Gegenstand
Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung einer gewerblichen Berufsgenossenschaft durch den Bundesrechnungshof
Leitsatz
1. Eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des Bundes nach § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO und nach § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG besteht, wenn sich auf Grund eines Bundesgesetzes, sei es auch erst nach Maßgabe weiterer gesetzgeberischer Akte, die Möglichkeit einer zukünftigen Belastung des Bundeshaushalts durch eine Verpflichtung des Bundes zum Eintritt in Zahlungspflichten ergibt, die zu Lasten eines Sozialversicherungsträgers entstanden sind.
2. § 120 SGB VII ist - bezogen auf die Bundesebene - im Kern eine Haftungsbestimmung im Sinne einer konstitutiven Auffangregelung für die Übernahme der finanziellen Lasten eines durch Gesetz aufgelösten bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträgers durch den Bund.
3. Es gibt kein subjektives "Recht auf den gesetzlichen Rechnungshofprüfer".
4. Das Sozialdatenschutzrecht des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch ist offen für die Berücksichtigung von Belangen, die sich aus den gesetzlichen Aufgaben der Rechnungshöfe ergeben.
Tenor
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des [X.] für das [X.] vom 6. Juni 2019 geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des [X.] vom 16. Juli 2018 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
Die Klägerin ist eine bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts, eine der größten gewerblichen Berufsgenossenschaften in [X.] und gemäß § 114 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Anlage 1 Nr. 7 [X.], § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB IV ein bundesunmittelbarer Träger der gesetzlichen Unfallversicherung. Sie hat nach § 29 Abs. 1 SGB IV das Recht zur Selbstverwaltung. Sie wendet sich gegen die Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den [X.].
Der [X.] erließ gegenüber der Klägerin nach deren vorheriger Anhörung unter dem 19. März 2018 eine Prüfungsanordnung. Diese benennt als Prüfungsgegenstand die Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Klägerin. Mit Bezug hierauf wird die Klägerin in dem Anordnungstenor verpflichtet, vom [X.] bis laufend Erhebungen von Beauftragten des [X.]s zu dulden, dem [X.] Einblick in Verfahren und in von ihm ausgewählte Vorgänge aus den Jahren 2012 bis laufend mit den im Weiteren genannten Schwerpunkten zu gewähren, seinen Beauftragten freien unmittelbaren Zugang zu [X.] bei der Klägerin vorhandenen, von dem [X.] zur Durchführung der Prüfung für erforderlich gehaltenen Unterlagen zu gewähren bzw. diese Unterlagen auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen sowie die von den Beauftragten erbetenen Auskünfte zu erteilen.
Die Begründung der Anordnung verweist darauf, dass dem [X.] die Organisation und die Abläufe bei der Klägerin nicht bekannt seien. Insoweit werde er sich zunächst orientieren und entsprechende Einblicke nehmen. Er werde sodann Vorgänge und Unterlagen der Klägerin aus den Jahren 2012 bis laufend mit Bezug zu dem Prüfungsgegenstand einsehen. Bei der Prüfung gehe es insbesondere um ärztliche und psychologische Untersuchungsmaßnahmen bei Versicherten, denen sich diese auf Verlangen der Klägerin nach § 62 SGB I im Zusammenhang mit der Gewährung von Leistungen unterzögen. Im Vordergrund werde stehen, sich einen Überblick über Art und Umfang der Zusammenarbeit der Klägerin mit Ärzten und Kliniken, die in der [X.] und der Rehabilitation besonders qualifiziert seien, zu verschaffen. Als Schwerpunkte der Prüfung seien vorläufig die Verfahrensweise sowie etwaige Unterschiede bei den Leistungsarten, die Auswahl von Gutachtern, die entstehenden Kosten und die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu nennen. Nach §§ 94, 95 [X.] blieben Änderungen des zeitlichen und inhaltlichen Umfangs der Prüfung vorbehalten. Die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin unterliege gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1 [X.] der Prüfung durch den [X.]. Im Sinne von § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] erhalte die Klägerin zwar keine Zuschüsse vom [X.], jedoch sei in Gestalt von § 120 [X.] eine Garantieverpflichtung des [X.]es gesetzlich begründet, weil nach dieser Vorschrift die Möglichkeit bestehe, dass Mittel aus dem [X.]eshaushalt für Verbindlichkeiten aufgewendet werden müssten, die durch die Tätigkeit der Klägerin entstanden seien. Die externe Finanzkontrolle des [X.]es und die Lückenlosigkeit dieser Kontrolle seien in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG verankert. Der Prüfungsumfang und der Prüfungsinhalt richteten sich nach den weit auszulegenden Vorschriften der §§ 89 ff. [X.]. Tatsächlich werde der [X.] jedoch nur einen Bruchteil der bei der Klägerin vorhandenen Unterlagen mit Bezug zu dem [X.] einsehen. Welche dies im Einzelnen seien bzw. welche Stichproben gezogen würden, lasse sich zu Beginn der Prüfung nicht abstrakt festlegen. Es liege in der Natur der Prüfungstätigkeit, dass die Methode und die Auswahl der Erkenntnisquellen sukzessive fortentwickelt und laufend angepasst werden müssten. Aus jetziger Sicht seien die Erhebungen in dem angekündigten Umfang erforderlich und zumutbar. Die Speicherung, Veränderung oder Nutzung erforderlicher Daten, die dem [X.] nach § 35 Abs. 1 SGB I unterlägen, seien für die Rechnungsprüfung durch den [X.] gemäß § 67c Abs. 3 SGB X zulässig. Grundlage für eine Übermittlung der Daten durch die Klägerin an den [X.] sei § 69 Abs. 5 SGB X. Die Belange des Sozialdatenschutzes sowie die Rechte Dritter würden umfassend beachtet.
Die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage gegen die Prüfungsanordnung hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Anordnung werde von § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1, § 94 Abs. 1, § 95 [X.] als Ermächtigungsgrundlage getragen. Die Prüfungsanordnung sei formell rechtmäßig. Sie sei durch das nach §§ 8, 9 Abs. 1 Satz 1 [X.] zuständige Zweierkollegium IX 5 des [X.]s erlassen worden. Dieses habe sich durch die Einbindung anderer Stellen des [X.]s nicht seiner Letztverantwortung entzogen. Die Vorschrift des § 37 Abs. 3 Satz 1 VwVfG, die auf Prüfungsanordnungen des [X.]s jedenfalls als Ausprägung des elementaren Prinzips der Rechtssicherheit anwendbar sei, sei nicht verletzt. Der [X.] werde in der streitgegenständlichen Anordnung im Sinne des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG als erlassende Behörde ausgewiesen, der Offenlegung der internen Zuständigkeitsverteilung bedürfe es nicht. Entsprechend der durch §§ 8, 9 [X.] bewirkten Modifizierung des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG sei die Anordnung nicht durch den Behördenleiter bzw. dessen Vertreter, sondern durch die Abteilungsleiterin und den [X.] des [X.] unterzeichnet worden. Die Prüfungsanordnung sei auch materiell rechtmäßig. Sie genüge mit ihrem von dem [X.] als Arbeitstitel begriffenen Bezug auf die Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Klägerin und unter Berücksichtigung des iterativen Charakters von [X.] dem Bestimmtheitspostulat des § 37 Abs. 1 VwVfG, das hier jedenfalls als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips anwendbar sei. Der [X.] verfüge gegenüber der Klägerin über eine Prüfungsbefugnis aus § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1 [X.], neben denen § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG im vorliegenden Fall keine selbständige Bedeutung zukomme. Die Vorschrift des § 120 [X.] stelle ungeachtet des Umstands, dass sie auch den Charakter einer Rechtsnachfolgeregelung habe, wegen des von ihr umfassten [X.] eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des [X.]es im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] dar. Dieses Normverständnis ergebe sich aus einer Auslegung des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und des § 120 [X.] nach den anerkannten Methoden der Norminterpretation. Zudem seien auch [X.], die dem [X.] - wie durch § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1 [X.] - auf der Grundlage des Art. 114 Abs. 2 Satz 4 (Satz 3 a.F.) GG einfach-gesetzlich eingeräumt worden seien, durch das verfassungsrechtliche Leitbild des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG überformt, demzufolge eine möglichst lückenlose, gegenwartsnahe sowie wirksame Finanzkontrolle stattfinden müsse und prüfungsfreie Räume zu vermeiden seien. Die Prüfungsbefugnis des [X.]s aus § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1 [X.] werde nicht durch den Sozialdatenschutz der bei der Klägerin Versicherten eingeschränkt. Die Übermittlung auch von nicht anonymisierten Sozialdaten durch einen Sozialversicherungsträger an den [X.] sei - mit einer Ausnahme [X.]falls in dem hier nicht gegebenen Fall offensichtlicher Unverhältnismäßigkeit - nach § 67b Abs. 1 Satz 3, § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 SGB X gerechtfertigt. Hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Vorschriften mit [X.]- und Unionsrecht bestünden keine Bedenken.
Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil stattgegeben und die Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 aufgehoben. Es hat eine Befugnis des [X.]s für eine Prüfung der Klägerin aus § 112 Abs. 1 Satz 1, § 111 Abs. 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG verneint. Eine die Prüfung eines bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträgers erlaubende gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des [X.]es im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und des § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG sei nur im Fall einer nicht ausschließlich vom Willen des [X.]esgesetzgebers abhängigen, unter bestimmten Voraussetzungen - dem Garantiefall - rechtlich bindend eintretenden Leistungsverpflichtung gegeben. Eine solche enthalte die Vorschrift des § 120 [X.] - soweit hier für die [X.]esebene von Belang - nicht. Der in ihr umschriebene Übergang von Pflichten (und Rechten) hänge - abweichend von der Ausgestaltung ihrer rechtshistorischen Vorgängernormen - ausschließlich von der Entscheidung des ([X.]es-)Gesetzgebers ab, einen (bundesunmittelbaren) Unfallversicherungsträger aufzulösen. Zudem könne der [X.]esgesetzgeber im Zusammenhang mit einer von ihm getroffenen Auflösungsentscheidung von den in § 120 [X.] vorgesehenen Rechtsfolgen abweichen. Obwohl sich in der amtlichen Überschrift des § 120 [X.] der Begriff der [X.]esgarantie finde, ändere dies nichts daran, dass die Norm keine rechtlich bindenden Einstandspflichten begründe, sondern [X.]falls der ohnehin - auch in finanzieller Hinsicht - bestehenden Verantwortung des [X.]es für die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts in Bezug auf die bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger deklaratorisch Ausdruck verleihe. Den aus Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG hergeleiteten, in § 111 Abs. 1 [X.] für bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts umgesetzten Grundsatz der Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle habe der [X.]esgesetzgeber in § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] im Einklang mit § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG für bundesunmittelbare Sozialversicherungsträger durchbrochen. Auf die von dem Verwaltungsgericht nicht für durchgreifend erachteten, im Berufungsverfahren aufrecht erhaltenen weiteren Einwände der Klägerin gegen die Prüfungsanordnung ist es für die Entscheidung des [X.] nicht angekommen.
Die Beklagte erstrebt mit ihrer von dem Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils: Nach dem Schutzzweck des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG stehe dem [X.] bereits verfassungsunmittelbar eine Prüfungsbefugnis auch für die mittelbare [X.]esverwaltung zu, soweit deren Finanzgebaren Auswirkungen auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung des [X.]es haben könne. Die auf der Grundlage von Art. 114 Abs. 2 Satz 4 (Satz 3 a.F.) GG erlassenen einfach-gesetzlichen Bestimmungen der §§ 111 und 112 [X.], die ebenso wie die Vorschrift des § 55 Abs. 1 HGrG eine Prüfungsbefugnis des [X.]s für die mittelbare [X.]esverwaltung regelten, konkretisierten lediglich das auch insoweit bestehende verfassungsunmittelbare Prüfungsrecht des [X.]s und seien schon deshalb entsprechend dem Grundsatz einer möglichst lückenlosen externen Finanzkontrolle auszulegen und anzuwenden. Jedenfalls komme dieser Grundsatz für die genannten Normen über das verfassungsrechtliche Leitbild des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG zum Tragen. Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund sei der in § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG enthaltene Begriff der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung des [X.]es weit auszulegen. Er umfasse alle auf der Grundlage eines formellen Gesetzes möglicherweise eintretenden Einstandspflichten des [X.]es für Verbindlichkeiten eines Sozialversicherungsträgers. Insbesondere sei die Voraussetzung der gesetzlichen Begründung der Einstandspflicht entgegen der Einschätzung des [X.] auch dann gegeben, wenn der Gesetzgeber den nach der geltenden Gesetzeslage möglichen Haftungseintritt durch legislatives Handeln vermeiden könne. Dergleichen liege im Wesen einer gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung. [X.] stelle § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] nach der Systematik und dem Zweck des Gesetzes die eng auszulegende Ausnahme von der Regel des § 111 Abs. 1 [X.] dar. Nach diesen Maßstäben stelle § 120 [X.] eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des [X.]es im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und des § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG dar. Die Vorschrift begründe konstitutiv die Möglichkeit, dass im Rahmen der von ihr für den Fall der Auflösung eines bundesunmittelbaren [X.] vorgesehenen Rechtsnachfolge des [X.]es Mittel aus dem [X.]eshaushalt für Verbindlichkeiten aufgewendet werden müssten, die aus der Tätigkeit des aufgelösten Trägers entstanden seien. Diese de lege [X.] mögliche Einstandspflicht des [X.]es im Rahmen der Rechtsnachfolge sei für die Annahme einer Garantieverpflichtung entscheidend. Dementsprechend seien die rechtshistorischen Vorgängernormen des § 120 [X.] durchweg vor allem als Garantieregelungen verstanden worden. Die Rechtsnachfolgeregelung des § 120 [X.] setze keine in Widerspruch zu Art. 87 Abs. 2 Satz 1 GG stehende Tätigkeit der bundesunmittelbaren Verwaltung als Träger der gesetzlichen Unfallversicherung voraus. Bei der Erfüllung von Verpflichtungen eines solchen Trägers gegenüber Dritten und den bei ihm Versicherten könne der [X.] nach der Auflösungsentscheidung jenseits der die Tätigkeit eines Sozialversicherungsträgers kennzeichnenden Strukturmerkmale agieren. Das nach alledem unter Verletzung von [X.]esrecht ergangene Berufungsurteil erweise sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Die Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 sei nach den überzeugenden Feststellungen des [X.] insgesamt in formell und materiell rechtmäßiger Weise erlassen worden.
Die Klägerin begehrt die Zurückweisung der Revision: Die Befugnisse zur Prüfung der mittelbaren [X.]esverwaltung seien nicht im Sinne des Leitbilds einer lückenlosen Finanzkontrolle verfassungsrechtlich überformt. Der entsprechende Grundsatz sei in Bezug auf die mittelbare [X.]esverwaltung gesetzesmediatisiert. Er könne erst zum Tragen kommen, nachdem eine Aufgabenzuweisung an den [X.] durch eine autonome Auslegung des einfachen Rechts festgestellt worden sei. Die bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger unterlägen der durch § 111 Abs. 1 [X.] für die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts vorgesehenen Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den [X.] nur unter den engen Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.], der § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG nachgebildet sei. Nach dem Wortlaut, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck des Gesetzes bestünden die Merkmale, die eine Garantieverpflichtung des [X.]es als Voraussetzung für eine Prüfungsbefugnis des [X.]s aus § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] kennzeichneten, in folgenden drei Maßgaben: Erstens der Möglichkeit finanzwirksamer Leistungen des [X.]es, also einer möglichen Belastung des [X.]eshaushalts, zweitens der Begünstigung eines Sozialversicherungsträgers als Kehrseite der Belastung des [X.]es im Sinne einer Pflicht des [X.]es zur Zahlung an einen Sozialversicherungsträger im Garantiefall sowie drittens der durch [X.]esgesetz unmittelbar begründeten Zahlungspflicht des [X.]es, das heißt des Feststehens dieser Pflicht qua Gesetzes bei Eintritt des [X.]. Die Vorschrift des § 120 [X.] genüge keiner dieser Maßgaben. Dass die dritte Maßgabe nicht erfüllt sei, habe das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt. Da es im Fall der von § 120 [X.] vorausgesetzten Auflösung eines [X.] diesen als einen solchen Träger, an den der [X.] Zahlungen leisten könne, nicht mehr gebe, scheide auch eine Erfüllung der zweiten Maßgabe aus. Eine potentielle Belastung des [X.]eshaushalts im Sinne der ersten Maßgabe könne sich aus § 120 [X.] jedenfalls deshalb nicht ergeben, weil entgegen dem irreführenden Wortlaut der Vorschrift die (Rechte und) Pflichten eines aufgelösten [X.] von [X.] wegen nicht auf den [X.] übergehen dürften. Während die Vorgängernormen des § 120 [X.] aus [X.] die Gesamtrechtsnachfolge des [X.] in Rechte und Pflichten eines aufgelösten [X.] in Übereinstimmung mit den Reichsverfassungen von 1871 und 1919 hätten vorsehen können, sei es dem [X.] nach Art. 87 Abs. 2 Satz 1 GG verwehrt, einen Unfallversicherungsträger in unmittelbarer [X.]esverwaltung zu führen. Löse der [X.] einen Unfallversicherungsträger auf, müsse er durch das Organisationsgesetz zugleich die Rechte und Pflichten - das heißt den Verwaltungs- und Vermögensbestand - des aufgelösten Trägers einem anderen Träger der mittelbaren [X.]esverwaltung übertragen. Nur auf dieses Erfordernis aus Art. 87 Abs. 2 Satz 1 GG weise § 120 [X.] hin.
Die Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 leide ferner unabhängig davon, dass eine Prüfungsbefugnis des [X.]s nicht bestehe, an einer Vielzahl formeller und materieller Rechtsfehler. Sie sei formell rechtswidrig und nichtig, weil bei ihrem Erlass die Zuständigkeitsvorschriften des [X.]gesetzes verletzt worden seien und sie die erlassende Behörde nicht erkennen lasse. In materieller Hinsicht sei sie auf eine tatsächlich unmögliche Handlung gerichtet und infolgedessen nichtig, weil es sozialmedizinische Begutachtungen nach dem sozialversicherungsrechtlichen Verständnis dieses für die Bezeichnung des Prüfungsgegenstands verwandten Begriffs bei der Klägerin nicht gebe. Bei einem untechnischen Verständnis des Begriffs verstoße die Anordnung gegen das Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (i.w.S.). Die Anordnung sei schließlich mit dem Sozialdatenschutz der bei der Klägerin Versicherten nach den Bestimmungen des [X.] unvereinbar. [X.] man dies anders, wären diese Bestimmungen in Ermangelung eines hinreichenden Schutzes des Kernbereichs privater Lebensgestaltung verfassungs- und unionsrechtswidrig.
Entscheidungsgründe
Die nach ihrer Zulassung durch das Oberverwaltungsgericht statthafte und auch sonst zulässige Revision der Beklagten, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten gemäß § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist begründet.
Das Berufungsurteil beruht mit seiner Einschätzung, eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des [X.] nach § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] sei allein eine nicht ausschließlich vom [X.]en des [X.]gesetzgebers abhängige, unter bestimmten Voraussetzungen - dem Garantiefall - rechtlich bindend eintretende Leistungsverpflichtung, auf einer Verletzung von [X.]recht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Diese Verletzung setzt sich in der berufungsgerichtlichen Beurteilung fort, § 120 [X.] stelle deshalb keine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung nach § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] dar, weil er keine rechtlich bindende Einstandspflicht in dem genannten Sinne begründe, sondern über den Eintritt des [X.] - die Auflösung eines bundesunmittelbaren [X.] - nur der [X.]gesetzgeber entscheide, wobei dieser es zugleich in der Hand habe, von den in § 120 [X.] vorgesehenen Rechtsfolgen abzuweichen. Ein weiterer Verstoß gegen revisibles Recht liegt in der in diesem Zusammenhang angestellten Annahme des [X.], § 120 [X.] verleihe allenfalls deklaratorisch einer ohnehin bestehenden (auch) finanziellen Verantwortung des [X.] für die bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger Ausdruck (1.). Das angefochtene Urteil stellt sich auch nicht aus anderen, von dem Oberverwaltungsgericht infolge seines Lösungsansatzes nicht geprüften Gründen im Sinne von § 144 Abs. 4 VwGO als im Ergebnis richtig dar. Die Klägerin kann mit ihren Angriffen gegen die Prüfungsanordnung des [X.]rechnungshofs vom 19. März 2018, die über die Verneinung einer Prüfungsbefugnis des [X.]rechnungshofs dem Grunde nach hinausgehen, nicht durchdringen. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend erkannt. Da es für diese Entscheidung in der Sache keiner weiteren tatsächlichen Feststellungen bedarf, kann sie der Senat gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO selbst treffen (2.).
1. Eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des [X.] gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und - soweit sich mit dem Anwendungsbereich dieser Vorschrift deckend - nach § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] besteht, wenn sich auf Grund eines [X.]gesetzes, sei es auch erst nach Maßgabe weiterer gesetzgeberischer Akte, die Möglichkeit einer zukünftigen Belastung des [X.]haushalts durch eine Verpflichtung des [X.] zum Eintritt in Zahlungspflichten ergibt, die zu Lasten eines Sozialversicherungsträgers entstanden sind (a.). Die genannten Voraussetzungen werden durch § 120 [X.] erfüllt, der - wenngleich als Rechtsnachfolgeregelung formuliert - auf [X.]ebene im [X.] eine [X.] im Sinne einer Auffangregelung für die Übernahme der finanziellen Lasten eines durch Gesetz aufgelösten bundesunmittelbaren [X.] durch den [X.] darstellt. Mit diesem Regelungsgehalt hat § 120 [X.] konstitutive Bedeutung (b.).
a. Das gebotene, einen weiten Umfang der Prüfungsbefugnis des [X.]rechnungshofs sichernde Normverständnis folgt nicht unmittelbar aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] (aa.). Es ergibt sich aus der Auslegung der im vorliegenden Fall einschlägigen einfach-gesetzlichen Regelungen in § 111 Abs. 1, § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] unter Berücksichtigung der Bestimmungen der § 42 Abs. 1, § 48 Abs. 1 [X.] ([X.]).
aa. Gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] prüft der [X.]rechnungshof, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des [X.]. Die dergestalt verfassungsrechtlich verankerte externe Finanzkontrolle des [X.] ist eng mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes verbunden und Ausdruck der im parlamentarischen Regierungssystem gebotenen Verantwortung der Regierung gegenüber dem Parlament. Sie sichert das parlamentarische Budgetrecht aus Art. 110 [X.] ab. Die parlamentarische Finanzkontrolle ist auf Lückenlosigkeit ausgerichtet. Der [X.]rechnungshof unterstützt das Parlament bei der Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion. Die Prüftätigkeit des [X.]rechnungshofs und seine diesbezügliche Berichterstattungspflicht gegenüber dem Parlament (vgl. Art. 114 Abs. 2 Satz 3 [X.]) sollen gewährleisten, dass [X.]tag und [X.]rat über die erforderlichen Informationen verfügen, um die Aufgabe der Finanzkontrolle effektiv ausüben zu können. Dem Anliegen einer umfassenden, lückenlosen parlamentarischen Finanzkontrolle entspricht es, eine lückenlose Prüftätigkeit des [X.]rechnungshofs zu ermöglichen. Prüfungs- oder kontrollfreie Räume darf es danach prinzipiell nicht geben (vgl. [X.], Urteil vom 23. Februar 2011 - 8 [X.] 53.09 - [X.]E 139, 87 Rn. 48 m.w.N.).
Nach der Rechtsprechung des [X.]verwaltungsgerichts bezieht sich die in dieser Weise umschriebene verfassungsunmittelbare Prüfungsbefugnis des [X.]rechnungshofs entgegen der von einzelnen Stimmen im Schrifttum (etwa [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]
[X.] Die Vorschrift des § 111 Abs. 1 Satz 1 [X.] ermächtigt den [X.]rechnungshof zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Sie ist gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] auf die bundesunmittelbaren Träger der Sozialversicherung - unter anderem diejenigen der gesetzlichen Unfallversicherung - nur dann anzuwenden, wenn diese auf Grund eines [X.]gesetzes vom [X.] Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung des [X.] gesetzlich begründet ist. Sie steht im Einklang mit § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.], der bestimmt, dass eine Befugnis des [X.]rechnungshofs oder der [X.]rechnungshöfe zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts besteht, wenn diese nicht eine Gebietskörperschaft, ein Zusammenschluss von Gebietskörperschaften oder Gemeindeverbänden oder eine Religionsgesellschaft des öffentlichen Rechts nach Art. 137 Abs. 5 WRV sind und wenn sie vom [X.] oder einem Land Zuschüsse erhalten, die dem Grund oder der Höhe nach gesetzlich begründet sind, oder wenn eine Garantieverpflichtung des [X.] oder eines [X.] gesetzlich begründet ist. Für eine restriktive Auslegung des Tatbestandsmerkmals der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung des [X.], dessen Vorliegen hiernach - wie dasjenige des auf einem [X.]gesetz beruhenden Zuschusses - Voraussetzung dafür ist, dass bundesunmittelbare Sozialversicherungsträger wie die sonstigen bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts mit ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung der Prüfung durch den [X.]rechnungshof unterliegen, ist nach dem Wortlaut (aaa.), der Historie (b[X.]), der Systematik (ccc.) sowie dem Sinn und Zweck des Gesetzes (ddd.) kein Raum. Dies gilt nicht nur in Bezug auf eine unmittelbare gesetzliche Bindung des [X.] für den Garantiefall, die nach der - von der Klägerin unterstützten - Auffassung des [X.] für die Annahme einer Garantieverpflichtung erforderlich ist, sondern auch und erst Recht für die nach Ansicht der Klägerin darüber hinaus zu verlangende Funktion einer solchen Verpflichtung, potentielle Zahlungen des [X.] (nur) an die jeweiligen Sozialversicherungsträger abzusichern.
aaa. Der Wortlaut des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] unterscheidet - die Differenzierung in § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] aufnehmend - zwischen den durch das Wort "oder" getrennten, selbständigen Alternativen einerseits des Zuschusses, den ein Sozialversicherungsträger auf Grund eines [X.]gesetzes erhält, und andererseits der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung des [X.]. Der Gesetzeswortlaut bietet damit nicht nur keinerlei Anhalt für die Ansicht der Klägerin, eine Garantieverpflichtung müsse sich im Anwendungsbereich des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] auf einen Zuschuss des [X.] an den jeweiligen Sozialversicherungsträger beziehen. Er ist vielmehr ein belastbarer Hinweis darauf, dass der Alternative der Garantieverpflichtung generell ein weiterer Anwendungsbereich zukommt als derjenigen des - seinerseits bereits weit zu verstehenden, auch zweckgebundene mittelbare Geldleistungen erfassenden - Zuschusses (zum Zuschussbegriff: [X.], Urteil vom 23. Februar 2011 - 8 [X.] 53.09 - [X.]E 139, 87 Rn. 19). Dementsprechend kann auch das von dem Oberverwaltungsgericht angenommene Erfordernis einer vom [X.]en des [X.]gesetzgebers unabhängigen rechtlichen Bindung des [X.] nicht an dem Wortlaut des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] bzw. des § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] festgemacht werden. Der Begriffsbestandteil der "Verpflichtung" und der Passus "gesetzlich begründet" stellen schon deshalb keine Anknüpfungspunkte für dieses vermeintliche Erfordernis dar, weil der [X.]gesetzgeber - abgesehen von dem hier nicht gegebenen Fall einer Bindung durch Verfassungs- oder Unionsrecht - auch eine gesetzlich begründete Verpflichtung grundsätzlich jederzeit wieder beseitigen kann. Recht verstanden ergibt sich aus dem Wortlaut der in Rede stehenden Bestimmungen allein, dass für die Annahme von [X.] Gewährleistungen auf Grund von Rechtsgeschäften oder allgemeinen Haftungsgrundsätzen ausscheiden und - auf [X.]ebene - ein formelles Gesetz erforderlich ist.
b[X.] Die Gesetzeshistorie spricht ebenfalls gegen ein restriktives Verständnis des Begriffs der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung des [X.].
Durch in der [X.] des "[X.] [X.]es" ergangene, auf [X.]ebene in wesentlichen Teilen bis zum Erlass der [X.]haushaltsordnung vom 19. August 1969 ([X.]) weitergeltende Regelungen waren die juristischen Personen des öffentlichen Rechts allgemein der Rechnungshofprüfung in Bezug auf ihre Haushaltsrechnung bzw. ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung unterstellt worden. Ausgenommen hiervon war aus politischen und praktischen Gründen nur ein kleiner, auch die Träger der Sozialversicherung umfassender Kreis von Rechtsträgern (den Rechtszustand nach dem "Beiträgegesetz" vom 24. März 1934 - [X.] S. 235 - und dem "[X.]" vom 5. Juli 1940 - [X.] II S. 139 - zusammenfassend: [X.]. Nr. 1141 [X.], 12; zu Differenzierungen der nachkonstitutionellen Geltung dieser Regelungen auf [X.]ebene: [X.], Urteile vom 11. April 1995 - 1 [X.] 34.92 - [X.]E 98, 163 <175 f.> und vom 30. September 2009 - 8 [X.] 5.09 - [X.]E 135, 100 Rn. 20 f.). Bereits durch § 4 Abs. 4 des Gesetzes über Errichtung und Aufgaben des [X.]rechnungshofes vom 27. November 1950 ([X.] [X.]) wurden allerdings die Träger der Sozialversicherung mit ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung dann der Kontrolle durch den [X.]rechnungshof unterstellt, wenn sie Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln erhielten. Dies geschah ausweislich der Gesetzesmaterialien wegen der insoweit im Raum stehenden finanziellen Belastung des [X.] ([X.]. Nr. 1141 S. 13).
Im Zuge der [X.] wurde sodann die geltende Rechtslage geschaffen. § 48 Abs. 1 des am gleichen Tag wie die [X.]haushaltsordnung - dem 19. August 1969 - erlassenen Haushaltsgrundsätzegesetzes ([X.] I S. 1273) gibt der Gesetzgebung von [X.] und Ländern als Grundsatz vor, dass auf bundes- oder landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts die Vorschriften des Gesetzes - also auch die Regelungen für die Prüfung durch die Rechnungshöfe in §§ 42 ff. [X.] - entsprechend anzuwenden sind, soweit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes nichts Anderes bestimmt ist. Als in [X.] und Ländern einheitlich und unmittelbar geltende Vorschrift sieht § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] mit seinem bereits beschriebenen Regelungsgehalt eine Rechnungshofprüfung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts - mit Ausnahmen nur im Bereich der Gebietskörperschaften und Religionsgesellschaften - im Falle gesetzlich begründeter Zuschüsse oder [X.] vor. Nach § 55 Abs. 1 Satz 3 [X.] bleiben andere Prüfungsrechte, die nach § 48 [X.] begründet werden, unberührt. In der Begründung des Gesetzentwurfs der [X.]regierung zum Haushaltsgrundsätzegesetz wird zu § 46 - dem späteren § 48 [X.] - ausgeführt, wegen der engen Beziehungen zwischen den Haushalten sei ein auch die juristischen Personen des öffentlichen Rechts erfassendes, in den Grundzügen einheitliches Haushaltsrecht ein dringendes Erfordernis, obwohl nicht verkannt werde, dass wegen der besonderen Aufgaben der juristischen Personen in gewissem Umfang haushaltsrechtliche Sonderregelungen unabweisbar seien ([X.]. V/3040 S. 57 f.). Zu § 51 Abs. 1 [X.]-E - dem späteren § 55 Abs. 1 [X.] - wird dargelegt, ein wegen § 46 [X.]-E (§ 48 [X.]) nicht gegebenes Prüfungsrecht des [X.] gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts solle jedenfalls dann bestehen, wenn die juristischen Personen auf Grund eines Gesetzes von einer Gebietskörperschaft Zuschüsse erhielten oder wenn eine Garantieverpflichtung einer Gebietskörperschaft gesetzlich begründet sei ([X.]. V/3040 S. 59; dazu: Haverkate, Prüfungsfreie Räume, in: [X.]
Der [X.] hat für seinen Regelungsbereich die grundsätzliche Vorgabe des § 48 Abs. 1 [X.] umgesetzt, indem er durch § 111 Abs. 1 [X.] für im Grundsatz alle bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts eine Prüfungsbefugnis des [X.]rechnungshofs vorgesehen hat. Er hat nur für die bundesunmittelbaren Träger der Sozialversicherung in § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] eine Sonderregelung entsprechend den nach § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] jedenfalls einzuhaltenden Maßgaben geschaffen. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs der [X.]regierung zur [X.]haushaltsordnung ergibt sich, dass diese Sonderregelung nach § 110 Abs. 1 - dem späteren § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] - für erforderlich erachtet wurde, um die Einheitlichkeit des Rechts der Sozialversicherung für bundesunmittelbare und landesunmittelbare Träger nicht zu durchbrechen. Das Haushaltsrecht der Sozialversicherungsträger solle im Rahmen des Rechts der Sozialversicherung neu geregelt werden ([X.]. V/3040 [X.]).
Entstehungsgeschichtlich liegt der Grund für eine Exemtion der bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger von der Kontrolle durch den [X.]rechnungshof mithin in dem Streben nach einer auf den Ebenen des [X.] und der Länder einheitlichen externen Finanzkontrolle im Bereich der Sozialversicherung. Auch im Rahmen dieser Zielsetzung sind nach der Vorstellung des historischen Gesetzgebers indes die Maßgaben des § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] - das heißt eine Rechnungshofkontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung grundsätzlich aller juristischen Personen des öffentlichen Rechts jedenfalls in den Konstellationen der Bezuschussung und der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung - wegen der insoweit gegebenen oder zumindest möglichen Haushaltsbelastung in jedem Fall einzuhalten (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]
ccc. Noch deutlicher fordert die Gesetzessystematik eine weite Auslegung des Begriffs der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung des [X.].
Die von dem Oberverwaltungsgericht und der Klägerin vertretenen restriktiven Interpretationsansätze finden keine Stütze in einem Vergleich der besagten Verpflichtung mit den in §§ 39, 91 Abs. 3 [X.], §§ 23, 43 Abs. 3 [X.] genannten Krediten, Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen. Denn diese werden durchweg rechtsgeschäftlich vereinbart, wogegen § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] auf eine gesetzlich begründete Sicherung abstellen. Ebenso wenig lässt sich aus anderen sozialversicherungsrechtlichen Regelungen, die das Oberverwaltungsgericht und die Klägerin als echte bzw. herkömmliche gesetzlich begründete [X.] begreifen - insbesondere aus derjenigen des § 214 Abs. 1 [X.] - schließen, dass auf andere Weise strukturierte, weniger stringente Regelungen, nicht ebenfalls die Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und des § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] erfüllen können.
Die einschränkende Auslegung widerspricht auch im Übrigen der Gesetzessystematik. Vielmehr ist - bezogen auf [X.] des [X.] - entsprechend dem dargelegten Verhältnis zwischen § 48 Abs. 1 und § 55 Abs. 1 [X.] die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts nach § 111 Abs. 1 [X.] die Regel und die Exemtion der bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger von dieser Prüfung nach § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] die eng auszulegende Ausnahme. Während die Regelvorschrift des § 111 Abs. 1 [X.] unabhängig davon eingreift, ob das Finanzgebaren der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts den [X.]haushalt berührt (vgl. Nebel, in: [X.], [X.]haushaltsrecht, Art. 114 [X.] Rn. 22, § 111 [X.] Rn. 1, Stand Februar 2018), kann die Ausnahmevorschrift des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] nur dann angewandt werden, wenn eine Belastung des [X.]haushalts sicher ausgeschlossen ist.
Darüber hinaus fällt systematisch maßgeblich ins Gewicht, dass nach der Rechtsprechung des [X.]verwaltungsgerichts der Grundsatz der Lückenlosigkeit und der Vermeidung prüfungsfreier Räume, der für den Inhalt der Kontrolle der unmittelbaren [X.]verwaltung durch den [X.]rechnungshof im Interesse einer wirksamen parlamentarischen Finanzkontrolle durch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] vorgegeben wird, durch bindende Vorgaben des Haushaltsgrundsätzegesetzes für die Gesetzgebung des [X.] und der Länder auf die gesetzesmediatisierte Befugnis der Rechnungshöfe zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundes- und landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts übertragen worden ist. Transmissionsnormen sind § 42 Abs. 1 [X.], der die Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des [X.] und der Länder einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe durch die Rechnungshöfe vorsieht, sowie § 48 Abs. 1 [X.], der - vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Bestimmung - die entsprechende Anwendung dieser Regelung auf die bundes- oder landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts anordnet. Der Sinn und Zweck dieser Vorschriften, grundsätzlich sämtliches finanzrelevante Gebaren der öffentlichen Hand - inklusive der genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts - zu erfassen, ist auch bei der Auslegung anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen im Sinne von § 48 Abs. 1 [X.] zu beachten. Dies gilt insbesondere in Bezug auf § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Die Prüfung auch der bundes- und landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts ist so lückenlos wie möglich durchzuführen (vgl. [X.], Urteile vom 11. April 1995 - 1 [X.] 34.92 - [X.]E 98, 163 <170, 174>, vom 30. September 2009 - 8 [X.] 5.09 - [X.]E 135, 100 Rn. 15 f. und vom 23. Februar 2011 - 8 [X.] 53.09 - [X.]E 139, 87 Rn. 49; aus der Literatur: Heintzen, in: [X.]/[X.]/Kämmerer/Kotzur
ddd. Schließlich ergibt sich in Anbetracht des letztlich unkalkulierbaren Risikos des Staates, das mit gesetzlichen [X.] und [X.] verbunden ist (vgl. Haverkate, Prüfungsfreie Räume, in: [X.]
Hiernach gehen die das Tatbestandsmerkmal der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung einschränkenden Interpretationsansätze des [X.] und der Klägerin fehl. Die Annahmen, der Gesetzgeber habe eine externe Finanzkontrolle nur dann für erforderlich erachtet, wenn nach bestehender Gesetzeslage unabhängig von Maßgaben eines weiteren gesetzgeberischen Akts eine Zahlungspflicht entstehen könne oder - im Fall des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] - eine Zahlung des [X.] an einen bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger abgesichert werde, sind teleologisch nicht haltbar. Eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung ist vielmehr in allen Fällen anzunehmen, in denen nach der geltenden Gesetzeslage die Möglichkeit einer zukünftigen Belastung des staatlichen Haushalts durch eine Verpflichtung zum Eintritt in die Zahlungspflichten einer juristischen Person des öffentlichen Rechts besteht. Ein solches Risiko für den Haushalt ist auch und bereits dann gegeben, wenn nach der jeweiligen Vorschrift das Entstehen der Zahlungspflicht von Maßgaben weiteren gesetzgeberischen Handelns abhängt. Denn der Gesetzgeber kann sich, wenn der in der betreffenden Vorschrift angelegte Regelungsbedarf entsteht, nicht gewissermaßen wegducken, sondern muss jedenfalls die Frage beantworten, wem denn die jeweiligen finanziellen Lasten aufgebürdet werden sollen, wenn diese nicht die bereits im Grundsatz als Lastenträger bestimmten staatlichen Haushalte tragen sollen. Dass die Antwort auf diese Frage nicht einfach zu finden sein wird, liegt auf der Hand. Hinzu kommt, dass es bei einer gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung - anders als bei der Zuschussgewährung - generell nicht auf den tatsächlichen Mittelabfluss aus dem Haushalt ankommt, um die in § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] angelegte Sperre einer [X.]kontrolle zu überwinden ([X.], in: [X.]/[X.]
Insgesamt spiegelt sich in dem Gesetzeszweck das bereits in der Gesetzeshistorie und der Gesetzessystematik zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Bestreben wider, auch in Bezug auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundes- und landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts - inklusive der bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] - im Interesse einer wirksamen parlamentarischen Finanzkontrolle eine möglichst lückenlose Prüfung durch die Rechnungshöfe sicherzustellen. Dies führt gerade in der Konstellation der gesetzlich begründeten Garantieverpflichtung zu einer Vorverlagerung des [X.]. Bezogen auf die [X.]ebene sollen die Prüfberichte des [X.]rechnungshofs das Parlament bereits zu einem [X.]punkt über sich abzeichnende finanzielle Risiken für den [X.]haushalt informieren, in dem noch geeignete Gegenmaßnahmen getroffen werden können.
b. § 120 [X.] bestimmt unter der amtlichen Überschrift "[X.]- und [X.]garantie", dass mit der Auflösung eines bundesunmittelbaren [X.] dessen Rechte und Pflichten auf den [X.] und mit der Auflösung eines landesunmittelbaren [X.] dessen Rechte und Pflichten auf das aufsichtführende Land übergehen, soweit durch Rechtsvorschriften des [X.] oder der Länder nicht etwas Anderes bestimmt worden ist.
Diese Vorschrift, die hier nur in Bezug auf die Auflösung eines bundesunmittelbaren [X.] von Relevanz ist, ist in ihrem normativen [X.] eine [X.], nämlich eine konstitutive Auffangregelung für die Übernahme der finanziellen Lasten eines gesetzlich aufgelösten bundesunmittelbaren [X.] durch den [X.]. Sie stellt damit eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des [X.] im Sinne von § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] dar.
Das Oberverwaltungsgericht ist schon als Folge seiner [X.]recht widersprechenden Prämisse, eine gesetzlich begründete Garantieverpflichtung des [X.] im Sinne von § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] erfordere eine vom [X.]en des [X.]gesetzgebers unabhängige rechtliche Bindung, nicht zu der Erkenntnis vorgedrungen, dass der [X.] des § 120 [X.] als - subsidiäre - [X.] die revisible Vorschrift grundsätzlich für eine Einordnung - als Garantieverpflichtung des [X.] qualifiziert (aa.). Das Berufungsgericht hat bei seiner Ablehnung einer solchen Einordnung [X.]recht zusätzlich dadurch verletzt, dass es angenommen hat, § 120 [X.] habe wegen einer ohnehin bestehenden (auch) finanziellen Verantwortung des [X.] für die bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger einen nur deklaratorischen [X.]harakter ([X.]).
aa. Die Interpretation des § 120 [X.] als Haftungsregelung wird durch den Gesetzeswortlaut nicht versperrt (aaa.). Entsprechend dem Verständnis der in das [X.] zurückreichenden historischen [X.] der Norm (b[X.]), nach einer insbesondere den Regelungsgehalt des Art. 87 Abs. 2 Satz 1 [X.] in den Blick nehmenden gesetzessystematischen Betrachtung (ccc.) und unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks (ddd.) wird der [X.] der Vorschrift durch den subsidiär angeordneten Übergang von finanziellen Verpflichtungen eines durch Gesetz aufgelösten bundesunmittelbaren [X.] auf den [X.] geprägt. Der gleichzeitig vorgesehene Übergang von Rechten tritt demgegenüber in den Hintergrund und hat nur die Funktion, die durch den Übergang von finanziellen Verpflichtungen entstehende Belastung des [X.] abzumildern.
aaa. § 120 [X.] ist zwar als Rechtsnachfolgeregelung formuliert. Jedoch weist die amtliche Überschrift der Vorschrift mit der Bezeichnung als [X.]garantie nicht auf eine vollumfängliche Rechtsnachfolge des [X.] in die Stellung und die Funktion eines aufgelösten bundesunmittelbaren [X.]. Sie deutet vielmehr darauf hin, dass es dem Gesetzgeber allein um die finanziellen Folgen der Auflösung und in diesem Zusammenhang vor allem darum ging, eine Verpflichtung des [X.] zu statuieren, für die Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen des aufgelösten [X.] erforderlichenfalls einzustehen. Der Übergang auch der finanziellen Forderungen des aufgelösten Trägers erweist sich insoweit quasi als Nebenaspekt.
b[X.] Die gesetzliche Unfallversicherung beruht als eigenständiger Sozialversicherungszweig in ihren Anfängen auf dem [X.] ([X.]) vom 6. Juli 1884 ([X.] S. 69). Nach § 33 [X.] konnten Berufsgenossenschaften, die zur Erfüllung der ihnen durch das [X.] auferlegten Verpflichtungen leistungsunfähig geworden waren, auf Antrag des [X.]sversicherungsamts von dem [X.]rat aufgelöst werden. Dabei waren die Industriezweige der aufgelösten Genossenschaft anderen Berufsgenossenschaften zuzuteilen. Mit der Auflösung der betroffenen Berufsgenossenschaft gingen deren Rechtsansprüche und Verpflichtungen auf das [X.] über. In der Begründung des seinerzeitigen Gesetzentwurfs heißt es, es müsse Vorsorge dafür getroffen werden, dass im Fall der Leistungsunfähigkeit einer Berufsgenossenschaft die Absicherung der Arbeiter in den weiter arbeitenden Betrieben gegen Unfälle nicht unterbrochen werde und die in der Vergangenheit entstandenen Entschädigungsverbindlichkeiten rechtzeitig erfüllt würden. Da der aufgelösten Genossenschaft auch noch Rechtsansprüche zum Beispiel auf Zahlung rückständiger Beiträge zustehen könnten, sollten auch diese auf das [X.] übergehen (Verhandlungen des [X.]stages, Bd. 77, 1884, [X.], 77). In dem Bericht der [X.], die der [X.]stag zur Vorberatung des Gesetzentwurfs eingesetzt hatte, sowie in den Verhandlungen des [X.]stags selbst ist von der Vorschrift des § 33 [X.] durchweg als von einer [X.]sgarantie die Rede. Diese solle bewirken, dass in dem Fall der Insolvenz einer Berufsgenossenschaft - wobei weniger an [X.] als an den Niedergang ganzer Industriezweige zu denken sei - hinter dieser noch jemand stehe, der den Ausfall decke. Das Gesetz sei unvollständig, wenn der Fall auch nur gedacht werden könne, dass jemand um seine gesetzliche Entschädigung komme (vgl. Verhandlungen des [X.]stages, Bd. 78, Stenographische Berichte, V. Legislaturperiode, [X.] Session 1884, Vierter Band, S. 875 f. sowie [X.], wie zuvor, Zweiter Band, S. 879 ff.).
Die in § 33 [X.] enthaltenen Regelungen fanden in nahezu unveränderter Form Eingang in die [X.]sversicherungsordnung vom 19. Juli 1911 ([X.] S. 509). Sie wurden in § 647 [X.] auf drei Absätze aufgeteilt. Die Befugnis des [X.]rats, eine zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Verpflichtungen unfähige Berufsgenossenschaft auf Antrag des [X.]sversicherungsamts aufzulösen, war in dem ersten Absatz der Vorschrift geregelt. Deren zweiter Absatz betraf die Zuweisung der Gewerbszweige der aufgelösten Genossenschaft an andere Genossenschaften. Der dritte Absatz enthielt die Bestimmung, dass mit der Auflösung der Genossenschaft ihre Rechte und Pflichten auf das [X.] übergingen. Dass der Gesetzgeber der [X.]sversicherungsordnung mit § 647 [X.] keine Vorstellungen verband, die von denjenigen abwichen, die die Vorgängervorschrift des § 33 [X.] getragen hatten, wird daran deutlich, dass sich in der ausführlichen Begründung des Gesetzentwurfs zur [X.]sversicherungsordnung und hier speziell in dem die Gewerbe-Unfallversicherung betreffenden [X.] keine auf § 660 - den späteren § 647 [X.] - bezogenen Erwägungen finden (Verhandlungen des [X.]stages, [X.]74, 1911, [X.] ff.). In der Fassung der [X.]sversicherungsordnung vom 15. Dezember 1924 ([X.] I S. 779) wurde sodann lediglich in § 647 Abs. 1 [X.] der Begriff des [X.]rats durch denjenigen des [X.]srats ersetzt.
In der Gesamtschau spricht die Genese der vorkonstitutionellen [X.] des § 120 [X.] deutlich dafür, dass die historischen Gesetzgeber keine Gesamtrechtsnachfolge des [X.]es für eine aufgelöste Berufsgenossenschaft als Unfallversicherungsträger für die vor der Auflösung entstandenen Fälle anordnen wollten. Es ging ihnen ersichtlich darum, mit dem vorgesehenen Pflichtenübergang - und dem Übergang von Rechten quasi als Beiwerk - eine Garantie des [X.]es in Gestalt einer Haftung für die finanziellen Verbindlichkeiten einer aufgelösten Berufsgenossenschaft, und hier insbesondere für deren aufgelaufene [X.] zu statuieren. Eine Einlösung dieser Garantie hätte dann jeweils noch einer dem konkreten Fall angepassten Regelung bedurft.
Unter der Geltung des Grundgesetzes ersetzte das Gesetz zur Neuregelung des Rechts der gesetzlichen Unfallversicherung ([X.]) vom 30. April 1963 ([X.] I S. 241) § 647 [X.] durch § 652 [X.]. In dem ersten dieser nur noch zwei Absätze umfassenden Vorschrift war bestimmt, dass im Fall der Auflösung einer Berufsgenossenschaft die Unternehmensarten und Bezirke der aufgelösten Berufsgenossenschaft anderen Berufsgenossenschaften zugewiesen würden. Der zweite Absatz enthielt die Regelung, dass mit der Auflösung einer bundesunmittelbaren Berufsgenossenschaft deren Rechte und Pflichten auf den [X.] übergingen. In der Begründung des Gesetzentwurfs der [X.] - Fraktion zum [X.] wird zu § 653 des [X.] - dem späteren § 652 [X.] - ausgeführt, die Voraussetzungen, unter denen Berufsgenossenschaften aufgelöst werden könnten, richteten sich nach den für die Auflösung öffentlich-rechtlicher Körperschaften geltenden verfassungsrechtlichen Normen. Deshalb hätten von § 647 [X.] a.F. nur der zweite und der dritte Absatz ihrem Inhalt nach übernommen werden können ([X.]. IV/120 S. 64). Hierin gelangt der dem [X.] generell zu Grunde liegende Ansatz zum Ausdruck, demzufolge auf [X.]ebene sowohl für die Neuerrichtung als auch für eine Auflösung sowie für jede Bestandsänderung einschließlich einer Vereinigung von Berufsgenossenschaften eine gesetzliche Regelung erforderlich war (vgl. [X.]. IV/120 S. 63 f. und dazu: [X.], in: [X.]/v. [X.]/[X.]
In der Nachfolge des § 652 [X.] wurde schließlich durch das Gesetz zur Einordnung des Rechts der gesetzlichen Unfallversicherung in das Sozialgesetzbuch ([X.]) vom 7. August 1996 ([X.] I S. 1254) § 120 [X.] mit seinem oben genannten Wortlaut eingeführt. In der Begründung des Gesetzentwurfs der [X.]regierung heißt es, die Vorschrift regele - subsidiär - die [X.]- bzw. [X.]garantie. Sie entspreche dem (damals) geltenden Recht des § 652 Abs. 2 [X.] ([X.]. 13/2204 [X.]). Allerdings bezieht sich § 120 [X.] nicht nur auf Berufsgenossenschaften, sondern auf alle Unfallversicherungsträger des § 114 Abs. 1 [X.] ([X.], in: [X.]/v. [X.]/[X.]
Auch der nachkonstitutionelle Gesetzgeber hat mithin zunächst § 652 Abs. 2 [X.] und sodann § 120 [X.] in Fortführung des Verständnisses der vorkonstitutionellen [X.] als normative Grundlagen für eine Haftung - nunmehr des [X.] - für die finanziellen Verbindlichkeiten einer aufgelösten Berufsgenossenschaft bzw. eines aufgelösten [X.] begriffen. Dies gilt entgegen der Einschätzung des [X.] ungeachtet des Umstands, dass die nachkonstitutionellen Normen nicht mehr an eine Auflösung durch einen untergesetzlichen Hoheitsakt, sondern an eine Auflösung durch Gesetz anknüpfen und deshalb wegen der Kompetenz des Gesetzgebers, eine abweichende Regelung zu treffen, einen nur subsidiären [X.]harakter haben.
ccc. In gesetzessystematischer Hinsicht ist für die Auslegung von § 120 [X.] der verfassungsrechtliche Hintergrund in Gestalt von Art. 87 Abs. 2 Satz 1 [X.] von Belang. Nach dieser Vorschrift, auf die das Oberverwaltungsgericht nach seinem Lösungsansatz nicht einzugehen hatte, müssen diejenigen [X.] Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines [X.] hinaus erstreckt, als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts geführt werden. Damit ist für die [X.] Sozialversicherungsträger eine mittelbare Verwaltung durch eigenständige Körperschaften vorgeschrieben. Eine unmittelbare Verwaltung durch [X.]behörden ist nicht zulässig ([X.], Beschluss vom 12. Januar 1983 - 2 BvL 23/81 - [X.]E 63, 1 <35 f.>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 87 Rn. 161, 201, Stand August 2020).
Die Klägerin weist hiernach zu Recht darauf hin, dass eine Auslegung des § 120 [X.], derzufolge der [X.] im Fall der gesetzlichen Auflösung eines bundesunmittelbaren [X.] beim Fehlen einer anderweitigen Bestimmung Gesamtrechtsnachfolger des aufgelösten Trägers werde, in Konflikt mit Art. 87 Abs. 2 Satz 1 [X.] geriete. Jedoch greift die von der Klägerin in der Folge befürwortete Deutung, der Inhalt des § 120 [X.] bestehe allein in dem Hinweis darauf, dass der [X.]gesetzgeber mit der Auflösung eines bundesunmittelbaren [X.] den Verwaltungs- und Vermögensbestand des aufgelösten Trägers in Übereinstimmung mit Art. 87 Abs. 2 Satz 1 [X.] einem anderen Träger der mittelbaren [X.]verwaltung übertragen müsse, zu kurz. Denn die Befugnis zu derartigen Veränderungen im Bestand der bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger hat der [X.]gesetzgeber, wie bereits dargelegt, ohnehin. Der in § 120 [X.] angelegte Aspekt einer im Zweifel eingreifenden finanziellen Belastung des [X.] käme in keiner Weise zum Tragen. Dieses Defizit tritt bei einer Interpretation des § 120 [X.] als Regelung einer subsidiären Haftung des [X.] für die finanziellen Verbindlichkeiten des aufgelösten [X.] nicht ein. Auch ein solches Normverständnis vermeidet einen Widerspruch zu Art. 87 Abs. 2 Satz 1 [X.], denn ein Einstehen des [X.] - auch - für die aufgelaufene [X.] eines aufgelösten [X.] kann nicht als ein Führen eines [X.] Sozialversicherungsträgers in bundesunmittelbarer Verwaltung qualifiziert werden.
Nach der Gesetzessystematik steht dem Verständnis des § 120 [X.] als Haftungs- bzw. Garantieregelung ferner ein Vergleich mit derartigen Regelungen in anderen Bereichen des Sozialversicherungsrechts, insbesondere mit derjenigen des § 214 Abs. 1 [X.] nicht entgegen. Es gibt insoweit keinen für alle Teilbereiche des Sozialversicherungsrechts maßgeblichen Regelungsstandard. Insoweit ergibt sich aus dem in anderem Zusammenhang bereits erwähnten Urteil des [X.]verwaltungsgerichts vom 23. Februar 2011 - 8 [X.] 53.09 - ([X.]E 139, 87) keine abweichende Einschätzung. Das [X.]verwaltungsgericht hat in jenem Urteil für die Befugnis des [X.]rechnungshofs zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung eines Verbands von Unfallversicherungsträgern gemäß § 112 Abs. 1 Satz 2 [X.] auf eine Prüfungsunterworfenheit von drei Verbandsmitgliedern auf Grund einer gesetzlichen Garantieverpflichtung des [X.] aus dem Regelwerk zur Privatisierung der ehemaligen Deutschen [X.]post bzw. wegen erhaltener [X.]zuschüsse abgestellt ([X.], a.a.[X.] Rn. 16 ff.). Die Frage einer unabhängig hiervon bestehenden Befugnis des [X.]rechnungshofs für eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung von Verbandsmitgliedern aus § 120 [X.] war in dem seinerzeitigen Verfahren nicht entscheidungserheblich.
ddd. Wie sich bereits den Darlegungen zur Entstehungsgeschichte des § 120 [X.] entnehmen lässt, besteht der Zweck des § 120 [X.] darin, eine subsidiär eingreifende, gegebenenfalls in geeigneter Form zu erfüllende Haftung des [X.] für die finanziellen Verbindlichkeiten - insbesondere auch für die aufgelaufene [X.] - eines durch Gesetz aufgelösten [X.] zu schaffen. Zur Illustration mag die noch unter Geltung der [X.]sversicherungsordnung eingetretene, in finanzieller Hinsicht verheerende Situation dienen, in der sich die vormalige [X.] der 1960er Jahre infolge des Niedergangs des [X.] Steinkohlebergbaus befand. Der Gesetzgeber versuchte seinerzeit, die genannte Berufsgenossenschaft von ihrer aufgelaufenen [X.] dadurch zu entlasten, dass er zum einen eine Umverteilung von Lasten auf alle anderen Berufsgenossenschaften vornahm und zum anderen einen Teil der Last in die Finanzierung durch den [X.] übernahm (zu den seinerzeitigen gesetzgeberischen Maßnahmen und deren Verfassungsmäßigkeit: [X.], Beschlüsse vom 19. Dezember 1967 - 2 BvL 4/65 - [X.]E 23, 12 ff. und vom 5. März 1974 - 1 BvL 17/72 - [X.]E 36, 383 ff.). Hier hätte eine Alternative in der Auflösung der [X.], der Zuweisung der [X.] an andere Berufsgenossenschaften und der Übernahme des genannten Teils der [X.] durch den [X.] als Folge seiner im Sinne einer Auffangregelung vorgeschriebenen Garantiehaftung bestanden.
[X.] Mit seinem Regelungsgehalt als [X.] im Sinne einer Auffangregelung für die Übernahme der finanziellen Lasten eines gesetzlich aufgelösten bundesunmittelbaren [X.] durch den [X.] hat § 120 [X.] konstitutive Bedeutung. Das Oberverwaltungsgericht nennt keine Rechtsgrundlage, auf die es seine Annahme stützt, der [X.] trage ohnehin die finanzielle Verantwortung für die Verbindlichkeiten aller bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, der § 120 [X.] in Bezug auf die bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger allenfalls deklaratorisch Ausdruck verleihe. Die Fragen, ob es jenseits spezialgesetzlicher Bestimmungen eine allgemeine staatliche Gewährträgerhaftung für juristische Personen des öffentlichen Rechts gibt, welche - insbesondere verfassungsrechtlichen - Vorschriften insoweit als normative Anknüpfungspunkte in Betracht kommen könnten und wie eine solche Haftung im Einzelnen ausgestaltet sein könnte, sind Gegenstand von kontroversen Erörterungen in der Literatur (vgl. etwa die Nachweise bei: [X.], [X.] 2011, 201 <208>). In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist eine staatliche Finanzierungsverantwortung vor allem in grundrechtlich unterfangenen Sonderkonstellationen angenommen worden (für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten auf Grund von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.]: [X.], Beschluss vom 5. Oktober 1993 - 1 BvL 35/81 - [X.]E 89, 144 <153 f.>; für Universitäten unter Berücksichtigung von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 [X.]: [X.], Urteil vom 10. Juli 1996 - [X.] - [X.], 1968 <1970>; weiter ausgreifend aus vorkonstitutioneller [X.] für seitens des Staates zu seinen Zwecken gegründete Anstalten des öffentlichen Rechts: RG, Urteil vom 30. Oktober 1930 - [X.] - [X.], 169 <176 ff.>). In dieser allgemein nicht abschließend geklärten Rechtslage kann der durch § 120 [X.] bewirkten bereichsspezifischen Klärung einer subsidiären Haftung des [X.] die konstitutive Bedeutung nicht abgesprochen werden.
2. Das Berufungsurteil kann nicht nach § 144 Abs. 4 VwGO auf Grund von Erwägungen aufrecht erhalten bleiben, auf die es aus Sicht der Vorinstanz mangels einer Befugnis des [X.]rechnungshofs zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin nicht angekommen ist. Die von der Klägerin angefochtene Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 wird neben § 111 Abs. 1, § 112 Abs. 1 Satz 1 [X.] und § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] von § 94 Abs. 1, §§ 95, 95a [X.] getragen. Sie ist, wie bereits das erstinstanzliche Urteil im Ergebnis zutreffend festgestellt hat, weder aus [X.] noch aus materiell-rechtlichen Gründen nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben. Die von der Klägerin im Lauf des Rechtsstreits vorgebrachten Einwände greifen nicht durch.
Gemäß § 94 Abs. 1 [X.] bestimmt der [X.]rechnungshof [X.] und Art der Prüfung und lässt erforderliche örtliche Erhebungen durch Beauftragte vornehmen. Nach § 95 Abs. 1 [X.] sind dem [X.]rechnungshof Unterlagen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen. Auf der Grundlage von § 95 Abs. 2 [X.] sind dem [X.]rechnungshof und seinen Beauftragten die erbetenen Auskünfte zu erteilen. Die Vorschrift des § 95 [X.] wurde um ihren dritten Absatz, wonach die Vorlage- und Auskunftspflicht nach den Absätzen 1 und 2 auch elektronisch gespeicherte Daten sowie deren automatisierten Abruf erfasst, erst nach Erlass der Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 durch Gesetz vom 20. November 2019 ([X.] I S. 1626) ergänzt. Diese Ergänzung hat allerdings kompetenzmäßig einen lediglich klarstellenden [X.]harakter ([X.]. 19/4674 S. 299 f.). Aus dem bereits durch Gesetz vom 14. August 2017 ([X.] I S. 3122) in die [X.]haushaltsordnung eingefügten § 95a [X.] ergibt sich die Befugnis des [X.]rechnungshofs, seine Rechte nach § 94 Abs. 1, § 95 [X.] durch (Prüfungs-)Anordnungen, das heißt in der Form des Verwaltungsakts durchzusetzen ([X.]. 17/12639 [X.] f.).
Auf den streitgegenständlichen Bescheid vom 19. März 2018, der ein Prüfungsverfahren nach diesen Vorschriften gegenüber der Klägerin anordnet, sind die Bestimmungen des [X.]s grundsätzlich anwendbar (a.). Zuständiges Organ des [X.]rechnungshofs, der in der Anordnung in Übereinstimmung mit § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG als erlassende Behörde angegeben ist, war nicht dessen Präsident, sondern gemäß §§ 8, 9 Abs. 1 [X.] das [X.], dessen Mitglieder in zutreffender Weise abweichend von den Vorgaben des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG den Bescheid unterzeichnet haben (b.). Sollte das [X.], wie von der Klägerin vorgetragen, andere Stellen des [X.]rechnungshofs in objektiv verfahrensfehlerhafter Weise an der Entscheidungsfindung beteiligt haben, könnte sich die Klägerin darauf nicht berufen (c.). Die Prüfungsanordnung ist mit dem bezeichneten Prüfungsgegenstand der Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Klägerin nach § 37 Abs. 1 VwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt und nicht im Sinne von § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG auf eine tatsächlich unmögliche Handlung gerichtet (d.). Die Anordnung berührt das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin aus § 29 Abs. 1 [X.]V nicht in unverhältnismäßiger Weise (e.). Der Schutz der [X.] der bei der Klägerin Versicherten wird nicht rechtswidrig eingeschränkt (f.).
a. Die Frage der grundsätzlichen Anwendbarkeit der [X.] des [X.] und der Länder auf von den Rechnungshöfen erlassene Prüfungsanordnungen ist in der Rechtsprechung des [X.]verwaltungsgerichts bisher offengeblieben (vgl. [X.], Urteil vom 11. April 1995 - 1 [X.] 34.92 - DVBl 1995, 1091 <1092 f.>, insoweit in [X.]E 98, 163 ff. nicht abgedruckt; generell ablehnend etwa: [X.]/Stärkel, in: [X.]/[X.]
Die Besonderheiten des [X.] kommen gleichwohl in der sachlich gebotenen Weise zum Tragen. Spezielle Vorschriften des [X.]rechnungshofgesetzes oder der [X.]haushaltsordnung, die unmittelbar den Erlass einer Prüfungsanordnung betreffen, verdrängen im Rahmen ihres [X.] das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht gemäß § 1 Abs. 1 a.E. [X.] Soweit die genannten Regelwerke Bestimmungen enthalten, denen zwar keine unmittelbare Regelungswirkung für den [X.] zukommt, die jedoch in einem mittelbaren Zusammenhang mit diesem stehen, muss den Maßgaben dieser Bestimmungen bei der Anwendung des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts auf die Prüfungsanordnungen Rechnung getragen werden. Dies betrifft vor allem den Umstand, dass das eigentliche Prüfungsverfahren, das sich an den Erlass einer Prüfungsanordnung anschließt, in Gestalt der §§ 89 ff. [X.] - und vor allem durch die hier einschlägigen § 94 Abs. 1, § 95 [X.] - eine die Anwendung des [X.]s jedenfalls grundsätzlich ausschließende spezielle Regelung erfahren hat (zu dieser Spezialität: Groß, [X.] <2004>, 194 <214>; Nebel, in: [X.], [X.]haushaltsrecht, Art. 114 [X.] Rn. 26, Stand Februar 2018). Diese Regelung entfaltet eine Vorwirkung auf die vorab erlassenen Prüfungsanordnungen.
b. Die Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 ist zu Recht nicht von dem Präsidenten des [X.]rechnungshofs erlassen worden. Die Organzuständigkeit lag bei dem nach dem kollegialen Aufbau des Hofbereichs im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.] zu bestimmenden Entscheidungsgremium, das heißt im vorliegenden Fall bei dem (Zweier-)[X.] des [X.]rechnungshofs. Dessen Mitglieder haben diese Zuständigkeit nach außen mit Wirkung für den [X.]rechnungshof dadurch wahrgenommen, dass sie die Anordnung unterzeichnet haben.
Bei der Anordnung handelt es sich um eine Entscheidung im Sinne von § 8 [X.]. Sie erfüllt, obwohl sie nicht Teil des eigentlichen Prüfungsverfahrens nach § 94 Abs. 1, § 95 [X.] ist, sondern diesem vorangeht, die Merkmale der in § 13 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 der Geschäftsordnung des [X.]rechnungshofs ([X.]) vom 19. November 1997 in der Fassung vom 13. Dezember 2016 enthaltenen Definition des Entscheidungsbegriffs. Sie stellt eine Regelung dar, die dazu bestimmt ist, die gesetzlich vorgesehenen Befugnisse und Pflichten des [X.]rechnungshofs im konkreten Fall - nämlich der Durchführung einer Prüfung - auszuüben und das Verfahren festzulegen. Diese Entscheidung war gemäß §§ 8, 9 Abs. 1 [X.] von dem Kollegium des [X.]rechnungshofs zu treffen, dem in dem nach § 7 [X.], § 10 [X.] aufgestellten Geschäftsverteilungsplan des [X.]rechnungshofs als Prüfungsgebiet die Unfallversicherung zugewiesen war. Dies war, was zwischen den Beteiligten in tatsächlicher Hinsicht nicht streitig ist, das [X.], hier in seiner gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 [X.] für den Regelfall vorgesehenen Zweierbesetzung.
Die in der Begründung des Gesetzentwurfs zur Einfügung des § 95a [X.] in die [X.]haushaltsordnung umrissene Konzeption, wonach der Präsident des [X.]rechnungshofs auf Grund seiner Außenvertretungskompetenz aus § 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] die Prüfungsanordnungen des [X.]rechnungshofs zu erlassen habe, um hierdurch den Entscheidungen der zuständigen Mitglieder des [X.]rechnungshofs, die von ihnen für erforderlich gehaltenen Prüfungen durchzuführen, Geltung zu verschaffen ([X.]. 17/12639 [X.]), ist mit der durch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantierten richterlichen Unabhängigkeit der Mitglieder nicht zu vereinbaren. Diese Unabhängigkeit besteht, was in § 6 Abs. 3 Satz 2 [X.] zum Ausdruck kommt, auch gegenüber dem Präsidenten des [X.]rechnungshofs (vgl. auch Nebel, in: [X.], [X.]haushaltsrecht, Art. 114 [X.] Rn. 35, Stand Februar 2018). Die Verwirklichung der genannten Konzeption liefe demgegenüber auf eine potentielle Abhängigkeit der konkreten Prüfungstätigkeit der Mitglieder des [X.]rechnungshofs von einem Handeln des Präsidenten hinaus. Da diese Konzeption in dem Wortlaut des [X.]rechnungshofgesetzes keinen Niederschlag gefunden hat, kann sie ohne Weiteres unbeachtet bleiben. Dementsprechend nimmt § 3 Abs. 3 [X.] die Erfüllung der Prüfungs- und Beratungsaufgaben des [X.]rechnungshofs von der Außenvertretungskompetenz des Präsidenten ausdrücklich aus.
Nach diesen Maßgaben wird die Vorschrift des § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG, wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des [X.], seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten muss, für die Prüfungsanordnungen des [X.]rechnungshofs durch die speziellen Bestimmungen der §§ 8, 9 Abs. 1 [X.] verdrängt. Zu unterzeichnen haben die Mitglieder des jeweiligen Kollegiums, im vorliegenden Fall des ([X.] Der Senat sieht keinen Anlass, die in dem erstinstanzlichen Urteil getroffene Feststellung zu bezweifeln, dass die Anordnung (mit den Namen [X.]) von der zuständigen Abteilungsleiterin und dem zuständigen [X.] des [X.] des [X.]rechnungshofs unterzeichnet worden ist.
Zu alledem steht nicht in Widerspruch, dass die Behörde, die eine Prüfungsanordnung erlässt und als diese Behörde gemäß § 37 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG erkennbar sein muss, nicht das jeweilige Entscheidungsgremium des [X.]rechnungshofs, sondern der [X.]rechnungshof als solcher ist. Ausweislich von § 8 [X.] sind die Entscheidungen, die von den jeweils zuständigen Organen des [X.]rechnungshofs getroffen werden, Entscheidungen "des" [X.]rechnungshofs (dazu: [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]
c. Die Klägerin hat im Lauf des Verfahrens gerügt, das für den Erlass der Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 zuständige [X.] des [X.]rechnungshofs habe anderen Organen bzw. Stellen in Gestalt einer Mitzeichnung unzulässigen Einfluss auf die Entscheidung eingeräumt. Zwar könne die Beteiligung des [X.] den in § 15 [X.] enthaltenen Regelungen über die Zusammenarbeit der Kollegien des [X.]rechnungshofs entsprochen haben. Jedoch seien die dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten des [X.]rechnungshofs sowie dem Referat Pr/[X.] gewährten und von diesen in Anspruch genommenen Mitzeichnungsrechte - in Bezug auf das Referat Pr/[X.] im Zusammenhang mit einem von dort aus unterbreiteten und von dem [X.] akzeptierten Änderungsvorschlag - nicht gesetzlich vorgesehen und mit der in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] verankerten richterlichen Unabhängigkeit der Mitglieder des [X.] unvereinbar.
Das Oberverwaltungsgericht hat infolge seines eingeschränkten Prüfungsansatzes keine Feststellungen zu den tatsächlichen Grundlagen der von der Klägerin erhobenen Rüge getroffen. Wären diese gegeben, läge objektiv ein Verfahrensfehler vor. Zwar ist dadurch, dass das [X.] des [X.]rechnungshofs die endgültige Entscheidung über den Erlass der Prüfungsanordnung getroffen hat, die durch §§ 8, 9 Abs. 1 [X.] vorgegebene Zuständigkeitsordnung eingehalten worden. Insoweit kommt es auf die Beteiligung von anderen Organen und Stellen des [X.]rechnungshofs, die zuvor stattgefunden haben mögen, nicht an. Die Mitglieder der kollegialen Entscheidungsorgane des [X.]rechnungshofs müssen jedoch nicht nur die diesen Organen zugewiesenen Zuständigkeiten bei ihren (Schluss-)Entscheidungen beachten. Sie müssen diese Entscheidungen darüber hinaus im Rahmen der ihnen gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] zustehenden richterlichen Unabhängigkeit unbeeinflusst von einer nicht normativ vorgesehenen Beteiligung anderer Organe bzw. Stellen des [X.]rechnungshofs und einer damit potentiell verbundenen Einflussnahme treffen. Dies wäre, träfe die Rüge der Klägerin zu, im vorliegenden Fall nicht gewährleistet gewesen.
Die Klägerin könnte sich indessen auf einen solchen Verfahrensfehler nicht berufen. Die in § 3 Abs. 1 [X.] genannten Mitglieder des [X.]rechnungshofs sind auf Grund der Gewährleistung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] zwar den [X.]n in ihrer Unabhängigkeit gleichgestellt (zu dem ihnen auf Grund dessen in persönlicher und sachlicher Hinsicht zustehenden Schutz: [X.], Urteil vom 27. Februar 2019 - 6 [X.] 1.18 - [X.]E 164, 368 Rn. 12). Jedoch sind die Mitglieder des [X.]rechnungshofs selbst keine [X.], sondern Beamte (Nebel, in: [X.], [X.]haushaltsrecht, Art. 114 [X.] Rn. 32, Stand Februar 2018). Die ihnen garantierte richterliche Unabhängigkeit prägt sich anders als die Unabhängigkeit der [X.] nicht subjektiv-rechtlich für die den jeweiligen Verfahren Unterworfenen aus. Für die durch den Rechnungshof [X.] gibt es kein subjektives "Recht auf den gesetzlichen Rechnungshofprüfer", das dem in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 [X.] garantierten Recht auf den gesetzlichen [X.] entspräche.
d. Das Prüfungsverfahren, das durch eine Prüfungsanordnung des [X.]rechnungshofs angeordnet wird, ist durch zwei charakteristische Merkmale gekennzeichnet: Zum einen haben die Mitglieder des [X.]rechnungshofs aufgrund ihrer durch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantierten richterlichen Unabhängigkeit autonom über die Auswahl des [X.] sowie die Art, die Form, den Umfang, den [X.]punkt und die Dauer einer Prüfung zu bestimmen ([X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 114 Rn. 56, 112, Stand April 2020; [X.], in: [X.]
Nach diesen Vorgaben ist der Inhalt der Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 hinreichend bestimmt. In der Anordnung ist als Prüfungsgegenstand die Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Klägerin bezeichnet. Der konkretisierenden Beschreibung dieses Gegenstands lässt sich entnehmen, dass es um von der Klägerin veranlasste ärztliche und psychologische Untersuchungsmaßnahmen von Versicherten und die Einbettung dieser Untersuchungen in die Leistungsverwaltung der Klägerin gehen soll. Mit Bezug hierauf werden der Klägerin Verpflichtungen zur Duldung von Erhebungen durch die Prüfer des [X.]rechnungshofs, insbesondere zur Gewährung von Zugang zu von den Prüfern für erforderlich gehaltenen Verfahren, Vorgängen und Unterlagen sowie zur Erteilung der von ihnen erbetenen Auskünfte auferlegt.
Der Einwand der Klägerin, sozialmedizinische Begutachtungen im Sinne eines von ihr wiedergegebenen [X.] gebe es im Bereich der gesetzlichen Unfallversicherung nicht, so dass der in der Prüfungsanordnung benannte und für deren Bestimmtheit wesentliche Prüfungsgegenstand auf eine tatsächlich unmögliche Handlung gerichtet und die Anordnung nach § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig sei, liegt neben der Sache. Der [X.]rechnungshof hat in der Prüfungsanordnung dargelegt, was er für die von ihm beabsichtigte Prüfung - quasi als Arbeitstitel - als Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Klägerin verstanden wissen will. Allein darauf kommt es an. Wenn die Klägerin die Anordnung auch hiervon ausgehend für zu unbestimmt hält, rührt dies daher, dass sie die Vorwirkung der in § 94 Abs. 1, § 95 [X.] enthaltenen weiten Vorgaben für das Prüfungsverfahren auf den nach § 37 Abs. 1 VwVfG zu fordernden Grad der inhaltlichen Bestimmtheit der konkreten Prüfungsanordnung nicht anerkennt.
e. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit (i.w.S.) der Prüfungsanordnung, die sich mit Blick auf das nicht grundrechtlich unterfangene Selbstverwaltungsrecht der Klägerin als körperschaftlich verfasster Sozialversicherungsträger aus § 29 Abs. 1 [X.]V beurteilt, hat - ähnlich wie in Bezug auf die Anwendung des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts und insbesondere des § 37 Abs. 1 VwVfG - die Vorwirkung der für das eigentliche Prüfungsverfahren geltenden Maßstäbe mit der dortigen Stellung des [X.]rechnungshofs als Herr des Verfahrens zu beachten. Im Ergebnis kann deshalb nur eine offensichtliche Unverhältnismäßigkeit (i.w.S.) der mit einer angeordneten Prüfung verbundenen Mühewaltung eines Prüfungsunterworfenen die Rechtswidrigkeit der vorangehenden Prüfungsanordnung zur Folge haben.
Nach diesem Maßstab kann die unter dem 19. März 2018 angeordnete Prüfung mit dem in der Anordnung umschriebenen Prüfungsgegenstand entgegen der Ansicht der Klägerin keineswegs als von vornherein ungeeignet qualifiziert werden, Aufschluss über die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin zu geben. Ferner ist die Klägerin zu einer Bearbeitung von Versichertenakten vor deren Vorlage an den [X.]rechnungshof, die sie aus Gründen des Schutzes der [X.] der bei ihr Versicherten für erforderlich, jedoch vom Aufwand her für unzumutbar erachtet, wie sogleich darzulegen sein wird, nicht berechtigt. Sie ist darüber hinaus darauf zu verweisen, dass der [X.]rechnungshof in seiner Prüfungspraxis generell Stichproben akzeptiert (dazu: [X.], Urteil vom 6. März 2002 - 9 A 16.01 - [X.]E 116, 92 <94>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 114 Rn. 112, Stand April 2020) und in der Begründung der angegriffenen Prüfungsanordnung angekündigt hat, auch im vorliegenden Fall entsprechend zu verfahren.
f. Nach dem Regelungsgehalt der Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 hat die Klägerin den Prüfern des [X.]rechnungshofs auch Vorgänge und Unterlagen vorzulegen sowie Auskünfte zu erteilen, die personenbezogene Gesundheitsdaten der bei der Klägerin Versicherten im Sinne von Art. 4 Nr. 1 und Art. 15 [X.] enthalten, welche, weil sie von der Klägerin als Leistungsträger nach § 35 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 12, 22 [X.] verarbeitet werden, zugleich [X.] gemäß § 67 Abs. 2 Satz 1 [X.] darstellen. Eine Regelung, die der Klägerin eine Anonymisierung oder Pseudonymisierung dieser Daten gestatten würde, enthält die Anordnung nicht. Sie bezieht sich auf die elektronisch oder in Papierform vorhandenen Vorgänge und Unterlagen im Original und schließt damit grundsätzlich jedwede Bearbeitung derselben durch die Klägerin vor der Übermittlung an den [X.]rechnungshof aus. Dieser Regelungsgehalt der Prüfungsanordnung widerspricht nicht den Maßgaben des einfachen [X.]schutzrechts (aa.), das seinerseits mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.] im Einklang steht ([X.]) und den Vorgaben des Unionsrechts genügt, insbesondere in der Datenschutzgrundverordnung enthaltene mitgliedstaatliche Handlungsoptionen ausfüllt (cc.).
aa. Der [X.]rechnungshof stützt die der Klägerin in der Prüfungsanordnung auferlegten Verpflichtungen auf seine weitreichenden Befugnisse aus § 94 Abs. 1, § 95 [X.]. Aus der Sicht der Klägerin als eines Leistungsträgers im Sinne des § 35 [X.] ist die Übermittlung von [X.] an einen Rechnungshof indes nur unter den Voraussetzungen der § 67b Abs. 1 Satz 3, § 67c Abs. 3 Satz 1, § 69 Abs. 5, § 76 Abs. 2 Nr. 2 [X.] gestattet. Gemäß § 67b Abs. 1 Satz 3 [X.] ist die Übermittlung von biometrischen, genetischen oder Gesundheitsdaten abweichend von Art. 9 Abs. 2 Buchst. b, d bis [X.] nur zulässig, soweit eine gesetzliche Übermittlungsbefugnis nach den §§ 68 bis 77 [X.] oder nach einer anderen Rechtsvorschrift in dem [X.] vorliegt. § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.] bestimmt, dass eine Speicherung, Veränderung oder Nutzung von [X.] zulässig ist, wenn sie für die Wahrnehmung von Aufsichts-, Kontroll- und Disziplinarbefugnissen, der Rechnungsprüfung oder der Durchführung von Organisationsuntersuchungen für den Verantwortlichen erforderlich ist. Nach § 69 Abs. 5 [X.] ist die Übermittlung von [X.] zulässig für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Rechnungshöfe und der anderen Stellen, auf die § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.] Anwendung findet. Schließlich ordnet § 76 Abs. 2 Nr. 2 [X.] an, dass unter anderem im Rahmen des § 69 Abs. 5 [X.] die Regelung des § 76 Abs. 1 [X.] nicht gilt, wonach die Übermittlung von [X.], die einer in § 35 [X.] genannten Stelle von einem Arzt oder einer Ärztin oder einer anderen in § 203 Abs. 1 und 4 StGB genannten Person zugänglich gemacht worden sind, nur unter den Voraussetzungen zulässig ist, unter denen diese Person selbst übermittlungsbefugt wäre.
In die Betrachtung dieser unmittelbar einschlägigen Vorschriften einzubeziehen ist zunächst § 67b Abs. 1 Satz 4 [X.], demzufolge § 22 Abs. 2 BDSG entsprechend gilt. Danach sind bei der Verarbeitung besonderer Kategorien personenbezogener Daten im Sinne des Art. 9 Abs. 1 [X.] angemessene und spezifische Maßnahmen zur Wahrung der Interessen der betroffenen Personen vorzusehen, wie sie in § 22 Abs. 2 Satz 2 BDSG exemplarisch aufgeführt sind. Ferner ist § 67d [X.] ergänzend zu berücksichtigen. Nach § 67d Abs. 1 Satz 1 [X.] liegt die Verantwortung für die Zulässigkeit der Datenübermittlung an einen [X.] grundsätzlich bei der übermittelnden Stelle. Wenn die Übermittlung auf Ersuchen des [X.] erfolgt, trägt dieser gemäß § 67d Abs. 1 Satz 2 [X.] die Verantwortung für die Richtigkeit der Angaben in seinem Ersuchen. Dies wird dahingehend verstanden, dass die übermittelnde Stelle sowohl die eigene Übermittlungsbefugnis zu prüfen als auch das Erforderlichkeitsprinzip zu berücksichtigen hat ([X.]ormann, in: Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, § 67d [X.] Rn. 6, Stand September 2020; in letztgenannter Hinsicht enger: [X.], in: Diering/Timme/[X.]
Nach dem in der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts verankerten sog. Doppeltürprinzip ist die Öffnung eines rechtmäßig für einen anderen Zweck angelegten [X.] für die Aufgabenwahrnehmung einer staatlichen Stelle nur dann mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.] vereinbar, wenn einerseits der Inhaber des [X.] gesetzlich berechtigt und verpflichtet ist, die Daten für die Wahrnehmung der staatlichen Aufgabe zu übermitteln, und andererseits die für die Aufgabe zuständige Behörde berechtigt ist, die Daten für diesen Zweck abzurufen. Sowohl die Übermittlung als auch der Abruf bedürfen jeweils einer gesetzlichen Grundlage. Nur wenn die Voraussetzungen beider Rechtsgrundlagen erfüllt sind, bildlich gesprochen beide den Zugang versperrenden Türen geöffnet sind, darf der Datenbestand zugunsten der Behörde zweckgebunden geöffnet werden ([X.], Beschlüsse vom 24. Januar 2012 - 1 BvR 1299/05 - [X.]E 130, 151 <184, 200 ff.> und vom 27. Mai 2020 - 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 - [X.]E 155, 119 Rn. 92 ff., 130 ff.; aus der Rechtsprechung des Senats: [X.], Beschluss vom 31. März 2021 - 6 [X.] - juris Rn. 9). Es liegt auf der Hand, dass die § 94 Abs. 1, § 95 [X.], wonach der [X.]rechnungshof [X.] ist und somit grundsätzlich auch den Umfang der hierfür benötigten Daten bestimmt, den Datenabruf zum Zweck einer Rechnungshofprüfung unter weniger strengen Voraussetzungen gestatten, als sie in der differenzierten Regelung durch die genannten Vorschriften des [X.] für die Datenübermittlung durch einen Leistungsträger an den [X.]rechnungshof verlangt werden. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass eine Datenübermittlung, die sich nach den letztgenannten Vorschriften als zulässig erweist, erst recht den Maßgaben der § 94 Abs. 1, § 95 [X.] genügt. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt.
[X.] des genannten [X.] aus dem [X.] ist die § 69 Abs. 5 i.V.m. § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.] zu entnehmende Bestimmung, dass für die Übermittlung von [X.] an einen Rechnungshof der Grundsatz der Erforderlichkeit gilt. Die Regelung stellt insoweit auf einen objektiven Maßstab ab und lässt für eine Relativierung im Sinne einer subjektiven Einschätzung seitens des ([X.]-)[X.] keinen Raum (so aber für § 94 Abs. 1, § 95 [X.]: [X.]/Stärkel, in: [X.]/[X.]
Die Regelung aus § 69 Abs. 5 i.V.m. § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.] hat, obwohl sie die Datenübermittlungsbefugnis der Leistungsträger betrifft, auch die Belange im Blick, denen die Regelungen der Datenabrufbefugnis der Rechnungshöfe dienen. Dies ergibt sich aus der Erwähnung der "Wahrnehmung der Rechnungsprüfung" in § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.] sowie der "Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Rechnungshöfe" in § 69 Abs. 5 [X.]. Die Regelung aus § 69 Abs. 5 i.V.m. § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.] ist damit offen für eine Berücksichtigung des Umstands, dass der Verlauf des eigentlichen [X.] bei dem Erlass der hierauf bezogenen Prüfungsanordnung noch nicht absehbar ist. Das in einer Prüfungsanordnung enthaltene, an einen Leistungsträger gerichtete Gebot zur Übermittlung von [X.] kann damit letztlich nur auf offensichtliche, bereits bei Erlass der Prüfungsanordnung ohne Weiteres feststellbare Verstöße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (i.w.S.) überprüft werden.
An die durch § 69 Abs. 5 i.V.m. § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.] bewirkte Öffnung des [X.]schutzrechts für die Berücksichtigung von Belangen, die sich aus den gesetzlichen Aufgaben der Rechnungshöfe ergeben, knüpfen sich weitere Rechtsfolgen. So kommt bei der Ableitung von Anforderungen aus § 67b Abs. 1 Satz 4 [X.] i.V.m. § 22 Abs. 2 BDSG dem Umstand maßgebliche Bedeutung zu, dass die Rechnungshöfe nach § 35 Abs. 1 Satz 4 [X.] nicht anders als die Leistungsträger selbst das Sozialgeheimnis aus § 35 Abs. 1 Satz 1 [X.] zu wahren haben. Ferner kann sich die in § 67d Abs. 1 Satz 1 [X.] vorgesehene Verteilung der administrativen Verantwortung für die Zulässigkeit einer [X.]übermittlung in der Konstellation, in der die Übermittlung durch eine - der Bestandskraft fähige - Prüfungsanordnung eines [X.] gefordert wird, nicht auswirken. [X.] die übermittelnde Stelle der Anordnung auf Grund ihrer Beurteilung der Zulässigkeit der Übermittlung nicht nachkommen, muss sie diese anfechten. Die Prüfung der Erforderlichkeit hat dann im Verwaltungsprozess das Gericht vorzunehmen. Schließlich ist in den Fällen, in denen sich die angeforderte Übermittlung einer Unterlage bzw. Datei nach dem oben genannten, zurückgenommenen Maßstab als verhältnismäßig (i.w.S.) erweist, nicht mehr zu prüfen, ob von dem in ihr enthaltenen Datenbestand nicht ein Teil nach § 67d Abs. 2 [X.] abgetrennt werden kann. Die in dieser Vorschrift vorgesehene Güterabwägung wird durch den genannten Maßstab überlagert.
Gemessen an diesen normativen Vorgaben, verstößt der in der Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 umschriebene Zugriff des [X.]rechnungshofs auf elektronisch oder in Papierform vorhandene Unterlagen und Vorgänge der Klägerin, auch soweit diese [X.] der bei der Klägerin Versicherten enthalten, nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (i.w.S.) aus § 69 Abs. 5 i.V.m. § 67c Abs. 3 Satz 1 [X.]. Die Anordnung erstreckt sich insbesondere nicht auf Informationen, die in Bezug auf den von den Mitgliedern des [X.]rechnungshofs in richterlicher Unabhängigkeit festgelegten Prüfungsgegenstand der Durchführung sozialmedizinischer Begutachtungen durch die Klägerin von vornherein erkennbar irrelevant wären. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass es bei der Klägerin einen separat angelegten Datenbestand mit besonders sensiblen, dem [X.] und für den Prüfungsgegenstand offensichtlich nicht bedeutsamen Gesundheitsdaten geben könnte. Die Klägerin hat vielmehr im Verfahren selbst vorgetragen, dass sie eine auf eine derartige Separierung hinauslaufende getrennte (elektronische) Aktenführung nicht vornimmt (vgl. zu einer gegebenenfalls restriktiven Datenübermittlung im Fall der Separierung: [X.], Urteil vom 11. Mai 1989 - 3 [X.] 68.85 - [X.]E 82, 56 <61> sowie nachgehend [X.], [X.] vom 29. April 1996 - 1 BvR 1226/89 - NJW 1997, 1633 <1634>). In der gegebenen Situation kann es nicht der Klägerin überlassen bleiben, die Dateien und Unterlagen speziell für die von dem [X.]rechnungshof angeordnete Prüfung aufzubereiten. Ebenso wenig kommt eine Übermittlung allein von anonymisierten oder pseudonymisierten Daten in Betracht. Im einen wie im anderen Fall wäre die Authentizität der gewonnenen Prüfungsergebnisse nicht gewährleistet. Beispielsweise bestünde die Gefahr, dass etwa zu Lasten der Klägerin vorgenommene Doppelabrechnungen von Leistungen nicht erkannt werden könnten. Im Übrigen wird aus der Begründung der angefochtenen Prüfungsanordnung deutlich, dass der [X.]rechnungshof seinen Zugriff auf die [X.] der bei der Klägerin Versicherten und sonstige personenbezogene Daten auf das für die Prüfung unbedingt erforderliche Maß beschränken wird. Dies entspricht insbesondere der durch § 35 Abs. 1 Satz 4 [X.] statuierten eigenständigen Pflicht des [X.]rechnungshofs zur Wahrung des Sozialgeheimnisses der Betroffenen und seiner daraus erwachsenden gesetzlichen Fürsorgepflicht. In Anbetracht dieser Pflicht kann die Klägerin auch mit ihrer im Verfahren geäußerten und auf § 67b Abs. 1 Satz 4 [X.] i.V.m. § 22 Abs. 2 BDSG gestützten Rüge nicht durchdringen, der [X.]rechnungshof habe ihr ein Sicherheitskonzept über die Einhaltung der Anforderungen aus § 67b Abs. 1 Satz 4 [X.] i.V.m. § 22 Abs. 2 BDSG vorlegen müssen.
[X.] Die Bestimmungen des [X.], die die Übermittlung der von der Prüfungsanordnung vom 19. März 2018 betroffenen Daten an den [X.]rechnungshof tragen, begrenzen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung der bei der Klägerin Versicherten aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.] in wirksamer Weise.
Entgegen der Ansicht der Klägerin handelt es sich bei den von ihr als Sozialversicherungsträger erhobenen Gesundheitsdaten der Versicherten nicht um Daten, die im Sinne der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts dem unantastbaren [X.]bereich privater Lebensgestaltung zuzuordnen wären. Diese Daten unterliegen mithin nicht einem strikten, nicht durch eine Abwägung mit kollidierenden Rechtsgütern nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes relativierbaren Schutz, dem der Gesetzgeber durch normenklare, eingriffsminimierende Regelungen sowohl auf [X.] der Datenerhebung als auch auf derjenigen der nachgelagerten Datenauswertung und -verwertung Rechnung zu tragen hätte (dazu: [X.], Urteile vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 - [X.]E 120, 274 <335 ff.> und vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 - [X.]E 141, 220 Rn. 124 ff., 175 ff., 197 ff., 217 ff.).
Ob ein Sachverhalt dem unantastbaren [X.]bereich privater Lebensgestaltung angehört, hängt davon ab, ob er nach seinem Inhalt höchstpersönlichen [X.]harakters ist und in welcher Art und Intensität er aus sich heraus die Sphäre anderer oder Belange der [X.] berührt. Maßgebend sind die Besonderheiten des jeweiligen Falles (grundlegend: [X.], Beschluss vom 14. September 1989 - 2 BvR 1062/87 - [X.]E 80, 367 <374>). In Bezug auf die Kommunikationsbeziehung zwischen Ärzten und Patienten gilt nichts Anderes ([X.], Urteile vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98, 1 BvR 1084/99 - [X.]E 109, 279 <322 f.> und vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 - [X.]E 141, 220 Rn. 121). In seiner den ärztlichen Bereich betreffenden Entscheidungspraxis hat das [X.]verfassungsgericht eine Zuordnung zum unantastbaren [X.]bereich privater Lebensgestaltung weder für ärztliche Karteikarten noch für den vergleichbaren Kontext von Klientenakten einer Suchtberatungsstelle vorgenommen, sondern diese außerhalb der unantastbaren Intimsphäre der Betroffenen verortet ([X.], Beschlüsse vom 8. März 1972 - 2 BvR 28/71 - [X.]E 32, 373 <379 f.> und vom 24. Mai 1977 - 2 BvR 988/75 - [X.]E 44, 353 <372 f.>). Es hat des Weiteren die Entscheidung des [X.]verwaltungsgerichts bestätigt, wonach auch Patientenakten einer psychiatrischen Klinik im Ansatz nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (i.w.S.) einem [X.]rechnungshof zugänglich gemacht werden dürfen, also nicht per se einen einer Abwägung entzogenen Schutz genießen ([X.], Urteil vom 11. Mai 1989 - 3 [X.] 68.85 - [X.]E 82, 56 <60 f.>; [X.], [X.] vom 29. April 1996 - 1 BvR 1226/89 - NJW 1997, 1633 <1634>).
Vor dem derart gekennzeichneten verfassungsrechtlichen Hintergrund sind die [X.] der bei der Klägerin als einem Träger der gesetzlichen Unfallversicherung Versicherten nicht dem unantastbaren [X.]bereich privater Lebensgestaltung dieser Personen zuzuordnen. Die gesetzliche Unfallversicherung beruht ganz wesentlich auf dem [X.] [X.]. Zwischen den Unternehmen untereinander sowie den Unternehmen und den Versicherten besteht eine spezifische Solidaritäts- und Verantwortlichkeitsbeziehung nicht nur hinsichtlich des aktuellen [X.] und [X.], sondern auf Grund des Umlageprinzips und der gegebenenfalls jahrzehntelang zu erbringenden Entschädigungsleistungen über entsprechend viele Jahre und letztlich Generationen hinweg (BSG, Urteil vom 9. Mai 2006 - [X.] U 34/05 R - juris Rn. 16 f.). In diesen [X.] Bezug sind die Daten der Versicherten einzuordnen, die im Zusammenhang mit tatsächlichen oder potentiellen Leistungsansprüchen erhoben worden sind. Dieser [X.] besteht im Fall der Übermittlung der Daten an den die Haushalts- und Wirtschaftsführung des [X.] prüfenden [X.]rechnungshof fort. Denn diese Prüfung dient der Funktionsfähigkeit des Trägers und damit auch der Erfüllbarkeit der tatsächlichen bzw. potentiellen Ansprüche der bei dem Träger Versicherten durch die spiegelbildlichen tatsächlichen bzw. potentiellen Leistungspflichten des Trägers.
Gemessen an den Vorgaben, die sich jenseits des [X.]bereichs privater Lebensgestaltung für die Rechtfertigung von Eingriffen in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 [X.] ergeben (dazu etwa: [X.], Beschluss vom 10. November 2020 - 1 BvR 3214/15 - NVwZ 2021, 226 Rn. 84 ff.), bestehen in Bezug auf die Verfassungsmäßigkeit der in dem [X.] enthaltenen Regelung für die Übermittlung von [X.] durch einen Leistungsträger an einen Rechnungshof - hier denjenigen des [X.] - keine Bedenken. Die Regelung dient insbesondere im Hinblick auf die Aufgabe des [X.]rechnungshofs zur lückenlos durchzuführenden externen Finanzkontrolle der Sozialversicherungsträger einem legitimen Gemeinwohlzweck und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (i.w.S.). Nach den bisherigen Darlegungen ist die Übermittlung von [X.] auf Grund der beschriebenen Normen geeignet und erforderlich, damit der [X.]rechnungshof die genannte Aufgabe effektiv wahrnehmen kann. Die Übermittlung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne, weil die Sicherung der Effektivität der Kontrolle zu keinen unzumutbaren Einschränkungen des Schutzniveaus der Daten der Sozialversicherten führt. Dies hat seinen Grund darin, dass der [X.]rechnungshof und seine Mitarbeiter nicht anders als der jeweilige Sozialversicherungsträger und dessen Personal dem Sozialgeheimnis nach § 35 Abs. 1 [X.] unterliegen.
cc. Die Regelungen des [X.] zur Übermittlung von [X.] zum Zweck der Rechnungshofkontrolle genügen den Vorgaben des Unionsrechts. Der von der Klägerin im Verfahren erhobene Einwand, es fehle an hinreichenden Vorkehrungen zur Wahrung des durch Art. 1 i.V.m. Art. 7 und 8 GR[X.] unter Berücksichtigung von Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GR[X.], Art. 9 Abs. 2 Buchst. g [X.] geschützten [X.]bereichs privater Lebensgestaltung, greift schon deshalb nicht durch, weil die in Rede stehenden Daten, wie zum nationalen Recht dargelegt, nicht dem unantastbaren [X.]bereich privater Lebensgestaltung zuzuordnen sind. Ferner hat der Senat keinen Zweifel daran, dass das [X.]schutzrecht auch mit seiner Öffnung für die Belange der Rechnungshofprüfung von den zum einen in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. [X.]. Abs. 2 sowie Abs. 3 Satz 1 Buchst. b und Satz 2 bis 4 [X.], zum anderen in Art. 9 Abs. 2 Buchst. h, Abs. 3 und 4 [X.] enthaltenen mitgliedstaatlichen Handlungsoptionen umfasst wird, auf die sich der nationale Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren unter anderem und im Wesentlichen berufen hat ([X.]. 18/12611 [X.] ff.).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Meta
12.05.2021
Bundesverwaltungsgericht 6. Senat
Urteil
Sachgebiet: C
vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 6. Juni 2019, Az: 16 A 3122/18, Urteil
§ 112 Abs 1 S 1 BHO, § 55 Abs 1 S 1 HGrG, § 120 SGB 7, § 69 Abs 5 SGB 10, § 67c Abs 3 S 1 SGB 10
Zitiervorschlag: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12.05.2021, Az. 6 C 12/19 (REWIS RS 2021, 5933)
Papierfundstellen: REWIS RS 2021, 5933
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Die hier dargestellten Entscheidungen sind möglicherweise nicht rechtskräftig oder wurden bereits in höheren Instanzen abgeändert.
8 C 53/09 (Bundesverwaltungsgericht)
Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs
10 C 5/20 (Bundesverwaltungsgericht)
Informationszugang in Bezug auf die Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofs
13 K 3677/17 (Verwaltungsgericht Köln)
6 C 11/20 (Bundesverwaltungsgericht)
Kein Anspruch auf Widerruf und Richtigstellung von Äußerungen in einem Bericht des Bundesrechnungshofs
2 BvF 1/09 (Bundesverfassungsgericht)
§ 6a S 1 ZuInvG sowie § 6a S 1 ZuInvG mit Art 30 GG, …