Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.05.2023, Az. 3 CN 5/22

Der Antragsteller, der im [X.] ein Gourmetrestaurant betreibt, wendet sich gegen die in § 7 Abs. 1 Satz 1 der [X.] Verordnung zur Bekämpfung der Corona-[X.] (VO-CP) vom 30. Oktober 2020 (Amtsbl. [X.] 1049) angeordnete Schließung von Gastronomiebetrieben und begehrt nach dem Außer-[X.]-Treten der Regelung die Feststellung, dass sie unwirksam war.

Die Verordnung war gestützt auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des [X.]es ([X.]) vom 20. Juli 2000, das zuletzt durch Gesetz vom 19. Juni 2020 geändert worden war. Sie trat am 2. November 2020 in [X.] und mit Ablauf des 15. November 2020 außer [X.].

§ 7 Abs. 1 VO-CP lautete wie folgt:

Mit seinem am 4. November 2020 beim Oberverwaltungsgericht des [X.]es eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP.

Mit Urteil vom 7. Juli 2022 hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 30. Oktober 2020 unwirksam war. Zur Begründung wird ausgeführt: Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Der Antragsteller habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der angegriffenen Regelung. Die Betriebsuntersagung habe einen erheblichen Eingriff in seine durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit bewirkt; gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren sei während der kurzen Laufzeit der Verordnung nicht zu erlangen gewesen. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 [X.] i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der bei Erlass der Verordnung geltenden Fassung habe nicht mehr den verfassungsrechtlichen Anforderungen des [X.] genügt. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssten Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigten, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Das [X.] solle sich seiner gesetzgeberischen Verantwortung nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil seiner Gesetzgebungsbefugnis auf die Exekutive übertrage, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und sie nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass die Bürger aus der gesetzlichen Ermächtigung erkennen könnten, was ihnen gegenüber zulässig sein solle und welchen möglichen Inhalt eine Verordnung haben könnte. Je schwerwiegender die grundrechtsrelevanten Auswirkungen für die Betroffenen seien, desto strengere Anforderungen gälten für die Bestimmtheit. Danach verstoße § 32 Satz 1 [X.] i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG sei von erheblicher Intensität gewesen; die Berufsausübung des Antragstellers sei im Wesentlichen untersagt worden. Ins Gewicht falle zudem, dass es sich bereits um den zweiten "[X.]" gehandelt habe. Die Übergangszeit, in der aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls noch der Rückgriff auf die infektionsschutzrechtliche [X.] zulässig gewesen sei, sei im Oktober/November 2020 abgelaufen gewesen. Die sogenannte zweite Corona-Welle sei schon im [X.] 2020 vorhersehbar gewesen. Anders als im März des Jahres sei der Gesetzgeber im [X.] vom Anstieg der Corona-Infektionen nicht überrascht worden. Ihm wäre es möglich gewesen, jedenfalls bis zur parlamentarischen [X.]pause, spätestens aber unmittelbar danach die erforderliche parlamentsgesetzliche Grundlage für die pandemiebedingte Schließung von Gastronomiebetrieben zu erlassen. Äußerungen in der Rechtsprechung und der kritische Diskurs in der juristischen Fachwelt hätten ihn veranlassen müssen, den Schutzmaßnahmen gegen die Ausbreitung des Coronavirus die nötige parlamentarische Legitimation zu geben. Der Gesetzgeber habe aber erst Mitte November 2020 § 28a in das [X.] eingefügt. Es sei nicht anzunehmen, dass die Dauer des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens, regelungstechnische Schwierigkeiten oder politische Verständigungsbedarfe eine Übergangszeit von über einem halben Jahr erfordert hätten. Der parlamentarische Gesetzgeber habe mit den seit dem Beginn der [X.] vorgenommenen Änderungen am [X.] seine Fähigkeit zu kurzfristigem Handeln bewiesen. Obwohl die Länder bereits Rechtsverordnungen mit Beschränkungen der hier in Rede stehenden Art und Eingriffsintensität erlassen hätten, habe er nichts an den materiellen Voraussetzungen von § 28 Abs. 1 [X.] geändert.

Zur Begründung seiner Revision trägt der Antragsgegner vor: Das Urteil des [X.] verletze Bundesrecht. Es habe zu Unrecht die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bejaht. Art. 19 Abs. 4 GG gebe keine Veranlassung, die Antragsbefugnis zu bejahen, obwohl die Rechtsverordnung bereits wieder außer [X.] getreten sei. Könnten alle, die Nachteile durch die erledigte Rechtsnorm erlitten hätten, deren Unwirksamkeit unabhängig davon geltend machen, ob damit ein konkreter Nutzen für sie verbunden sei, hätte das eine uferlose Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes zur Folge. Voraussetzung für eine gerichtliche Überprüfung sei daher, dass die begehrte Feststellung die Position des Antragstellers verbessern könne. Das Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit habe neben der erwerbswirtschaftlichen Seite auch einen Persönlichkeitsbezug; es diene der Selbstverwirklichung durch die Ausübung eines Berufs. Dieser persönlichkeitsrechtliche Aspekt sei für den Antragsteller ohne Bedeutung. Ihm sei es allein um den Betrieb seines Restaurants gegangen; in dieser Konstellation beschränke sich die Grundrechtsverwirklichung auf Gewinnerzielung. Diesem Interesse des Antragstellers werde hinreichend Rechnung dadurch getragen, dass er durch die substanziierte Darlegung der Absicht, Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche geltend zu machen, die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit der außer [X.] getretenen Norm erreichen könne. Das Oberverwaltungsgericht habe jedoch festgestellt, dass der Antragsteller die Geltendmachung solcher Ansprüche nicht ernsthaft beabsichtige. Den behaupteten Schaden habe er nicht substanziiert. Auch Wiederholungsgefahr liege nicht vor. [X.] sei außerdem die Annahme des [X.], § 32 Satz 1 [X.] i. V. m. § 28 [X.] hätten im maßgeblichen Zeitraum nicht mehr den verfassungsrechtlichen Anforderungen des [X.] (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) genügt. Für die zu fordernde Regelungsdichte komme es auf die Intensität der Auswirkungen auf die Betroffenen und die Eigenart des zu regelnden Sachverhalts an. Der Infektionsschutz sei ein durch sich ständig wandelnde Umstände geprägter Bereich der Gefahrenabwehr. Dem Verordnungsgeber sei es schneller als dem Gesetzgeber möglich, ein Regelungsbedürfnis zu erkennen und die Regelungen auf dem neuesten Stand zu halten. Das habe den Gesetzgeber zur Aufnahme einer [X.] in das [X.] bewogen. [X.] neue, vom Gesetzgeber nicht bedachte Gefährdungslagen, die zudem - wie bei der Corona-[X.] - mit erheblichen prognostischen Unsicherheiten behaftet seien, könne jedenfalls für eine Übergangszeit auf die [X.] zurückgegriffen werden. Dieser Übergangszeitraum sei hier nicht überschritten gewesen. Die pandemische Lage habe sich bei Erlass der Verordnung sehr dynamisch und unvorhersehbar entwickelt. Auch Ende Oktober 2020 hätten noch keine eindeutigen Erkenntnisse zu den Gefahren einer COVID-19-Erkrankung und deren Wahrscheinlichkeit sowie zu den konkreten Infektionswegen vorgelegen. Ebenso wenig sei hinreichend bekannt gewesen, ob eine flächendeckende Impfung und eine effiziente Behandlung Erkrankter zeitnah möglich sein würden. Standardmaßnahmen hätten sich noch nicht entwickelt. Dass die Regierungsfraktionen am 3. November 2020 den Entwurf des [X.] der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite mit einem nicht abschließenden Katalog von Schutzmaßnahmen in den [X.] eingebracht hätten, rechtfertige nicht die Annahme, die [X.] habe nicht mehr ausgereicht. Nach der Gesetzesbegründung habe es sich um eine klarstellende Erweiterung gehandelt. Das [X.] räume dem Gesetzgeber eine Übergangsfrist ein, wenn durch die Feststellung der Nichtigkeit einer Norm eine Lage entstünde, die von einem verfassungsgemäßen Zustand noch weiter entfernt wäre als die bisherige Rechtslage. Dasselbe müsse gelten, wenn der Gesetzgeber bereits auf dem Weg zu einer Neuregelung sei. Das angegriffene Urteil stelle sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Das Verbot des Gastronomiebetriebs sei weder unverhältnismäßig noch werde das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Das Verbot beruhe auf der sachgerechten Erwägung, dass [X.] Kontakte verringert werden müssten und das am gemeinwohlverträglichsten durch Beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport und Unterhaltung erreicht werden könne.

Der Antragsteller tritt der Revision entgegen und macht geltend: Das angegriffene Urteil stehe im Einklang mit Bundesrecht. Sein Normenkontrollantrag sei zulässig; er habe das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit von § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP. Bei seiner Tätigkeit als [X.] im Bereich der [X.] bestehe auch der vom Antragsgegner in Abrede gestellte Persönlichkeitsbezug. Die Auffassung des [X.], die angegriffene Regelung habe nicht auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage beruht, treffe zu. Spätestens ab dem [X.] 2020 sei von einer hinreichenden Standardisierung möglicher Schutzmaßnahmen auszugehen gewesen. Gewichtige Grundrechtseingriffe hätten deshalb nicht mehr auf die infektionsschutzrechtliche [X.] gestützt werden dürfen. Die später in § 28a [X.] aufgeführten Maßnahmen seien, da sie bereits während des ersten "[X.]" eingesetzt worden seien, im [X.] 2020 bekannt gewesen; ihre grundsätzliche Eignung sei überprüfbar und feststellbar gewesen. In Rechtsprechung und Literatur seien erhebliche Zweifel an der Bestimmtheit der infektionsschutzrechtlichen [X.] geäußert worden. Dem [X.] wäre bis zur parlamentarischen [X.]pause oder jedenfalls unmittelbar danach eine Anpassung des [X.]es möglich und zumutbar gewesen. § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP sei außerdem unverhältnismäßig gewesen. Die Gastronomie habe nur eine untergeordnete Rolle beim Infektionsgeschehen gespielt. Es wären weniger einschneidende Regelungen, wie etwa die Kontaktbeschränkungen aus § 6 Abs. 1 VO-CP, in Betracht gekommen. Die Folgen der Betriebsschließung seien potenziell existenzgefährdend gewesen, finanzielle Hilfen seien aber lediglich in Aussicht gestellt worden. § 7 Abs. 1 VO-CP habe gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, weil der Verordnungsgeber nicht zwischen den einzelnen Arten von Gastronomie differenziert habe. In der höherpreisigen Gastronomie, wie er sie betreibe, sei mit einer Durchmischung des Publikums nicht zu rechnen. Außerdem sei die Fluktuation der Gäste viel geringer als etwa in einem Schnellrestaurant. Nicht gerechtfertigt sei auch die Privilegierung von Kantinen gewesen.

[X.]ie Revision des Antragsgegners ist begründet. [X.]as Urteil des [X.] beruht auf einer Verletzung von [X.]esrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Allerdings geht die Rüge des Antragsgegners fehl, der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig (1.). [X.]as Oberverwaltungsgericht hat auch zutreffend zugrundegelegt, dass die Schließung von Betrieben, die wie in § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden Betrieb im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet ist, eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne der infektionsschutzrechtlichen [X.] sein kann (2.). Nicht im Einklang mit [X.]esrecht steht aber die Annahme des [X.], bei Erlass der Verordnung am 30. Oktober 2020 habe die infektionsschutzrechtliche [X.] nicht mehr den Anforderungen des verfassungsrechtlichen [X.] (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) an eine hinreichende Verordnungsermächtigung genügt. Ebenso wenig verstieß die infektionsschutzrechtliche [X.] in der maßgeblichen [X.] gegen den Parlamentsvorbehalt oder wegen der Nichtregelung von Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen gegen Grundrechte der Inhaber von Gastronomiebetrieben (3.). Für eine abschließende Entscheidung über die Wirksamkeit der angegriffenen Regelung fehlen dem [X.] die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen. [X.]er festgestellte [X.] führt daher gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung (4.).

1. [X.]as Oberverwaltungsgericht nimmt ohne [X.] an, dass der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit von § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP hat, auch wenn diese Regelung mit Ablauf des 15. November 2020 außer [X.] getreten war.

a) Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer [X.] verletzt zu werden. Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer [X.] getreten, bleibt er aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein. [X.]arüber hinaus muss er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 [X.]).

b) [X.]iese Voraussetzungen liegen hier vor.

aa) [X.]er Antragsteller hat seinen Normenkontrollantrag am 4. November 2020 und damit während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungsregelung anhängig gemacht (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2022 - 3 [X.] 8.21 - juris Rn. 10, 12, 16 f.). Nach deren Außerkrafttreten mit Ablauf des 15. November 2020 kann er weiterhin geltend machen, in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Auf der Grundlage seines Vortrags erscheint es möglich, dass er durch § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP, der den Betrieb eines Gaststättengewerbes nach dem [X.] Gaststättengesetz und den Betrieb sonstiger Gastronomiebetriebe jeder Art untersagte, jedenfalls in seinem durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Recht der Berufsausübungsfreiheit verletzt wurde.

In Betracht kommen könnte darüber hinaus ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG, auch in Gestalt des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Allerdings hat das [X.] bisher offen gelassen, ob diese einfachrechtlich anerkannte Position vom Schutzumfang des Art. 14 GG erfasst wird (vgl. zu den coronabedingten [X.] durch die "[X.]": [X.], [X.] vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 - NJW 2022, 1672 Rn. 16 [X.]). [X.]iese Frage bedarf auch hier für die Beurteilung der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags des Antragstellers keiner Entscheidung, da er jedenfalls in seiner Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG berührt sein kann.

bb) [X.]er Antragsteller hat trotz des Außerkrafttretens der Regelung ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass das Gastronomieverbot unwirksam war.

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. [X.]ie Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus [X.] nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. [X.]as ist unter anderem dann der Fall, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (stRspr, vgl. [X.], Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - [X.]E 110, 77 <85 f.> [X.]; Kammerbeschlüsse vom 11. April 2018 - 2 BvR 2601/17 - juris Rn. 32 ff. und vom 26. Januar 2021 - 2 BvR 676/20 - juris Rn. 30 f.; BVerwG, Urteile vom 12. November 2020 - 2 C 5.19 - BVerwGE 170, 319 Rn. 15 und vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 13 [X.]).

[X.]anach besteht ein schützenswertes Interesse des Antragstellers an der nachträglichen verwaltungsgerichtlichen Klärung der Wirksamkeit von § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP. [X.]ie zur Prüfung gestellte Norm hatte eine kurze Geltungsdauer (2. November 2020 bis 15. November 2020), innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte. [X.]er Antragsteller macht Beeinträchtigungen seines Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelung rechtfertigt (vgl. zur Untersagung von Gastronomiebetrieben: [X.], [X.] vom 11. November 2020 - 1 BvR 2530/20 - juris Rn. 11: "ein zwar zeitlich befristeter, aber dennoch schwerwiegender Eingriff in das Grundrecht ... aus Art. 12 Abs. 1 GG"). Auch wenn die Abgabe und Lieferung von mitnahmefähigen Speisen für den Verzehr außerhalb des Gastronomiebetriebs von dem Verbot ausgenommen waren, wurde die Berufsausübung des Antragstellers doch im Wesentlichen untersagt. [X.]ass das Gewicht des Eingriffs durch staatliche Hilfsprogramme zur finanziellen Kompensation seiner Folgen gemindert wurde, kann die nachträgliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften ebenfalls nicht erübrigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2022 - 3 CN 6.22 - Rn. 16).

[X.]er vom Antragsgegner vorgetragene Einwand, beim Antragsteller fehle der [X.] ("Selbstverwirklichung durch die Ausübung eines Berufs"), der dem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG neben der erwerbswirtschaftlichen Seite [X.], erweist sich in zweierlei Hinsicht als nicht tragfähig: Zum einen ist bereits nicht ersichtlich, warum beim Antragsteller, der als [X.] ein Gourmetrestaurant betreibt, nicht auch ein solcher [X.] bestehen soll. [X.]arüber hinaus ist nicht zu erkennen, warum eine gewichtige Beeinträchtigung der erwerbswirtschaftlichen Seite der Berufsausübungsfreiheit nicht auch für sich genommen ein fortbestehendes Feststellungsinteresse begründen können soll. [X.]as Feststellungsinteresse wegen eines gewichtigen Grundrechtseingriffs und das Feststellungsinteresse wegen einer präjudiziellen Wirkung für eine beabsichtigte Schadensersatz- oder Entschädigungsklage stehen unabhängig nebeneinander (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6.22 - Rn. 16).

2. § 32 Satz 1 des [X.] ([X.] - [X.]) vom 20. Juli 2000 ([X.] [X.] 1045) in der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der [X.] ([X.]) vom 19. Juni 2020 ([X.] [X.] 1385) ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen (u. a.) nach § 28 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.

Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der bei Erlass und während der Geltung der Verordnung zuletzt durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 ([X.] [X.] 587) geänderten Fassung dieser Vorschrift trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 [X.] kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. [X.]ie Grundrechte der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) werden insoweit eingeschränkt (§ 28 Abs. 1 Satz 4, § 32 Satz 3 [X.]).

[X.]ie Schließung von Gastronomiebetrieben, die dazu dienen sollte, die Verbreitung der COVI[X.]-19-Krankheit und eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern, konnte, wie der [X.] in seinem Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - bereits entschieden hat, unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht in den Betrieben eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] sein.

a) Keiner Entscheidung bedarf, ob für die Bewertung der Wirksamkeit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage allein der [X.]punkt des Verordnungserlasses maßgeblich ist (so in Bezug auf das nachträgliche Fortfallen oder eine nachträgliche Änderung der Ermächtigungsgrundlage: [X.], Beschluss vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 und 1166/85 - [X.]E 78, 179 <198>; BVerwG, Urteile vom 12. [X.]ezember 1979 - 8 C 2.79 - BVerwGE 59, 195 <197> und vom 23. April 1997 - 11 C 4.96 - BVerwGE 104, 331 <333>; [X.], Beschluss vom 23. November 2021 - 11 S 103/21 - juris Rn. 26 f.) oder deren gesamte Geltungsdauer in die Betrachtung einzubeziehen ist (so in Bezug auf die Eignung der Maßnahme: [X.], Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - [X.]E 159, 223 Rn. 186; in Bezug auf die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage: [X.], Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 62/20 - juris Rn. 65 und 73; [X.], Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 1067/20 - juris Rn. 81 und 105; [X.], Urteil vom 23. März 2022 - 1 [X.] 349/20 - juris Rn. 48). Während der zweiwöchigen Geltungsdauer von § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP (2. November bis zum Ablauf des 15. November 2020) waren keine maßgeblichen Änderungen der Sach- und Rechtslage zu verzeichnen. Zwar wurde am 3. November 2020 der Entwurf eines [X.]ritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-[X.]rs. 19/23944) in den [X.] eingebracht; doch ist die dort enthaltene, die bisherige [X.] ergänzende Ermächtigungsgrundlage des § 28a [X.] erst am 19. November 2020 in [X.] getreten.

b) [X.]ass § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] auch zum Erlass von Maßnahmen wie der Untersagung von Gastronomiebetrieben ermächtigt, die - wie hier - unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden Betrieb im Geltungsbereich der Verordnung gerichtet sind, hat der [X.] mit Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - bereits entschieden (NVwZ 2023, 1000 Rn. 21 ff.). Aus § 31 [X.] ergibt sich nichts anderes (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 - 3 CN 4.22 - UA Rn. 24).

3. [X.]ie Annahme des [X.], § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP habe zum [X.]punkt des Erlasses der Regelung nicht auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 [X.] gestützt werden können, verletzt [X.]esrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

[X.]ie infektionsschutzrechtliche [X.] des § 32 Satz 1 [X.] i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der oben dargestellten Auslegung war beim Erlass von § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP und während der Geltungsdauer der Regelung eine verfassungsgemäße Grundlage für die Schließung von Gastronomiebetrieben. [X.]ie [X.] genügte in der maßgeblichen [X.] (c) sowohl den Anforderungen des [X.] (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) (a) als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des [X.]emokratie- und Rechtsstaatsprinzips (b). Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen an die von Schließungen betroffenen Inhaber von Gastronomiebetrieben musste das [X.] nicht regeln (d).

a) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können durch Gesetz (u. a.) die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Nach Satz 2 müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden.

[X.]as Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG soll gewährleisten, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Ermächtigung selbst entscheidet, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen. [X.]azu muss er die Grenzen der Ermächtigung festlegen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll. Er muss der ermächtigten Stelle darüber hinaus ein "Programm" an die Hand geben, das mit der Ermächtigung verwirklicht werden soll. Bereits aufgrund der Ermächtigung soll vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt allerdings nicht, dass die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen auch nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein; sie müssen jedoch durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes zu ermitteln sein. [X.]as Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Ermächtigungsnorm [X.]n und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Es genügt, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 19. September 2018 - 2 [X.] u. a. - [X.]E 150, 1 Rn. 201 ff.; [X.] vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - [X.]K 15, 377 = juris Rn. 14, jeweils [X.]).

[X.]er Grad der im konkreten Fall erforderlichen Bestimmtheit hängt zum einen von den Besonderheiten des jeweiligen [X.] ab, insbesondere davon, in welchem Umfang er einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 19. September 2018 - 2 [X.] u. a. - [X.]E 150, 1 Rn. 204 [X.]). Maßgebend ist zudem, wie intensiv die Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen sind. Insoweit berühren sich das Bestimmtheitsgebot und der Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der fordert, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheits- und Gleichheitsbereich wesentlich betreffen, selbst festlegt. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, müssen höhere Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (stRspr, vgl. [X.], Beschlüsse vom 18. Juli 2005 - 2 [X.] - [X.]E 113, 167 = juris Rn. 276 und vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - [X.]E 161, 299 Rn. 126, jeweils [X.]; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 36 f.).

Bei einem neuartigen [X.] wie dem Coronavirus SARS-CoV-2 ist der Grad der erforderlichen Bestimmtheit einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung auch vom erreichten Stand der [X.] abhängig (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 41 f.).

b) [X.]as [X.]emokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der parlamentarische Gesetzgeber in allen grundlegenden Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst trifft und nicht anderen [X.] oder der Exekutive überlässt. [X.]arunter fällt insbesondere die Regelung der Fragen, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind (stRspr, vgl. u. a. [X.], Urteile vom 19. September 2018 - 2 [X.] u. a. - [X.]E 150, 1 Rn. 190 ff. und vom 22. Februar 2023 - 2 [X.] - NJW 2023, 831 Rn. 182 f., jeweils [X.]). Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das sich durch Transparenz auszeichnet, die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet und auch den Betroffenen und der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten (vgl. u. a. [X.], Urteile vom 19. September 2018 - 2 [X.] u. a. - [X.]E 150, 1 Rn. 192 und vom 22. Februar 2023 - 2 [X.] - NJW 2023, 831 Rn. 182, jeweils [X.]).

Aus der Einstufung eines [X.] als "wesentlich" ergeben sich auch Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung. [X.]as Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende [X.] vorfinden und die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. [X.]es Weiteren sollen die betroffenen Grundrechtsträger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (stRspr, vgl. [X.], Urteil vom 19. September 2018 - 2 [X.] u. a. - [X.]E 150, 1 Rn. 196 [X.]). Für eine [X.]elegation an den Verordnungsgeber sind die damit verbundenen Bestimmtheitsanforderungen in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich normiert. Aus dem Parlamentsvorbehalt ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen (vgl. [X.], Urteil vom 19. September 2018 - 2 [X.] u. a. - a. a. [X.] Rn. 190, 198 ff. [X.]; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 46).

c) Ob und unter welchen Voraussetzungen die landesweite Schließung von Gastronomiebetrieben zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit wie COVI[X.]-19 angeordnet werden kann, ist eine wesentliche Frage im vorgenannten Sinne, die der parlamentarische Gesetzgeber selbst regeln muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 41 und 46).

[X.]as hat er durch die infektionsschutzrechtliche [X.] in § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 [X.] in einer Weise getan, die auch beim Erlass der [X.] Verordnung zur Bekämpfung der [X.] vom 30. Oktober 2020 und während der Geltungsdauer von § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP vom 2. bis zum Ablauf des 15. November 2020 den Anforderungen des [X.] (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) und des Parlamentsvorbehalts entsprach (ebenso zu vergleichbarem Landesverordnungsrecht: VerfGH [X.], Vorlagebeschluss vom 19. Mai 2021 - 110/20 - juris Rn. 52 ff. für den dort entscheidungserheblichen [X.]raum bis zum 31. Oktober 2020; [X.], Urteil vom 23. März 2022 - 1 [X.] 349/20 - juris Rn. 39 ff. für die [X.] bis Mitte November 2020; [X.], Urteil vom 30. Juni 2022 - 3 C 54/20 - juris Rn. 27 f. für die [X.] bis Mitte November 2020; [X.], Urteil vom 25. November 2021 - 13 KN 389/20 - juris Rn. 37 für die [X.] bis zum 1. November 2020; a. A. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 26. März 2021 - [X.] - juris Rn. 65; [X.], Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 1067/20 - juris Rn. 106, 138: Übergangszeitraum im [X.] 2020 abgelaufen).

aa) Im Infektionsschutzrecht ist eine [X.] wie die des § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] sachgerecht. Sie trägt den Besonderheiten dieses Regelungsbereichs Rechnung. [X.]er Gesetzgeber kann nicht vorhersehen, welche übertragbaren Krankheiten neu auftreten und welche Schutzmaßnahmen zu ihrer Bekämpfung erforderlich sein werden. [X.]ie [X.] gewährleistet, dass die zuständigen Behörden - und damit vermittelt durch § 32 Satz 1 [X.] der Verordnungsgeber - auch auf Infektionsgeschehen schnell und angemessen reagieren können, die durch das Auftreten neuartiger Krankheitserreger ausgelöst werden, für deren Bekämpfung die ausdrücklich normierten Schutzmaßnahmen nicht ausreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 39 [X.]).

Bei der Prüfung, inwieweit es möglich und erforderlich war, dem Verordnungsgeber Voraussetzungen und Grenzen von grundrechtsbeschränkenden Maßnahmen zur Bekämpfung der [X.] vorzugeben, sind die Spielräume zu berücksichtigen, die dem Gesetzgeber in Bezug auf ein legislatorisches Tätigwerden zustehen. In der Rechtsprechung des [X.]s ist anerkannt, dass dem Gesetzgeber bei Gesetzen, mit denen er von ihm angenommenen Gefahrenlagen für die Allgemeinheit oder für Rechtsgüter Einzelner begegnen will, sowohl hinsichtlich seiner Einschätzung zum Vorliegen einer solchen Gefahrenlage als auch hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Grundlagen, aus denen er diese Gefahrenlage abgeleitet hat oder ableiten durfte, ein Spielraum zusteht, der verfassungsgerichtlich lediglich in begrenztem Umfang überprüft werden kann (so im Zusammenhang mit der [X.] [X.], Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - [X.]E 159, 223 Rn. 170 f. [X.] "[X.] I"). Einen solchen Spielraum hat der parlamentarische Gesetzgeber auch hinsichtlich der Frage, zu welchem [X.]punkt er von einer hinreichend verlässlichen und damit tragfähigen tatsächlichen Grundlage für weitergehende gesetzliche Vorgaben ausgehen kann. [X.]iese Spielräume sind auch von den Verwaltungsgerichten zu beachten, wenn sie zu prüfen haben, ob der Gesetzgeber mit Blick auf den [X.] (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) und den Parlamentsvorbehalt zu über eine bestehende [X.] hinausgehenden detaillierteren Vorgaben an den Verordnungsgeber verpflichtet gewesen wäre.

[X.]as Bestehen einer solchen Pflicht kann in Bezug auf einzelne Teilaspekte, die Gegenstand der gesetzgeberischen Ausgestaltung einer Verordnungsermächtigung sein können, unterschiedlich zu beurteilen sein. Ob und welche (Teil-)Kodifikationen dann geboten sind, hängt aber auch von dem vom Gesetzgeber verfolgten legislatorischen Gesamtkonzept ab.

[X.]er Verordnungsgeber kann seine Regelungen erst dann nicht mehr auf eine bestehende gesetzliche [X.] stützen, wenn der Gesetzgeber mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben des [X.]es (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) und des Parlamentsvorbehalts zum Erlass ergänzender gesetzlicher Regelungen verpflichtet war. Allein der Umstand, dass dem Gesetzgeber eine Konkretisierung möglich gewesen wäre, genügt hierfür nicht.

bb) Ausgehend davon reichte in der hier maßgeblichen [X.] (Ende Oktober bis Mitte November 2020) die infektionsschutzrechtliche [X.] als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die in § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP angeordnete Schließung von Gastronomiebetrieben aus.

(1) [X.]as Oberverwaltungsgericht hat seine gegenteilige Annahme darauf gestützt, dass die sogenannte zweite für den [X.] zu erwartende Corona-Welle bereits im [X.] 2020 absehbar gewesen sei; anders als noch im März 2020 sei der Gesetzgeber vom Anstieg der Corona-Infektionen im [X.] nicht "überrascht" worden ([X.] f.). Ihm wäre es deshalb möglich gewesen, die erforderliche parlamentsgesetzliche Grundlage für die pandemiebedingten Betriebsschließungen jedenfalls bis zur parlamentarischen [X.]pause oder spätestens unmittelbar danach zu erlassen. [X.]azu hätten ihn die Rechtsprechung verschiedener mit pandemiebedingten Regelungen befasster Gerichte und der kritische [X.]iskurs in der juristischen Fachwelt veranlassen müssen ([X.] 16).

[X.]iese Auffassung nimmt die tatsächlichen Umstände, die für den Gesetzgeber die Pflicht zur Konkretisierung der infektionsschutzrechtlichen Verordnungsermächtigung in Bezug auf COVI[X.]-19 begründen können, nur unvollständig in den Blick (1.1). [X.]arüber hinaus verkennt das Oberverwaltungsgericht die Beurteilungsspielräume, die dem Gesetzgeber - wie gezeigt - für sein Tätigwerden in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht zustehen (1.2). Schließlich lässt das Oberverwaltungsgericht unbeachtet, dass ein erheblicher Teil der von dem Antragsteller als regelungsbedürftig angesehenen Fragen bereits auf der Grundlage der infektionsschutzrechtlichen [X.] mit der erforderlichen Klarheit und Bestimmtheit beantwortet war (1.3).

(1.1) Wann und inwieweit [X.] im Sinne einer Pflicht des Gesetzgebers zum Tätigwerden besteht, hängt wesentlich von den tatsächlichen Umständen des Pandemiegeschehens ab. Bei der Bewertung ist im Infektionsschutzrecht als einer speziellen Ausprägung des Gefahrenabwehrrechts - wie der [X.] bereits in seinen Urteilen vom 22. November 2022 hervorgehoben hat - eine ex-ante-Betrachtung maßgeblich; es ist auf den Erkenntnisstand des Gesetz- und des Verordnungsgebers zum [X.]punkt des Erlasses und während der [X.] der Geltung der angegriffenen Maßnahmen abzustellen (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 34, 64 und - 3 CN 2.21 - NVwZ 2023, 1011 Rn. 17).

Ausgehend davon setzt [X.] im Sinne der Rechtsprechung des [X.]s voraus, dass sich in der maßgeblichen [X.] auch die tatsächlichen Grundlagen für eine Entscheidung des Gesetzgebers soweit geklärt hatten, dass ihm eine fundierte Entscheidung über die Ergänzung oder Modifizierung der bestehenden infektionsschutzrechtlichen [X.] möglich war. [X.]er [X.] hat dazu im Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - ausgeführt, dass dann, wenn sich der Erkenntnisstand in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger verbessert, sich geeignete Parameter herausgebildet hätten, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten, und ausreichende Erkenntnisse über die Wirksamkeit möglicher Schutzmaßnahmen vorlägen, der Gesetzgeber gehalten sein könne, für die jeweilige übertragbare Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können (NVwZ 2023, 1000 Rn. 41).

[X.]ass der Gesetzgeber mit einer "zweiten Corona-Welle" im [X.] 2020 rechnen musste, genügte nicht, um die vom Oberverwaltungsgericht angenommene Kodifizierungspflicht für den parlamentarischen Gesetzgeber auszulösen. Mit Blick auf die in Betracht zu ziehenden und gegebenenfalls zu regelnden Schutzmaßnahmen waren darüber hinaus hinreichend belastbare Erkenntnisse dazu erforderlich, welche Eigenschaften das [X.] bei dieser "zweiten Welle" haben werde. Je höher die Ansteckungsgefahr und je gravierender mögliche Infektionsverläufe bei dem für den [X.] zu erwartenden Infektionsgeschehen sein würden, desto eingriffsintensiver durften auch mögliche Grundrechtsbeschränkungen sein, zu denen der Gesetzgeber ermächtigen durfte. Weitere Faktoren für die Regelung eines Katalogs möglicher Maßnahmen waren die medizinischen Behandlungsmöglichkeiten im Krankheitsfall sowie - mit Blick auf das Ziel, eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 50 f.) - die für eine Behandlung in den Kliniken, bei schweren Verläufen namentlich in Intensivstationen, an Personal und sächlicher Ausstattung zur Verfügung stehenden Kapazitäten. [X.]arüber hinaus war von Bedeutung, ob und in welchem Umfang die Bevölkerung durch Impfung gegen eine COVI[X.]-19-Infektion geschützt werden konnte. Außerdem setzte die Pflicht zur Regelung eines Maßnahmenkatalogs durch den Gesetzgeber nicht nur eine Analyse des zu erwartenden Infektionsgeschehens, sondern auch voraus, dass die Wirksamkeit der in Betracht kommenden Schutzmaßnahmen für sich genommen und zum anderen im Vergleich mit möglichen [X.] eingeschätzt werden konnte; das war für seine Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Schutzmaßnahme wegen der mit ihr verbundenen Freiheitsbeschränkungen von Bedeutung.

(1.2) [X.]arüber hinaus lässt die Auffassung des [X.] den Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum außer [X.], der dem Gesetzgeber nicht nur mit Blick auf den Inhalt der von ihm getroffenen Regelung, sondern auch hinsichtlich des [X.]punkts für eine Ergänzung der bestehenden infektionsschutzrechtlichen [X.] in Bezug auf COVI[X.]-19 zustand. [X.]as angegriffene Urteil lässt nicht erkennen, dass das Oberverwaltungsgericht das Bestehen solcher Spielräume in Rechnung gestellt hat ([X.] ff.). Auch insoweit verfehlt es den rechtlichen Maßstab, der bei der Prüfung zugrunde zu legen war, ob dem Verordnungsgeber mit der infektionsschutzrechtlichen [X.] im maßgeblichen [X.]raum noch eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung stand.

(1.3) Schließlich lässt das Oberverwaltungsgericht unberücksichtigt, dass etliche der mit Blick auf das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und den Parlamentsvorbehalt bedeutsamen Fragen in der maßgeblichen [X.] bereits im Rahmen der bestehenden [X.] geklärt waren und dass der Gesetzgeber die Festlegung konkreter Eingriffsschwellen für die Schließung von Gastronomiebetrieben weder im [X.] 2020 noch bis zum Ablauf des hier maßgebenden [X.]raums am 15. November 2020 als [X.] ansehen musste.

Zutreffend ist, dass bereits im Frühjahr 2020 während der sogenannten ersten Welle der [X.] in nahezu allen [X.]esländern auch die Schließung von Gastronomiebetrieben im [X.] angeordnet worden war. [X.]ie dabei gewonnenen Erfahrungen hätten dem parlamentarischen Gesetzgeber Anlass geben können, nun auch ausdrücklich zu regeln, dass die landesweite Schließung von Gastronomiebetrieben zur Verhinderung der weiteren Verbreitung von COVI[X.]-19 unabhängig von einem konkreten Infektionsgeschehen in den von der Schließung betroffenen Gastronomiebetrieben zulässig sein solle. [X.]ass der Gesetzgeber eine solche Konkretisierung der Verordnungsermächtigung mit Blick auf die infektionsschutzrechtliche [X.] und ihre bisherige Anwendung in der [X.] noch nicht vorgenommen hatte, hielt sich indes für den hier zu betrachtenden [X.]raum innerhalb seines Beurteilungsspielraums.

(1.3.1) [X.]ass auf der Grundlage der bestehenden [X.] auch die Schließung von Gastronomiebetrieben angeordnet werden konnte, zeigt bereits deren Entstehungsgeschichte (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 23 ff.). [X.]amit hätte sich aus einer darüber hinausgehenden Regelung dieser Frage durch den parlamentarischen Gesetzgeber kein mit Blick auf den [X.] und den Parlamentsvorbehalt bedeutsamer "Zugewinn" für den Verordnungsgeber und für die durch die Schließung in ihren Grundrechten betroffenen Betreiber von Gastronomiebetrieben ergeben.

[X.]ie infektionsschutzrechtliche [X.] des § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist die Nachfolgeregelung der vorherigen [X.] in § 34 Abs. 1 Satz 1 [X.] 1979, die durch das Vierte Gesetz zur Änderung des [X.] vom 18. [X.]ezember 1979 ([X.] [X.] 2248) in das [X.]esseuchengesetz eingefügt worden war. Über diese [X.] wollte der Gesetzgeber, wie sich aus den Gesetzesmaterialien ergibt, eine sinnvolle und wirksame Bekämpfung übertragbarer Krankheiten sicherstellen. [X.]ie bisherigen enumerativen Regelungen erschienen ihm dafür zu eng, da die Fülle der Maßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen könnten, nicht im Vorhinein absehbar sei. [X.]ie generelle Ermächtigung auch für Maßnahmen gegenüber "Nichtstörern" sollte gewährleisten, dass die zuständigen Behörden "für alle Fälle gewappnet" seien (Entwurf eines [X.] zur Änderung des [X.], BT-[X.]rs. 8/2468 S. 27 zu Nummer 29 und 30). § 43 [X.] sollte entfallen, weil die dort genannten Schutzmaßnahmen künftig auch auf die [X.] des § 34 Abs. 1 Satz 1 gestützt werden könnten (BT-[X.]rs. 8/2468 S. 27 f. und [X.] zu Nummer 35). Nach dem durch die damals aufgenommene [X.] abgelösten § 43 [X.] konnte die zuständige Behörde beim Auftreten einer meldepflichtigen übertragbaren Krankheit (§ 3 Abs. 1 und 2 [X.]) in epidemischer Form Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen, insbesondere Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen, sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen beschränken oder verbieten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit erforderlich war. Mit der [X.] wollte der Gesetzgeber das bisherige Instrumentarium nicht verkürzen, sondern im Gegenteil erweitern.

[X.]anach konnte es für die Betroffenen auch unter der "neuen" infektionsschutzrechtlichen [X.] des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] nicht überraschend sein, dass es im [X.] zu [X.] kommen konnte. [X.]as findet in der Folgezeit seine Bestätigung darin, dass die Schließung von Gastronomiebetrieben jeweils auch zu den Schutzmaßnahmen gehörte, die der Gesetzgeber sowohl im nicht abschließenden Katalog des § 28a [X.] i. d. F. des Gesetzes vom 18. November 2020 ([X.] [X.] 2397 ) als auch in der "[X.]" (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 [X.] i. d. F. des [X.] zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 <[X.] [X.] 802>) gesetzlich verankert hat.

(1.3.2) Ebenso wenig musste der parlamentarische Gesetzgeber im [X.] oder [X.] 2020 eine ergänzende Regelung dazu treffen, dass Gastronomiebetriebe auch unabhängig von einem im betroffenen Betrieb konkret festgestellten Infektionsgeschehen geschlossen werden durften, um die Ausbreitung von COVI[X.]-19 zu verhindern oder jedenfalls zu verlangsamen. Wie der [X.] bereits entschieden und mit dem vorliegenden Urteil bestätigt hat, ergibt die Auslegung der infektionsschutzrechtlichen [X.] in § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.], dass die Schließung von Einrichtungen und Betrieben auch unabhängig von einem auf den jeweiligen Betrieb bezogenen Krankheits- oder Ansteckungsverdacht eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] sein kann (BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1.21 - NVwZ 2023, 1000 Rn. 21 ff.).

(1.3.3) [X.]ass der Verordnungsgeber zur Verhinderung der Ausbreitung des SARS-CoV-2-[X.] und der Krankheit COVI[X.]-19 eine landesweite Schließung von Gastronomiebetrieben nur dann anordnen darf, wenn diese Maßnahme den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt, war ebenfalls bereits der infektionsschutzrechtlichen [X.] zu entnehmen (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] "... trifft ... die notwendigen Schutzmaßnahmen ..., soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; ...").

[X.]ie Beschränkung der Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers durch die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ergibt sich im Übrigen auch unabhängig von dieser Bestimmung bereits unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG. Von einer Ersetzung dieser durch langjährige Rechtsprechung ausgeformten Anforderungen durch andere abstrakte Rechtsbegriffe wäre kaum ein relevanter Zugewinn an Rechtssicherheit zu erwarten gewesen, sondern eher Unsicherheit darüber, ob und inwieweit der Gesetzgeber von diesen Maßstäben abweichen wolle.

(1.3.4) Ein Feld für zusätzliche gesetzgeberische Vorgaben zur Zulässigkeit der Schließung von Gastronomiebetrieben wäre die Festlegung konkreter Eingriffsschwellen gewesen.

Unter Berücksichtigung des dem parlamentarischen Gesetzgeber auch insoweit zuzuerkennenden Spielraums ist jedoch für den hier maßgeblichen [X.]raum von Ende Oktober bis Mitte November 2020 nicht zu beanstanden, dass er die Erfahrungen mit dem Erreger SARS-CoV-2 und der Entwicklung des Pandemiegeschehens noch nicht für ausreichend hielt, um hinreichend konkret jedenfalls für eine gewisse [X.]auer zu regeln, unter welchen Voraussetzungen Gastronomiebetriebe zur Bekämpfung von COVI[X.]-19 geschlossen werden dürfen.

Im maßgeblichen [X.]raum wurden, wie insbesondere die auf den Konferenzen der [X.]eskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder gefassten Beschlüsse zeigen, Schutzmaßnahmen auf der Grundlage von regional bezogenen Sieben-Tage-Inzidenzen erlassen, die auf die Zahl der Neuinfektionen je 100 000 Einwohner abstellten. [X.]iese Zahlen wurden vom Robert [X.]-Institut tagesaktuell ermittelt und veröffentlicht. [X.]as Anknüpfen von Maßnahmen an diesen Maßstab, den der [X.]esgesetzgeber dann auch seinen gesetzlichen Regelungen in § 28a und § 28b [X.] zugrunde gelegt hat, hat das [X.] nicht beanstandet. Nach der auf tragfähigen Erkenntnissen beruhenden Einschätzung des Gesetzgebers handele es sich um den frühesten Indikator für ein zunehmendes Infektionsgeschehen. Zudem gestatte die Inzidenz, die mit einem gewissen [X.]versatz eintretende Belastung des Gesundheitssystems und die Anzahl der zu erwartenden Todesfälle unter Berücksichtigung der jeweils vorherrschenden [X.]variante frühzeitig abzuschätzen (vgl. [X.], Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - [X.]E 159, 223 Rn. 199). Aussagekräftige Erfahrungen mit der "zweiten Corona-Welle" und ihren Auswirkungen unter anderem auf das Gesundheitssystem konnte der Gesetzgeber aber erst ab Oktober 2020 gewinnen, als die Zahl der Neuinfektionen stark anstieg (vgl. dazu etwa den Täglichen Lagebericht des [X.] zur Coronavirus-Krankheit-2019 [COVI[X.]-19] vom 28. Oktober 2020). [X.]anach ist es nicht zu beanstanden, dass er im hier maßgeblichen [X.]raum noch davon abgesehen hatte, solche Schwellenwerte festzulegen.

Am 3. November 2020 hatten die Regierungsfraktionen den Entwurf eines [X.]ritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-[X.]rs. 19/23944) in den [X.] eingebracht, der in dem neu einzufügenden § 28a [X.] einen nicht abschließenden Katalog von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 und dabei in dessen Absatz 1 Nummer 13 auch die Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen vorsah. In Absatz 2 des Entwurfs wurde die Anordnung von Schutzmaßnahmen an bestimmten Schwellenwerten ausgerichtet, ohne dass aber die einzelnen im Katalog aufgeführten Schutzmaßnahmen den in Absatz 2 vorgesehenen Kategorien genau zugeordnet worden wären. Im parlamentarischen Verfahren - die erste Lesung fand am 6. November 2020 statt (BT-PlProt 19/190 S. 23951 ff.) - war in dem hier maßgeblichen [X.]raum die [X.]iskussion über den genauen Inhalt des Maßnahmenkatalogs und die Höhe möglicher Schwellenwerte noch nicht abgeschlossen. [X.]er Gesetzentwurf wurde auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des [X.] vom 16. November 2020 (BT-[X.]rs. 19/24334) am 18. November 2020 in geänderter Fassung angenommen (vgl. BT-PlProt 19/191 S. 24045 <24096>). [X.]as Gesetz ist am 19. November 2020 in [X.] getreten ([X.] [X.] 2397).

Unter den gegebenen Umständen und angesichts der nach wie vor bestehenden Unsicherheiten namentlich hinsichtlich der für das Gesundheitssystem zu erwartenden Belastungen durch die neue "Corona-Welle" war es vom Spielraum des Gesetzgebers gedeckt und daher nicht zu beanstanden, dass er in dem für den Erlass der angegriffenen Regelung maßgeblichen [X.]raum die Lage zunächst noch beobachtet und konkrete Schwellenwerte für die Schließung von Gastronomiebetrieben noch nicht festgelegt hat.

d) [X.]ie Annahme des [X.], § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP habe nicht auf die infektionsschutzrechtliche [X.] gestützt werden können, ist auch nicht deshalb im Ergebnis zutreffend, weil der parlamentarische Gesetzgeber zum [X.]punkt des Erlasses und während der Geltungsdauer der Vorschrift keine gesetzlichen Regelungen zu Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen an die Gastronomiebetreiber im [X.] getroffen hatte.

[X.]ass das [X.] solche Regelungen nicht enthielt, war keine planwidrige Regelungslücke. Vielmehr entsprach es, wie sich bei der Erarbeitung und Verabschiedung des [X.]ritten und des [X.] zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite bestätigte, gerade dem gesetzgeberischen Willen, über die bisher geregelten Ansprüche hinaus keine weiteren gesetzlichen Entschädigungsansprüche zugunsten der von Betriebsschließungen Betroffenen vorzusehen, insbesondere auch nicht im [X.]. Auch in Ansehung der in § 28a Abs. 1 [X.] aufgeführten Schutzmaßnahmen, die nun ausdrücklich auch Gastronomie- (Nr. 13) und sonstige Betriebsschließungen (Nr. 11, 12 und 14) umfassen, und mit Blick auf die im Rahmen der sog. "[X.]" in § 28b Abs. 1 [X.] bei der Überschreitung von bestimmten Schwellenwerten zwingend vorgesehenen Schließung von Gastronomie- (Nr. 7) und sonstigen Betrieben (Nr. 3 und 4) hat es der Gesetzgeber bei den bisherigen - punktuellen - Entschädigungsregelungen, u. a. denen in § 56 Abs. 1 und § 65 Abs. 1 [X.], belassen, die für den Antragsteller indes nicht einschlägig sind (vgl. dazu [X.], Urteil vom 17. März 2022 - [X.]/21 - [X.]Z 233, 107 Rn. 40 ff.; bestätigt durch Urteil vom 11. Mai 2023 - [X.]/22 - NVwZ 2023, 1188 Rn. 28).

Zu einer Entschädigungsregelung war der Gesetzgeber verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet.

Eine solche Pflicht folgt zum einen nicht aus Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, wonach eine Enteignung nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Zu einer Enteignung im Sinne dieser Regelung haben die in Rede stehenden [X.] nicht geführt. Eine Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung des [X.]s auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von [X.] und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten (vgl. [X.], Urteil vom 6. [X.]ezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. - [X.]E 143, 246 Rn. 245 ).

Ebenso wenig handelte es sich bei der vom Antragsteller angegriffenen vorübergehenden Schließung von Gastronomiebetrieben zum Zwecke der Pandemiebekämpfung um eine - ausnahmsweise - ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Es ist - wie gezeigt - bereits zweifelhaft, ob und inwieweit die von § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP erfassten Betreiber von Gastronomiebetrieben verfassungsrechtlich gesehen auch in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen wurden; in der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weitergeht als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt (vgl. [X.], Urteile vom 6. [X.]ezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u. a. - [X.]E 143, 246 Rn. 240 und Beschluss vom 30. Juni 2020 - 1 BvR 1679/17 u. a. - [X.]E 155, 238 Rn. 86, jeweils [X.]).

Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung ausnahmsweise verpflichtet gewesen wäre, [X.] vorzusehen, um eine unzumutbare Belastung zu verhindern. [X.]er [X.] hat in Bezug auf die infektionsschutzrechtlichen [X.] aus dem ersten "[X.]" im Frühjahr 2020 entschieden, dass der Gesetzgeber nicht verpflichtet gewesen sei, Ausgleichsansprüche zu regeln (vgl. [X.], Urteil vom 17. März 2022 - [X.]/21 - [X.]Z 233, 107 Rn. 62; bestätigt durch Urteil vom 11. Mai 2023 - [X.]/22 - NVwZ 2023, 1188 Rn. 50 ff., ebenso [X.], Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 264 ff.). [X.]er Antragsteller hat - zumal mit Blick auf die zugunsten der Betriebsinhaber aufgelegten staatlichen Hilfsprogramme - nicht aufgezeigt, weshalb für den hier maßgeblichen [X.]raum von zwei Wochen im November 2020 etwa anderes gelten sollte.

Auch im Lichte des [X.] begegnet das Fehlen einer gesetzlichen Regelung zu Ausgleichs- und Entschädigungszahlungen für auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 [X.] gestützte Betriebsschließungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Unabhängig davon, ob durch die vorübergehende Schließung der Gastronomiebetriebe deren Betreiber nicht nur in ihrer Berufsausübungsfreiheit, sondern auch in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen waren, kann aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine Verpflichtung des Gesetzgebers hergeleitet werden, zugleich mit den von ihm ermöglichten [X.] gesetzlich auch Entschädigungsansprüche der Betroffenen zu regeln. [X.]as [X.] hat in einem Nichtannahmebeschluss zur "[X.]" im Zusammenhang mit der Bejahung der Angemessenheit von Betriebsschließungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 [X.] i. d. F. des Gesetzes vom 22. April 2021 auch staatliche Hilfsprogramme [X.] berücksichtigt, die nicht mit einem gesetzlich geregelten Anspruch der Betroffenen verknüpft waren (vgl. [X.], [X.] vom 23. März 2022 - 1 BvR 1295/21 - NJW 2022, 1672 Rn. 28, 34; ebenso [X.], Urteil vom 11. Mai 2023 - [X.]/22 - NVwZ 2023, 1188 Rn. 42). Für den hier maßgeblichen [X.]raum war auf der Videokonferenz der [X.]eskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 in Bezug auf die beabsichtigten vorübergehenden Betriebsschließungen angekündigt worden, dass der [X.] eine außerordentliche Wirtschaftshilfe gewähren werde, um die betroffenen Betriebe für finanzielle Ausfälle zu entschädigen; der Erstattungsbetrag belaufe sich für Unternehmen bis 50 Mitarbeiter auf 75 % des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats.

4. Eine abschließende Bewertung der materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit der angegriffenen Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP ist dem [X.] verwehrt; er kann damit auch nicht entscheiden, ob sich das angegriffene Urteil aus anderen Gründen als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO). [X.]as Oberverwaltungsgericht hat keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen, die es dem [X.] ermöglichen, die Frage zu beantworten, ob § 7 Abs. 1 Satz 1 VO-CP mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, etwa in Bezug auf die für Kantinen bestehende Ausnahme, vereinbar war. [X.]ie Sache wird daher gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückverwiesen.