [X.] 21, 209 <215>; 79, 106 <120>; 102, 254 <337>). Verbleibende Ungewissheiten dürfen nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten st[X.]tlichen Stellen gefährdet sind (vgl. [X.] 21, 73 <79 f.>; 118, 168 <188>; 120, 274 <316>; 133, 277 <356 Rn. 181>).

[X.]) [X.]ie angegriffenen Vorschriften greifen in die Grundrechte der [X.]eschwerdeführerinnen zu I), [X.]) und [X.]) aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 [X.] ein (1). [X.]ie Eingriffe sind aber gerechtfertigt (2).

(1) [X.]ie [X.]eschwerdeführerinnen unterfallen als [X.]etreiberinnen von Spielhallen dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 [X.] (vgl. [X.] 102, 197 <212 f.>; 114, 196 <244>; 126, 112 <136>; [X.], [X.]eschluss des [X.] vom 12. Januar 2016 - 1 [X.]vR 3102/13 -, juris, Rn. 34; stRspr). [X.]ei der Tätigkeit als [X.]etreiber einer Spielhalle handelt es sich um einen eigenständigen [X.]eruf als eine wirtschaftliche [X.]etätigung, die grundsätzlich unabhängig von anderen Tätigkeiten ausgeübt werden kann. Über die Jahre hat sich ein entsprechendes [X.]erufsbild herausgebildet, für das das Gewerberecht spezielle Anforderungen aufstellt (vgl. § 33i Abs. 1 und 2 Nr. 1 i.V.m. § 33c Abs. 2 [X.]).

[X.]as [X.] bewirkt, dass an einem Standort nur noch eine Spielhalle zugelassen werden darf. [X.]amit wird ein baulicher Verbund verschiedener Spielhallen, insbesondere ein [X.]etrieb in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex ausgeschlossen. [X.]as [X.]er und das [X.] [X.] zu anderen Spielhallen sehen vor, dass zwischen Spielhallen ein Mindestabstand von 500 Metern einzuhalten ist. Zudem bestimmt der [X.]er [X.]gesetzgeber mit dem [X.] zu Kinder- und Jugendeinrichtungen, dass Spielhallen nicht in räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden sollen, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. [X.]ie Reduzierung der [X.] in Spielhallen durch § 4 Abs. 2 Satz 1 [X.] führt dazu, dass in Spielhallen statt der zuvor zulässigen zwölf nunmehr nur noch maximal acht Geldspielgeräte aufgestellt werden dürfen; zudem werden die [X.]er Spielhallenbetreiber zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson verpflichtet.

[X.]ie angegriffenen Vorschriften regeln damit die Zulassung und den [X.]etrieb von Spielhallen und greifen deshalb in die [X.]erufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. [X.]er Einsatz von Eigentum zu Erwerbszwecken steht auch unter dem Schutz der [X.]erufsfreiheit (zum Verhältnis von [X.]erufsfreiheit und Eigentumsschutz vgl. [X.] 50, 290 <361 f.>; 110, 141 <166 f.>; [X.], Urteil des [X.] vom 6. [X.]ezember 2016 - 1 [X.]vR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 390).

(2) [X.]ie Eingriffe in die [X.]erufsfreiheit der Spielhallenbetreiber sind gerechtfertigt.

(a)[X.]ie Regelungen in [X.] und im [X.] zum [X.] und zu den [X.]en zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen genügen den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 [X.] an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung.

Auch zur Rechtfertigung einer objektiven [X.]erufszugangsvoraussetzung liegen hinreichende Gründe des Gemeinwohls vor, die das [X.] und die [X.]e tragen. [X.]ie Regelungen dienen der Abwehr drängender Gefahren für ein besonders wichtiges [X.]sgut ([X.]), sind im [X.]lick auf die unter st[X.]tlicher [X.]eteiligung betriebenen Spielbanken hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der [X.]ekämpfung der Spiel- und [X.] ausgerichtet ([X.]), verhältnismäßig ([X.]) und stehen mit dem [X.]estimmtheitsgebot in Einklang ([X.]).

([X.]) [X.]ie Regelungen dienen mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die [X.]etroffenen, ihre Familien und die [X.] führen kann (vgl. [X.] 115, 276 <304 f.> m.w.[X.]). § 1 Nr. 1 GlüStV und § 1 Abs. 1 Nr. 1 S[X.] nennen ausdrücklich die Verhinderung des Entstehens von Glücksspielsucht und die wirksame Suchtbekämpfung als Ziele des [X.] beziehungsweise des Gesetzes. [X.]ass mit dem [X.] und dem [X.] das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine [X.]eschränkung des insgesamt verfügbaren [X.] verfolgt wird, stellen die Erläuterungen zum [X.] und die Gesetzesbegründungen der [X.] ausdrücklich klar (vgl. [X.], [X.]rucksache 16/11995, [X.]1; [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 9, 12).

Näher wird das [X.] damit begründet, dass Mehrfachspielhallen aufgrund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellten und durch sie ein "[X.]" eintrete, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen biete (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 11; Landtag des [X.]es, [X.]rucksache 15/15, [X.] 71). [X.]urch das [X.] sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf ein harmloses Freizeitvergnügen zurückgeführt sowie die Entstehung spielbankähnlicher Großspielhallen verhindert werden (vgl. [X.], [X.]rucksache 16/11995, [X.]1).

Zweck des [X.]s zu anderen Spielhallen ist die Herbeiführung einer [X.]egrenzung der Spielhallendichte und damit eine [X.]eschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen. [X.]amit soll das [X.] - wie auch das [X.] - zur Verhinderung und [X.]ekämpfung von Spielsucht dadurch beitragen, dass ein Spieler auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten "auf andere Gedanken" kommt (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 11). [X.]er Spieler soll sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger, neuer Entschluss zum [X.]etreten einer weiteren Spielhalle erforderlich ist.

[X.]ie [X.]er Regelung zum Abstand zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche dient der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht. Nach der [X.]egründung des Gesetzentwurfs üben gerade Spielhallen einen "Reiz des Verbotenen" aus, der insbesondere auf Kinder und Jugendliche anziehend wirkt. Insbesondere soll durch diesen Tatbestand einem Gewöhnungseffekt des verbreiteten, stets verfügbaren Angebots von Spielhallen bei Kindern und Jugendlichen entgegengewirkt werden (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 12).

[X.]iese Einschätzungen der Gesetzgeber sind nicht offensichtlich fehlerhaft. Im Rahmen des ihnen zustehenden Einschätzungs- und [X.] (vgl. [X.] 126, 112 <141>), der vom [X.]esverfassungsgericht nur in begrenztem Umfang überprüfbar ist (vgl. [X.] 121, 317 <350>; 126, 112 <141> m.w.[X.]), durften die Gesetzgeber in [X.] und im [X.] annehmen, dass die vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren schwere Gefahren für die [X.]etroffenen, ihre Familien und die [X.] darstellen. [X.]as Ergreifen von Maßnahmen zur Reduzierung des Spiels in Spielhallen in Form des [X.]s und der [X.]e kann von den Gesetzgebern in nachvollziehbarer Weise auf drei einander ergänzende Erkenntnisse gestützt werden: erstens die grundsätzlich vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren, zweitens die deutliche Zunahme und Nutzung des Angebots an Geldspielgeräten in Spielhallen und drittens den Zusammenhang zwischen einer Zunahme des Spiels und einer Zunahme an Suchtproblemen.

Ausdrücklich haben sich die Länder auf die Ergebnisse des vom [X.]eswirtschaftsministerium 2010 veröffentlichten [X.]erichts zur Evaluierung der Fünften Novelle der Spielverordnung und auf die von ihnen in Auftrag gegebene "International vergleichende Analyse des [X.]" gestützt (vgl. [X.], [X.]rucksache 16/11995, [X.] 16 f., 20), woraus insbesondere der Anstieg der [X.], die Zunahme der [X.]edeutung von Mehrfachspielhallen und der deutliche Anstieg der Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen sowie die finanziellen Einschränkungen von Spielern in Spielhallen hervorgehen (vgl. [X.] 881/10, [X.], 44, 49 f.). Laut der periodischen Studie der [X.]eszentrale für gesundheitliche Aufklärung lag in den Jahren 2009 bis 2015 der Anteil der [X.]efragten mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten mit 17,2 % am höchsten bei Geldspielgeräten, gefolgt von [X.]-[X.]asinospielen mit 13,1 % und Sportwettenangeboten mit 12,1 % (vgl. [X.], Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in [X.]. Ergebnisse des [X.] und Trends - Forschungsbericht der [X.]eszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, [X.] 102). Im Rahmen der sogenannten [X.] aus dem Jahre 2011 nannten 49,1 % der [X.]efragten mit [X.] Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten als wichtigsten Problembereich (vgl. [X.] u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und [X.]ehandlung - Endbericht, [X.]8).

Gerade im Hinblick auf Kinder und Jugendliche durfte der Gesetzgeber [X.] Maßnahmen aufgrund ihrer höheren [X.]eeindruckbarkeit für besonders dringlich halten, da der Anteil junger Spieler in den letzten Jahren deutlich gestiegen ist und die Altersgruppe der 18- bis 25-Jährigen diejenige mit dem größten Spieleranteil an Geldspielgeräten darstellt (vgl. [X.], Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in [X.]. Ergebnisse des [X.] und Trends - Forschungsbericht der [X.]eszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, [X.] 92).

[X.]ie von den Gesetzgebern zugrunde gelegten Annahmen werden auch nicht durch das von den [X.]eschwerdeführerinnen angeführte Gutachten zum sogenannten [X.] in Frage gestellt (vgl. Peren/[X.], [X.] von Glücksspielprodukten. Eine komparative [X.]ewertung von in [X.] angebotenen Spielformen, Wirtschaftswissenschaftliches Kurzgutachten ausgearbeitet für die [X.], 2011), da es durch die Anknüpfung an den Marktanteil und die Spielerträge des jeweiligen Spiels den Anteil der Süchtigen im Verhältnis zum Umsatz ermittelt und damit die höhere Ertragsquote der Spielbanken das Ergebnis verzerrt. Zudem sind die Gesetzgeber nicht gehalten, bei der [X.]ekämpfung der Glücksspielsucht auf eine rein mathematisch berechnete relative Gefährlichkeit abzustellen. Vielmehr rechtfertigen gerade die hohen Anteile der Spieler an Geldspielgeräten an der Gesamtzahl pathologischer Spieler sowie der hohe Marktanteil und das erhebliche Wachstum des Spiels in Spielhallen über die letzten Jahre die Annahme nachweisbarer schwerer Gefahren für die spielsüchtigen oder von Spielsucht bedrohten Personen, ihre Familien und die [X.]. Es ist nicht ersichtlich, dass die den Neuregelungen zugrunde liegenden Annahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprechen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten (vgl. [X.] 25, 1 <17>; 126, 112 <141>).

([X.]) [X.]as [X.] und die [X.]e sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. [X.]ei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.

Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen [X.]etrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach [X.]gesetz wesentliche Anteile an der [X.]etreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 [X.]) und sie [X.] und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 [X.]; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 [X.]). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das [X.] und die weiteren [X.]eschränkungen in den neuen [X.]n indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in [X.] und im [X.] [X.]ependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. [X.]iese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 [X.] von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. [X.]emgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der [X.] von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.

[X.]ennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in [X.]ezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der [X.]ekämpfung der Glücksspielsucht, da der [X.]etrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der [X.]ekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der [X.]egrenzung und Kanalisierung des [X.] (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. So gelten für die Spielbanken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bundesweit die [X.] gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwicklung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufklärungspflichten des § 7 GlüStV sowie insbesondere das bundesweite Spielersperrsystem mit der Möglichkeit von Selbst- und Fremdsperren gemäß § 8 GlüStV.

Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken ist überdies gesetzlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebunden ist. [X.]ementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine [X.]egrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. [X.]amit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise [X.]ependancen Grenzen gesetzt (zu deren Genehmigungsbedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 [X.]; zu Nebenbestimmungen § 2 Abs. 7 Nr. 1 [X.], § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 [X.]). So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in [X.] und sieben im [X.]) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte [X.]estandteil des alltäglichen Lebens ist. [X.]ieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des [X.]estands an [X.]n aufgrund der [X.]e nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. [X.]eszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in [X.] 2013, Ergebnisbericht, 2014, [X.] 189; [X.], Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in [X.]. Ergebnisse des [X.] und Trends - Forschungsbericht der [X.]eszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, [X.] 102; [X.] u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und [X.]ehandlung - Endbericht, [X.]8).

Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen [X.]ministerien (vgl. § 12 [X.], § 2 Abs. 4 Satz 1 Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in [X.] i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben [X.] bzw. § 12 [X.], Nr. 2.16 der Anlage der [X.]ekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten [X.]behörden des [X.]es) hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der [X.]ekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des [X.] vom St[X.]t gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können (vgl. [X.] 115, 276 <312>; [X.]K 10, 525 <533>). [X.]amit ist es den zuständigen [X.]ehörden beider Länder aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte [X.]eschränkung sowohl der [X.]ependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen.

Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in [X.] und im [X.] - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der [X.]ekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des [X.] und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. [X.]ie Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei [X.]erücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch [X.] und [X.] nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.

Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der [X.]ekämpfung der Spielsucht haben die [X.]behörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren [X.]ependancen konterkariert wird.

([X.]) [X.] und [X.]e sind zur Erreichung der dargestellten legitimen Ziele geeignet, erforderlich und angemessen.

(α) [X.]ie gesetzliche Anordnung des [X.]s sowie der [X.]e ist ein geeignetes Mittel zur Erreichung der von den Gesetzgebern verfolgten legitimen [X.], da sie die [X.]ekämpfung der Spielsucht jedenfalls fördern (vgl. [X.] 63, 88 <115>; 67, 157 <175>; 96, 10 <23>; 103, 293 <307>; 115, 276 <308>). [X.]en Gesetzgebern kommt hierbei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. [X.] 115, 276 <308> m.w.[X.]).

[X.]ie Einschätzung der Geeignetheit des [X.]s durch die Gesetzgeber der Länder ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. So ist plausibel, dass gerade Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 9; Landtag des [X.]es, [X.]rucksache 15/15, [X.] 71). [X.]ie Gesetzgeber reagierten damit in zulässiger Weise auf die deutliche Expansion dieser [X.]ranche in den Jahren vor den entsprechenden Neuregelungen (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 9; Landtag des [X.]es, [X.]rucksache 15/15, [X.] 50), zumal durch die Errichtung von Mehrfachspielhallen die Intention der Spielverordnung unterlaufen wurde, zur Verhinderung und [X.]ekämpfung von Spielsucht die Höchstzahl der Geldspielgeräte je Standort auf zwölf zu begrenzen (vgl. bereits [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 337). Gerade im Falle der generellen Zugänglichkeit und hohen Verfügbarkeit von Spielhallen kommt einer [X.]egrenzung sowie örtlichen [X.]eschränkungen von Glücksspielstätten die höchste Wirksamkeit bei der Verhinderung und [X.]ekämpfung der Spielsucht zu (vgl. [X.], International vergleichende Analyse des [X.], 2009, [X.]9 f.; [X.]eszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in [X.] 2013, Ergebnisbericht, 2014, [X.]2). Ein Verbot von Mehrfachspielhallen in Form des [X.]s kann dem entgegenwirken, indem es zu einer geringeren Konzentration von Spielgeräten im selben Gebäude(komplex) und im Zusammenwirken mit den [X.]en zu einer generellen Reduzierung des Geldspielgeräteangebots führt.

Ebenso wenig bestehen Zweifel an der Geeignetheit des in [X.] und im [X.] geltenden [X.]s zu anderen Spielhallen. Mit diesem Gebot wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Spielhallen zur Verfügung stehenden Standorte und eine [X.]egrenzung der Spielhallendichte bewirkt, was zu einer [X.]eschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen beiträgt. [X.]adurch wird ebenfalls eine Verringerung der Griffnähe und Verfügbarkeit des Spiels an Geldspielgeräten in Spielhallen erreicht. [X.]em steht nicht entgegen, dass ein Ausweichen auf andere Orte oder auf andere Arten des Glücksspiels nicht ausgeschlossen werden kann. [X.]ies gilt insbesondere für auf der Grundlage einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis betriebene [X.], die - sofern sie nicht selbst als Spielhallen zu qualifizieren sind (vgl. § 1 Abs. 2 [X.]; [X.], Urteil vom 4. Oktober 1988 - 1 [X.] 59.86 -, NVwZ 1989, [X.] f.; Urteil vom 9. März 2005 - 6 [X.] 11/04 -, NVwZ 2005, [X.] 961 <962>) - einen anderen [X.]harakter aufweisen (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 47). Ein strukturelles, bereits in der gesetzlichen Regelung angelegtes Vollzugsdefizit ist dabei weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 47).

Auch das in [X.] vorgesehene [X.] zu Kinder- und Jugendeinrichtungen ist der Erreichung eines verstärkten Jugendschutzes jedenfalls förderlich. Indem wenigstens in der Nähe der von ihnen besonders häufig aufgesuchten Einrichtungen Spielhallen aus dem alltäglichen Umfeld der Kinder und Jugendlichen herausgenommen werden, wird erreicht, dass diese in geringerem Maße [X.]estandteil ihrer Lebenswirklichkeit sind. Gerade bei besonders schutzbedürftigen Kindern und Jugendlichen kann so ein Gewöhnungseffekt durch ein stets verfügbares Angebot vermieden werden.

(β) [X.] und [X.]e sind erforderlich. Ein milderes, gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich, zumal den Gesetzgebern auch hier ein [X.]eurteilungs- und Prognosespielraum zukommt (vgl. [X.] 102, 197 <218>; 115, 276 <309>). Insbesondere stellen rein spieler- oder gerätebezogene Maßnahmen wie die von den [X.]eschwerdeführerinnen vorgeschlagene [X.] kein gleich wirksames Mittel zur [X.]ekämpfung und Verhinderung von Spielsucht dar. [X.]ie Länder durften insofern die Einschätzung der Suchtforschung und -beratungspraxis zugrunde legen, dass die Einschränkung des Angebots und die Reduzierung des Gesamtumsatzes bei Spielhallen aus [X.]r Sicht ein vorzugswürdiges Mittel darstellen (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.]) (α)). Im Gestaltungsspielraum mit [X.]lick auf die Erforderlichkeitsanforderungen liegt auch die [X.] Regelung, die für den Mindestabstand nicht auf die Wegstrecke, sondern auf die [X.] zwischen zwei Spielhallen abstellt (vgl. zur entsprechenden Regelung in § 42 Abs. 1 [X.]glücksspielgesetz [X.] [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 367). [X.]asselbe gilt für das Absehen des [X.]gesetzgebers von Abweichungs- und Ausnahmemöglichkeiten, mit denen eine Reduzierung der Spielhallendichte nicht in gleich wirksamer und effizienter Weise erreicht werden könnte.

[X.]as [X.] (§ 6 Abs. 1 [X.], § 6 Abs. 4 [X.]) stellt kein gleichermaßen wirksames Mittel wie das [X.] zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dar, da der Werbe- und Gewöhnungseffekt dadurch nicht vermieden wird.

(γ) [X.] und [X.]e sind auch angemessen. [X.]ei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der [X.]ringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahren die gesetzlichen Regelungen auch unter [X.]erücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen der [X.] insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasten die [X.]etroffenen nicht übermäßig (vgl. [X.] 83, 1 <19>; 121, 317 <355>; 126, 112 <152 f.>).

[X.]urch das [X.] entfallen die Möglichkeit, größere Kapazitäten an Spielmöglichkeiten oder eine größere Vielfalt an Geräten vorzuhalten, und die sich hieraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteile. Ähnliche [X.]elastungswirkungen ergeben sich durch die [X.]e, denen insbesondere in [X.] nur begrenzt ausgewichen werden kann. [X.]ie Regelungen haben - gerade im Zusammenwirken mit bauplanungsrechtlichen [X.]eschränkungen - eine deutliche Reduzierung der möglichen [X.] zur Folge. Eine kumulative [X.]elastung entsteht insbesondere durch die gleichzeitige Geltung von [X.]en je Spielhalle (in [X.] acht gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 [X.]; im [X.] zwölf gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 [X.]). Zusätzlich belastend wirken sich daneben weitere Neuregelungen aus (vgl. das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV, § 5 Abs. 2 Satz 2 S[X.], den Sachkundenachweis nach § 2 Abs. 3 Nr. 4, § 6 Abs. 3 [X.], die Verlängerung der täglichen Sperrzeit gemäß § 5 [X.], § 7 Abs. 1 S[X.], das Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäude(komplex) gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV, die Pflicht zur Reduzierung der [X.] auf drei im Falle der Abgabe von Speisen und Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] sowie das Verbot der unentgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 2 [X.], das Rauchverbot gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 S[X.] oder das Verbot von [X.]-Terminals und Geldautomaten nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2, § 8 Abs. 2 S[X.]).

[X.]ie Gesamtbelastung lässt es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren [X.]eruf aufgeben müssen, zumal die Zahl der attraktiven Standorte durch das [X.] stark beschränkt wird. [X.]ie Prognosen der [X.]eschwerdeführerinnen, ein wirtschaftlicher [X.]etrieb von Spielhallen sei durch die Kumulation der verschiedenen belastenden Vorschriften nicht mehr möglich, werden allerdings nicht hinreichend substantiiert (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 50). [X.]ies gilt auch im Hinblick auf die durch die Verlängerung der Sperrzeit gemäß § 5 Abs. 1 [X.] erwarteten Verluste, da ohne weitere Angaben zu den korrespondierenden [X.]esucherzahlen die stündlichen [X.]urchschnittsumsätze für die wegfallenden frühen Morgenstunden nicht angesetzt werden können.

[X.]er mit [X.] und [X.]en verfolgte Hauptzweck der [X.]ekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht wiegt besonders schwer, da es sich um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.])). [X.]esonderes Gewicht bekommt dieses Ziel dadurch, dass nach maßgeblichen Studien vom Spiel an Geldspielgeräten die mit Abstand höchsten Suchtgefahren ausgehen (oben [X.]). Für alle anderen relevanten [X.] hatte bereits eine [X.]egrenzung des Angebots in Form von Verboten, st[X.]tlichen Monopolen oder Konzessionsmodellen bestanden. Aufgrund der Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und [X.]ekämpfung von Glücksspielsucht ist (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.]) (α)), durften die Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade die mit dem [X.] und den [X.]en einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen [X.]eitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. [X.]ies gilt zumal mit [X.]lick auf den Zweck der Vorbeugung von Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Stadium.

Insgesamt stehen damit die [X.]elastungen nicht außer Verhältnis zum Nutzen der Neuregelungen (vgl. [X.], Entscheidung vom 28. Juni 2013 - [X.]. 10-V[X.]-12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.] 141 <145 f.>; [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 348; OVG [X.]-[X.]randenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 165; [X.], [X.]eschluss vom 21. Januar 2016 - 4 [X.]/15 -, juris, Rn. 35; VG [X.]remen, [X.]eschluss vom 2. September 2011 - 5 V 514/11 -, juris, Rn. 25). [X.]as wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheblichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. [X.]anach ist auch eine deutliche [X.]egrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den [X.]etrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen.

([X.]) [X.]as insoweit allein angegriffene [X.] zu Kinder- und Jugendeinrichtungen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 [X.] genügt den Anforderungen an die [X.]estimmtheit gesetzlicher Regelungen.

[X.]er in § 2 Abs. 1 Satz 4 [X.] verwendete [X.]egriff der "Einrichtungen, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden", ist hinreichend bestimmt. Er wird für [X.] durch § 5 Abs. 1 MindAbstUmsG [X.]ln näher konkretisiert, der unter [X.]ezugnahme auf das [X.]er Schulgesetz eindeutig definiert, zu welchen Einrichtungen Spielhallen einen entsprechenden Abstand halten müssen, nämlich zu allen Schulen außer reinen Grundschulen und Schulen der Erwachsenenbildung. Aber auch isoliert ist die Auslegung und Anwendung des in § 2 Abs. 1 Satz 4 [X.] verwendeten [X.]egriffs einer gerichtlichen Kontrolle ohne weiteres zugänglich.

[X.]as [X.]estimmtheitsgebot ist auch gewahrt, sofern es um das [X.]etreiben von Spielhallen "in räumlicher Nähe" zu Kinder- und Jugendeinrichtungen geht. [X.]er [X.]egriff der räumlichen Nähe in § 2 Abs. 1 Satz 4 [X.] lässt sich schon ohne Zusammenwirken mit dem [X.]umsetzungsgesetz [X.] im Wege der teleologischen Auslegung der Vorschrift unter besonderer [X.]erücksichtigung des Kinder- und Jugendschutzes konkretisieren. [X.]ies gilt erst recht insoweit, als dieser in § 5 Abs. 2 Satz 1 MindAbstUmsG [X.]ln für [X.] dahingehend definiert wird, dass eine solche Nähe beim Überschreiten einer Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig nicht vorliegt. Auch die [X.]erechnung der Wegstrecke wird nunmehr in § 5 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG [X.]ln im Einzelnen vorgegeben. [X.]er Umstand, dass bei der Überschreitung der Wegstrecke eine räumliche Nähe "regelmäßig" nicht vorliegt, und die Ausgestaltung von § 2 Abs. 1 Satz 4 [X.] als Sollvorschrift ermöglichen der Verwaltung eine [X.]erücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. [X.]ie gesetzliche Regelung gibt der Verwaltung in ausreichendem Maße richtungsweisende Gesichtspunkte an die Hand, damit diese die Norm in nachvollziehbarer und überprüfbarer Weise anwenden kann (vgl. [X.] 21, 73 <82>; 62, 256 <275>).

(b) Auch die mit der Reduzierung der [X.] in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 [X.]) und der Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 [X.]) einhergehenden Eingriffe in die [X.]erufsfreiheit der Spielhallenbetreiber sind von hinreichenden Gemeinwohlzwecken getragen und verhältnismäßig.

([X.]) Mit der Reduzierung der Spielgerätehöchstzahl von zwölf auf acht je Spielhalle verfolgt der Gesetzgeber das Ziel der Suchtprävention durch Reduzierung der Anreize zu übermäßigem Spielen in den Spielhallen (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 14) und damit die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges [X.]sgut (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.])). [X.]ie Regelung ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet, da der Gesetzgeber im Rahmen seines Einschätzungs- und [X.] davon ausgehen durfte, dass Anreize für die Spieler zum fortgesetzten Spielen in Spielhallen umso geringer sind, je weniger Geräte sich dort befinden (vgl. dazu auch [X.], [X.]eschluss der [X.] des [X.] vom 27. März 1987 - 1 [X.]vR 850/86 u.a. -, NVwZ 1987, [X.] 1067; [X.], Urteil vom 10. [X.]ezember 2014 - 17 K 2429/13 -, juris, Rn. 104).

[X.]er Gesetzgeber durfte die Reduzierung der [X.] auch für erforderlich halten. Eine gleich wirksame Regelung, die Spielhallenbetreiber weniger belastet, ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt die bereits mit dem [X.] und den [X.]en bewirkte Reduzierung der Gesamtzahl der aufgestellten Geldspielgeräte kein milderes, gleich geeignetes Mittel dar, da diese nicht, wie vom Gesetzgeber im Rahmen seines Schutzkonzepts angestrebt, die [X.] innerhalb der einzelnen Spielhalle verringert (vgl. [X.], Urteil vom 10. [X.]ezember 2014 - 17 K 2429/13 -, juris, Rn. 104). [X.]er Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass gerätebezogene Regelungen nicht gleichermaßen präventiv wirken.

Schließlich belastet die Reduzierung der [X.] die Spielhallenbetreiber nicht übermäßig. [X.]as hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt gegenüber den wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber. Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und [X.]ekämpfung von Glücksspielsucht darstellt (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.]) (α)), durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhallen einen gewichtigen [X.]eitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar liegt nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der [X.]etrieb einer Spielhalle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. OVG [X.]-[X.]randenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 186).

([X.]) Entsprechendes gilt für die Pflicht zur Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 [X.]), die das Erkennen und die unmittelbare Einflussnahme auf problematisches Spielverhalten ermöglichen soll (vgl. [X.] [X.], [X.]rucksache 16/4027, [X.] 15). [X.]amit verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, nachweisbare oder höchstwahrscheinliche schwere Gefahren für ein besonders wichtiges [X.]sgut abzuwehren (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.])). An der Eignung der Anwesenheit mindestens einer Aufsichtsperson je Spielhalle für die Förderung dieses Ziels bestehen keine Zweifel. [X.]er Gesetzgeber durfte die [X.]egründung einer solchen Pflicht auch für erforderlich halten. Angesichts der hohen Suchtgefahren, die vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehen, und des hohen Gewichts der Suchtbekämpfung durfte die Vorschrift ohne den Nachweis vorher bestehender Missstände eingeführt werden.

[X.]ie Spielhallenbetreiber werden dadurch nicht übermäßig belastet. [X.]a nach Ablauf der Übergangsfristen aufgrund des [X.]s im Regelfall nur noch Einzelspielhallen bestehen werden, wird von keinem [X.]etreiber verlangt, je Standort mehr als eine Aufsichtsperson einzusetzen. [X.]adurch entstehende Personalkosten sind jedenfalls zumutbar.

b) [X.]ie Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 [X.] führt - soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist - hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die [X.]erufsfreiheit.

c) [X.]as [X.], die [X.]e zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen, die Reduzierung der [X.] in Spielhallen und die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson bewirken keine mit Art. 3 Abs. 1 [X.] unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den [X.]etreibern von Spielbanken und von Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind.

[X.]) Art. 3 Abs. 1 [X.] gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. [X.]as hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche [X.]elastungen und ungleiche [X.]egünstigungen. [X.]abei verwehrt Art. 3 Abs. 1 [X.] dem Gesetzgeber nicht jede [X.]ifferenzierung. [X.]ifferenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. [X.]abei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und [X.]ifferenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten [X.]indungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere [X.]indung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche [X.]ifferenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 [X.] annähern (vgl. [X.] 138, 136 <180 f. Rn. 121 f.> m.w.[X.]).

[X.]) [X.]urch die angegriffenen Vorschriften werden Spielhallenbetreiber gegenüber den [X.]etreibern von Spielbanken und von Gaststätten ungleich behandelt, da Spielhallen [X.]eschränkungen unterworfen werden, die für den [X.]etrieb von Spielautomaten in Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten nicht gelten. [X.]abei sind diese Gruppen insofern wesentlich gleich, als in ihren [X.]etrieben jeweils - zumindest auch - Glücksspiel um Geld an Spielautomaten beziehungsweise Geldspielgeräten angeboten wird. [X.]ass sich die [X.]auart der Spielautomaten in Spielbanken von derjenigen der Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten unterscheidet, begründet keine wesentlichen, die Vergleichbarkeit ausschließenden Unterschiede. Im Übrigen sind zahlreiche Regelungen im Glücksspielst[X.]tsvertrag zur Suchtprävention gleichermaßen auf Spielbanken und Spielhallen anwendbar (vgl. [X.], [X.]V[X.]l 2015, [X.] 1473 <1481>).

[X.]) Ausgehend hiervon ist die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den [X.]etreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten gerechtfertigt, selbst wenn angesichts der mit den spielhallenbezogenen Regelungen einhergehenden erheblichen [X.]eeinträchtigungen des Grundrechts der [X.]erufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 [X.] ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt wird.

[X.]ie Gesetzgeber verfolgen bei der Regulierung der Spielhallen und allgemein im [X.]ereich des [X.] mit der Verhinderung und [X.]ekämpfung der Glücksspielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.])). Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche [X.]ehandlung von Spielhallen und Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Spielhallen gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten, selbst wenn man die - insoweit freilich begrenzt zu haltenden - [X.]ependancen beziehungsweise Zweigniederlassungen berücksichtigt (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.])). Aufgrund dieser sich auch auf die Suchtproblematik auswirkenden Unterschiede ist eine Ungleichbehandlung durch Vorschriften, die eine mengenmäßige [X.]egrenzung des Spiels in Spielhallen bezwecken, gerechtfertigt.

Ungleichbehandlungen gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, sind aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt. [X.]er Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und [X.]ereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. [X.]ie Möglichkeiten und Anreize zu ununterbrochenem Spiel in Spielhallen sind daher typischerweise größer als in Gaststätten (so bereits [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 1991 - 1 [X.] 174.90 -, NVwZ-RR 1991, [X.]3 <404>). Hinzu kommt, dass gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] höchstens drei, ab dem 10. November 2019 nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen (vgl. Art. 5 Nr. 1 Sechste Verordnung zur Reform der Spielverordnung vom 4. November 2014, [X.] 1678 <1682>). [X.]as Gefährdungspotential in Gaststätten ist somit aufgrund der geringeren Verfügbarkeit des Glücksspiels deutlich geringer als in Spielhallen und ermöglicht durch die Einbettung in den Gaststättenbetrieb darüber hinaus eine größere [X.] Kontrolle. [X.]er [X.]etrieb von "[X.]" oder "[X.]afécasinos" als Gaststätten mit höchstens drei Spielgeräten, die faktisch das Gepräge von kleinen Spielhallen haben, ändert daran nichts, da solche [X.] als Spielhallen gelten und damit denselben Regeln unterworfen sind (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.]) (α)).

2. [X.]ie fünfjährigen Übergangsfristen in [X.] und im [X.] sind mit Art. 12 Abs. 1 [X.] ebenso vereinbar (a) wie die einjährige Übergangsfrist in [X.] (b); für die Eigentumsfreiheit gilt, soweit einschlägig, nichts anderes (c). [X.]ie [X.]ifferenzierung zwischen der fünfjährigen und der einjährigen Übergangsfrist in der [X.] Regelung verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 [X.] (d). Auch die zweijährige Übergangsfrist für die Reduzierung der [X.] in [X.] ist verfassungsgemäß (e).

a) [X.]ie fünfjährigen Übergangsfristen für [X.] in [X.] und im [X.] im Hinblick auf das [X.] und die [X.]e zu anderen Spielhallen sowie in [X.] zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sind mit Art. 12 [X.] vereinbar.

[X.]) [X.]ie fünfjährigen Übergangsfristen sind vorrangig an Art. 12 Abs. 1 [X.] zu messen, weil es um Übergangsregelungen für die erlaubte gewerbliche [X.]etätigung, weniger um die Nutzbarkeit des vorhandenen Eigentums geht. [X.]ei einer [X.]eeinträchtigung der Erwerbs- und Leistungstätigkeit durch st[X.]tliche Regelungen ist nach der bestehenden [X.]rechtsprechung vorrangig der Schutzbereich der [X.]erufsfreiheit berührt. [X.]ie [X.]egrenzung der Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögensgüter, für die der Schutz des Art. 14 [X.] grundsätzlich in [X.]etracht kommt, sowie der Wertverlust der unternehmerischen Einheit sind dann nur mittelbare Folgen der angegriffenen [X.], weshalb Art. 14 Abs. 1 [X.] nur neben Art. 12 Abs. 1 [X.] zur Anwendung kommt (zur umgekehrten Konstellation vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 6. [X.]ezember 2016, - 1 [X.]vR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 390).

[X.]) [X.]ie Übergangsregelungen bewirken nach fünf Jahren das Erlöschen der bisherigen Erlaubnis nach § 33i [X.] und verlangen die Einholung einer neuen Erlaubnis, die von der Einhaltung des [X.]s und der [X.]e abhängig ist. Sie greifen damit zwar in die [X.]erufsfreiheit ein (1), sind aber von [X.] wegen gerechtfertigt (2).

(1) [X.]urch das Erlöschen der Erlaubnisse nach § 33i [X.] mit Ablauf des 31. Juli 2016 beziehungsweise des 30. Juni 2017 greifen die Übergangsregelungen in [X.] und im [X.] in die Grundrechte der [X.]eschwerdeführerinnen zu I), [X.]) und [X.]) ein. Nach § 8 Abs. 1 [X.] verlieren bestehende Erlaubnisse nach § 33i [X.] mit Ablauf des 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit und können nur nach den Anforderungen an die Erteilung einer neuen Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 [X.] erneuert werden, die für [X.] in §§ 5 bis 7 MindAbstUmsG [X.]ln modifiziert wurden. Soweit [X.]etreiber von [X.] einen Antrag auf Erteilung einer neuen [X.] im Sonderverfahren nach dem [X.]umsetzungsgesetz [X.] gestellt haben, gilt die Erlaubnis nach § 33i [X.] als bis zum sechsten Monat nach [X.]ekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren fortbestehend (§ 2 Abs. 3 MindAbstUmsG [X.]ln). Gleichermaßen ergibt sich im [X.] die [X.]etroffenheit der [X.]) aus dem Zusammenwirken der Erlöschensanordnung in § 12 Abs. 1 S[X.] mit den Erlaubnisanforderungen in § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 S[X.] sowie aus § 24 Abs. 1, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz zum [X.].

(2)[X.]ie durch die [X.] bewirkten Eingriffe in die [X.]erufsfreiheit sind gerechtfertigt. Sie werden dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gerecht (a). Zudem erfüllen sie die Anforderungen der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes (b).

(a) [X.]er Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe. Er verlangt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst entschieden und nicht anderen [X.] überlassen werden, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind (vgl. [X.] 82, 209 <224>; 83, 130 <142>; 95, 267 <307>; 98, 218 <251>; 116, 24 <58>). Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit [X.]lick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. [X.] 49, 89 <126>; 98, 218 <251>; [X.], [X.]eschluss des [X.] vom 17. Februar 2016 - 1 [X.]vL 8/10 -, juris, Rn. 59). [X.]ei [X.] muss der Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu eröffnen oder zu versagen ist, und er muss ein rechtsst[X.]tliches Verfahren bereitstellen, in dem hierüber zu entscheiden ist (vgl. [X.] 57, 295 <327>; 73, 280 <295 f.>; 86, 28 <41>). Aus der Zusammenschau mit dem [X.]estimmtheitsgrundsatz (vgl. [X.] 56, 1 <12 f.>; 134, 141 <184 Rn. 126>) ergibt sich, dass die gesetzliche Regelung desto detaillierter ausfallen muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der [X.]etroffenen sind (vgl. [X.] 56, 1 <13>). [X.]ie erforderlichen Vorgaben müssen sich dabei nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (vgl. [X.] 82, 209 <224 f.> m.w.[X.]).

([X.]) [X.]as Fehlen von Kriterien für die bei der Entscheidung über die Wiedererteilung nach Ablauf der Übergangsfrist erloschener Erlaubnisse zu treffende Auswahl zwischen bestehenden Spielhallen mit [X.], die zueinander den Mindestabstand von 500 Metern nicht einhalten, im [X.]n Spielhallengesetz verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Zwar ist der Entzug der Gewerbeerlaubnis wegen des drohenden völligen oder teilweisen Verlusts der beruflichen [X.]etätigungsmöglichkeit von erheblichem Gewicht. Allerdings ist die [X.]elastung des Eingriffs in die [X.]erufsfreiheit in zweifacher Weise durch die Regelung im [X.]n Spielhallengesetz abgemildert, und zwar durch die fünfjährige Übergangsfrist und die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung bei der Entscheidung über die Wiedererteilung nach Fristablauf (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 S[X.]; [X.], Entscheidung vom 28. Juni 2013 - [X.]. 10-V[X.]-12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.] 141 <143>; [X.], [X.]eschluss vom 15. April 2014 - 7 [X.] -, juris, Rn. 59; [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 356 ff.; OVG [X.]-[X.]randenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - [X.] 5.13 -, juris, Rn. 183; VG [X.]remen, [X.]eschluss vom 2. September 2011 - 5 V 514/11 -, juris, Rn. 26). Zudem geht es nur um eine Überleitungsregelung für eine bestimmbare Anzahl von [X.], nicht um die grundsätzliche und allgemeine Zuordnung unterschiedlicher Grundrechtspositionen für eine unbestimmte Vielzahl von zukünftigen [X.].

Vor diesem Hintergrund lassen sich die wesentlichen Parameter der Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen zwischen [X.] dem [X.]n Spielhallengesetz in hinreichendem Maße entnehmen. Insbesondere kann zur Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 12 Abs. 2 S[X.] zurückgegriffen werden, so dass im Rahmen der Auswahlentscheidung etwa auch die Amortisierbarkeit von Investitionen berücksichtigt werden kann. Auch ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung, dass bei der Auswahlentscheidung die mit der Neuregelung verfolgten und in § 1 Abs. 1 S[X.] niedergelegten Ziele zu beachten sind.

[X.]er Gesetzgeber kann die [X.]ewältigung der vielgestaltigen Auswahlkonstellationen anhand sachgerechter Kriterien den zuständigen [X.]ehörden überlassen, da eine ausdrückliche gesetzliche Regelung soweit ersichtlich nur ein geringes Mehr an [X.]estimmtheit und Rechtsklarheit schaffen könnte. Auch soweit etwa in Innenstädten oder Stadtteilzentren aufgrund der dort bestehenden Gemengelage eine Vielzahl von Konkurrenzsituationen aufgelöst werden muss, erfordert der Vorbehalt des Gesetzes daher jedenfalls derzeit keine ausdrückliche gesetzgeberische Festlegung der maßgeblichen Auswahlparameter, etwa hinsichtlich der Frage, von welchem Fixpunkt die Auswahlentscheidung auszugehen hat. Insofern gebietet es die ohnehin geforderte [X.]erücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber auch ohne ausdrückliche gesetzliche [X.]estimmung, dass die zuständigen [X.]ehörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei [X.]eachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. [X.]as gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich [X.] neu in den Markt eintretender [X.]ewerber einzubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Vorbelastungen der [X.]etreiber von [X.] zu berücksichtigen bleiben.

Soweit danach verschiedene Auswahlmöglichkeiten verbleiben, ist insofern weder ersichtlich noch von der [X.]) vorgetragen, dass eine gesetzgeberische Festlegung der maßgeblichen Auswahlkriterien den von den [X.]ehörden in dieser Situation vorzunehmenden komplexen Abwägungsentscheidungen besser gerecht würde. Soweit das behördliche Auswahlverfahren im Einzelfall den genannten Rahmen nicht beachtet oder sonst individuellen Rechtspositionen der Spielhallenbetreiber nicht zureichend Rechnung trägt, steht ihnen verwaltungsgerichtlicher und - gegebenenfalls nach Rechtswegerschöpfung - auch verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz offen. Zugleich bleibt es den Ländern unbenommen, im Rahmen der verfassungsrechtlichen [X.]indungen den zuständigen [X.]ehörden selbst im Wege der Gesetz- oder Verordnungsgebung oder auch mittels Verwaltungsvorschriften detailliertere Kriterien für die [X.]ewältigung von Konkurrenzsituationen an die Hand zu geben.

([X.]) Soweit auch das [X.]er Spielhallengesetz in seiner zunächst angegriffenen Fassung keine ausdrückliche Regelung der Kriterien für die Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden [X.] enthielt, hat sich dies mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 MindAbstUmsG [X.]ln geändert. [X.]ie Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der vom [X.]er [X.]gesetzgeber festgelegten Auswahlkriterien im Einzelnen bedarf hier wegen des subsidiären [X.]harakters der [X.]beschwerde keiner Entscheidung, da für eine entsprechende Rüge zunächst das Sonderverfahren des [X.]umsetzungsgesetzes [X.] durchlaufen werden müsste.

(b) [X.]ie [X.]estimmungen sind mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem in Art. 12 [X.] enthaltenen Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar (vgl. [X.], Urteil vom 16. [X.]ezember 2016 - 8 [X.] 6.15 -, juris, Rn. 72 ff.; so auch [X.], Entscheidung vom 28. Juni 2013 - [X.]. 10-V[X.]-12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.] 141 <144>; [X.]ayVGH, [X.]eschluss vom 30. September 2013 - 10 [X.]E 13.1477 -, juris, Rn. 16 ff.; [X.], [X.]eschluss vom 14. November 2013 - 1 M 124/13 -, juris, Rn. 5 ff.; [X.], [X.]eschluss vom 17. [X.]ezember 2013 - 3 [X.] 418/13 -, juris, Rn. 15 ff.; [X.], [X.]eschluss vom 7. Januar 2014 - 7 [X.]/13 -, juris, Rn. 35 ff.; OVG [X.], [X.]eschluss vom 10. Februar 2014 - 1 [X.] 476/13 -, juris, Rn. 14 ff.; [X.], [X.]eschluss vom 27. Mai 2014 - 6 [X.] 10343/14 -, NVwZ-RR 2014, [X.]82 <683>; [X.], [X.]eschluss vom 24. Juni 2014 - 4 [X.]s 279/13 -, juris, Rn. 17 ff.; [X.], [X.]eschluss vom 5. September 2014 - 8 [X.] 1036/14 -, juris, Rn. 18 ff.; a.A. [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 461 ff.; [X.], [X.]eschluss vom 24. September 2013 - 1 [X.] 36/13 -, juris, Rn. 23 ff.; offen gelassen [X.], [X.]eschluss vom 8. April 2015 - 3 EO 775/13 -, juris, Rn. 6 ff.; vgl. auch für eine vierjährige Übergangsperiode die Entscheidung des Österreichischen [X.]gerichtshofs vom 12. März 2015 - [X.]/2014-15 u.a. -, [X.], Rn. 76 f.).

([X.]) [X.]er Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandenen [X.]etriebserlaubnisse gemäß § 33i [X.] ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen (für an Art. 14 [X.] zu messende [X.]elastungen vertrauensgeschützter Positionen vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 6. [X.]ezember 2016 - 1 [X.]vR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 372; vgl. ferner [X.], Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 [X.] 48.07 -, NVwZ 2009, [X.]50 <652 Rn. 41>). Für die gesetzliche Regelung ergibt sich dies schon daraus, dass grundsätzlich nicht darauf vertraut werden kann, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt (vgl. [X.] 38, 61 <83>; 68, 193 <222>; 126, 112 <157>). Auch ein in umfangreichen [X.]ispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den [X.]estand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz (vgl. [X.] 105, 17 <44>). Weder die Gesetzgeber noch die zuständigen [X.]ehörden haben die Spielhallenbetreiber zu bestimmten [X.]ispositionen veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko.

[X.]ie [X.]esonderheiten des Glücksspiel- und dabei insbesondere auch des Spielhallensektors haben überdies zur Folge, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Schutz getätigter Investitionen nicht in gleichem Maße verlangt wie in anderen Wirtschaftsbereichen. [X.]ei Spielhallen handelt es sich um Gewerbebetriebe, die von vornherein einen besonderen [X.] [X.]ezug aufweisen, da auch bei [X.]eachtung aller gesetzlichen Vorschriften die Möglichkeit besteht, dass spielsüchtige und spielsuchtgefährdete Spieler Spielhallen aufsuchen. [X.]er [X.]etrieb von Spielhallen steht damit stets in einem Spannungsverhältnis zur Suchtbekämpfung (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz, Abs. 2 Nr. 3 [X.]). Nicht zuletzt hat das [X.]esverfassungsgericht bereits in seinem Sportwettenurteil aus dem Jahre 2006 festgestellt, dass dem Spiel an Geldspielgeräten im Sinne der Gewerbeordnung das höchste Suchtpotential aller [X.] zukommt (vgl. [X.] 115, 276 <305>). [X.]ie Spielhallenbetreiber mussten daher damit rechnen, dass die [X.]gesetzgeber diese Feststellung zum Anlass für eine strengere Regulierung von Spielhallen nehmen würden, um eine insgesamt konsequentere Glücksspielpolitik zu erreichen.

[X.]ie Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unbegrenzten weiteren [X.]etrieb von Mehrfachspielhallen war auch ohne entsprechende konkrete Reformvorhaben zumindest stark eingeschränkt, denn deren [X.]etrieb unterlief die vom [X.]esgesetzgeber mit der [X.]estimmung des § 3 Abs. 2 [X.] beabsichtigte [X.]egrenzung der maximalen Anzahl der Geldspielgeräte je Standort auf die Höchstzahl von zwölf und stellte damit eine (wenn auch legale) Umgehung der schon zuvor bestehenden Vorschriften zur [X.] in Spielhallen dar (vgl. [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 337). [X.]as Vertrauen in eine unbeschränkte und unbefristete Fortführung des [X.] war zudem schon durch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit nachträglicher Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 [X.]) begrenzt.

([X.]) An der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der Übergangsregelungen mit fünfjähriger Übergangsfrist zur Erreichung der mit dem [X.] und den [X.]en verfolgten [X.] (oben [X.] [X.] 1 a [X.] (2) (a) ([X.])) bestehen keine ernsthaften Zweifel. Gerade der deutliche Anstieg an Spielhallen in den letzten Jahren (oben [X.] bestätigt, dass die Ziele der Neuregelung wirksam nur erreicht werden können, wenn den neuen Anforderungen auch [X.] unterworfen werden.

[X.]ie [X.]gesetzgeber sind nicht auf eine Regelung zu verweisen, die Spielhallenbetreibern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen ermöglicht (vgl. [X.] 75, 246 <282>). [X.]ie immerhin fünfjährigen Übergangsfristen in [X.] und im [X.] tragen dem Interesse der [X.]etreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.

[X.]ie [X.]elange der Spielhallenbetreiber sind ebenfalls genügend berücksichtigt. [X.]ie Räumlichkeiten und die weiteren [X.]etriebsmittel sind auch anderweitig nutzbar (vgl. [X.], Entscheidung vom 28. Juni 2013 - [X.]. 10-V[X.]-12 u.a. -, NVwZ 2014, [X.] 141 <146>). Für Mietverträge kann sich zudem ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung ergeben (vgl. [X.]GH, Urteil vom 20. November 2013 - X[X.] ZR 77/12 -, [X.], [X.] 165 <166>; KG, Urteil vom 14. Juli 2014 - 8 U 140/13 -, juris, Rn. 28). Ähnliches gilt für die Möglichkeit eines Weiterverkaufs oder einer Weitervermietung der Spielgeräte und anderer Einrichtungsgegenstände, zumal deren Abschreibungszeit die fünfjährige Übergangszeit in der Regel nicht überschreiten dürfte (vgl. [X.] für die allgemein verwendbaren Anlagegüter Nr. 7.5.1).

[X.]ennoch haben sowohl [X.] als auch das [X.] die Möglichkeit von Härtefallbefreiungen im Einzelfall geschaffen (§ 9 MindAbstUmsG [X.]ln; § 12 Abs. 2 S[X.]). [X.]ass darüber hinaus ein weiterer [X.]etrieb von Spielhallen unterbunden wird, haben die [X.]eschwerdeführerinnen hinzunehmen.

b) [X.]er Eingriff in die [X.]erufsfreiheit der [X.]I) durch die einjährige Übergangsregelung für nach dem 28. Oktober 2011 genehmigte [X.] in [X.] gemäß Art. 11 Abs. 1 Satz 2 [X.]ayA[X.]lüStV in Verbindung mit § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist ebenfalls mit Art. 12 Abs. 1 [X.] vereinbar. Mit Ablauf des 30. Juni 2013 wurde neben der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i [X.] eine zusätzliche glücksspielrechtliche [X.] erforderlich, deren Erteilung von der Wahrung unter anderem des [X.]s des § 25 Abs. 2 GlüStV abhängig ist. [X.]adurch wird in Art. 12 Abs. 1 [X.] eingegriffen, der Eingriff ist jedoch gerechtfertigt. [X.]ie Unterscheidung zwischen ein- und fünfjähriger Übergangszeit dient legitimen [X.]n ([X.]) und trägt auch dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes durch [X.]ezug auf den Stichtag des 28. Oktober 2011 hinreichend Rechnung ([X.]). [X.]as Abstellen auf die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis ist ebenfalls verfassungsgemäß ([X.]). Auch ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Genüge getan ([X.]).

[X.]) Mit der einjährigen Übergangsfrist für [X.], die erst nach dem 28. Oktober 2011 eine [X.] nach § 33i [X.] erhalten hatten (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 [X.]ayA[X.]lüStV), soll dem Vertrauens- und [X.]estandsschutz der [X.]etreiber in Abwägung mit den durch das [X.] und das [X.] verfolgten [X.]n angemessen Rechnung getragen werden; durch das Anknüpfen an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung bei Mehrfachspielhallen soll dabei ein stufenweiser Rückbau erreicht werden (vgl. [X.], [X.]rucksache 16/11995, [X.]2). [X.]ahinter steht das Ziel einer möglichst zeitnahen Umsetzung des [X.]s und des [X.]s, um eine möglichst wirksame [X.]ekämpfung der Glücksspielsucht zu erreichen. Zum anderen soll die Stichtagsregelung Mitnahmeeffekte in Form von [X.] in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindern.

[X.]) [X.]abei ist nicht zu beanstanden, dass durch die Festlegung des 28. Oktober 2011, des Tages der [X.]eschlussfassung der Ministerpräsidentenkonferenz über die Änderung des [X.], als Stichtag gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV das Vertrauen auf den Fortbestand der geltenden Rechtslage ab diesem Zeitpunkt nicht mehr in gleicher Weise geschützt ist.

[X.]ie Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung und der erteilten Erlaubnisse nach § 33i [X.] war spätestens mit dem [X.]eschluss der Ministerpräsidentenkonferenz beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt. Hierbei kann auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die das [X.]esverfassungsgericht für das Vertrauen in die Gesetzeslage gegenüber rückwirkenden Gesetzen entwickelt hat. [X.]emnach entfällt schutzwürdiges Vertrauen in die geltende Rechtslage nicht erst dann, wenn eine Änderung der Rechtslage sicher ist, sondern bereits dann, wenn mit einer Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist (vgl. [X.] 126, 369 <396>). [X.]ies ist beim endgültigen [X.]eschluss des [X.]estages über einen Gesetzentwurf der Fall (vgl. [X.] 126, 369 <396>; 132, 302 <324 Rn. 57> jeweils m.w.[X.]). [X.]arüber hinaus können sich ab der Einbringung eines Gesetzentwurfs im [X.]estag durch ein initiativberechtigtes Organ die [X.]etroffenen nicht mehr auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den [X.]estand der Rechtslage berufen (vgl. [X.] 127, 31 <50>; 132, 302 <324 f. Rn. 56 f.> m.w.[X.]).

[X.]iese Rechtsprechung ist auf den Entstehungsprozess eines [X.], auf dem die hier gegenständlichen [X.]gesetze beruhen, übertragbar. [X.]ei der Entstehung von St[X.]tsverträgen kann es zu vergleichbaren Ankündigungseffekten kommen (vgl. [X.] 95, 64 <88 f.>). Schon mit dem Zustandekommen eines [X.] ist mit einer Neuregelung durch entsprechende [X.]gesetze ernsthaft zu rechnen (vgl. [X.] 126, 369 <396>), so dass geplante Gesetzesänderungen öffentlich und mögliche zukünftige Gesetzesänderungen damit in konkreten Umrissen vorhersehbar werden (vgl. [X.] 132, 302 <324 Rn. 56>). Hinzu kommt, dass Änderungen am St[X.]tsvertrag durch die Länderparlamente nach Unterzeichnung durch die Ministerpräsidenten ausgeschlossen sind, da der Vertragstext schon mit der Unterzeichnung feststeht und nur noch einvernehmlich geändert werden kann (vgl. [X.]ayVGH, [X.]eschluss vom 30. September 2013 - 10 [X.]E 13.1477 -, juris, Rn. 22; [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 463).

Im Hinblick auf das Kriterium der Öffentlichkeit der geplanten Gesetzesänderung kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Für [X.]eschlüsse der nicht öffentlich tagenden Ministerpräsidentenkonferenz genügen die Veröffentlichung des konkreten Textes und seine tatsächliche Verfügbarkeit (vgl. [X.] 127, 31 <50>). [X.]ei Entscheidungen von einigem wirtschaftlichem Gewicht - wie Investitionen in eine neue Spielhalle - ist es zudem regelmäßig zumutbar, professionelle [X.]eratung über das rechtliche und regulatorische Umfeld in Anspruch zu nehmen (vgl. zu steuerlichen Folgen [X.] 127, 31 <50>). Um ein Vertrauen in die geltende Gesetzeslage zu beseitigen, reicht es aus, dass der eingebrachte Entwurf in seinem Regelungsanliegen und den maßgeblichen Inhalten erkennbar wird. [X.]enn bereits in diesem Fall sind mögliche zukünftige Gesetzesänderungen in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar (vgl. [X.] 132, 302 <324 Rn. 56>).

Allein der [X.]eschluss der Ministerpräsidenten am 28. Oktober 2011 und die gleichzeitig veröffentlichte [X.] reichten allerdings nicht aus, um entsprechende mögliche zukünftige Gesetzesänderungen für Spielhallenbetreiber in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar zu machen. [X.]enn die endgültig beschlossene Fassung des [X.]es wurde noch nicht am 28. Oktober 2011, sondern erstmals am 18. November 2011 als Landtagsdrucksache des Landtags von [X.] veröffentlicht (vgl. Landtag von [X.], [X.]rucksache 15/849; vgl. [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 2).

Von einem schutzwürdigen Vertrauen der Spielhallenbetreiber auf die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage konnte gleichwohl nach dem 28. Oktober 2011 nicht mehr die Rede sein. [X.]ereits im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz am 6. April 2011 hatten sich die Länder darauf geeinigt, einen Entwurf für einen [X.] zur Anhörung und zur Notifizierung bei der [X.] freizugeben. [X.]ei diesem seit April 2011 auf verschiedenen offiziellen Seiten im [X.] abrufbaren und ab Mai 2011 auch in [X.] verfügbaren (oben [X.]) Entwurf handelte es sich nicht lediglich um eine Arbeitsgrundlage. Vielmehr kam ihm weitgehend die Funktion eines Gesetzentwurfs der Regierung im normalen Gesetzgebungsverfahren zu, der an die Ausschüsse überwiesen wird, damit diese gegebenenfalls Anhörungen insbesondere von Sachverständigen und Interessenvertretern vornehmen können (vgl. § 70 Abs. 1 Geschäftsordnung des [X.]eutschen [X.]estages). [X.]er Entwurf enthielt einen besonderen Erlaubnisvorbehalt für Spielhallen, Regelungen über ein [X.] zu anderen Spielhallen und ein [X.] sowie entsprechende Übergangsregelungen. [X.]anach sollte grundsätzlich eine fünfjährige Übergangsfrist gelten. [X.] nach § 33i [X.], die nach dem 6. April 2011 erteilt würden, sollten bei einem Verstoß gegen das [X.] ein Jahr nach Inkrafttreten des [X.] unwirksam werden. [X.]ie von der Neuregelung betroffenen Spielhallenbetreiber hatten zudem im Zusammenhang mit der vom [X.] im Mai 2011 durchgeführten Verbändeanhörung (oben [X.]) und über die intensive [X.]erichterstattung und Öffentlichkeitsarbeit der Verbände der Automaten- und Spielhallenbranche (vgl. [X.], Novelle des Glücksspielst[X.]tsvertrags gefährdet Existenz von 6.000 Unternehmen und 70.000 Arbeitsplätzen vom 2. Mai 2011, http://www.awi-info.de/de/einzelne-news/25, zuletzt abgerufen am 6. März 2017; Glücksspielst[X.]tsvertrag: Entwurf mit Regelungen für Spielstätten, [X.] vom 20. April 2011, http://www.automatenmarkt.de; Anhörung zum Glücksspielst[X.]tsvertrag vom 26. Mai 2011, a.a.[X.], beide zuletzt abgerufen am 6. März 2017) die Möglichkeit, sich in zuverlässiger Weise über die geplante Gesetzesänderung und die Umstände zu informieren, die eine Änderung der Rechtslage als wahrscheinlich erscheinen ließen.

Somit waren schon vor dem 28. Oktober 2011 Gesetzesänderungen für die Spielhallenbetreiber in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar, so dass sie nicht mehr darauf vertrauen konnten, das bis dahin geltende Recht werde in Zukunft unverändert fortbestehen (a.A. [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 461 ff.). Zumindest war das Vertrauen in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung erheblich herabgesetzt. Jedenfalls am Tage der ihrerseits öffentlich bekannt gegebenen politischen Einigung der 15 Ministerpräsidenten auf die endgültige Fassung des [X.]es am 28. Oktober 2011 war hinreichend wahrscheinlich, dass der [X.] geschlossen würde und die Vorgaben anschließend durch [X.]gesetze umgesetzt würden. Änderungen nach der politischen Einigung hätten nur auf der Grundlage erneuter Verhandlungen aller beteiligten Länder erfolgen können.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Entwurf für einen [X.] vom 6. April 2011 bis zum abschließenden [X.]eschluss der Ministerpräsidenten noch partiell geändert wurde (a.A. [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 471). [X.]ie [X.]eseitigung schutzwürdigen Vertrauens ist nicht auf solche Fälle beschränkt, in denen der eingebrachte [X.] völlig unverändert später beschlossen und in [X.] gesetzt wird. [X.]enn es geht nicht um die Frage, ob die [X.]etroffenen mit dem Inkrafttreten der konkreten Neuregelung rechnen mussten, sondern darum, ob sie auf die unveränderte Fortgeltung der bestehenden Rechtslage vertrauen können. [X.]ie Unterschiede zwischen der Entwurfsfassung und dem [X.] fallen nicht ins Gewicht. [X.]as [X.] und die Pflicht zur Einführung eines [X.]s zu anderen Spielhallen waren bereits im Entwurf enthalten und wurden nur redaktionell geändert. Auch die Anwendung der Vorschriften auf [X.] nach einer ein- beziehungsweise fünfjährigen Übergangsfrist war bereits Gegenstand des Entwurfs, ebenso die Anwendung der einjährigen Übergangsfrist zumindest auf das [X.]. [X.]amit waren die wesentlichen und hier relevanten Änderungen auch in der später verwirklichten Fassung bereits aufgrund des Entwurfs vom April 2011 konkret absehbar.

[X.]) Gegen das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i [X.] für die [X.]emessung der Übergangsfrist bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Einwände. Unter [X.] ist der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung für den [X.]etrieb einer Spielhalle ein zulässiger Anknüpfungspunkt für die Stichtagsregelung, da eine Erlaubnis bei Verstoß gegen das [X.] nicht mehr erteilt werden konnte. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Spielhallenbetreiber in die zukünftige Erteilung der Erlaubnis konnte erst mit der Erteilung der [X.]etriebserlaubnis nach § 33i [X.] entstehen. [X.]enn auch wenn auf die Erteilung der Erlaubnis nach § 33i [X.] ein Anspruch bestand, war den [X.]etroffenen selbst bei Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen im Zeitpunkt der Antragstellung die Erteilung nicht sicher, da maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche [X.]ewertung des [X.]estehens eines Anspruchs auf Erlaubniserteilung der Zeitpunkt der letzten [X.]ehördenentscheidung beziehungsweise im Falle einer Verpflichtungsklage der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ist (vgl. [X.]E 84, 157 <160 ff.>; 100, 346 <348>). Zwischenzeitliche Änderungen der Sach- und Rechtslage können dazu führen, dass die Erlaubnis nicht erteilt werden darf. Rechtsänderungen können einen ursprünglich gegebenen Anspruch daher auch nach Antragstellung vernichten, wenn das neue materielle Recht dies so vorsieht. [X.]as Risiko einer abschlägigen Antragsbescheidung trägt der Antragsteller.

Etwas anderes gilt auch nicht mit [X.]lick auf eine für den [X.]etrieb der Spielhalle bereits vor dem Stichtag erteilte [X.]augenehmigung. Aus ihr folgt kein schützenswertes Vertrauen in [X.]ezug auf die Erteilung der gewerberechtlichen [X.]. [X.]ie [X.]augenehmigung ist lediglich faktische Voraussetzung für die Nutzung der [X.]. Sie entfaltet schon einfachrechtlich nur insofern [X.]indungswirkung für die spätere gewerberechtliche Erlaubnis, als öffentlich-rechtliche Vorschriften Gegenstand baurechtlicher Prüfung sind. [X.]ies ist mit [X.]lick auf die gewerberechtlichen Anforderungen an die Zulassung und den [X.]etrieb von Spielhallen nicht der Fall (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 5. Februar 1996 - 1 [X.] 18.96 -, juris, Rn. 9; für die Gaststättenerlaubnis [X.]E 84, 11 <13 f.>).

Schließlich spricht gegen den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung als für die [X.]emessung der Übergangsfrist maßgeblichen Zeitpunkt auch nicht, dass dieser vom Tätigwerden der [X.]ehörde abhängt. Für ein kollusives Zusammenwirken zwischen Verwaltung und Regierung zum Nachteil der Spielhallenbetreiber im Vorfeld des [X.] ist nichts vorgetragen oder ersichtlich (a.A. [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 482). Ein betätigtes Vertrauen in die Fortgeltung der Rechtslage ist auch nicht etwa deshalb schon vor der Erteilung einer [X.] schutzwürdig, weil nach der unter anderem in [X.] früher verbreiteten [X.]ehördenpraxis die Erlaubnis nach § 33i [X.] gerade bei Mehrfachspielhallen erst nach [X.]esichtigung der fertiggestellten Räumlichkeiten erteilt wurde (a.A. zur vergleichbaren Praxis in [X.] [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 481). [X.]iese [X.]ehördenpraxis ergibt sich weder aus dem Gesetz, noch ist sie aus sachlichen Gründen zwingend geboten. [X.]ie Praxis hindert den Gesetzgeber nicht daran, den [X.]eginn des Vertrauensschutzes schon aus Gründen der Rechtssicherheit an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung zu knüpfen. Gegen eine behördliche Verschleppung der Genehmigungsentscheidung hätten sich die [X.]etroffenen im Wege der verwaltungsgerichtlichen Untätigkeitsklage wenden und St[X.]tshaftungsansprüche geltend machen können.

[X.]) [X.]ie einjährige Übergangsfrist trägt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinreichend Rechnung. Zur Erreichung der mit ihr verfolgten legitimen Ziele (oben [X.] [X.] 2 b [X.]) sind die Übergangsregelung und die darin enthaltene Unterscheidung zwischen ein- und fünfjähriger Übergangsfrist geeignet und erforderlich. [X.]ie zeitnahe Umsetzung des [X.]s und des [X.]s sowie die Verhinderung von zur Umgehung der Neuregelung auf Vorrat eingeholter Erlaubnisse werden durch die Übergangsregelung gefördert. [X.]er Gesetzgeber durfte die einjährige Übergangsregelung für erforderlich halten, da andere, weniger belastende [X.]eschränkungen mit gleicher Wirksamkeit im Hinblick auf die verfolgten Ziele nicht vorgetragen oder sonst ersichtlich sind.

Soweit lediglich auf das Ziel der Verhinderung solcher Vorwegnahmeeffekte abgestellt wird, wäre ein Anknüpfen an den Zeitpunkt des [X.] zwar ein milderes, da zeitlich früheres Kriterium für den Stichtag zur Vermeidung der Antragstellung auf Vorrat (vgl. [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 481), aber es erreicht den vom Gesetzgeber zugleich angestrebten raschen A[X.]au bestehender Spielhallen nicht ebenso gut.

[X.]abei ist nicht erkennbar, dass die [X.]estandsinteressen der Spielhallenbetreiber die Veränderungsinteressen des Gesetzgebers überwögen. [X.]ie Investitionen wurden von den [X.]etreibern vor Erteilung der [X.] auf eigenes Risiko getätigt (ebenso [X.] [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 [X.] -, juris, Rn. 453). Angesichts des Umstands, dass die einjährige Übergangsfrist nur für Spielhallen gilt, deren [X.]etreiber zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nicht mehr auf den Fortbestand der alten Rechtslage vertrauen konnten, ist sie nicht zu kurz bemessen, auch wenn die getätigten Investitionen nicht amortisiert werden konnten. [X.]ies gilt umso mehr, als die Übergangsfrist erst mit Inkrafttreten des Gesetzes zum 1. Juli 2012 zu laufen begann, das Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage aber spätestens am 28. Oktober 2011 beseitigt wurde.

c) Soweit die Übergangsregelungen auch in bestehende [X.] eingreifen, sind sie aus den gleichen Gründen wie die Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 [X.] gerechtfertigt. Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 [X.] stellen die Übergangsregelungen schon wegen des Fehlens einer st[X.]tlichen Güterbeschaffung (zu diesem Erfordernis vgl. [X.], Urteil des [X.] vom 6. [X.]ezember 2016 - 1 [X.]vR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 244 ff.), aber auch mangels einer Entziehung des Eigentums an den Spielhallen oder den Spielgeräten nicht dar.

d) [X.]em Gesetzgeber ist es auch durch Art. 3 Abs. 1 [X.] nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraussetzung ist, dass die Einführung eines Stichtages überhaupt notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl. [X.] 126, 369 <399> m.w.[X.]). [X.]ie Notwendigkeit der Stichtagsregelung ergab sich hier aus einer an [X.] orientierten Staffelung der Übergangsfristen und dem Interesse an der möglichst effektiven [X.]ekämpfung der Glücksspielsucht durch eine möglichst schnelle Reduzierung des [X.]. Angesichts des Umstands, dass bei Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden, kein schutzwürdiges Vertrauen in die Fortgeltung der Rechtslage und den Fortbestand der Erlaubnis nach § 33i [X.] bestand und auf den Erhalt einer Erlaubnis vor deren Erteilung nicht vertraut werden konnte, erscheint das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung von [X.] wegen jedenfalls vertretbar.

e)Für die Übergangsregelung gemäß § 8 Abs. 3 [X.], wonach in [X.] die Zahl der Spielgeräte innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des [X.] zu reduzieren war, gilt nichts anderes als für die anderen Übergangsfristen.

[X.]ie Veränderungsinteressen des Gesetzgebers überwiegen die [X.]estandsinteressen der Spielhallenbetreiber. Zwar ist insofern zu berücksichtigen, dass der Abschreibungszeitraum für Geldspielgeräte gemäß Nr. 7.5.1 der [X.] für die allgemein verwendbaren Anlagegüter vier Jahre beträgt. [X.]amit kann jedenfalls bei Spielgeräten, die in den beiden Jahren vor Inkrafttreten der Neuregelung angeschafft wurden, nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass eine Amortisierung möglich ist. Allerdings ist die Übergangsfrist bereits am 1. Juni 2013 abgelaufen, also lange vor Ablauf der fünfjährigen Übergangsfristen für das [X.] und die [X.]e. Anders als bei jenen Übergangsfristen ist hier davon auszugehen, dass die zu diesem Zeitpunkt nicht mehr einsetzbaren Spielgeräte auf dem [X.] in der Regel in einer wirtschaftlich vertretbaren Art und Weise verwertet werden konnten.