Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17.09.2019, Az. 2 BvE 2/18

Der Antragsteller wendet sich als Mitglied des 19. [X.] gegen die Festsetzung eines Ordnungsgeldes in Höhe von 1.000 Euro durch den Antragsgegner im [X.] an die Kanzlerwahl am 14. März 2018.

1. Das Ordnungsgeld wurde durch das Neunundzwanzigste Gesetz zur Änderung des [X.]gesetzes vom 8. November 2011 ([X.]) in einem neuen § 44a Abs. 5 [X.] eingeführt:

Die Vorschriften der Geschäftsordnung des [X.] ([X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 ([X.] 1237), zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 1. März 2019 ([X.] 197), regeln sowohl Aufgaben des Präsidenten des [X.] als auch dessen Befugnisse zu Ordnungsmaßnahmen:

Die hier maßgeblichen Regelungen zu Ordnungsmaßnahmen des Präsidenten des [X.] wurden durch Beschluss des [X.] vom 30. Juni 2011 neu gefasst gemäß Bekanntmachung vom 24. November 2011 ([X.] 2454):

2. Nach der konstituierenden Sitzung des 19. [X.] am 24. Oktober 2017 fand in dessen 19. Sitzung am 14. März 2018 die Wahl der [X.] als erster Tagesordnungspunkt statt. Zunächst gab der Antragsgegner Hinweise zum Wahlverfahren:

Sodann fand die Wahl statt. Die [X.] erhielt die erforderliche Mehrheit und leistete anschließend ihren Amtseid gegenüber dem Antragsgegner. Unmittelbar im [X.] daran äußerte der Antragsgegner:

Nach den eigenen Ausführungen des Antragstellers in seiner Antragsschrift hatte er in der Wahlkabine seinen [X.] und seinen angekreuzten Stimmzettel fotografiert und über seinen Twitter-Account veröffentlicht, versehen mit der Überschrift: "Nicht meine Kanzlerin".

Die Stimmabgabe des Antragstellers wurde ungeachtet der Ordnungsmaßnahme nicht für ungültig erklärt. Der Antragsteller legte nach eigenen Angaben keinen Einspruch gegen die Ordnungsmaßnahme ein. Mit Schreiben vom 21. März 2018 erklärte die Verwaltung des [X.] gegenüber dem Antragsteller in Höhe von 1.000 Euro die Aufrechnung mit der ihm zustehenden [X.]entschädigung für den Monat April 2018.

Mit seinem am 14. September 2018 beim [X.] eingegangenen Antrag begehrt der Antragsteller die Feststellung, dass der Antragsgegner seine Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] dadurch verletzt hat, dass er gegen ihn wegen dessen Veröffentlichung eines Fotos seines ausgefüllten Wahlzettels ein Ordnungsgeld in Höhe von 1.000 Euro verhängt hat. Zur Begründung führt der Antragsteller im Wesentlichen aus:

1. Der Antrag sei zulässig.

Insbesondere lasse sich dem Antragsteller das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht absprechen. Es sei nicht zu verlangen, dass ein von der Ordnungsmaßnahme betroffenes Mitglied des [X.] zunächst den nach § 39 [X.] vorgesehenen Einspruch einlege, bevor es im Wege des [X.]s das [X.] anrufe. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Ordnungsgeldes habe der Antragsteller nämlich nicht auf leichterem Wege als im vorliegenden Verfahren erreichen können.

Bei dem Einspruch nach § 39 [X.] handele es sich schon nicht um ein Rechtsschutzmittel, sondern nur um ein organinternes Schlichtungsmittel. Die intern bleibende Wirkung des Einspruchs zeige sich im Fehlen von Erörterung oder Aussprache; es komme lediglich zu einer Abstimmung, ohne dass es möglich sei, die Rechtswidrigkeit der Maßnahme zu thematisieren. Das [X.] dürfe in einem [X.]verfahren schon nicht darüber befinden, ob einem Antragsteller zur Verfolgung seines [X.] außerhalb der gewählten Verfahrensart andere, gleichwertige verfassungsrechtliche Wege offen gestanden hätten oder noch offen stünden. Erst recht dürfe es einen Antragsteller daher nicht darauf verweisen, sein Interesse in einem Verfahren zu verfolgen, welches eine Klärung der streitigen Rechtsfragen gar nicht zulasse, mithin auch nicht gleichwertig gegenüber dem [X.] sei.

Ferner sei die offensichtliche Aussichtslosigkeit der Einspruchseinlegung zu beachten. Angesichts der bestehenden Mehrheitsverhältnisse im [X.] sei ausgeschlossen, dass eine Abstimmung über das verhängte Ordnungsgeld zu dessen Aufhebung geführt hätte. Dies werde schon durch den Fall eines im Mai 2018 abgelehnten Einspruchs einer anderen [X.] der Fraktion des Antragstellers gegen einen Ordnungsruf belegt. Die interne Abstimmung über den Einspruch des Antragstellers wäre daher eine bloße [X.] gewesen.

2. Der Antrag sei auch begründet, da das verhängte Ordnungsgeld die verfassungsrechtliche Gewährleistung des freien Mandats gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] verletze.

Die Sanktionierung eines Verhaltens, mit dem sich der Antragsteller - hier über die [X.] Medien - an seine Wähler wende, greife genauso in die Ausübung des freien Mandats ein wie der Entzug finanzieller Mittel, die die Ausübung des freien Mandats gerade sicherstellen sollten. Diese Beschränkung des freien Mandats sei verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Zwar unterliege das freie Mandat den Schranken, die der [X.] gemäß seiner ihm nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] zukommenden [X.] gesetzt habe. Jedoch seien sowohl die Ausgestaltung dieser Schranken in den einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen als auch die konkrete Maßnahme selbst nicht verfassungsgemäß.

a) Sowohl § 44a Abs. 5 [X.] als auch § 37 [X.] seien verfassungswidrig und könnten daher eine Einschränkung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 [X.] nicht rechtfertigen.

Das Ordnungsgeld betreffe den [X.] zwar nicht unmittelbar in seinen Statusrechten, da ihn die Zahlungspflicht nicht direkt an der Wahrnehmung seiner [X.]rechte hindere. Jedoch berühre das Ordnungsgeld unmittelbar das freie Mandat selbst, da durch die außerparlamentarische Sanktionierung eines innerparlamentarischen Verhaltens die persönliche Unabhängigkeit des [X.] direkt betroffen sei. Schon die tatbestandliche Verletzung der parlamentarischen Ordnung sei zu unbestimmt, könne aber unter Umständen noch verfassungskonform restriktiv ausgelegt werden. Die tatbestandliche Verletzung der Würde des [X.] hingegen genüge nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen. Letztlich sollten durch die nach Ansicht des Gesetzgebers deklaratorische Klarstellung Geschmacksfragen sanktioniert werden, was aufgrund der mit der begrifflichen Unschärfe verbundenen Willkürlichkeit den parlamentarischen Willensbildungsprozess verzerren könnte. Zu beachten sei, dass der Wert- und Achtungsanspruch des [X.] als kollektiver Rechtsträger maßgeblich von seinem Selbstverständnis und seiner eigenen Praxis geprägt werde. Es handele sich dabei um einen dynamischen Willensbildungsprozess, der auch [X.] Verhalten einzelner Organteile und die entsprechende Reaktion hierauf durch andere Mitglieder des [X.] einschließe. Dieser Willensbildungsprozess dürfe durch Sanktionen nicht gegen Veränderungen durch die [X.] immunisiert und statisch festgeschrieben werden.

Die Ermächtigungsgrundlagen für das Ordnungsgeld verstießen gegen das rechtsstaatliche Schuldprinzip. Dieses gelte über den Bereich des eigentlichen Strafrechts hinaus auch bei parlamentarischen Ordnungsmaßnahmen mit [X.], das heißt Sanktionscharakter. Die pauschale Erhebung von Ordnungsgeld in der Höhe von 1.000 Euro beziehungsweise im Wiederholungsfall von 2.000 Euro beachte weder die [X.] noch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

§ 44a Abs. 5 [X.] und § 37 [X.] seien zudem verfassungswidrig, da die Sanktionswirkung nicht allein auf eine Ausgestaltung der Statusrechte der [X.] im parlamentarischen Binnenbereich ziele, sondern gleichzeitig auf den Status der [X.] als Privatpersonen durchgegriffen werde. Das Ordnungsgeld solle der Wahrung der innerparlamentarischen Ordnung dienen, verlasse aber tatsächlich in seinen Auswirkungen den Innenbereich des [X.]. Da im Sanktionenkatalog gleichwertige Maßnahmen mit rein innerparlamentarischer und nur die Statusrechte des [X.] berührender Wirkung zur Verfügung stünden, sei das auf die Privatperson durchgreifende Ordnungsgeld unverhältnismäßig. Zwar sei der [X.] womöglich die gravierendere Maßnahme, doch könne der [X.] durch entsprechende Vorwarnungen Rechnung getragen werden.

b) Darüber hinaus sei die Verhängung des Ordnungsgeldes im konkreten Einzelfall verfassungswidrig.

Schon der Tatbestand des § 37 [X.] sei nicht eröffnet. Es fehle zunächst an der Störung des ordnungsgemäßen Sitzungsablaufs, denn dieser sei durch die Twitter-Veröffentlichung nicht berührt. Der Akt der Veröffentlichung sei außerhalb der Sitzung und von anderen [X.] nicht wahrnehmbar erfolgt; Reaktionen im Plenum habe es damit nicht geben können. Auf den ordnungsgemäßen Ablauf der Wahl und die freie sowie unbeeinflusste Entscheidung aller Wähler habe die Veröffentlichung der Wahlentscheidung des Antragstellers keinen Einfluss haben können. Zudem seien - hier nicht erkennbare - Verstöße gegen [X.] als Ordnungswidrigkeiten oder Straftaten sanktionierbar; für eine Maßregelung durch den Sitzungspräsidenten sei kein Raum.

Ferner habe die Veröffentlichung des Fotos nicht in wesentlicher Form gegen den Grundsatz der geheimen Wahl verstoßen. Die freiwillige Offenlegung der Wahlentscheidung des Antragstellers könne die Würde des [X.] nicht verletzen. Nicht nur, dass die freiwillige Offenlegung einer Wahlentscheidung vor und nach der Wahl zulässig sei; auch entspreche die Transparenz, mit der der Antragsteller die Umsetzung des [X.] durch seine Wahlentscheidung demonstrieren wolle, in besonderer Weise dem Demokratieprinzip und dem Prinzip der Öffentlichkeit der Wahl. Zwar könne auf die Wahrung des [X.] bei der Stimmabgabe selbst nicht verzichtet werden, allerdings habe der Antragsteller dies auch nicht getan. Er habe lediglich veröffentlicht, wie er zu wählen gedenke. Der Moment der tatsächlichen Stimmabgabe sei weder kommuniziert noch dokumentiert worden. Die Veröffentlichung des Fotos gehe in seinem darauf bezogenen Aussagegehalt nicht über eine bloße Offenlegung des Antragstellers vor oder nach der Wahl hinaus. Soweit nach der Bundeswahlordnung schließlich die Zurückweisung eines Wählers vorgesehen sei, der in der Wahlkabine fotografiere, könne dieser einfach einen neuen Wahlzettel ausfüllen; die spätere Veröffentlichung des fotografierten Wahlzettels bleibe hingegen sanktionslos.

Letztlich sei bei der Bewertung einer Verletzung der Würde des [X.] zu beachten, dass es nach den gesellschaftlichen Entwicklungen üblich geworden sei, über [X.] Medien den Kontakt zur Öffentlichkeit zu suchen. Maßgeblich müssten bei dieser dynamischen Willensbildung die Auffassung des Gesamtkollektivs des [X.] sein und nicht allein die persönlichen Ansichten des Antragsgegners. Wie der Antragsgegner zu seiner Wertung eines bewussten Verstoßes gegen die [X.] komme, sei mangels vorheriger Anhörung des Antragstellers oder weiterer Ermittlungen durch den Antragsgegner unklar.

Im Übrigen sei die Veröffentlichung eines weiteren Stimmzettels durch einen anderen [X.] folgenlos geblieben, da der Antragsgegner zu spät hiervon erfahren haben wolle. Weder diese noch die hier streitgegenständliche Veröffentlichung hätten sich auf den Sitzungsverlauf ausgewirkt; damit stelle sich die Ordnungsmaßnahme auch als ungeeignet zur Förderung eines ordnungsgemäßen Sitzungsablaufs dar.

Von einer Zustellung der Antragsschrift an den Antragsgegner und einer Benachrichtigung nach § 65 Abs. 2 [X.] wurde abgesehen (vgl. § 22 Abs. 1 GO[X.]).

Der Antrag ist unzulässig. Dem Antragsteller fehlt das im [X.]verfahren erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Auch im [X.]verfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung (vgl. [X.] 62, 1 <33>; 67, 100 <127>; 68, 1 <77>; 119, 302 <307 f.>; 124, 78 <113>; 129, 356 <374>; 140, 115 <146 Rn. 80>; 142, 25 <52 Rn. 76>; 147, 31 <37 Rn. 17>). Das [X.]verfahren ist eine kontradiktorische Parteistreitigkeit mit Antragsteller und Antragsgegner. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. [X.] 104, 151 <193 f.>; 118, 244 <257>; 126, 55 <67 f.>; 140, 1 <21 f. Rn. 58>; 143, 1 <8 Rn. 29>; 147, 31 <37 Rn. 17 f.>; [X.], Beschluss des [X.] vom 2. Juli 2019 - 2 [X.] -, Rn. 20; stRspr).

Mit der kontradiktorischen Ausgestaltung des [X.]verfahrens ist eine diskursive Auseinandersetzung der Verfassungsorgane um ihre Kompetenzen intendiert (vgl. [X.] 136, 190 <192 Rn. 5>; 147, 31 <37 Rn. 18>). Das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben, wenn und solange über die Rechtsverletzung zwischen den Beteiligten Streit besteht (vgl. [X.] 147, 31 <37 Rn. 18>). Das auf Seiten des Antragstellers erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ist jedoch nicht in jedem Fall schon damit dargetan, dass der Antragsteller die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung eigener oder der Rechte und Pflichten des Organs, dem er angehört, im Einzelnen darlegt. Zwar wird durch einen derartigen Sachvortrag in aller Regel die rechtliche Schutzwürdigkeit des auf Feststellung der Rechtsverletzung gerichteten Begehrens hinreichend belegt sein. Im Einzelfall kann es indessen anders liegen (vgl. [X.] 68, 1 <77>).

Das [X.] hat auf einen ihm angetragenen [X.] hin nicht darüber zu befinden, ob dem Antragsteller zur Verfolgung seines [X.] außerhalb der gewählten Verfahrensart andere gleichwertige verfassungsrechtliche Wege offen gestanden hätten oder noch offenstehen (vgl. [X.] 45, 1 <30>; 90, 286 <340>; 129, 356 <374>). Umso weniger darf es einen Antragsteller auf einen Weg rein politischen Agierens verweisen, der dem [X.] verfassungsrechtlich und prozessual nicht gleichwertig ist (vgl. [X.] 90, 286 <340>; 129, 356 <374 f.>). Den Antragsteller im [X.]verfahren trifft im Regelfall nicht die Obliegenheit, vor der Antragstellung parlamentarisch-politische Handlungsmöglichkeiten zu ergreifen (vgl. [X.] 90, 286 <340>; 104, 151 <198>; 129, 356 <374>; 142, 25 <53 f. Rn. 80>; vgl. auch [X.] 121, 135 <153> unter Verweis auf [X.] 90, 286 <392 f.>).

Nach der bisherigen Rechtsprechung des [X.]s soll vermieden werden, einen Antragsteller vor Anrufung des [X.]s auf allgemeine politisch-parlamentarische Handlungsmöglichkeiten zu verweisen und ihn durch das verfassungsgerichtliche Verfahrensrecht im Wege mittelbaren Zwangs zu einem bestimmten politischen Verhalten und in einen politischen Konflikt zu drängen (vgl. [X.] 90, 286 <339 f.>; 104, 151 <198>; 129, 356 <374 f.>). Demgegenüber bestanden seit jeher Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis für ein [X.]verfahren, wenn ein Antragsteller völlig untätig geblieben ist, obwohl er in der Lage gewesen wäre, die nunmehr gerügte Rechtsverletzung durch eigenes Handeln rechtzeitig zu vermeiden; demgemäß wurde verlangt, dass ein Antragsteller die ihm möglichen Schritte unternimmt, um seinem Ziel zur Durchsetzung zu verhelfen (vgl. [X.] 68, 1 <77>; 121, 135 <153>, unter Bezugnahme auf [X.] 90, 286 <392 f.>).

Zwar soll einem Antragsteller nicht unter [X.] Hinweis auf allgemeine politische Handlungsalternativen der Zugang zu einem verfassungsgerichtlichen Verfahren abgeschnitten werden. Dies kann etwa politische Beschlussanträge zur Durchsetzung von Rechten des [X.] gegenüber der Bundesregierung betreffen, bei denen es sich um politisch-parlamentarische Optionen handelt, die zwar eine Entscheidung in der Sache herbeizuführen vermögen, aber das eigentliche Verfassungsrechtsverhältnis der sich im kontradiktorischen Parteistreit (vgl. zum Begriff [X.] 126, 55 <67>; 138, 256 <258 f. Rn. 4>; [X.], Beschluss des [X.] vom 11. Dezember 2018 - 2 [X.] -, Rn. 18; Beschluss des [X.] vom 2. Juli 2019 - 2 [X.] -, Rn. 20) gegenüberstehenden Organe nicht betreffen oder gar klären können. Von derartigen diffusen Handlungsmöglichkeiten sind aber diejenigen Handlungsoptionen abzugrenzen, die nicht politisch, sondern normativ vorgesehen sind, gerade um ein Verfassungsrechtsverhältnis erst zu konkretisieren, zu gestalten und gegebenenfalls zu klären. Deshalb hat der Senat zuletzt auch das Rechtsschutzbedürfnis für einen [X.] verneint, in dem eine Antragstellerin versäumt hatte, sich bereits im politischen Prozess mit der Verfassungsrechtslage zu befassen und beanspruchte Rechte einzufordern. Eine solche Verpflichtung ("Konfrontationsobliegenheit") ist lediglich Konsequenz des Charakters des [X.]s als kontradiktorisches Verfahren, in dem über streitig gewordene Rechte und Pflichten zwischen den Beteiligten zu befinden ist (vgl. [X.] 147, 31 <37 f. Rn. 19>). Sie ist für den Umgang zwischen Verfassungsorganen als selbstverständlich zu erwarten.

Nach diesen Maßstäben ist von einem Antragsteller zu verlangen, gegen die durch den Sitzungspräsidenten verhängten parlamentarischen Ordnungsmaßnahmen Ordnungsruf, Ordnungsgeld und [X.] vor Anrufung des [X.]s zunächst erfolglos das von der Geschäftsordnung des [X.] vorgesehene Einspruchsverfahren durchzuführen. Denn das von der Geschäftsordnung des [X.] konkret für einen derartigen Konflikt vorgesehene Verfahrens- und Rechtsbehelfsprozedere ist mit allgemeinen politischen Handlungsalternativen nicht vergleichbar.

1. Soweit es um Abgeordnete geht, ist verfassungsrechtliche Grundlage der Ordnungsgewalt die durch Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] eingeräumte [X.], die das Parlament berechtigt, zur Aufrechterhaltung der Ordnung in den Sitzungen Regeln aufzustellen (vgl. [X.] 1, 144 <148>; 60, 374 <379>). Diese [X.] soll das geordnete Funktionieren des [X.] im Staats- und Verfassungsleben sichern (vgl. [X.] 1, 144 <148>; 44, 308 <315 f.>; 80, 188 <218 f.>; 136, 277 <313 Rn. 101>; zur [X.] als Unterform der [X.]autonomie auch [X.]/[X.]/ [X.], Handbuch für die Parlamentarische Praxis, Vorbem. zu §§ 36-41 Ziff. 1b [Dez. 2011]; [X.], [X.], S. 563 <567>; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.]recht, 2016, § 20 Rn. 58; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], 14. Aufl. 2018, Art. 40 Rn. 15; [X.], in: [X.], [X.], 8. Aufl. 2018, Art. 40 Rn. 21). Ihr Regelungsbereich bezieht sich auf die inneren Angelegenheiten des [X.], insbesondere dessen Organisation, Verfahren und Disziplin. Bei der Abgrenzung der Regelungsgegenstände ist die parlamentarische Tradition und Praxis maßgeblich mit heranzuziehen (vgl. [X.] 1, 144 <148 f.>; 70, 324 <360 f.>). [X.] Träger beziehungsweise Inhaber der Ordnungsgewalt ist der [X.] in der Gesamtheit seiner Mitglieder. Das kommt auch in § 39 [X.] zum Ausdruck, wonach das Plenum und nicht der Präsident über Einsprüche gegen Ordnungsmaßnahmen entscheidet. Die Ausübung seiner Ordnungsgewalt hat der [X.] auf den sitzungsleitenden Präsidenten übertragen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 [X.]), der sie in den Plenarsitzungen nach Maßgabe der Ordnungsbestimmungen der §§ 36 bis 41 [X.] in eigener Verantwortung und unabhängig wahrnimmt (vgl. [X.] 60, 374 <379>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]recht und [X.]praxis, 1989, § 34 Rn. 43; [X.], Die Rechtsstellung der [X.]präsidenten in den Ländern der [X.] und ihre Aufgaben im parlamentarischen Geschäftsgang, 2000, [X.]; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 40 Rn. 132 [Feb. 2011]; [X.]/[X.]/[X.], Handbuch für die Parlamentarische Praxis, Vorbem. zu §§ 36-41 Ziff. 4a [Dez. 2011]; [X.], [X.] 2012, S. 635 <636 f.>; [X.], [X.], S. 563 <563 f.> m.w.N.; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.]recht, 2016, § 20 Rn. 57; [X.], [X.] und Ordnungsgeld, 2018, [X.]; Glauben/[X.], [X.], S. 855 <858>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 40 Rn. 100 ff. [Nov. 2018]).

Der Einspruch wird allgemein als Rechtsbehelf verstanden. Er ist nach den Regelungen der Geschäftsordnung des [X.] statthaft gegen Ordnungsruf (§ 36), Ordnungsgeld (§ 37) und [X.] (§ 38) und hat nach § 39 Satz 4 [X.] keine aufschiebende Wirkung (vgl. nur [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 40 Rn. 136 [Feb. 2011]). Allgemein gilt, dass dem Einspruch der Charakter eines Antrags auf Abhilfe an die "nächsthöhere Instanz" zugeschrieben wird, mit dem der betroffene Abgeordnete eine Überprüfung der gegen ihn ergangenen Ordnungsmaßnahme durch den [X.], den Inhaber der Ordnungsgewalt, erreichen will (vgl. [X.]/[X.]/[X.], Handbuch für die Parlamentarische Praxis, § 39 Ziff. 1, 5 [Dez. 2011]). Dies hebt den Einspruch von anderen, außerhalb eines solchen ausdrücklichen Regelungssystems stehenden politisch-parlamentarischen Handlungsmöglichkeiten ab.

2. Die seitens des Antragstellers wie auch in Teilen des Schrifttums (vgl. [X.], Ordnungsmaßnahmen der Parlamente, 1990, [X.]; [X.], [X.], [X.] <154>; [X.], [X.] und Ordnungsgeld, 2018, [X.] ff.) vertretene Auffassung, der Einspruch sei mangels gegenüber dem Parlament bestehender [X.] und Kontrollfunktion als Rechtsbehelf verzichtbar, überzeugt nicht. Eine Entlastung des etwaig nachfolgenden verfassungsgerichtlichen Verfahrens kommt dem Einspruch aufgrund seiner niedrigen Erfolgsquote in der Tat nicht zu (vgl. zur "Erfolgsquote" von Einsprüchen in [X.] Parlamenten [X.], [X.] und Ordnungsgeld, 2018, [X.] f.). Jedoch geht es nicht um die Bewertung faktisch entlastender Effekte des Einspruchs als Rechtsbehelf, sondern um eine normative Betrachtung des Einspruchs als vom parlamentarischen Binnenrecht vorgesehenes Element der Konfrontation mit dem Zweck der jedenfalls möglichen Aufklärung eines Verfassungsrechtsverhältnisses.

Gleiches gilt für die dem Einspruch vereinzelt abgesprochene Kontroll- und Selbstreinigungsfunktion. Richtig ist, dass das Einspruchsverfahren nicht ohne weiteres mit dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Widerspruchsverfahren (vgl. §§ 68 ff. VwGO) vergleichbar ist, das - grundsätzlich - mit [X.] die umfassende Nachprüfung von Recht- und Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsakts anstrebt und Sachentscheidungsvoraussetzung eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist (vgl. nur [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 68 Rn. 2 m.w.N.). Es wäre jedoch verfehlt, dem Einspruch und der daran anknüpfenden Entscheidung des [X.]plenums (§ 39 Satz 3 [X.]) eine Kontrollfunktion in Gänze abzusprechen. Von den Fällen nachträglicher Verhängung von Ordnungsmaßnahmen abgesehen (§ 37 Satz 3 i.V.m. § 38 Abs. 2 [X.]), wird die entsprechende Entscheidung des Sitzungspräsidenten in der Regel, so wie auch im vorliegenden Verfahren, zeitlich kurzfristig und in der Aktualität der konkreten Situation getroffen werden. Über den Einspruch wird hingegen am nächsten [X.] - wenn auch ohne Aussprache - entschieden (§ 39 Sätze 2 und 3 [X.]). Allein schon aufgrund dieses "retardierenden Moments" gibt die Formalisierung des [X.] Gelegenheit zur parlamentarischen Reflexion und eröffnet eine Kontrollmöglichkeit (vgl. [X.], Urteil vom 25. Juni 2015 - 9/14 -, juris, Rn. 122).

3. Zu berücksichtigen ist ferner, dass das Einspruchserfordernis im Spannungsverhältnis von Parlament und [X.] beziehungsweise von [X.] und [X.]rechten eine wesentliche legitimatorische Funktion erfüllt.

Die durch den [X.]präsidenten wahrgenommene [X.] ist Bestandteil der dem Parlament durch Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] gewährleisteten [X.]. Träger und Inhaber dieser Ordnungsgewalt ist - wie ausgeführt - mithin nicht der Präsident, sondern das Plenum des [X.]. Der Sitzungspräsident übt sie jedoch kraft Übertragung durch das Parlament und nach den Bestimmungen der Geschäftsordnung in eigener Verantwortung und unabhängig aus. Es handelt sich also um eine Delegation, die Begründung einer neuen, eigenständigen Zuständigkeit des [X.]. Dem entspricht es, dass der Abgeordnete, der von einem Ordnungsruf, einem [X.] oder der Verhängung von Ordnungsgeld betroffen ist, gemäß § 39 [X.] Einspruch zum [X.] erheben kann. Dass das Plenum des [X.] über den Einspruch entscheidet, ist Ausdruck des Umstandes, dass es weiterhin Träger der durch Art. 40 Abs. 1 Satz 2 [X.] vermittelten und in der Geschäftsordnung ausgestalteten Ordnungsgewalt bleibt. Diese gehört zu den traditionellen Bereichen der [X.] und steht dem [X.]präsidenten als sitzungsbezogene Kompetenz gerade nicht in vollem Umfang originär zu, sondern ist, jedenfalls was die Mitglieder des [X.] anbelangt, durch das Parlament "in seine Hände gelegt" (vgl. [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 40 Rn. 132 [Feb. 2011]). Dem entspricht, dass das Plenum in seiner Entscheidungsbefugnis nicht eingeschränkt ist; es ist an die vorgängige Entscheidung des [X.]präsidenten nicht gebunden. Die Entscheidung über den Einspruch stellt sich damit als die originäre Plenumsentscheidung und wesentliches funktionell-normatives Element des [X.] und Diskursprozesses im Parlament dar.

4. Für die auch verfassungsprozessuale Relevanz des [X.] spricht schließlich die Bedeutung des von sämtlichen einspruchsfähigen Ordnungsmaßnahmen geschützten Guts, nämlich Ordnung und Würde des [X.]. Nach hergebrachter Definition ist die parlamentarische Ordnung die Gesamtheit der Normen, deren Befolgung nach den im Parlament herrschenden Anschauungen als Vorbedingung einer gedeihlichen, das Staatsleben fördernden Beratung der [X.] und als Grundlage des innerparlamentarischen Lebens gilt [X.], AöR 32 <1914>, S. 439 <498>; hierzu [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.]recht, 2016, § 20 Rn. 60 ff.).

Der Antragsteller verweist zunächst zu Recht darauf, dass mit den [X.] [X.] als unbestimmten Rechtsbegriffen Konzepte in Bezug genommen sind, die offen sind für gesellschaftliche Entwicklungen und deren Spiegelung im parlamentarischen Raum und als Ausdruck eines sich wandelnden Selbstverständnisses des [X.] durchaus einem dynamischen Verständnis unterliegen können. Umso dringender ist es dann jedoch - entgegen der Auffassung des Antragstellers - geboten, das gesamte Parlament mit der Frage zu befassen, ob der [X.]präsident als mit der Ordnungsgewalt betrauter Delegatar der [X.] die treffende Wertung des gültigen parlamentarischen Willensbildungsprozesses vollzogen hat. Nur so kann dem Plenum ein "in die Zeit Stellen" des binnenparlamentarischen Ordnungsstandards und damit ein Prozess der Selbstverständnisbildung des [X.] als pluralistischem Verfassungsorgan ermöglicht werden.

Von einem [X.] kann daher erwartet werden, gegen formelle Ordnungsmaßnahmen das von der Geschäftsordnung vorgesehene statthafte Einspruchsverfahren anzustrengen und erst nach dessen Erfolglosigkeit um verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Nur so kann der innerparlamentarische [X.] durchlaufen und abgeschlossen werden. Die Einspruchsobliegenheit dient somit zugleich einer verfahrensrechtlichen Eröffnung und Stärkung des parlamentarischen Reflektionsraums: Das im parlamentarischen Verfahren nach Art. 42 [X.] gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen und trägt zu einer Willensbildung der [X.] bei, die sie in die Lage versetzt, die Verantwortung für ihre Entscheidung zu übernehmen (vgl. [X.] 70, 324 <355>; 112, 363 <366>; 136, 277 <312 f. Rn. 100>; zuletzt [X.], Beschluss des [X.] vom 2. Juli 2019 - 2 [X.] -, Rn. 26). Streit über das parlamentarische Selbstverständnis gehört in erster Linie in den Binnenraum des [X.], sofern dieser regelhafte Mechanismen zur Konsensbildung und Dissensbewältigung bereithält. Dies ist mit dem System der Ordnungsmaßnahmen der §§ 36 ff. [X.] und dem nachgelagerten Einspruchsverfahren des § 39 [X.] der Fall.