Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.06.2020, Az. 2 C 8/19

Der 1954 geborene Kläger - seit 2014 Ruhestandsbeamter, der früher als Feuerwehrbeamter im Dienst der beklagten [X.] stand - begehrt [X.] für in den Jahren 2003 bis 2008 freiwillig geleistete Zuvielarbeit. Bis zum [X.] betrug die Wochenarbeitszeit bei der Feuerwehr der [X.] im [X.] einschließlich des Bereitschaftsdienstes durchschnittlich 56 Stunden.

Im August 2006 beantragte der Kläger gegenüber der [X.], ihn künftig nicht mehr als 40 Stunden wöchentlich, hilfsweise 48 Stunden wöchentlich einzusetzen und ihm rückwirkend ab dem 1. Januar 2002 bis zu einer unionsrechtskonformen Absenkung der Arbeitszeit für die über 40 Stunden, hilfsweise 48 Stunden, hinausgehende Arbeitszeit Dienstbefreiung zu gewähren. Gleichzeitig erhob er Widerspruch "gegen die Beibehaltung der bisherigen Arbeitszeit", über den die Beklagte keine Entscheidung traf.

Im Dezember 2006 beschloss die Beklagte, die [X.] bei der Feuerwehr ab 2007 einzuführen. Übergangsweise traf die Beklagte mit dem Personalrat der Feuerwehr 2007 und erneut 2009 Dienstvereinbarungen über den nach den Grundsätzen der [X.] zu leistenden Ausgleich von in den Jahren 2007 bis 2009 über 48 Wochenstunden hinaus geleistete Arbeit der [X.]. Im Juni 2013 einigte sich die Beklagte mit einer Vielzahl ihrer [X.] auf die pauschale Abgeltung der von diesen in den Jahren 2002 bis 2005 geleisteten Zuvielarbeit.

Der Kläger lehnte das Angebot ab und forderte die Beklagte im September 2013 auf, ihn für geleistete Zuvielarbeit in der [X.] von 2001 bis 2008 in einer Höhe von insgesamt 37 572,98 € zu entschädigen. Die Beklagte lehnte dies mit der Begründung ab, etwaige Ansprüche seien verjährt. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid zurück.

Auf die dagegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide und Klageabweisung im Übrigen verurteilt, an den Kläger 6 613,43 € zuzüglich Zinsen zu zahlen. Die Ansprüche des [X.] für den [X.]raum von September 2006 bis Dezember 2008 seien nicht verjährt, weil sein Schreiben vom 25. August 2006 die Verjährung gehemmt habe. Auf die von beiden Beteiligten jeweils eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des [X.] abgeändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Für den Anspruch bis einschließlich September 2006 fehle es an der zeitnahen Geltendmachung durch den Kläger. Für die [X.] danach sei der Anspruch verjährt. Die Verjährung sei durch das Schreiben des [X.] vom August 2006 nicht gehemmt worden, weil es sich bei diesem Schreiben nicht um einen Leistungswiderspruch gehandelt habe. Ob die Verhandlungen des Personalrats mit der [X.] die Verjährung hemmten, könne dahinstehen, weil sie jedenfalls mit Abschluss der Dienstvereinbarungen endeten. Treu und Glauben stehe der Einrede der Verjährung, auf die sich die Beklagte berufe, nicht entgegen.

Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision des [X.], mit der er beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Die Revision des [X.] ist unbegründet. Das [X.]erufungsurteil verletzt [X.]recht nicht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 [X.]). Der vom Kläger gegenüber der [X.]eklagten geltend gemachte Anspruch auf [X.] für die von ihm in den Jahren 2003 bis 2008 geleistete unionsrechtswidrige Zuvielarbeit - mehr als 48 Stunden im Siebentageszeitraum - ist mit der Leistungsklage zu verfolgen (1.). Dem Anspruch steht indes für den [X.]raum bis einschließlich August 2006 entgegen, dass der Kläger ihn nicht zeitnah geltend gemacht hat (2.). Für die [X.] ab September 2006 bis Dezember 2008 ist der Anspruch verjährt (3.). Die [X.]eklagte ist auch nicht durch ihr Verhalten daran gehindert, die Einrede der Verjährung zu erheben (4.).

1. [X.] für die Geltendmachung des Ausgleichsanspruchs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit ist die Leistungsklage (wie hier: [X.], Urteil vom 17. Juni 2014 - 4 S 169/13 - juris Rn. 21; [X.], Urteil vom 18. Juni 2015 - OVG 6 [X.] 31/15 - juris Rn. 14; [X.], [X.]eschluss vom 14. September 2018 - 3 [X.]V 15.2492 - juris Rn. 19; a.A.: [X.], Urteil vom 7. Dezember 2018 - 6 A 2215/15 - [X.] 2019, 315 Rn. 30; [X.], Urteil vom 11. März 2020 - 5 L[X.] 63/18 - juris Rn. 65). Entscheidend dafür spricht die Zielrichtung des einheitlichen - stufenweise auf Freizeit und Geld - gerichteten Ausgleichsanspruchs.

Dass der Dienstherr über die Gewährung eines Ausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit zu entscheiden hat, begründet allein nicht das Vorliegen einer Regelungswirkung und damit eines Verwaltungsakts [X.]. § 35 Satz 1 VwVfG. [X.] wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist grundsätzlich allein auf Ausgleich in Freizeit gerichtet. Der Zweck, die Höchstarbeitszeit pro Siebentageszeitraum zu begrenzen, liegt darin, den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten. Dieser Zweck ist nicht durch Geldzahlung, sondern durch Freizeit zu erreichen. Nur dann, wenn der Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit aus von dem berechtigten [X.]eamten nicht zu vertretenden Gründen ausgeschlossen ist, ist ein finanzieller Ausgleich geboten. Das kann insbesondere der Fall sein, wenn das aktive Dienstverhältnis beendet oder der Dienst dauernd unter unzureichender Personaldeckung zu verrichten ist. Sowohl der an [X.] und Glauben orientierte Interessenausgleich als auch der unionsrechtliche [X.] verlangen dann, dass die aufgelaufenen Ansprüche nicht untergehen, sondern sich in solche auf finanziellen Ausgleich umwandeln ([X.]VerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 29.11 - [X.]VerwGE 143, 381 Rn. 34 ff. und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 35 f.).

Damit betrifft der Ausgleich von Zuvielarbeit vorrangig nicht den Status des [X.]eamten, sondern den Dienstbetrieb, der durch Dienstpläne zu organisieren ist. Die Ausgestaltung solcher internen Abläufe einer [X.]ehörde - hier der [X.]erufsfeuerwehr - hat keinen Regelungscharakter.

2. Dem vom Kläger für die [X.] von 2003 bis August 2006 beanspruchten [X.] für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit steht entgegen, dass der Kläger diesen Anspruch nicht zeitnah geltend gemacht hat.

a) In der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass [X.]eamte im Feuerwehrdienst wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit grundsätzlich einen unionsrechtlichen Haftungsanspruch sowie einen beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch haben ([X.]VerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 29.11 - [X.]VerwGE 143, 381 Rn. 13 ff. und - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 7 ff., vom 20. Juli 2017 - 2 [X.] 31.16 - [X.]VerwGE 159, 245 Rn. 9 ff. und vom 19. April 2018 - 2 [X.] 40.17 - [X.]VerwGE 161, 377 Rn. 11). Grund hierfür sind der Verstoß gegen das zunächst in Art. 6 Nr. 2 [X.] 93/104/[X.] (Arbeitszeitrichtlinie a.F.) und dann in Art. 6 [X.]uchst. b) [X.] 2003/88/[X.] (Arbeitszeitrichtlinie) geregelte Verbot, wonach die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum 48 Stunden einschließlich der Überstunden nicht überschreiten darf ([X.]VerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 29.11 - [X.]VerwGE 143, 381 Rn. 13 ff. und - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 7). Dieser Anspruch ist zunächst auf Ausgleich in Freizeit gerichtet; ist ein Freizeitausgleich tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen, wandelt sich der Anspruch in einen solchen auf finanziellen Ausgleich um ([X.]VerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 36 und vom 20. Juli 2017 - 2 [X.] 31.16 - [X.]VerwGE 159, 245 Rn. 52).

b) Nach der Rechtsprechung des [X.]s bedürfen Ansprüche, deren Festsetzung und gegebenenfalls Zahlung sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, einer vorherigen Geltendmachung. Denn hier ist eine vorgängige behördliche Prüfung über Grund und Umfang des Anspruchs geboten. Diese Obliegenheit ergibt sich für den [X.]eamten unmittelbar aus dem [X.]eamtenverhältnis als wechselseitigem [X.]everhältnis. Anders als bei dem Einwand unzureichender Alimentation, der grundsätzlich auf ein Haushaltsjahr bezogen ist und bei dem sich folglich die Geltendmachung solcher Ansprüche zwingend auf das gesamte laufende Haushaltsjahr beziehen muss, hat die Geltendmachung bei sonstigen Ansprüchen nur [X.]edeutung für die [X.] ab dem Folgemonat ([X.]VerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 25 ff., vom 6. April 2017 - 2 [X.] 11.16 - [X.]VerwGE 158, 344 Rn. 57 ff. und vom 19. April 2018 - 2 [X.] 40.17 - [X.]VerwGE 161, 377 Rn. 25).

Der Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung ist sowohl auf den unionsrechtlichen Haftungsanspruch als auch auf den beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch anzuwenden. Dies ist mit den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und der Äquivalenz vereinbar ([X.]VerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 19. April 2018 - 2 [X.] 40.17 - [X.]VerwGE 161, 377 Rn. 26 ff., bestätigt durch [X.], [X.] vom 22. Juli 2019 - 2 [X.]vR 1702/18 - juris Rn. 32 ff.).

Der [X.] stützt dies vor allem auf die jüngere Entscheidung des Gerichtshofs der [X.] in der Sache [X.] u.a. ([X.]VerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 30 mit Verweis auf [X.], Urteil vom 19. Juni 2014 - [X.]/12 u.a., [X.] u.a. - NVwZ 2014, 1294 Rn. 110 ff.). Für die hier allein maßgebliche Frage der rechtzeitigen Geltendmachung des [X.]s von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist zur Überzeugung des [X.]s das Urteil des Gerichtshofs der [X.] in der Sache "Fuß" (Urteil vom 25. November 2010 - [X.]/09, Fuß - Slg. 2010, [X.] Rn. 71 ff. <87>) durch seine neuere Rechtsprechung überholt. Soweit aktuelle Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] sich auf das Urteil "Fuß" bezieht, betrifft dies für die Frage des [X.]s für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit nicht entscheidungserhebliche Fragen, etwa zur Arbeitszeitmessung ([X.], Urteil vom 14. Mai 2019 - [X.]/18, [X.] - [X.] 2019, 683 Rn. 45) oder zum Untergang von Urlaubsansprüchen ([X.], Urteile vom 6. November 2018 - [X.]/16, [X.] - [X.] 2018, 1474 Rn. 41 und - [X.]/16, Kreuziger - NJW 2019, 36 Rn. 48).

Die hier relevanten Ausführungen in seinem Urteil im Verfahren "[X.] u.a." vom 19. Juni 2014 hat der Gerichtshof der [X.] im Jahr 2015 in einer weiteren Entscheidung zur Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie ([X.] 2000/78/[X.]) bestätigt. In der Sache "[X.]" hat der Gerichtshof der [X.] wiederholt, "dass das [X.]srecht dahin auszulegen ist, dass es einer nationalen Vorschrift wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, nach der ein nationaler Richter Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, zeitnah, nämlich vor dem Ende des laufenden Haushaltsjahrs, geltend machen muss, nicht entgegensteht, wenn diese Vorschrift weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den [X.] verstößt. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob diese Voraussetzungen im Ausgangsverfahren erfüllt sind" ([X.], Urteil vom 9. September 2015 - [X.]/13, [X.] - NVwZ 2016, 131 Rn. 72). An dieser Rechtsprechung hält der Gerichtshof der [X.] bis heute fest (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - [X.]/18 u.a., [X.] u.a. - NVwZ 2020, 944 Rn. 69 m.w.[X.]).

Dass diese Entscheidungen des Gerichtshofs der [X.] in den Sachen "[X.] u.a." und "[X.]" zur Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie ([X.] 2000/78/[X.]) - und nicht zur Arbeitszeitrichtlinie ([X.] 2003/88/[X.]) - ergangen sind, ist unerheblich. Äquivalenz- und [X.] sind allgemeine Prinzipien des [X.]srechts, die sich aus der Anerkennung eines Anwendungsvorrangs des primären und sekundären [X.]srechts gegenüber mitgliedstaatlichem Recht für die Zuständigkeiten ergeben, für die die [X.] gemäß dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und 2 [X.]) verantwortlich ist. Nach dem in Art. 4 Abs. 3 [X.] verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit dürfen die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem [X.]srecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] (in diesem Sinne u.a. [X.], Urteile vom 16. Dezember 1976 - [X.]/76, [X.] und [X.] - Slg. 1976, 1989 Rn. 5, vom 14. Dezember 1995 - [X.]/93, [X.] - Slg. 1995, [X.] Rn. 12 und vom 15. Januar 2013 - [X.]/10, [X.] u.a.- NVwZ 2013, 347 Rn. 85) nicht weniger günstig ausgestaltet sein als diejenigen für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die [X.]srechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität).

Das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung besteht für beamtenrechtliche Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, unabhängig davon, ob sie auf einer Verletzung von [X.]srecht oder von mitgliedstaatlichem Recht beruhen. Namentlich der hier ebenfalls streitgegenständliche beamtenrechtliche Ausgleichsanspruch unterliegt denselben Voraussetzungen und Einschränkungen wie der unionsrechtliche Haftungsanspruch ([X.]VerwG, Urteil vom 20. Juli 2017 - 2 [X.] 31.16 - [X.] 237.21 § 76 [X.] Rn. 49 m.w.[X.]).

Die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung ist im Interesse der Rechtssicherheit, die zugleich den [X.]erechtigten und die [X.]ehörde schützt, mit diesen Vorgaben des [X.]srechts vereinbar, solange sie die Ausübung der vom [X.]srecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich macht ([X.], Urteile vom 30. Juni 2011 - [X.]/09, [X.] u.a. - Slg. 2011, [X.] Rn. 56 m.w.[X.], vom 19. Juni 2014 - [X.]/12 u.a., [X.] - NVwZ 2014, 1294 Rn. 110 ff. und vom 9. September 2015 - [X.]- 20/13, [X.] - NVwZ 2016, 131 Rn. 72; [X.]VerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 31 und vom 20. Juli 2017 - 2 [X.] 31.16 - [X.] 237.21 § 76 [X.] Rn. 49; ebenso [X.], [X.], 2014, 1 <6>; Kathke, in: [X.]/[X.], [X.]esoldungsrecht des [X.] und der Länder, Stand November 2017, 3.7. [X.]nahe Geltendmachung Rn. 64; [X.], NVwZ 2018, 1318 <1319>).

Der Generalanwalt [X.] hat dazu in seinen Schlussanträgen im Verfahren - [X.], [X.] u.a. - ([X.] 2014, 35 <41>) ausgeführt, dass das in der [X.] Rechtsprechung entwickelte Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung von beamtenrechtlichen Ansprüchen auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, sowohl mit dem Grundsatz der Äquivalenz als auch mit dem Grundsatz der Effektivität vereinbar ist. Denn das [X.]srecht regelt die Frage der Fristen für die Einleitung von Verfahren zur Geltendmachung solcher Ansprüche nicht ([X.], Urteil vom 8. Juli 2010 - [X.]/09, [X.] - Slg. 2010, [X.] Rn. 24 betr. [X.]/[X.] 2000/78). In Ermangelung einer einschlägigen [X.]sregelung ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] wegen des Grundsatzes der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten jeweils Sache des innerstaatlichen Rechts, die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem [X.]srecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, wobei die Mitgliedstaaten für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich sind ([X.], Urteil vom 27. Juni 2013 - [X.]/12, [X.] - juris Rn. 35).

Durch das Erfordernis der schriftlichen Geltendmachung eines [X.]s für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit wird der [X.]eamte in seinem Verhältnis zum Dienstherrn nicht übermäßig belastet. Zum einen werden vom [X.]eamten keinerlei Rechtskenntnisse über solche Ansprüche erwartet. Es genügt, dass er zum Ausdruck bringt, mit der jeweiligen Situation - hier dem Umfang der Arbeitszeit - nicht einverstanden zu sein. Ziel der Geltendmachung ist es insoweit allein, den Dienstherrn zu einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit der dem [X.]eamten abverlangten Dienstzeit und ggf. zum Ausgleich bei festgestellter Rechtsverletzung zu veranlassen. Zum anderen kann der [X.]eamte dem Erfordernis der schriftlichen Geltendmachung in jeder beliebigen Textform gerecht werden. Da es sich hierbei nicht um ein gesetzliches Schriftformerfordernis, sondern allein um eine aus dem wechselseitigen beamtenrechtlichen [X.]everhältnis abzuleitende Obliegenheit handelt, ist die Formvorschrift des § 126 Abs. 1 [X.]G[X.] nicht anwendbar. Der [X.]eamte wird seiner Pflicht deshalb auch durch sonstige textliche Formen, wie etwa per E-Mail, gerecht ([X.]VerwG, Urteil vom 19. April 2018 - 2 [X.] 40.17 - [X.]VerwGE 161, 377 Rn. 29).

In dem bereits oben (Rn. 15) angeführten [X.]eschluss des [X.]verfassungsgerichts ([X.], [X.] vom 22. Juli 2019 - 2 [X.]vR 1702/18 - juris Rn. 32 ff.) ist eine Verfassungsbeschwerde, mit der das Absehen von einem Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 Abs. 4 A[X.] durch den erkennenden [X.] als Verstoß gegen [X.] (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) gerügt worden war, nicht zur Entscheidung angenommen worden, wenngleich mit mehreren offenbar Vorbehalte und [X.]edenken andeutenden Formulierungen (dort Rn. 27, 32, 34, 35). Letzteres gibt dem [X.] - nach erneuter Überprüfung der unionsrechtlichen Rechtslage - indes keinen Anlass, seine vorstehende Rechtsauffassung aufzugeben oder zu modifizieren. Dies beruht vor allem darauf, dass der [X.] des [X.]verfassungsgerichts im [X.] allein auf die zur Arbeitszeitrichtlinie ergangenen Ausführungen des [X.] in dessen Urteil vom 25. November 2010 - [X.]/09, Fuß - (Slg. 2010, [X.] Rn. 90) abstellt, den vom [X.] angeführten jüngeren Entscheidungen des [X.] dagegen keine maßgebliche [X.]edeutung beimisst, weil diese zu anderen Richtlinien ergangen sind.

Dies trägt - nach Ansicht des [X.]s - allerdings dem oben (Rn. 18) dargestellten Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass der Äquivalenz - und der [X.] allgemeine - richtlinienübergreifende - Prinzipien des [X.]srechts sind. Wenn aber - wie den o.a. Aussagen des [X.] und des Generalanwalts zu den vom [X.] angeführten Richtlinien zu entnehmen ist - das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung (zumal in Gestalt einer auch formal niederschwelligen Obliegenheit, wie nach der Rechtsprechung des [X.]s geboten) nicht geeignet ist, die Ausübung der durch die [X.]srechtsordnung in den anderen Richtlinien verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren, dann ist nicht ersichtlich, dass und warum im Fall der Arbeitszeitrichtlinie aus dem alle Richtlinien überwölbenden [X.] qualitativ andere Anforderungen folgen sollen und dieser Grundsatz verletzt sein soll.

Das [X.]erufungsgericht hat festgestellt, dass der Kläger seine Rechte aus unionsrechtswidriger Zuvielarbeit gegenüber der [X.]eklagten erstmals im August 2006 geltend gemacht hat. Damit ist ein [X.] wegen Zuvielarbeit bis zu diesem [X.]punkt nach den vorgenannten Grundsätzen ausgeschlossen.

3. Für die [X.] von September 2006 bis Dezember 2008 ist der vom Kläger geltend gemachte Ausgleichsanspruch verjährt. Maßgeblich für solche auf öffentlichem Recht beruhenden Ansprüche ist die dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung von § 195 [X.]G[X.] ([X.]VerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 35 f. und vom 17. März 2016 - 3 [X.] 7.15 - [X.]VerwGE 154, 259 Rn. 38).

a) Nicht nur der mitgliedstaatliche Ausgleichsanspruch aus § 242 [X.]G[X.], sondern auch der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch (vgl. [X.], Urteil vom 24. März 2009 - [X.]-445/06, [X.]. 2009, [X.] Rn. 31 ff.) unterliegt den Verjährungsregeln des nationalen Rechts ([X.]VerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 35).

Fehlen, wie hier, unionsrechtliche Vorgaben zur Verjährung, gelten die Verjährungsregeln des nationalen Rechts. Regelt das einschlägige Fachrecht die Verjährung nicht, so sind die Verjährungsvorschriften des [X.]ürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden. Dabei ist nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die sachnächste analog heranzuziehen ist ([X.]VerwG, Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 [X.] 10.05 - [X.] 232 § 78 [X.] Nr. 45 Rn. 19 m.w.[X.], vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - [X.]VerwGE 128, 99 Rn. 45, vom 11. Dezember 2008 - 3 [X.] 37.07 - [X.]VerwGE 132, 324 Rn. 8 und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 41 ff.).

Der unionsrechtliche Äquivalenzgrundsatz verlangt, dass die auf den unionsrechtlichen Haftungsanspruch angewendeten Vorschriften des nationalen Haftungsrechts nicht weniger günstig sind als die Vorschriften, die für vergleichbare Klagen gelten, die allein das nationale Recht betreffen. Diese Vorgabe ist erfüllt, weil auch der nationale Ausgleichsanspruch aus [X.] und Glauben (§ 242 [X.]G[X.]), der an die unionsrechtswidrige Zuvielarbeit anknüpft, denselben innerstaatlichen Vorschriften über die Verjährung unterworfen ist.

Die [X.] Vorschriften genügen auch den Anforderungen des unionsrechtlichen [X.]es, weil sie die Erlangung des [X.]s infolge unionsrechtswidriger Zuvielarbeit weder praktisch unmöglich machen noch übermäßig erschweren.

Der Gerichtshof der [X.] hat wiederholt entschieden, dass die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung im Interesse der Rechtssicherheit, die zugleich den Abgabepflichtigen und die [X.]ehörde schützt, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist (vgl. [X.], Urteil vom 17. November 1998 - [X.]-228/96, [X.]. 1998, [X.] Rn. 19 m.w.[X.]). Solche Fristen sind nämlich nicht geeignet, die Ausübung der durch die [X.]srechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint eine nationale Verjährungsfrist von drei Jahren angemessen (vgl. [X.], Urteile vom 17. November 1998 - [X.]-228/96, [X.]. 1998, [X.] Rn. 19, vom 11. Juli 2002, - [X.]-62/00, Marks & [X.] - Slg. 2002, [X.] Rn. 35 und vom 24. März 2009 - [X.]-445/06, [X.]. 2009, [X.] Rn. 33).

Für die hier maßgeblichen Verjährungsvorschriften bestand für den entscheidungserheblichen [X.]raum von 2006 bis 2008 auch keine Rechtsunsicherheit ([X.], Urteile vom 4. Juni 2009 - [X.] - [X.]Z 181, 199 Rn. 46 und vom 17. Januar 2019 - [X.]/17 - NJW-RR 2019, 528 Rn. 82). Da es sich auch beim unionsrechtlichen Haftungsanspruch nicht um einen Schadensersatzanspruch im Sinne der zivilrechtlichen Vorschriften handelt, unterliegen beide Ansprüche den allgemeinen Verjährungsregelungen und damit nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 der regelmäßigen Verjährung von drei Jahren. Vorher entstandene Ansprüche unterlagen der 30-jährigen Verjährungsfrist, die aber nach der Übergangsvorschrift des Art. 229 § 6 Abs. 1 und 4 [X.][X.]G[X.] auf die ab dem 1. Januar 2002 gemäß § 195 [X.]G[X.] geltende und an diesem Tage beginnende regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren verkürzt worden ist ([X.]VerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 36).

b) Der Verjährungsbeginn richtet sich nach § 199 Abs. 1 [X.]G[X.] ([X.]VerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 36 und vom 17. März 2016 - 3 [X.] 7.15 - [X.]VerwGE 154, 259 Rn. 38). Die Vorschriften des § 199 Abs. 2 und Abs. 3 [X.]G[X.] sind nicht anwendbar, weil zusätzliche Dienste eines Feuerwehrbeamten und der damit verbundene Verlust an Freizeit und Erholungszeit nach nationalem Recht kein Schaden im Sinne des zivilrechtlichen Schadensersatzrechts sind ([X.]VerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 20).

Nach § 199 Abs. 1 [X.]G[X.] beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (Nr. 1) und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste (Nr. 2). Dass der Gläubiger aus dieser Kenntnis auch die richtigen Rechtsfolgerungen zieht, wird nicht vorausgesetzt. Die Rechtsunkenntnis des Gläubigers kann den [X.]eginn der Verjährung deshalb nur ausnahmsweise hinausschieben. Dies ist anzunehmen, wenn eine unsichere und zweifelhafte Rechtslage besteht, die selbst ein rechtskundiger Dritter nicht zuverlässig einzuschätzen vermag. Entscheidend für den [X.]eginn der Verjährung ist die [X.]keit der Klageerhebung. [X.] ist die Erhebung einer Klage bereits dann, wenn sie erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos ist ([X.], Urteile vom 23. Juli 2015 - [X.]/14 - NVwZ 2016, 708 Rn. 15 und vom 21. April 2005 - [X.]/04 - NVwZ 2006, 245 <248>). Dem [X.]erechtigten muss danach nicht jedes mit der Erhebung der Klage verbundene Risiko genommen sein.

Aufgrund der dem Kläger bekannten Tatsachen und Umstände hat die Verjährung seiner Ausgleichsansprüche für die Jahre 2006 bis 2008 mit dem Schluss des jeweiligen Jahres begonnen. Denn zu diesen [X.]punkten hatte eine Klage bei verständiger Würdigung jeweils so viel Erfolgsaussicht, dass ihre Erhebung zumutbar war. Für den Fall der [X.]edürftigkeit hätte dem Kläger Prozesskostenhilfe bewilligt werden müssen, weil die mit der Klage beabsichtigte Verfolgung seines Anspruchs auf [X.] wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit nach § 166 Abs. 1 Satz 1 [X.] i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO hinreichende Aussicht auf Erfolg geboten hätte. Denn den unionsrechtlichen Haftungsanspruch eines [X.]erechtigten gegen einen Mitgliedstaat wegen der Verletzung der Pflichten aus dem [X.]srecht hat der Gerichtshof der [X.] bereits 1991 entwickelt ([X.], Urteil vom 19. November 1991 - [X.]-6/90 und [X.]-9/90, [X.] u.a. - Slg. [X.] Rn. 35) und seither gerade in seiner Rechtsprechung zu Arbeitszeit und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer fortentwickelt ([X.], Urteile vom 3. Oktober 2000 - [X.]-303/98, [X.] - Slg. 2000, [X.] Rn. 29 ff. und vom 5. Oktober 2004 - [X.]-397/01 bis [X.]-403/01, [X.] u.a. - [X.] 2004, 1145 Rn. 63 sowie [X.]eschluss vom 14. Juli 2005 - [X.]-52/04, Personalrat der Feuerwehr [X.] - [X.] 2005, 921 Rn. 48 ff.).

c) Der Eintritt der Verjährung ist auch nicht durch ein Verhalten der [X.]eteiligten unterbrochen oder gehemmt worden.

aa) Das an die [X.]eklagte adressierte Schreiben des [X.] von August 2006 hat die Verjährung der in den Jahren 2006 bis 2008 jeweils monatsweise entstandenen Ansprüche auf Ausgleich für unionswidrige Zuvielarbeit des [X.] nicht nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 [X.]G[X.] gehemmt. Denn bei diesem Schreiben handelt es sich nicht um den nach § 54 Abs. 2 [X.]eamtStG i.V.m. §§ 68 ff. [X.] erforderlichen Widerspruch, sondern um einen Antrag, mit dem das verwaltungsbehördliche Verfahren auf Ausgleich der unionsrechtswidrigen Zuvielarbeit erst eingeleitet wurde.

Die Auslegung von § 204 Abs. 1 Nr. 12 [X.]G[X.] führt sowohl nach Wortlaut wie nach Sinn und Zweck zu dem Ergebnis, dass nur das auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete "Gesuch" verjährungsunterbrechende und verjährungshemmende Wirkung hat. Dafür muss dieses "Gesuch" den eindeutigen Willen des Gläubigers zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber dem Schuldner erkennen lassen. Es muss auf eine - nochmalige - Prüfung der Rechtslage gerichtet sein, um - auch im Interesse der Entlastung der Gerichte - zu vermeiden, dass die [X.]ehörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Anspruchs, über den der Dienstherr nicht von sich aus entscheidet und zu entscheiden hat, nicht. Dieser Antrag ist zunächst nur auf die Konkretisierung des Anspruchs und damit auf eine Entscheidung des Dienstherrn gerichtet, die sodann erst in dem förmlichen Vorverfahren zu überprüfen ist ([X.]VerwG, Urteil vom 9. März 1979 - 6 [X.] 11.78 - [X.]VerwGE 57, 306 <308 f.> und [X.]eschluss vom 14. April 2011 - 2 [X.] - juris Rn. 5).

[X.]ei beamtenrechtlichen Fallgestaltungen, bei denen für den Dienstherrn keine Veranlassung besteht, von sich aus ohne Antrag des [X.]eamten tätig zu werden, muss der [X.]eamte das Verwaltungsverfahren erst durch einen beim Dienstherrn gestellten Antrag in Gang setzen. Das gilt etwa für einen Anspruch auf Schadensersatz wegen schuldhafter Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden [X.]ewerbungsverfahrensanspruchs bei einer Auswahlentscheidung, für den Anspruch auf Ausgleich von [X.] [X.]esoldung und für den - hier einschlägigen - Anspruch auf Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit.

Lehnt der Dienstherr einen solchen auf [X.] oder eine Leistung gerichteten Antrag ab, muss der [X.]eamte gegen die Entscheidung des Dienstherrn Widerspruch erheben. Erst nach der Zurückweisung des Widerspruchs durch Erlass eines Widerspruchsbescheids kann der [X.]eamte Klage erheben. Im Fall der behördlichen Untätigkeit hat er die Möglichkeit der Klageerhebung nach § 75 [X.]. Eine Auslegung des das Verwaltungsverfahren erst einleitenden Antrags als "Widerspruch" mit der Möglichkeit der unmittelbaren Klageerhebung im [X.] an die ablehnende Entscheidung des Dienstherrn ist angesichts der besonderen gesetzlichen Vorgaben ausgeschlossen.

§ 54 Abs. 2 [X.]eamtStG gibt für [X.]eamte [X.]. § 1 [X.]eamtStG vor, dass, sofern nicht ein Landesgesetz etwas anderes bestimmt, vor allen Klagen ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist. [X.]eansprucht der [X.]eamte eine im Einzelnen nicht gesetzlich bestimmte Leistung des Dienstherrn, so folgt aus § 54 Abs. 2 [X.]eamtStG, dass bei jeder Klageart das für die Verpflichtungsklage geltende gestufte Verfahren einzuhalten ist. Vorverfahren nach den §§ 68 ff. [X.] ist nicht lediglich ein schlichtes Verwaltungsverfahren vor der Erhebung der Klage. Der Widerspruch, mit dem das Vorverfahren nach § 69 [X.] beginnt, setzt schon begrifflich eine vorherige Entscheidung der [X.]ehörde voraus, die zumindest teilweise hinter dem Antrag des [X.]eamten zurückbleibt und der der [X.]eamte "widerspricht". Gegen diese auf den einleitenden Antrag des [X.]eamten hin ergehende behördliche Entscheidung muss der [X.]eamte nach § 54 Abs. 2 [X.]eamtStG erst Widerspruch erheben. Die unmittelbare Klagerhebung gegen die Ausgangsentscheidung des Dienstherrn ist ausgeschlossen, weil die behördliche Entscheidung vor der [X.]efassung des Gerichts unter den Gesichtspunkten der Rechtmäßigkeit und der Zweckmäßigkeit von der Widerspruchsbehörde erneut geprüft werden soll. Die Auslegung von Erklärungen des [X.]eamten hat sich an dieser gesetzlichen Systematik zu orientieren, soweit diese Auslegung nach der auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 133 [X.]G[X.] vertretbar ist.

In den genannten Fällen stellt der vor Erhebung der Klage beim Dienstherrn zu stellende Antrag nicht lediglich eine im Prozess nachholbare Sachurteilsvoraussetzung dar. Diesem Antrag kommt vielmehr die Qualität einer nicht nachholbaren Klagevoraussetzung zu. Sein Fehlen macht die Klage unzulässig ([X.]VerwG, Urteile vom 27. Juni 1986 - 6 [X.] 131.80 - [X.]VerwGE 74, 303 <306> und vom 10. April 1997 - 2 [X.] 38.95 - [X.] 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 m.w.[X.] sowie [X.]eschluss vom 1. Dezember 1993 - 2 [X.] 115.93 - [X.] 232 § 79 [X.] Nr. 110 S. 12). Damit kann ein [X.]eamter auch nicht unmittelbar von der Geltendmachung eines Anspruchs auf [X.]eförderung auf einen Schadensersatzanspruch wegen schuldhafter Verletzung seines aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden [X.]ewerbungsverfahrensanspruchs übergehen, ohne zuvor beim Dienstherrn einen entsprechenden Antrag gestellt und gegen dessen ablehnende Entscheidung Widerspruch erhoben zu haben. Denn dabei handelt es sich um zwei unterschiedliche Streitgegenstände. Für die Ansprüche gelten unterschiedliche Voraussetzungen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 [X.] 38.95 - [X.] 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 ff.). Die zwischenzeitliche gegenteilige Rechtsprechung ([X.]VerwG, Urteile vom 28. Juni 2001 - 2 [X.] 48.00 - [X.]VerwGE 114, 350 <354 ff.> und vom 30. Oktober 2013 - 2 [X.] 23.12 - [X.]VerwGE 148, 217 Rn. 22 ff.) gibt der [X.] hiermit auf.

Für den [X.]ereich des Ausgleichs unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist das Vorverfahren auch nicht aufgrund der Ermächtigung in § 54 Abs. 2 Satz 3 [X.]eamtStG ausgeschlossen, weil Gegenstand keine Maßnahme des [X.]remischen [X.]s selbst ist (vgl. § 101 Abs. 1 und § 102 Abs. 1 [X.]remisches [X.]eamtengesetz).

Das Schreiben des [X.] von August 2006 hat das [X.]erufungsgericht ([X.] ff.) als bloßen, das Verwaltungsverfahren einleitenden Antrag und nicht als "Widerspruch" beurteilt. [X.]ei der Ermittlung der [X.]edeutung von schriftlichen Erklärungen eines [X.]eteiligten handelt es sich um Tatsachenfeststellungen [X.]. § 137 Abs. 2 [X.], an die das Revisionsgericht grundsätzlich gebunden ist. Eine solche [X.]indung besteht nur ausnahmsweise dann nicht, wenn die konkrete Auslegung durch das [X.]erufungsgericht auf einer unvollständigen Würdigung der festgestellten Tatsachen, einem Rechtsirrtum, einem Verstoß gegen eine Auslegungsregel oder einem Verstoß gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz oder ein Denkgesetz beruht ([X.]VerwG, Urteile vom 17. Juni 2010 - 2 [X.] 86.08 - [X.]VerwGE 137, 138 Rn. 14 und vom 21. Februar 2019 - 2 [X.] 50.16 - [X.] 230 § 126 [X.]RRG Nr. 27 Rn. 15). Ein solcher Ausnahmefall ist hier nicht gegeben.

bb) Die Verjährung ist auch nicht durch den Widerspruch des [X.] vom August 2006 "gegen die [X.]eibehaltung der bisherigen Arbeitszeit" nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 [X.]G[X.] gehemmt worden. Der Widerspruch gegen die rechtswidrige Zuvielarbeit hemmte nicht zugleich mögliche darauf aufbauende Leistungsansprüche. An der gegenteiligen Rechtsprechung ([X.]VerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 29.11 - [X.]VerwGE 143, 381 Rn. 44 f.) hält der [X.] nicht mehr fest.

cc) Die Verjährung ist auch nicht nach § 203 [X.]G[X.] durch Verhandlungen zwischen den [X.]eteiligten gehemmt worden. Auf die zutreffenden Ausführungen des [X.]erufungsgerichts ([X.] f.) wird [X.]ezug genommen.

4. Die [X.]eklagte ist auch nicht durch ihr Verhalten an der Erhebung der Einrede der Verjährung gehindert.

a) Der Dienstherr ist nicht nur berechtigt, sondern nach dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung grundsätzlich auch verpflichtet, gegenüber finanziellen Ansprüchen von [X.]eamten die Einrede der Verjährung zu erheben ([X.]VerwG, Urteil vom 25. November 1982 - 2 [X.] 32.81 - [X.]VerwGE 66, 256 <261> m.w.[X.]). Damit wird dem Rechtsfrieden wie auch möglichen [X.]eweisschwierigkeiten Rechnung getragen. Die Geltendmachung der Einrede kann jedoch unter besonderen Umständen des einzelnen Falls als Verstoß gegen [X.] und Glauben zu werten und damit unzulässig sein. Im Rahmen der Prüfung des Einwandes der unzulässigen Rechtsausübung ist die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht zu berücksichtigen. Stellt die Verjährungseinrede keine unzulässige Rechtsausübung dar, kann sie nicht wegen Verletzung der Fürsorgepflicht ermessensfehlerhaft sein. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung erfordert ein qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn, das nicht notwendig schuldhaft sein muss, das aber angesichts der Umstände des Einzelfalls die Einrede der Verjährung deshalb als treuwidrig erscheinen lässt, weil der [X.]eamte veranlasst worden ist, verjährungsunterbrechende oder - nunmehr - verjährungshemmende Schritte zu unterlassen. Unerheblich ist, ob der [X.]eamte keine Kenntnis von den ihm zustehenden Ansprüchen hatte oder ob er von der rechtzeitigen Geltendmachung bewusst abgesehen hat, weil er nach [X.] und Glauben davon ausgehen konnte, der Dienstherr werde sich nicht auf die Verjährung berufen ([X.]VerwG, Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 [X.] 14.05 u.a. - [X.] 240 § 73 [X.][X.]esG Nr. 12 Rn. 23 und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 54). Dass die [X.]eklagte als Dienstherrin bei der Gestaltung der Dienstzeiten der Feuerwehr im [X.] gegen die Vorgaben der Richtlinien der [X.] zur Arbeitszeitgestaltung verstoßen hat, reicht danach zur Annahme der [X.]widrigkeit nicht aus.

b) Gemessen an diesen Grundsätzen ist die [X.]eklagte nicht gehindert, den Ausgleichsansprüchen für die Jahre 2006 bis 2008 die Einrede der Verjährung entgegenzuhalten. Spätestens mit den Dienstvereinbarungen von 2007 und 2009 und der aufgrund deren Grundlage von der [X.]eklagten durchgeführten pauschalierten Abschlagszahlungen für die unionsrechtswidrige Zuvielarbeit sind sämtliche vertrauensbegründenden Umstände weggefallen. Für den Kläger ist damit schon 2009 erkennbar gewesen, dass die [X.]eklagte mit diesen Dienstvereinbarungen ihre "Zusage" aus der Personalversammlung vom 28. November 2006 als erfüllt und die sich aus der Zuvielarbeit ergebenden Ausgleichsansprüche als abschließend geregelt ansah und endgültig nicht plante, in eine Prüfung der individuell geltend gemachten Ansprüche für frühere [X.]räume einzutreten. Der Kläger hat deshalb nach dem Abschluss dieser Dienstvereinbarungen nicht mehr darauf vertrauen können, die [X.]eklagte werde sich bei einer späteren Inanspruchnahme nach Ablauf der Verjährungsfrist nicht auf den Einwand der Verjährung berufen.

Im Übrigen gebietet die allgemeine Fürsorgepflicht (§ 45 [X.]eamtStG) dem Dienstherrn nicht, [X.]eamte auf den Ablauf von Fristen hinzuweisen und sie zur Geltendmachung ihrer Ansprüche anzuhalten ([X.]VerwG, Urteile vom 21. April 1982 - 6 [X.] 34.79 - [X.]VerwGE 65, 197 <203>, vom 30. Januar 1997 - 2 [X.] 10.96 - [X.]VerwGE 104, 55 <57 f.> und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 53). Auch das Rechtsstaatsprinzip versagt dem Dienstherrn nicht die [X.]erufung auf eine eingetretene Verjährung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 [X.].