Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.12.2016, Az. 8 C 8/16

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts [X.]-Brandenburg vom 10. März 2016 und des Verwaltungsgerichts [X.] vom 15. Februar 2013 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide des Bezirksamts ... von [X.] vom 5. September 2011 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 1. Dezember 2011 zu verpflichten, ihr die beantragten Erlaubnisse für acht Spielhallen am Standort K.weg ... in ... [X.] zu erteilen.

die Revision zurückzuweisen.

"Der ausdrückliche und ausschließliche Länderkompetenztitel (vgl. [X.]. 16/813 S. 13) in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] für das 'Recht der Spielhallen' ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres [X.]etriebes einschließlich der räumlichen [X.]ezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt die Auslegung des [X.] nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck (vgl. allg. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <273 f.>).

aa) Der Wortlaut des [X.] 'Recht der Spielhallen' ist weit und erfasst ü[X.] die Voraussetzungen der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis hinaus alle Gesichtspunkte des mit der Räumlichkeit einer Spielhalle verbundenen [X.]etriebes. Insbesondere beschränkt er sich nicht auf den Regelungsgehalt des bisherigen § 33i [X.]. Regelungen dagegen, die sich unabhängig vom Aufstellungsort Spielhalle [X.] mit der Gestaltung, Zulassung, Aufstellung und Ü[X.]prüfung von Spielgeräten befassen, sind dem 'Recht der Spielhallen' wegen des im Wortlaut angelegten räumlichen [X.]ezuges dieser Materie nicht zuzuordnen.

Auch die Entstehungsgeschichte des im Zuge der Föderalismusreform zugunsten der Länder umgestalteten [X.] des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] spricht dafür, dass das 'Recht der Spielhallen' alle Aspekte der Erlaubnis und des [X.]etriebes von Spielhallen umfasst. Insbesondere lassen sich weder den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens für das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 ([X.] I [X.]034), mit dem die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] verabschiedet wurde, noch den Materialien der 2003 eingesetzten '[X.] und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung' ([X.] I), an deren Ergebnisse das [X.] anknüpfte, Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass mit ihm lediglich der Regelungs[X.]eich der bisherigen Rechtsgrundlage für eine Spielhallenerlaubnis in § 33i [X.] normativ rezipiert und die Gesetzgebungsbefugnis der Länder hierauf beschränkt werden sollte.

Die Reform der [X.] im Jahre 2006 ging auf die Initiative der Länder zurück, die bundesstaatliche Ordnung kritisch zu ü[X.]prüfen und den [X.] wieder mehr Kompetenzen zu verschaffen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <264>). In der [X.] I konnte allerdings zwischen [X.] und [X.] kein Konsens darü[X.] hergestellt werden, welche Materien aus dem Kompetenztitel des 'Rechts der Wirtschaft' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] auf die Länder verlagert werden sollten. Einigkeit bestand lediglich darü[X.], dass den [X.] Materien ü[X.]tragen werden sollten, die einen regionalen [X.]ezug aufwiesen und nicht zur Wahrung des einheitlichen Wirtschaftsraums in der [X.]eskompetenz verbleiben mussten (vgl. Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 'Regionale Themen' am 29. Septem[X.] 2004, [X.]; Stenografischer [X.]ericht der 9. Sitzung der [X.] am 14. Okto[X.] 2004, [X.]31; alle auch nachfolgend genannten Dokumente der [X.] I in: Deutscher [X.]estag/[X.]esrat, [X.], Dokumentation der [X.] und [X.]esrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005, [X.]D-ROM). Eine Ü[X.]tragung der Materie der 'Spielhallen' auf die Länder schlugen erstmals die beiden Vorsitzenden der [X.] I in ihren abschließenden Darstellungen und ihrem Vorentwurf eines [X.]eschlussvorschlages vor (vgl. [X.] der Vorsitzenden zur [X.] am 26. Novem[X.] 2004, [X.] und am 3. Dezem[X.] 2004, S. 3; Vorentwurf vom 13. Dezem[X.] 2004 für einen Vorschlag der Vorsitzenden, [X.]). Die Reichweite der dort aufgeführten Materie 'Spielhallen' wurde darin nicht erläutert. Die vorhergehenden Arbeitsdokumente der [X.] I enthielten weder einen Vorschlag zur Ü[X.]tragung der späteren Ländermaterie 'Recht der Spielhallen' noch Hinweise für deren Eingrenzung. Das gilt auch für die von der Klägerin und von Teilen der Literatur als [X.]eleg für eine enge Auslegung in [X.]ezug genommene Stellungnahme des [X.]esministeriums für Wirtschaft und Arbeit vom 28. Septem[X.] 2004 zur 'Gewerbeordnung und Handwerksordnung' ([X.]/0020), in der 'Spielhallen (§ 33i)' erwähnt sind (vgl. ebd. [X.]). Die Stellungnahme des [X.]esministeriums sollte auf [X.]itten der Länder klären, ob der [X.] ein [X.]edürfnis, grundlegende Rahmenbedingungen wirtschaftlicher [X.]etätigung weiterhin bundesgesetzlich zu regeln, für alle [X.]ereiche der Gewerbeordnung sah (vgl. ebd. [X.]), nachdem das [X.] zuvor die Position der Länder zur Ü[X.]tragung des gesamten Gewer[X.]echts auf sie umfassend zurückgewiesen hatte (vgl. [X.], Stellungnahme für die [X.]ereiche u.a. Handwerksrecht und allgemeines Gewer[X.]echt zu: [X.] der Länderposition zum 'Recht der Wirtschaft' <Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.]> <[X.]/0002>^, [X.]/0007 = [X.]/0006 S. 3 f.). Das [X.] schlug in der Stellungnahme nicht vor, die Regelung von Spielhallen den [X.] zu ü[X.]tragen, sondern listete den bestehenden Inhalt der Gewerbeordnung auf. Dem jeweiligen [X.]en Regelungs[X.]eich der Vorschriften der §§ 30 bis 38 [X.] wurde jeweils in Klammern deren Paragrafenbezeichnung hinzugesetzt, also beispielsweise 'Gewinnspiele und Geldspielgeräte (...) (§§ 33c bis h), Spielhallen (§ 33i), Pfandleiher (§ 34)'. Diese [X.]estimmungen, so die Stellungnahme, würden zum Teil ergänzt durch ausführliche Verordnungen mit Detailregelungen. [X.]ei einzelnen dieser [X.]ereiche komme eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länderebene in [X.]etracht, soweit ein lokaler [X.]ezug vorhanden sei. Allerdings sei den [X.] in diesen [X.]ereichen [X.]eits nach geltendem Recht die materielle Ausgestaltung ü[X.]lassen ([X.]/0020 [X.]). Welche [X.]ereiche sich konkret für eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder eigneten, führte das [X.] nicht aus. In der zuständigen Projektgruppe 5 'Regionale Themen' war zu diesem Zeitpunkt außerdem offen, ob eine etwaige Zuständigkeitsverlagerung auf die Länder [X.] oder verfassungsrechtlich erfolgen solle (vgl. den [X.]ericht in der 7. Sitzung der Arbeitsgruppe '[X.] und Mitwirkungsrechte' der [X.] I, [X.] vom 6. Okto[X.] 2004 [X.]2 f.). Jedenfalls sollte die Verteilung der Kompetenzen im [X.]ereich des Wirtschaftsrechts dem Ansatz der 'örtlichen Radizierung' folgen (vgl. den Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 'Regionale Themen' am 29. Septem[X.] 2004 [X.]). Zur Verabschiedung eines Ergebnisses der [X.] kam es nicht mehr, nachdem die Vorsitzenden deren Arbeit für gescheitert erklärten (vgl. Stenografischer [X.]ericht der 11. Sitzung vom 17. Dezem[X.] 2004 [X.]79 ff.).

Die Entstehungsgeschichte des - mit dem Entwurf für das [X.] vom 28. August 2006 ([X.] I [X.]034) wieder aufgegriffenen - [X.] eines Vorschlages der Vorsitzenden der [X.] I bietet daher für die Auslegung des heutigen [X.] des 'Rechts der Spielhallen' keine konkrete Substanz. Sie spricht a[X.] dagegen, dass den [X.] im [X.]ereich des Gewer[X.]echts kleinteilig Gesetzgebungsbefugnisse nach Maßgabe der bestehenden Regelungen in der Gewerbeordnung ü[X.]tragen werden sollten. Hierfür hätte die in der [X.] I ebenfalls erwogene Schaffung [X.]er Öffnungsklauseln zugunsten der Länder genügt. Vielmehr wurden unter Sichtung der Gewerbeordnung Sachverhalte von vorrangig regionaler [X.]edeutung gesucht, die von den [X.] deshalb ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums selbständig gestaltet werden konnten. Dazu gehörte nach dem Vorentwurf der Vorsitzenden der [X.] I die Regelung von Spielhallen, nicht dagegen die Regelung von Gewinnspielen und Geldspielgeräten, die zuvor in der Auflistung des Inhalts der Gewerbeordnung durch das [X.]esministerium für Wirtschaft und Arbeit ebenso aufgeführt waren. Der infolge der Koalitionsvereinbarung vom 18. Novem[X.] 2005 erarbeitete Entwurf der Fraktionen der [X.]DU/[X.]SU und [X.] eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 ([X.]. 16/813) griff den letzten Sachstand der [X.] I aus dem Vorsitzendenentwurf ausdrücklich auf (vgl. ebd. S. 3, 7 und 13). Die verabschiedete Endfassung entspricht dem Gesetzesentwurf.

Der Auffassung, der Zuweisungsgehalt des 'Rechts der Spielhallen' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] müsse normativ-rezeptiv nach dem Regelungs[X.]eich des § 33i [X.] bestimmt werden (vgl. z.[X.]. [X.], [X.] 2009, 269 <270>; [X.], Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, 46 ff.), kann auch aus anderen Gründen nicht gefolgt werden. Von einer normativen Rezeption geht das [X.]esverfassungsgericht aus, wenn der Verfassungsge[X.] eine normativ ausgeformte Materie vorgefunden und sie nachvollziehend benannt hat, so dass die [X.]e Ausformung in der Regel unter dem Gesichtspunkt des Traditionellen und Herkömmlichen den Zuweisungsgehalt auch der Kompetenznorm bestimmt (vgl. [X.], Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 [X.]vR 834, 1588/02 - [X.] 109, 190 <218> und [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 Rn. 29). Sie ist bislang allenfalls für [X.]eits vorkonstitutionell ausgeformte, umfangreiche Rechtsmaterien anerkannt worden (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 11. Juli 2013 - 2 [X.]vR 2302/11, 2 [X.]vR 1279/12 - [X.] 134, 33 <55 ff.> und Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 [X.]vR 834, 1588/02 - [X.] 109, 190 für das Strafrecht). Für eine restriktive Anwendung der Rechtsfigur spricht, dass sie das Rangverhältnis zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht umkehrt und den Gestaltungsspielraum des Gesetzge[X.]s schwächt, wenn sie die ü[X.]kommene [X.]e Ausgestaltung für seine verfassungsrechtliche Regelungskompetenz für maßgeblich hält (vgl. dazu [X.], in: [X.]/Kirchhof, Handbuch des [X.], 3. Aufl. 2008, § 135 Rn. 35, 39; [X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 70 Rn. 49).

Die normative Rezeption eines als einheitliches Regelungswerk konzipierten [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 [X.]vR 34, 1588/02 - [X.] 109, 190 <218>) in einem verfassungsrechtlichen Kompetenztitel soll eine gewisse Kontinuität der Gesetzgebung in langjährig entwickelten Rechtsgebieten ü[X.] Verfassungsänderungen hinweg gewährleisten. Sie setzt einen von anderen Regelungs[X.]eichen abgrenzbaren und langjährig gefestigten [X.]en [X.] voraus, der prägende Wirkung für eine Kompetenzmaterie entwickeln kann. Daran fehlt es hier. Die ordnungs- und gewer[X.]echtlichen Anforderungen an Spielhallen wurden bis zur Schaffung der Kompetenzmaterie der Länder im [X.] immer wieder grundlegend geändert (vgl. eingehend m.w.N. zur Regelungsgeschichte [X.], in: [X.][X.], [X.] Stand 2016, vor § 33c Rn. 1 ff.; [X.], in: [X.], [X.] Stand 2016, vor § 33c Rn. 4 ff.) und waren mit Anforderungen an Aufsteller von Geräten und Veranstalter anderer Spiele verschränkt (vgl. nur § 33i Abs. 2 [X.]. § 33c Abs. 2, § 33d Abs. 3 [X.], § 3a [X.]. § 3 [X.]). 1933 wurde die gewerbsmäßige Aufstellung mechanischer Spiele und Spieleinrichtungen mit Gewinnmöglichkeit an öffentlichen Orten genehmigungspflichtig (RG[X.]l. 1933 I S. 1080). Durch Verordnung wurde 1953 erstmals die Aufstellung von Geldspielgeräten in geschlossenen Räumen - und damit auch der [X.]etrieb einer Spielhalle - zugelassen ([X.] 1953 [X.]). 1960 wurden in der Gewerbeordnung der Erlaubnisvorbehalt für den gewerbsmäßigen [X.]etrieb einer Spielhalle und, hiervon getrennt, eine [X.] und eine [X.]auartzulassung für Spielgeräte eingeführt ([X.] 1960 [X.], [X.]. [X.]). 1979 wurde die [X.] in eine orts- und geräteü[X.]greifende personenbezogene Erlaubnis umgewandelt ([X.] 1979 I S. 149). Dies bedingte eine stärkere Inpflichtnahme des [X.]etrei[X.]s einer Spielhalle für die Einhaltung der Anforderungen an die Aufstellung der Geräte im konkreten [X.]etrieb. Diese Entwicklung spiegelte sich auch in den Änderungen der 1962 erlassenen Spielverordnung ([X.]). Deren gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 33f [X.] erlaubte zum Zeitpunkt der [X.] den Erlass von [X.] zur Durchführung von gerätebezogenen wie auch von [X.] und von spielhallenbetrei[X.]bezogenen Regelungen der Gewerbeordnung (Fassung vom 25. Novem[X.] 2003, [X.] I [X.]304). Entsprechend enthielt die Spielverordnung spielhallenbezogene Regelungen, die sich teilweise an die Aufsteller von Spielgeräten, teilweise a[X.] auch an die Veranstalter von Spielen und an die [X.]etrei[X.] von Spielhallen richteten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 2 und 3, §§ 3a und 4 [X.] i.d.F. der [X.]ekanntmachung vom 11. Dezem[X.] 1985, [X.] I [X.]245, geändert durch Verordnung vom 24. April 2003, [X.] I S. 547 und durch die 5. Verordnung zur Änderung der [X.] vom 17. Dezem[X.] 2005, [X.] I S. 3495).

Im Übrigen wäre selbst bei einer normativ-rezeptiven Auslegung des 'Rechts der Spielhallen' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] zu [X.]ücksichtigen, dass die bundesrechtlichen Regelungen zu Spielhallen 2006 ü[X.] erlaubnisbezogene Anforderungen hinausgingen. Sie umfassten neben orts- und [X.] Anforderungen auch Pflichten des Spielhallenbetrei[X.]s zur Einhaltung von Höchstzahlen für Geräte und andere Spiele, [X.] und Sicherungsmaßnahmen zugunsten von Minderjährigen sowie die Verpflichtung, die Aufstellung von Geräten nur bei Einhaltung der [X.] rechtlichen Anforderungen zuzulassen (vgl. § 33c Abs. 3 Satz 3, § 33f Abs. 1 Nr. 1 und 4 [X.] [X.]. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 2 sowie Abs. 2 und 3, §§ 3a, 4 [X.]).

Der systematische Zusammenhang der Länderkompetenz für das 'Recht der Spielhallen' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] spricht ebenfalls dafür, den [X.] die Regelungsbefugnis für sämtliche erlaubnis- und [X.] Aspekte des Spiels in Spielhallen zuzuordnen. Die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des [X.]es ausgenommenen, ausschließlich den [X.] zugeordneten Materien des [X.], der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen sowie der Messen, Ausstellungen und Märkte betreffen durchweg Gewerbeaktivitäten mit [X.]ezug zu einer räumlich-betrieblich abgegrenzten Einrichtung oder Veranstaltung vor Ort. Sie alle weisen damit den von der [X.] I geforderten regionalen [X.]ezug auf. Damit hat der Gesetzge[X.] in Anknüpfung an die oben genannten Ü[X.]legungen in der [X.] I aus dem 'Recht der Wirtschaft' [X.]ereiche identifiziert, die in erster Linie auf regionale Sachverhalte bezogen sind und deshalb typischerweise ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums von den [X.] eigenständig gestaltet werden können. Mit ihnen hat der Verfassungsge[X.] in Kauf genommen, dass sich bundesweit tätige Unternehmen wie Einzelhandels- und Restaurantketten, [X.]eschicker von Märkten und Messen ebenso wie Vertrei[X.] und Aufsteller von Spielgeräten auf unterschiedliche Regelungen der Länder in diesen Materien einzustellen haben. [X.] ohne räumlich-betrieblichen [X.]ezug wie das 'Recht der Spielgeräte' und der ortsü[X.]greifenden Zulassung ihrer Aufstellung, die bei einer länderspezifischen Ausgestaltung etwa die Handelbarkeit des Produkts beeinträchtigen könnten, fallen dagegen aus der Systematik dieser ausschließlichen Ländermaterien heraus und sind der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des [X.]es aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] für das 'Recht der Wirtschaft (Gewerbe)' zuzuordnen.

Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck der Kompetenznorm. Mit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] wollte der [X.]ge[X.] eine neu konturierte und klare föderale Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft erzielen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <277>). Deutlicher voneinander abgegrenzte Verantwortlichkeiten sollten die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von [X.] und [X.] verbessern und die Landesgesetzge[X.] durch Zuweisung neuer Materien mit Regionalbezug, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, gestärkt werden (vgl. [X.]. 16/813 S. 7, 9). Schon die [X.] I verfolgte das Ziel, die Zuständigkeiten von [X.] und [X.] zu entflechten und die Länderebene zu stärken (vgl. Positionspapier der Ministerpräsidenten zur Föderalismusreform, [X.]sdrucksache 0045 S. 1, in: Deutscher [X.]estag/[X.]esrat, [X.]). Die Anknüpfung der Kompetenzverlagerung auf die Länder an einen ü[X.]wiegenden regionalen [X.]ezug der Materie bedeutet daher nicht, dass jede einzelne Regelung durch einen besonderen [X.]edarf für landes- oder ortsspezifische Differenzierungen zum Erlass von Regelungen gedeckt sein muss. Ein solcher Vorbehalt würde die Neuzuweisung von Kompetenzen an die Länder ohne Rückhalt in der Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 [X.] wesentlich einschränken und neue Unsicherheiten in der Abgrenzung der Kompetenzverteilung schaffen, die mit der Verfassungsänderung vermieden werden sollten.

bb) Nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 [X.] können die Länder im [X.]ereich der ihnen durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 [X.] zugewiesenen Materien das als [X.]esrecht fortgeltende Recht durch Landesrecht ersetzen. Mit den von der Klägerin angegriffenen Regelungen des [X.], des Glücksspielstaatsvertrages sowie des Ausführungsgesetzes des [X.] hierzu hat das [X.] von dieser [X.]efugnis Gebrauch gemacht. Sie lassen sich dem Kompetenztitel für das 'Recht der Spielhallen' auch zuordnen.

Für die Zuordnung gesetzlicher Regelungen zu einer verfassungsrechtlichen Kompetenznorm sind ihr Gegenstand und Gesamtzusammenhang im jeweiligen Gesetz maßgeblich (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 11. Juli 2006 - 1 [X.]vL 4/00 - [X.] 116, 202 <216>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 [X.]vR 3262/07, 402, 906/08 - [X.] 121, 317 <348>; [X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], a.a.O., [X.]d. 2 Art. 70 Rn. 55). Die angegriffenen Erlaubnisvorbehalte für den [X.]etrieb von Spielhallen enthalten als Zulassungsvoraussetzungen personenbezogene Anforderungen an die [X.]etrei[X.] von Spielhallen und Anforderungen an die Art und Weise des [X.]etriebes. Die erstmals eingeführten Mindestabstände zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen sowie das Verbot der Zulassung und des [X.]etriebes mehrerer Spielhallen im Verbund beschränken die Dichte von Spielhallen in einem bestimmten Gebiet und regeln ihr räumliches Verhältnis zu sonstigen Einrichtungen, deren Nutzer der Gesetzge[X.] als schutzwürdig ansieht. Sie betreffen die räumlichen [X.]ezüge einer Spielhalle in ihrem Umfeld und damit einen Regelungsgegenstand, der nicht zwingend bundeseinheitlich zu regeln ist und im Hinblick auf die jeweilige [X.] [X.]evölkerungsstruktur und Dichte des Spielangebots regionale [X.]ezüge aufweist. Für die Zuordnung zur Kompetenzmaterie 'Recht der Spielhallen' ist nicht maßgeblich, ob diese Regelungen an eine abstrakte oder an eine konkrete Gefahr anknüpfen.

[X.] für Spielhallen sind nicht der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des [X.]es aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 [X.] für das '[X.]odenrecht' zuzuordnen. Dazu gehören Vorschriften, die den Grund und [X.]oden unmittelbar zum Gegenstand haben und die rechtlichen [X.]eziehungen des Menschen zu ihm regeln ([X.], Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 [X.] - [X.] 3, 407 <424>; [X.], Urteil vom 11. Okto[X.] 2007 - 4 [X.] 8.06 - [X.]E 129, 318 <320>). Die Vorschriften ü[X.] den Mindestabstand zwischen Spielhallen sowie zu anderen Einrichtungen regeln nicht den Ausgleich verschiedener Nutzungsinteressen an Grund und [X.]oden oder die Wahrung des Gebietscharakters des Umfeldes einer Spielhalle, sondern den Spielerschutz und den Schutz von Minderjährigen vor der Entstehung von Spielsucht (vgl. auch Staatsgerichtshof für das Land [X.]aden-Württem[X.]g, Urteil vom 17. Juni 2014 - 15/13, 1 [X.] - [X.], 58, juris Rn. 319)."

"Ein Eingriff in die [X.]erufsfreiheit erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen [X.]etätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (stRspr; vgl. [X.], [X.]eschlüsse vom 12. Januar 2016 - 1 [X.]vL 6/13 - NJW 2016, 700 <701> m.w.N.; vom 14. Januar 2014 - 1 [X.]vR 2998/11, 1 [X.]vR 236/12 - [X.] 135, 90 <111 Rn. 57> und vom 30. Novem[X.] 2010 - 1 [X.]vL 3/07 - ZfWG 2011, 33 <38>). Reine [X.] können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit [X.] und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive [X.]erufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz ü[X.]ragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 30. Novem[X.] 2010 - 1 [X.]vL 3/07 - ZfWG 2011, 33 Rn. 45). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzge[X.]s, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter [X.]eachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die [X.]erufsausübungsfreiheit fallen umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der [X.]erufswahl auswirken kann (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 2015 - 1 [X.]vR 931/12 - [X.] 138, 261 <284 f. m.w.N.>). Wirkt eine auf die [X.]erufsausübung zielende Regelung auf die [X.]erufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der [X.]erufswahl nahe kommt, so ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die [X.]erufswahl zu messen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 5. August 2015 - 2 [X.]vR 2190/14 - [X.], 1827 <1828>; [X.] vom 24. August 2011 - 1 [X.]vR 1611/11 - NVwZ 2012, 104 <105>).

Gemessen hieran stellen die angegriffenen [X.]eschränkungen für Spielhallen verhältnismäßige [X.]erufsausübungsregelungen dar. Der Auffassung der Klägerin, es handele sich bei den [X.] (und) dem [X.] ... sowie aufgrund einer kumulativen [X.]etrachtung bei sämtlichen angegriffenen Regelungen um objektive [X.]erufswahlbeschränkungen, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.]erufungsurteils nicht gefolgt werden. Dafür sind die Auswirkungen der betreffenden Regelungen in ihrem gesamten räumlichen Geltungs[X.]eich zu betrachten.

Das O[X.]verwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass Spielhallenbetrei[X.] von ihrem derzeitigen Standort erforderlichenfalls in Gebiete des [X.] ausweichen können, in denen eine geringere Konzentration von Spielhallen und weniger Konkurrenz besteht, und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Spielhallen dort nicht wirtschaftlich betrieben werden können. Auch in der Gesamtschau aller landesrechtlichen [X.]eschränkungen für Spielhallen einschließlich der Erhebung der [X.] sowie bauplanungsrechtlicher Einschränkungen ist es nicht davon ausgegangen, dass Spielhallen in [X.] künftig nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können (vgl. UA [X.]6, 53, 66). Die von der Klägerin nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen tatrichterlichen Feststellungen geben auch nichts dafür her, dass die Durchsetzung der [X.] im Verhältnis zu anderen Spielhallen und zu ü[X.]wiegend von Kindern oder [X.] besuchten Einrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 [X.]) absehbar zu einer Erschöpfung der [X.] für Spielhallen im gesamten Geltungs[X.]eich der betreffenden Regelungen und damit zu einer faktischen Kontingentierung führen könnten, deren Wirkung einer [X.]erufswahlbeschränkung nahe käme (vgl. dazu [X.], [X.] vom 27. Februar 2008 - 1 [X.]vR 1295/07 - NJW 2008, 1293 <1294>). ... Für die revisionsgerichtliche Prüfung ist daher davon auszugehen, dass die von der Klägerin angegriffenen [X.]eschränkungen nicht schon den Zugang zur nach Art. 12 Abs. 1 [X.] geschützten Tätigkeit des Spielhallenbetrei[X.]s ausschließen, sondern lediglich Anforderungen an deren Ausübung stellen.

Die angegriffenen Regelungen sollen den Gefahren der Glücksspielsucht entgegenwirken (vgl. die [X.]egründung zum Entwurf des [X.], [X.]. 16/4027 S. 1; Entwurf zum [X.] ü[X.] das öffentliche Glücksspiel, [X.]. 17/0313 [X.]6, 50, 56, 78 f.). Die [X.]ekämpfung und Prävention von Glücksspielsucht ist als ü[X.]ragend wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die [X.]etroffenen selbst, für ihre Familien und für die [X.] führen kann (vgl. [X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 [X.]vR 1054/01 - [X.] 115, 276 <304 f.>; [X.] vom 14. Okto[X.] 2008 - 1 [X.]vR 928/08 - NVwZ 2008, 1338; [X.]eschluss vom 5. August 2015 - 2 [X.]vR 2190/14 - [X.], 1827 <1828>). Das [X.]erufungsgericht hat in Einklang mit der Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts ferner angenommen, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an gewer[X.]echtlich zugelassenen Automaten spielen, und dass der [X.]er Gesetzge[X.] daher von einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial ausgehen durfte (UA [X.]8, vgl. [X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 [X.]vR 1054/01 - [X.] 115, 276 <305>). Die Klägerin hat diese Einschätzung nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Der Landesgesetzge[X.] durfte entgegen der Auffassung der Revision beim Erlass von Regelungen ü[X.] Spielhallen auf die Zielsetzung der [X.]ekämpfung von Glücksspielsucht zurückgreifen, auch wenn [X.]eits die bundesrechtlichen Vorschriften ü[X.] die Gerätezulassung auf dieses Ziel ausgerichtet sind. Verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke für Maßnahmen innerhalb der Regelungskompetenz des Landesgesetzge[X.]s werden nicht durch Regelungen 'verbraucht', die der [X.]esgesetzge[X.] unter derselben Zielsetzung für die ihm zustehenden Kompetenzmaterien getroffen hat."

"Das in § 2 Abs. 1 Satz 3 [X.] als Erteilungsvoraussetzung für die Spielhallenerlaubnis ausgestaltete Erfordernis eines [X.] von 500 Metern zu weiteren Spielhallen und die in § 2 Abs. 1 Satz 2 [X.] geregelte [X.]eschränkung auf ein Unternehmen für jeden Spielhallenstandort ([X.]) greifen in verhältnismäßiger Weise in die [X.]erufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Der Mindestabstand zu anderen Spielhallen soll gewährleisten, dass Spieler sich nach Verlassen einer Spielhalle von der Spielatmosphäre lösen und einen neuen, selbständigen Entschluss fassen können, ob sie eine weitere Spielhalle betreten (vgl. [X.]. 16/4027 S. 11 f.). Mit dem [X.] (Verbot von [X.]) wollte der Gesetzge[X.] darü[X.] hinaus einer suchtsteigernden Häufung des Spielangebots an einem Standort entgegenwirken (vgl. [X.]. 16/4027 S. 11).

[X.]eide Regelungen sind zur Erreichung des vom Gesetzge[X.] verfolgten Ziels der [X.]ekämpfung von Spielsucht geeignet, erforderlich und zumutbar.

(a) Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzge[X.] unter [X.]eachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann ü[X.]schritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzge[X.]ische Maßnahme sein können ([X.], [X.]eschluss vom 12. Dezem[X.] 2006 - 1 [X.]vR 2576/04 - [X.] 117, 263 <183> m.w.N.). Die gesetzge[X.]ische Einschätzung, dass eine Spielpause nach Verlassen einer Spielhalle eine Abkühlphase gewährleisten kann, in der Spieler die Fortsetzung ihres Spiels ü[X.]denken können, ist nicht offensichtlich fehlsam. Sie greift auf das im gewerblichen Glücksspielrecht [X.]eits verankerte Mittel der Suchtbekämpfung durch eine Spielpause (vgl. § 13 Nr. 6 und 6a [X.]) zurück. Gegen die Eignung des [X.] zwischen Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung kann auch nicht eingewandt werden, dass Spieler ihren Entschluss zur [X.]eendigung des Spielens [X.]eits mit Verlassen einer Spielhalle gefasst hätten. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie diesen Entschluss revidieren, wenn sie auf ein erneutes Spielangebot treffen, oder dass sie sich durch Wechsel der Spielstätte lediglich der [X.]eobachtung des [X.] entziehen wollen oder von diesem zur [X.]eendigung der Spieltätigkeit angehalten bzw. vom weiteren Spiel ausgeschlossen worden sind (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 und 3 [X.]).

Ebenso stellt das Verbot mehrerer Spielhallen an einem Standort ([X.]) einen förderlichen [X.]eitrag zur [X.]ekämpfung und Prävention von Spielsucht dar. Nach den tatrichterlichen Feststellungen des [X.]erufungsurteils ist die ihm zugrunde liegende Annahme des Gesetzge[X.]s, dass die Verfügbarkeit von Spielangeboten die Suchtgefahr erhöht und durch Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen [X.] zurückgeführt und Spielsüchtige vom Spielen abgehalten werden können, jedenfalls nicht offensichtlich fehlsam (UA [X.]9).

Der Eignung der Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass Spieler innerhalb des [X.] von 500 Metern zu anderen Spielhallen auf Gaststätten treffen können, in denen bis zu drei Geldspielgeräte zulässig sind. Das [X.]erufungsgericht ist aufgrund bindender Tatsachenfeststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) revisionsrechtlich fehlerfrei davon ausgegangen, dass es angesichts des unterschiedlichen Gepräges von Gaststätten durch das im Vordergrund stehende Angebot von Speisen und Getränken und von Spielhallen durch das [X.]ereithalten eines umfangreichen und vielfältigen Spielangebots (so auch [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 1991 - 1 [X.] 174.90 - [X.]uchholz 451.41 § 18 [X.] Nr. 5 S. 5; [X.], [X.] vom 1. März 1997 - 2 [X.]vR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. Septem[X.] 2009 - 1 [X.]vR 2384/08 - [X.]K 16, 162 <175>) keine verlässlichen Erkenntnisse für ein Ausweichen von Spielern auf Gaststätten mit Geldspielautomaten gibt ([X.] 51).

Gegen die Eignung des Verbots von [X.] und des [X.]s zur Minderung des spielsuchtfördernden [X.]s kann nicht eingewandt werden, dass der Landesgesetzge[X.] trotz der hohen Anzahl von Spielautomaten in Automatensälen der Spielbank [X.] auf einen Mindestabstand zwischen Spielhallen und Spielbanken verzichtet hat. Die Eignung dieser beiden Regelungen wäre hierdurch nur in Frage gestellt, wenn das Spielautomatenangebot der Spielbank in vergleichbarer Weise im Lebensumfeld von Spielern, die auch Spielhallen besuchen, verfügbar wäre. Das ist nach den tatbestandlichen Feststellungen des O[X.]verwaltungsgerichts, wonach die Spielbank [X.] nur wenige Außenstellen hat ([X.] 58), jedoch nicht der Fall.

Die angegriffenen Abstandsregelungen sind auch nicht wegen eines Vollzugsdefizits bei illegalen Angeboten des Automatenspiels in Einrichtungen der sog. [X.], sog. '[X.]afé-[X.]asinos', zur Spielsuchtbekämpfung ungeeignet. Das [X.]erufungsurteil geht zutreffend davon aus, dass dafür nur normativ angelegte Hindernisse relevant sein könnten, die Ausdruck eines strukturbedingt zu einer defizitären Praxis führenden Regelungsdefizits sind (vgl. [X.], Urteile vom 26. Novem[X.] 2009 - 7 [X.] 20.08 - [X.]uchholz 451.223 ElektroG Nr. 2 Rn. 22 und vom 23. Februar 2011 - 8 [X.] 50.09 - [X.]uchholz 451.25 [X.] Nr. 30 Rn. 38; [X.], Urteil vom 19. März 2013 - 2 [X.]vR 2628/10 u.a. - [X.] 133, 168 Rn. 117 f.). Unabhängig davon, dass dem [X.]erufungsurteil keine Feststellung zu entnehmen ist, dass die Vollzugsbehörden im Geltungs[X.]eich der angegriffenen Regelungen illegale Angebote des Geldautomatenspiels dulden, sind in den angegriffenen landesrechtlichen Anforderungen an Spielhallen keine [X.] im Sinne eines normativen Regelungsdefizits angelegt. Vielmehr stellt die Definition von Spielhallen in § 1 [X.], die zur Anwendbarkeit der nachfolgenden Regelungen führt, entsprechend der bisherigen Rechtsprechung zu § 33i [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 9. März 2005 - 6 [X.] 11.04 - [X.]uchholz 451.20 § 15 [X.] Nr. 5 S. 3) darauf ab, ob das betreffende Unternehmen ausschließlich oder ü[X.]wiegend der gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele nach der Gewerbeordnung dient. Ergänzend hat der Landesgesetzge[X.] die [X.] mit Wirkung zum 6. April 2016 in § 1 Abs. 2 [X.] präzisiert, um eine Umgehung des [X.] zu verhindern (vgl. Art. 2 MindAbstUmsG [X.]E und dazu [X.]. 17/2714 [X.]9). Danach ist eine Spielhalle ungeachtet einer anderslautenden Anzeige und [X.]estätigung des Aufstellungsortes für Spielautomaten anzunehmen, wenn bei einer Gesamtschau der objektiven [X.]etriebsmerkmale die anderweitige Gewerbeausübung lediglich eine untergeordnete Rolle spielt. [X.]ei Vorliegen bestimmter äußerlich erkennbarer Merkmale wird eine Spielhalle gesetzlich vermutet. Auch dies steht der Annahme einer normativ angelegten [X.] im Hinblick auf den Vollzug des [X.] entgegen. Im Übrigen hat das [X.]erufungsgericht angenommen, dass die Problematik der illegalen '[X.]afé-[X.]asinos' nur bestimmte [X.]ezirke betrifft ([X.] 66). Die hiergegen gerichteten Verfahrensrügen greifen - wie dargelegt - nicht durch. Die Existenz illegaler '[X.]afé-[X.]asinos' vermag daher auch tatsächlich nicht zu verhindern, dass durch das [X.] die Anzahl und Dichte von Spielhallen zurückgeführt und damit das Ziel der Suchtbekämpfung und -prävention gefördert wird.

(b) Die Mindestabstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 [X.] und das Verbot von [X.] sind auch erforderlich und zumutbar.

Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetzge[X.] auch für ihre Erforderlichkeit ein [X.]eurteilungs- und Prognosespielraum zu. Dieser ist nur dann ü[X.]schritten, wenn aufgrund der dem Gesetzge[X.] bekannten Tatsachen und der [X.]eits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, a[X.] gleich wirksame Regelungsalternativen in [X.]etracht kommen (stRspr, vgl. [X.], [X.] vom 29. Septem[X.] 2010 - 1 [X.]vR 1789/10 - [X.]K 18, 116 <121>). Nach dem für das Revisionsverfahren zugrunde zu legenden Sach- und Streitstand durfte der Landesgesetzge[X.] im Rahmen dieses [X.] annehmen, dass es keine gleich wirksamen und weniger belastenden Alternativen zur Herabsetzung der suchtfördernden Verfügbarkeit des Spielangebots in Spielhallen gibt als die Einführung eines [X.] von 500 Metern zu anderen Spielhallen und eines Verbotes von [X.]. Gegen die Erforderlichkeit der Mindestabstandsregelung lässt sich auch nicht einwenden, dass andere Länder geringere Abstände vorsehen. Es liegt in der [X.] des einzelnen Landesgesetzge[X.]s zu bestimmen, welche Vorgaben für die höchstzulässige Spielhallendichte nach dem [X.]eits vorhandenen Spielangebot und der jeweiligen [X.]n [X.]evölkerungsstruktur erforderlich sind.

Die Einschränkungen der [X.]erufsausübungsfreiheit von Spielhallenbetrei[X.]n durch die Mindestabstandsregelung und das Verbot von [X.] sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne, d.h. zumutbar. Allerdings sind die dadurch hervorgerufenen [X.]eeinträchtigungen intensiv. Im Falle der Klägerin hat die Anwendung dieser Regelungen zur Folge, dass sie von den derzeit am Standort '...' vorhandenen sechs Spielhallen dort allenfalls eine Spielhalle wird weiter betreiben können. Dem steht jedoch die ü[X.]ragende [X.]edeutung gegenü[X.], die der Gesetzge[X.] der [X.]ekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht angesichts des gerade vom Spielhallenangebot ausgehenden hohen Suchtpotenzials beimessen durfte. Ein derart gewichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive [X.]erufswahlbeschränkung wie ein Wettmonopol zu rechtfertigen (vgl. [X.], Urteil vom 28. März 2006 - 1 [X.]vR 1054/01 - [X.] 115, 276 <304 ff.> und [X.] vom 14. Okto[X.] 2008 - 1 [X.]vR 928/08 - NVwZ 2008, 1338), die vorliegend wegen der - vom [X.]erufungsgericht festgestellten - Möglichkeit des auch wirtschaftlich zumutbaren Ausweichens auf andere, wenn auch weniger attraktive Standorte im Stadtgebiet nicht erreicht wird. Die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung wird ergänzend durch die Möglichkeit gesichert, im Rahmen der Soll-Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 3 [X.] atypischen Fällen Rechnung zu tragen. Darü[X.] hinaus kann die Erlaubnisbehörde unter [X.]erücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls eine abweichende Entscheidung treffen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 5 [X.]).

Die Zumutbarkeit der spielhallenrechtlich bedingten [X.]eeinträchtigungen der Ausübung des [X.]erufs eines Spielhallenbetrei[X.]s setzt auch nicht voraus, dass der Gesetzge[X.] die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken oder Gaststätten konsequent oder gar mit uniformen Mitteln bekämpft. Das [X.]esverfassungsgericht hat der Verfassung ein Konsistenzgebot lediglich für das aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierte Glücksspielangebot entnommen und ü[X.]dies klargestellt, dass sich aus ihr kein sektorü[X.]greifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen einschließlich derjenigen zum gewer[X.]echtlich zugelassenen Automatenspiel ableiten lässt (vgl. [X.], [X.] vom 20. März 2009 - 1 [X.]vR 2410/08 - [X.]K 15, 263 <268>). Eine Ü[X.]tragung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an glücksspielrechtliche Regelungen innerhalb des Monopol[X.]eichs auf das nicht monopolisierte Glücksspiel wäre verfassungsrechtlich auch nicht zu rechtfertigen. Eine Konsistenzkontrolle von Regelungen, die der Parlamentsgesetzge[X.] in Ü[X.]einstimmung mit sonstigem Verfassungsrecht einschließlich des Gleichbehandlungsgebotes erlassen hat, durch Gerichte würde weit in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzge[X.]s eingreifen und könnte allenfalls bei besonders intensiven Eingriffen wie einem gewerblichen [X.]etätigungsmonopol des Staates in [X.]etracht kommen.

Unabhängig hiervon wäre eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen spielhallenrechtlichen Regelungen u.a. der Mindestabstände zu anderen Spielhallen und des Verbotes von [X.] auch nicht erkennbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden spielhallenrechtlichen Regelungen inkonsistent wären. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass der Gesetzge[X.] ein identisches Suchtpotenzial des Angebots von Spielautomaten in Spielhallen unterschiedlich gewichtet hätte (vgl. dazu [X.], Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 [X.]vR 3262/07 u.a. - [X.] 121, 317 <362 f.>). Eine Inkonsistenz besteht auch nicht sektorü[X.]greifend mit [X.]lick auf das in Spielbanken und Gaststätten bestehende Angebot zum Automatenspiel. Die verfassungsrechtliche [X.] beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzge[X.]ischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzge[X.] in anderen Regelungs[X.]eichen hätte schaffen müssen (vgl. [X.], Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 [X.]vR 3262/07, 1 [X.]vR 402, 906/08 - [X.] 121, 317 <362 f.>). Dass sich der Landesgesetzge[X.] auf Anforderungen an Spielhallen beschränkt und diese nicht für Gaststätten und Spielbanken nachgezeichnet hat, begründet deshalb keinen Mangel an Schlüssigkeit seiner Maßnahme. [X.]eim Automatenspiel in Gaststätten und Spielbanken handelt es sich gegenü[X.] dem Automatenspiel in Spielhallen um gesonderte [X.]ereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen. Im Übrigen unterscheidet sich die durch Spielbanken und Gaststätten hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des [X.]; auch dies rechtfertigt eine andere Gefahreneinschätzung und andere Maßnahmen (s.o. II.3 (a); s.u. [X.]). Hinsichtlich der illegalen '[X.]afé-[X.]asinos' fehlt es, wie ausgeführt, [X.]eits an einem normativ angelegten Vollzugsdefizit."

"Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Differenzierende Regelungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 24. März 2015 - 1 [X.]vR 2880/11 - [X.] 139, 1 <12 f.>). Diesem Maßstab genügen die für die Feststellungsanträge der Klägerin relevanten Regelungen ü[X.] die Erlaubnis ... von Spielhallen.

aaa) Gegenü[X.] Spielbanken in [X.] werden Spielhallen durch die angegriffenen Regelungen nicht in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Der Gesetzge[X.] darf Anforderungen an das Spiel an gewerblich zugelassenen Spielautomaten in Spielhallen und das Spiel an Automaten in Spielbanken (sog. kleines Spiel) trotz der Ähnlichkeit beider [X.] jeweils gesondert regeln. Nach den bindenden Feststellungen des [X.]erufungsgerichts liegt insoweit hier kein vergleichbarer Sachverhalt vor, weil die Spielbank [X.] nur wenige Außenstellen hat. Zu ihnen besteht zudem im Hinblick auf das Ziel der Suchtbekämpfung ein strenger reglementierter Zugang. Demgegenü[X.] gibt es in [X.] hunderte von Spielhallen, die für potenzielle Spieler in deren unmittelbarem Lebensumfeld leicht zugänglich sind ([X.] 58). Dass die weitaus größere Verfügbarkeit des Automatenspiels eine höhere Gefahreneinschätzung für Spielhallen rechtfertigt, entspricht auch den von der Klägerin im Revisionsverfahren eingereichten Ausführungen des Suchtexperten Zeltner, trotz höheren Risikopotenzials der Geldspielgeräte in Spielbanken sei die Gefährdung durch die höhere Verfügbarkeit von Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten größer ([X.]4 der Anlage 2 zum Schriftsatz vom 24. Novem[X.] 2016).

[X.]ei der gebotenen Gesamtbetrachtung der rechtlichen Anforderungen an Spielbanken in [X.] verletzen die festzustellenden [X.] nicht den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 [X.]. Spielbanken unterliegen dort der gleichen Sperrzeit für das Automatenspiel wie Spielhallen (vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes ü[X.] die Zulassung öffentlicher Spielbanken in [X.] ([X.] - Sp[X.]G [X.]E) vom 8. Februar 1999, GV[X.]l. [X.]E 1990 [X.], zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. März 2010, GV[X.]l. [X.]E 2010 S. 124, [X.]. § 2 Abs. 1 Satz 2 der von der [X.] erlassenen Spielordnung für die Spielbank [X.] vom 16. Januar 2008, https://www.[X.]lin.de/sen/inneres/buerger-und.../spielo_spielbank_01-2008.pdf). Allerdings dürfen in ihnen ohne Höchstzahlbegrenzung Automaten aufgestellt werden, die nicht den spielerschützenden [X.]auartbeschränkungen des Gewer[X.]echts unterliegen (vgl. § 33h Nr. 1 [X.]) und die anerkanntermaßen ein höheres Gefährdungspotenzial beinhalten. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 [X.]. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als für Spielhallen in § 4 Abs. 1 Satz 2 [X.], § 26 Abs. 1 GlüStV. Spielbanken unterliegen jedoch im Hinblick auf die [X.]ekämpfung von Glücksspielsucht Anforderungen, die insgesamt jedenfalls kein geringeres Schutzniveau als die Regelungen für Spielhallen gewährleisten. Es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die Errichtung und den [X.]etrieb einer öffentlichen Spielbank in [X.] (§ 2 Sp[X.]G [X.]E). Der repressive Erlaubnisvorbehalt gewährleistet eine staatliche Kontrolle auch der Anzahl von Spielbanken. Eine Erlaubnis wird befristet erteilt (§ 2 Abs. 6 Sp[X.]G [X.]E). Spielbanken sind dem länderü[X.]greifenden Sperrsystem nach §§ 8 und 23 GlüStV angeschlossen und müssen durch Einlass- und Identitätskontrollen (§ 5 Spielordnung [X.]E) nicht nur Selbstsperrungen, sondern auch [X.] aus dem gesamten [X.]esgebiet umsetzen, die aufgrund von Wahrnehmungen des Personals oder Meldungen Dritter vorgenommen worden sind. Das Geschehen an Spielautomaten ist u.a. zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebes laufend videotechnisch zu ü[X.]wachen (§ 10a Sp[X.]G [X.]E). Es entspricht im Übrigen ständiger Rechtsprechung, dass Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden dürfen (vgl. nur [X.], [X.]eschlüsse vom 23. Juli 2003 - 6 [X.] 33.03 - [X.] 2003, 433, vom 24. August 2001 - 6 [X.] 47.01 - [X.] 2001, 476 und vom 15. Dezem[X.] 1994 - 1 [X.] 190.94 - [X.]uchholz 451.41 § 18 [X.] Nr. 8 S. 6).

bbb) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 [X.] wird auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben. Das [X.] hat bislang keine Regelungen ü[X.] das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der [X.] bundesrechtlichen Spielverordnung dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. Novem[X.] 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 [X.] sowie Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der [X.] vom 4. Novem[X.] 2014, [X.] I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. Septem[X.] 1971, GV[X.]l. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezem[X.] 2005, GV[X.]l. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 [X.], § 2 Abs. 4 [X.]. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 [X.]). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten. Er kann [X.] ab 16 Jahren zwischen 5:00 Uhr und 24:00 Uhr auch ohne [X.]egleitung einer personensorge[X.]echtigten oder erziehungsbeauftragten Person grundsätzlich gestattet werden (vgl. § 4 Abs. 1 [X.]), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und [X.]ereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.

Es ist nicht zu bestreiten, dass der hierdurch gewährleistete Schutz vor Spielsucht im [X.]ereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer ist als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzge[X.] zunächst strengere [X.]eschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. auch [X.] des [X.], [X.]eschluss vom 20. Juni 2014 - 96/13 - NVwZ-RR 2014, 825 <827>). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig zwei höchstens zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenü[X.] acht Geräten in Spielhallen verringert den [X.], der nach Einschätzung des Gesetzge[X.]s mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. [X.] lassen sich auch dadurch rechtfertigen, dass Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der [X.]esucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 14. Januar 1991 - 1 [X.] 174.90 - [X.]uchholz 451.41 § 18 [X.] Nr. 5 S. 5; [X.], [X.] vom 1. März 1997 - 2 [X.]vR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. Septem[X.] 2009 - 1 [X.]vR 2384/08 - [X.]K 16, 162 <175>).

ccc) Das nach dem Vortrag der Klägerin in [X.] bestehende Spielangebot in illegalen Spielstätten - sog. '[X.]afé-[X.]asinos' - kann schon deshalb nicht ihr Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 [X.] verletzen, weil solche Spielstätten denselben rechtlichen Vorschriften unterworfen sind wie Spielhallen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 1 und 2 [X.] erfüllen oder dies nach § 1 Abs. 2 Satz 2 [X.] jedenfalls gesetzlich vermutet wird (s.o.)."

"Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten der [X.] den Entwurf einer technischen Vorschrift ü[X.]mitteln und die [X.] ü[X.] die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 [X.][X.] nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der [X.] angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifikationspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt [X.], Urteil vom 4. Februar 2016 - [X.]-336/14 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:72], [X.] - NVwZ 2016, 369 <372>). Anders als der Glücksspielstaatsvertrag sind die Entwürfe des Spielhallengesetzes, des Mindestabstandumsetzungsgesetzes und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des [X.] nicht an die Europäische [X.] ü[X.]mittelt worden.

Die hier angegriffenen Vorschriften dieser Gesetze unterlagen nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der [X.][X.], da sie keine 'technischen Vorschriften' im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Das [X.]erufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sie unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der [X.]egriff 'technische Vorschrift' umfasst (vgl. zuletzt [X.], Urteil vom 13. Okto[X.] 2016 - [X.]-303/15 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2016:771], [X.] - Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den 'sonstigen Vorschriften' im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der [X.][X.] zuzuordnen wären. Der [X.] sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige 'sonstige Vorschriften' nach Art. 1 Nr. 4 der [X.][X.] an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können ([X.], Urteile vom 21. April 2005 - [X.]-267/03 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2005:246], Lind[X.]g - Rn. 62 ff., 95; vom 19. Juli 2012 - [X.]-213/11 u.a. [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2012:495], [X.] - NVwZ-RR 2012, 717 <718 Rn. 35 ff.> und vom 13. Okto[X.] 2016 - [X.]-303/15 - Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die [X.] unerheblich (vgl. [X.], Urteil vom 21. April 2005 - [X.]-267/03 - Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch [X.] im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als 'sonstige Vorschrift' mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. [X.], Urteile vom 11. Juni 2015 - [X.]-98/14 - ZfWG 2015, 336 <345> und vom 13. Okto[X.] 2016 - [X.]-303/15 - Rn. 26). Das ist der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Dies traf auf die mitgliedstaatlichen Verbote der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos, die der [X.] als notifizierungspflichtig angesehen hat, zu (vgl. [X.], Urteile vom 11. Juni 2015 - [X.]-98/14 - ZfWG 2015, 336 Rn. 99 und vom 19. Juli 2012 - [X.]-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717 ). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatz[X.]eich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten [X.]edingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.

Weder die [X.]e zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen noch die Verringerung der [X.] in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Erlaubnis und den [X.]etrieb von Spielhallen haften dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr zu einer stärkeren Spreizung zulässiger Spielhallenstandorte im [X.]er Stadtgebiet und zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten. Anders als eine [X.]eschränkung des Einsatzes von Glücksspielautomaten außerhalb einer definierten Kategorie stationärer Spielstätten haften sie nicht jedem Exemplar dieser Automaten an, sondern verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert, was indes für die Frage der [X.] irrelevant ist ([X.], Urteil vom 21. April 2005 - [X.]-267/03 - Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen im [X.] bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige [X.]etrei[X.] zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf."