Vom 22. Mai 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/9726
17. Wahlperiode 22. 05. 2012
Antrag
der Abgeordneten Garrelt Duin, Michael Groß, Klaus Brandner, Bernd Scheelen,
Sören Bartol, Uwe Beckmeyer, Hubertus Heil (Peine), Ingrid Arndt-Brauer, Sabine
Bätzing-Lichtenthäler, Doris Barnett, Lothar Binding (Heidelberg), Gerd Bollmann,
Bernhard Brinkmann (Hildesheim), Martin Burkert, Dr. Peter Danckert, Martin
Dörmann, Sebastian Edathy, Ingo Egloff, Petra Ernstberger, Gabriele Fograscher,
Dr. Edgar Franke, Martin Gerster, Iris Gleicke, Ulrike Gottschalck, Wolfgang Gunkel,
Hans-Joachim Hacker, Bettina Hagedorn, Klaus Hagemann, Michael Hartmann
(Wackernheim), Rolf Hempelmann, Gustav Herzog, Petra Hinz (Essen), Dr. Eva Högl,
Frank Hofmann (Volkach), Johannes Kahrs, Daniela Kolbe (Leipzig), Nicolette
Kressl, Ute Kumpf, Burkhard Lischka, Kirsten Lühmann, Petra Merkel (Berlin),
Manfred Nink, Thomas Oppermann, Florian Pronold, Stefan Rebmann, Gerold
Reichenbach, Marianne Schieder (Schwandorf), Carsten Schneider (Erfurt), Ewald
Schurer, Rolf Schwanitz, Dr. Carsten Sieling, Sonja Steffen, Christoph Strässer,
Wolfgang Tiefensee, Rüdiger Veit, Andrea Wicklein, Dr. Dieter Wiefelspütz, Manfred
Zöllmer, Dr. Frank-Walter Steinmeier und der Fraktion der SPD
Für einen neuen Infrastrukturkonsens: Öffentlich-Private Partnerschaften
differenziert bewerten, mit mehr Transparenz weiterentwickeln und den
Fokus auf die Wirtschaftlichkeit stärken
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Weiterentwicklung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutschland
braucht den offenen Dialog
Eine breite Akzeptanz sowohl bei den für Öffentlich-Private Partnerschaften
(ÖPP) Verantwortlichen in Politik und Verwaltung sowie bei den Bürgerinnen
und Bürgern ist für die weitere Zukunft von ÖPP in Deutschland von ausschlag-
gebender Bedeutung. Wir brauchen eine öffentliche Debatte über die Chancen
und Herausforderungen von ÖPP. Dazu ist ein breiter gesellschaftlicher Dialog
notwendig, in den sich auch die Politik einbringen muss.
Unverzichtbare Basis für einen Dialog ist die vollständige Transparenz hinsicht-
lich ÖPP. Die Politik muss an dieser Stelle eine Führungsfunktion übernehmen.
Die Diskussion muss sich stärker an wissenschaftlichen Erkenntnissen und Fak-
ten orientieren. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass bei ÖPP-Vorhaben regel-
mäßig kein umfassenderer oder jedenfalls nur ein unwesentlich erweiterter Ein-
bezug von privaten Akteuren stattfindet als bei einer konventionellen Realisie-
rung. Auch hier werden – allerdings in separaten und relativ kurzfristigen Ver-
trägen – private Unternehmen oftmals nicht nur für den Bau, sondern auch für
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Erhaltung und Betrieb vom Staat beauftragt. Deshalb sollte die Auseinanderset-
zung um Vor- und Nachteile von ÖPP weniger ideologisch geführt werden, als
dies in der Vergangenheit der Fall war.
Mit ÖPP-Vorhaben sind sehr unterschiedliche Erfahrungen gesammelt worden.
Kritik der bisherigen Anwendung und Umsetzung ist in manchen Fällen sehr
pauschal und nicht fundiert, aber teilweise auch begründet. Vor allem wichtige
Beteiligte wie die kommunalen Spitzenverbände und die Gewerkschaften stehen
dem Konzept ÖPP skeptisch gegenüber. Auch der Bundesrechnungshof und die
Landesrechnungshöfe haben sich vielfach kritisch, aber auch pauschal ableh-
nend geäußert. Gleichzeitig gibt es viele positive Bewertungen, besonders auf
kommunaler Ebene, insbesondere dort, wo Projekte im Rahmen von Öffentlich-
Privater Partnerschaft umgesetzt worden sind.
Bei der weiteren Diskussion über das Anwendungspotential, die Ausgestaltung
einzelner Projekte und vor allem die Gestaltung von Rahmenbedingungen für
die Anwendung des ÖPP-Ansatzes sollten daher auch europäische Erfahrungs-
berichte einbezogen werden.
Zentrale Voraussetzung für die Weiterentwicklung von ÖPP in Deutschland ist
eine vollständige Transparenz nach außen sowie die Definition von klaren Kri-
terien, wann eine Beschaffung durch die öffentliche Hand im Rahmen von lang-
fristigen Verträgen mit privaten Wirtschaftsunternehmen sinnvoll ist. Verträge
sind vor der Unterzeichnung öffentlich zugänglich zu machen; Gleiches gilt
auch für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, und zwar in einem angemessenen
Zeitraum vor der Entscheidung, ob ein Projekt im Rahmen von ÖPP umgesetzt
werden soll.
Bestehende und geplante ÖPP-Projekte sind von unabhängigen Stellen umfas-
send zu evaluieren. Damit können auch die Voraussetzungen geschaffen werden,
um verbesserte gesetzliche Rahmenbedingungen für die Prüfung und Umset-
zung von Projekten in ÖPP zu schaffen. Dies kann sinnvollen ÖPP-Vorhaben
zum Durchbruch verhelfen und verhindert zugleich, dass nicht wirtschaftliche
ÖPP-Vorhaben realisiert werden.
Bilanz von Öffentlich-Privaten Partnerschaften als Beschaffungsvariante im
öffentlichen Sektor
Seit dem Jahr 2002 sind 161 ÖPP-Projekte im Hochbau mit einem Volumen von
insgesamt 4,7 Mrd. Euro und 15 ÖPP-Projekte im Tiefbau mit einem Volumen
von insgesamt 2,4 Mrd. Euro, davon sechs Projekte im Bereich der Bundesauto-
bahnen, sieben Landesstraßen und zwei kommunale Straßen abgeschlossen
worden. Drei Viertel der ÖPP-Projekte im Hochbau werden von den Kommunen
realisiert. Vor allem im Bereich von Schulen, Kindergärten, Sport- und Freizeit-
einrichtungen sowie Verwaltungsgebäuden wird das ÖPP-Modell erfolgreich
genutzt.
Auch die Stadt Magdeburg hat von dem ÖPP-Ansatz stark profitiert. Seit fünf
Jahren baut die Landeshauptstadt den Sanierungsstau an den städtischen Schul-
gebäuden kontinuierlich ab. Inzwischen sind 15 Schulen von privaten ÖPP-Part-
nern saniert, teilweise neu errichtet und finanziert worden. Auch werden die
Schulen in ÖPP-Regie betrieben, was bedeutet, dass der private Partner die re-
gelmäßige Instandhaltung und Instandsetzung der Schulanlagen – vorerst für
eine Dauer von 20 bis 30 Jahren – sicherstellen muss. Darüber hinaus haben sich
die Partner auf ein umfangreiches Sicherheitenkonzept, einschließlich der übli-
chen Vertragserfüllungs- und Gewährleistungsbürgschaften, sowie eine um-
fangreiche Übertragung von Planungs-, Bau- und Betriebsrisiken auf den priva-
ten Partner verständigt.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/9726
Das Beispiel der Keitum-Therme auf Sylt zeigt jedoch auch, dass der Traum
vom ÖPP finanzierten Thermalbad ein Alptraum werden kann. Der bekannte
Flop verdeutlicht die Risiken. Hier war es ein falscher Business-Plan, eine un-
solide Finanzierung und ein fatales Handling des Projekts. Entstehen sollte ein
Thermalbad mit Wellnessbereich, Schwimmbad, Arztpraxis und Ladenzeile.
Beteiligt an dem Projekt waren die Europäische Union, das Land Schleswig-
Holstein, der Kreis Nordfriesland und die Gemeinde Sylt-Ost. Gerade kleinere
Kommunen sind aber kaum in der Lage, das notwendige Know-how zur Ab-
wicklung komplexer Investitionsvorhaben, wie es große Freizeitanlagen darstel-
len, von sich aus zu schultern. Dementsprechend steht die Gemeinde heute vor
einer Bauruine, ca. 14 Mio. Euro Investitionen aus öffentlichen Mitteln sind der
Idee zum Opfer gefallen.
Seit 2008 ist die Zahl der ÖPP-Projekte zunächst deutlich zurückgegangen.
Mögliche Gründe dafür sind die Wirtschafts- und Finanzkrise sowie die Kon-
junkturpakete des Bundes für die Kommunen und im Infrastrukturausbau. Nur
noch 15 Projekte in 2010 (gegenüber 26 im Jahre 2009) im Hoch- und Tiefbau
mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 366 Mio. Euro (gegenüber 1,187 Mrd.
Euro im Jahr 2009) sind 2010 abgeschlossen worden. Im Jahr 2011 hat sich der
Markt mit einem Gesamtvolumen von 1,151 Mrd. Euro wieder deutlich erholt;
rund 100 Projekte sind in Vorbereitung oder Ausschreibung.
Projekte in Öffentlich-Privater Partnerschaft sind nur legitimiert, wenn sie
Kosten- und Effizienzvorteile haben
Die zwischenzeitlich auch in Deutschland gemachten Erfahrungen sind zwie-
spältig und zeigen viel Licht und Schatten: Die positiven Seiten zeigen, dass mit
ÖPP öffentliche Leistungen schneller, effizienter und mit höherer Qualität ver-
wirklicht werden. Befürworter von ÖPP verweisen darauf, dass in den bisher
vorgelegten Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen von über 100 ÖPP-Projekten
ein durchschnittlicher Effizienzvorteil von knapp 15 Prozent gegenüber der kon-
ventionellen Beschaffung ermittelt wurde.
Allerdings gibt es auch Schattenseiten. So tragen Kritiker vor, dass die Ergeb-
nisse der im Vorfeld von ÖPP-Vorhaben durchgeführten Wirtschaftlichkeitsun-
tersuchungen wissenschaftlich angreifbar sind. Dabei wird auf mögliche Fehl-
anreize verwiesen, wie die fehlenden Finanzierungsalternativen aus konventio-
nellen (Steuer-)Mitteln, die die Berechnungen beeinflussen würden.
Dennoch: ÖPP zeichnen sich im Vergleich zur konventionellen Form der Be-
schaffung zum Teil nicht nur durch eine höhere Qualität der Leistungen, mehr
Service und Nutzerfreundlichkeit aus, sondern auch durch geringere Bauzeiten
und weniger Kostenüberschreitungen.
Richtig ist, dass entsprechende Ergebnisse auch bei einer konventionellen
Realisierung möglich wären. Empirisch zeigt sich, dass die Bauzeiten bei ÖPP-
Projekten regelmäßig kürzer sind. Das wäre auch der Fall, wenn die entspre-
chenden formalen Bedingungen bei der konventionellen Beschaffung, wie z. B.
die überjährige Finanzierung von Projekten, gegeben wären. Betrachtet man die
Gesamtlaufzeit eines Projekts von dem Beginn der Planungen bis zur Realisie-
rung, zeigen die bisherigen Pilotprojekte, dass die Zeitgewinne in der Umset-
zungsphase häufig durch lange Prüf- und Vertragsverhandlungen vor dem Start
eines ÖPP-Projekts infrage gestellt werden.
Studien und Umfragen haben zudem ergeben, dass auch die lokale mittelständi-
sche Wirtschaft von ÖPP profitieren kann. Allerdings äußern kleine und mittel-
ständische Unternehmen (KMU) die Kritik, dass sie bei der Vergabe nicht ange-
messen berücksichtigt werden. Über diese Frage ist ein konstruktiver Dialog mit
den Vertretern des Mittelstands zu führen. Bezüglich der Berücksichtigung klei-
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ner Planungsbüros ist eine Datenerhebung erforderlich sowie ein Austausch mit
Kammern, Architekten- und Ingenieurbüros zu führen.
Öffentlich-Private Partnerschaften als alternative Beschaffungsform der öffent-
lichen Hand ist keine Privatisierung
Bei der öffentlichen Debatte wird fälschlicherweise davon ausgegangen, dass
ÖPP Privatisierung bedeutet. Dies ist nicht zutreffend. Privatisierung bedeutet
den Verkauf eines öffentlichen Unternehmens. Bei ÖPP hingegen wird eine
langfristige Aufgabe, nämlich Bau und Erhaltung/Betrieb einer Infrastruktur, an
private Investoren vergeben. Der Staat zieht sich nicht aus seiner Verantwortung
zurück, öffentliche Leistungen auf hohem Niveau sicherzustellen. Vielmehr er-
bringen Unternehmen im Auftrag der öffentlichen Hand eine Dienstleistung.
Auch wenn bei ÖPP-Vorhaben im Verkehrswege- und im Hochbau die Eigen-
tumsrechte des Staates (und damit auch die Kontrollrechte der demokratischen
Institutionen) durch die langfristigen Verträge eingeschränkt sind, bleibt die
Infrastruktur wie bei der konventionellen Beschaffung grundsätzlich in öffent-
licher Hand. Diese bleibt Eigentümer und entscheidet – zum Teil sogar noch
stärker als bei regulierten privaten Unternehmen in Bereichen der Daseinsvor-
sorge – über die Art und den Umfang der Leistungen sowie über deren Qualität.
Sie setzt den Kostenrahmen fest. Der Bereich der hoheitlichen Aufgaben ist
durch die Beteiligung privater Unternehmen nicht berührt. In jedem Fall bewegt
sich ÖPP jedoch im Spannungsfeld zwischen der Aufgabenverantwortung des
Staates und einer mittels langfristiger Verträge übertragenen Aufgabenwahrneh-
mung durch private Partner. Aufgrund der langen Laufzeiten von Verträgen im
Rahmen von ÖPP-Projekten und Erfahrungen in der Praxis dürfen sich ändernde
Forderungen der öffentlichen Hand im Rahmen von Nachverhandlungen wäh-
rend der Vertragslaufzeiten nicht zu massiven Preissteigerungen führen.
Während der gesamten Projektlaufzeit behält der Staat die Kontrolle über das
mit der ÖPP-Projektgesellschaft vereinbarte Leistungsniveau. Voraussetzung
ist, dass in den Verträgen mit den privaten Unternehmen das Auftragsvolumen
detailliert, verbunden mit einem Zeitplan, dargelegt ist. Der Staat muss über eine
abgestufte Palette von vertraglich festgelegten Interventionsoptionen verfügen;
dies sollte auch Strafzahlungen oder den Ausstieg aus dem Vertrag im Falle
einer Nichteinhaltung umfassen. Bedingung dafür ist, dass in den Verträgen klar
definiert wird, in welchem Zustand das Projekt am Ende der Vertragslaufzeit an
die öffentliche Hand übergeben wird.
Die Beschaffung öffentlicher Güter im Rahmen von ÖPP ist kein Instrument,
das alle Probleme der öffentlichen Hand löst. Schon gar nicht löst es die Einnah-
men- und Ausgabenprobleme der öffentlichen Haushalte. Besonders für den
Verkehrs- und Baubereich gilt: ÖPP ermöglicht kein Bauen ohne Geld. Im Sinne
eines klar auf den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz orientierten ÖPP-Einsatzes ist es
notwendig, Fehlanreize zu vermeiden.
ÖPP eignet sich nicht für alle Beschaffungsvorgänge des Staates. Dort, wo der
Lebenszyklus einer Investition aufgrund ständig neuer technologischer Ent-
wicklungen nicht seriös abgeschätzt werden kann, sollte das ÖPP-Modell nicht
zur Anwendung kommen.
Dies gilt beispielsweise für Teile des IT-Bereichs oder den medizinischen
Bereich.
Analysen haben eindeutig ergeben, dass – auch bei einer Standardisierung von
ÖPP-Verträgen – ein Investitionsmindestvolumen sinnvoll ist, damit die Vorteil-
haftigkeit von ÖPP unter Beweis gestellt werden kann. Entsprechende Empfeh-
lungen von politischer Seite wären hier angebracht.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/9726
ÖPP-Projekte transparent in öffentlichen Haushalten abbilden und solide finan-
zieren
Durch einen Teil der Öffentlichkeit wird kritisiert, dass der ÖPP-Ansatz ange-
wandt wird, weil aufgrund der Schuldenbremse und bestehender Haushalts-
regeln nur auf diesem Wege eine Projektrealisierung möglich ist. ÖPP-Vorhaben
sollten aber nur dann realisiert werden, wenn auch eine konventionelle Realisie-
rung im Rahmen einer Haushaltsfinanzierung möglich wäre.
Es ist daher richtig, dass die im Rahmen von ÖPP-Projekten eingegangenen Ver-
pflichtungen der öffentlichen Hand und ihre Auswirkungen auf die öffentlichen
Haushalte transparent gemacht werden. Dies kann den (Transparenz-)Vorteil
gegenüber der konventionellen Beschaffung im Sinne einer Kostenwahrheit
bestärken. Wie bei der konventionellen Beschaffung ist es aber auch Teil der
Wahrheit, dass es trotz klarer Vereinbarung über die Höhe der Projektkosten im
Zuge der Realisierung zu Kostensteigerungen kommen könnte.
Im Sinne der Transparenz ist es richtig, dass zu mindestens für den Verkehrssek-
tor eingegangene Verpflichtungen des Bundes gemäß den Empfehlungen des
Bund/Länder-Arbeitsausschusses im Einzelplan 12 des Bundeshaushalts aufge-
führt werden und entsprechende Verpflichtungsermächtigungen für die Ver-
tragslaufzeit im Bundeshaushalt ausgewiesen sind. Darüber hinaus wird eine
Zusammenfassung der finanziellen Auswirkungen der ÖPP-Projekte des Bun-
des als jährliche Übersicht zum Bundeshaushaltsplan beigefügt.
Nichtsdestotrotz verstummt die Kritik an der bisher von Bund und Bundeslän-
dern gefundenen Regelung nicht. Daher ist es sinnvoll, wenn das Thema in Zu-
sammenarbeit mit den Kritikern und unter Zuhilfenahme weiteren externen
Sachverstands im Bund/Länder-Arbeitsausschuss überprüft wird und die Ver-
einbarkeit von ÖPP-Projekten mit der Schuldenbremse des Bundes erneut dis-
kutiert wird.
Viele ÖPP-Projekte, besonders auf kommunaler Ebene, werden über Forfaitie-
rung mit Einredeverzicht finanziert. Das bedeutet, dass der private Partner seine
Zahlungsansprüche gegenüber der öffentlichen Hand zur Kreditaufnahme bei
Banken nutzt und seine Ansprüche an den Kreditgeber weiterreicht. Der Vorteil
ist, dass Kredite praktisch zu Kommunalkonditionen vergeben werden und da-
mit die Finanzlast für die öffentliche Hand bei ÖPP-Projekten sinkt. In der Kritik
steht, dass damit die öffentliche Hand keine Möglichkeit hat, bei Nachträgen ge-
genüber den Banken Zahlungsminderungen durchzusetzen.
Voraussetzung für die Umsetzung bei ÖPP-Projekten ist es daher, dass der o. g.
Einredeverzicht erst zum Zeitpunkt erfolgt, wenn die öffentliche Hand die er-
brachte Leistung des privaten Unternehmers umfassend geprüft und abgenom-
men hat. Spätere Betriebsleistungen sollten nicht durch Forfaitierung mit Ein-
redeverzicht finanziert werden. Sofern eine entsprechende Umsetzung nicht
möglich ist, sollte kein Einredeverzicht bei einer Finanzierung mit Hilfe der For-
faitierung bei ÖPP-Projekten erfolgen.
ÖPP-Projekte auf gleicher Augenhöhe zwischen politischen Entscheidern,
öffentlicher Verwaltung und Vertretern der freien Wirtschaft organisieren
Durch Projekte in ÖPP werden über einen langen Zeitraum hinweg öffentliche
Gelder gebunden. Das provoziert häufig den Vorwurf, dass heute politische Ent-
scheidungen getroffen werden, die auf Kosten zukünftiger Generationen gehen;
allerdings verhält sich dies bei jeder klassischen Investitionsentscheidung des
Staates ebenfalls so. Die öffentliche Hand bindet sich auch bei konventionellen
Beschaffungen an Kredite in Millionenhöhe und hat Betriebs-, Reparatur- und
Instandsetzungskosten zu tragen.
Drucksache 17/9726 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Richtig ist, dass bei ÖPP-Projekten die Verantwortung der politischen Entschei-
dungsträger in den Parlamenten und Verwaltungen größer ist als bei Beschlüssen
zu den jährlichen Haushalten. Das setzt umfassendes Wissen und Kompetenz
aller an den ÖPP-Projekten Beteiligten voraus. Die Anforderungen an die
öffentliche Hand bei der Gestaltung von ÖPP-Projekten unterscheiden sich
beträchtlich von denen einer traditionellen Projektdurchführung.
Grundvoraussetzung für die erfolgreiche Durchführung von ÖPP-Projekten ist
es, dass Vertreter der öffentlichen Hand, zumal wenn es sich um ehrenamtliche
Vertreter in Kommunalparlamenten handelt, auf gleicher Augenhöhe mit den
Vertretern der Verwaltung und der privaten Unternehmen agieren und am Ende
auch die Entscheidung treffen. Gleichzeitig muss der Aufwand für Entschei-
dungsträger bei der Kontrolle und Steuerung von ÖPP-Projekten immer in
einem ausgeglichenen Kosten-Nutzen-Verhältnis stehen.
Voraussetzung dafür ist die Entwicklung von Standardisierungen und die For-
malisierung von ÖPP-Verfahren. Durch Standardverträge und Standardprozedu-
ren können die Risiken der öffentlichen Hand minimiert werden und die Trans-
aktionskosten – die durch die Zuhilfenahme externer Berater entstehen – ge-
senkt werden.
Gleichzeitig müssen Institutionen der öffentlichen Hand, die sich in den letzten
Jahren eine eigene Fachkompetenz im Bereich ÖPP aufgebaut haben, Vertreter
der öffentlichen Verwaltung und politische Entscheidungsträger weiter gestärkt
werden. Ziel muss es sein, dass Politik und Verwaltung auf allen Ebenen auf eine
unabhängige, nicht von wirtschaftlichen Interessen geprägte Fachexpertise zu-
rückgreifen können, um kompetent über mögliche ÖPP-Projekte entscheiden
zu können. In diesem Zusammenhang wäre die Errichtung von öffentlichen
Beschaffungskompetenzzentren zu erwägen.
Darüber hinaus muss das Verhältnis zwischen der öffentlichen Hand und dem
privaten Konzessionsnehmer klar und umfassend geregelt sein. Rechte und
Pflichten sowie die Risikoverteilung zwischen den beiden Vertragsparteien müs-
sen eindeutig geklärt sein. In den Verträgen muss durch eindeutige und rechts-
verbindliche Klauseln festgeschrieben sein, unter welchen Umständen die
öffentliche Hand bei einer Nichterfüllung der vereinbarten Leistung durch den
privaten Partner aus dem ÖPP-Projekt aussteigen kann.
Kritik an mangelnder Transparenz der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, Kon-
zessionsverträge und Beraterstrukturen aufnehmen
Die größte politische Herausforderung bei ÖPP ist es, die Allgemeinwohlorien-
tierung der öffentlichen Hand mit dem Interesse der privaten Unternehmen an
einer Gewinnmaximierung miteinander zu verknüpfen. Gewinne der privaten
Partner dürfen dabei nicht auf Kosten der öffentlichen Hand erwirtschaftet wer-
den. Daher besteht vor jeder ÖPP-Entscheidung die unabdingbare Notwendig-
keit, dass die ÖPP-Finanzierung nachweislich wirtschaftlicher sein muss als die
konventionelle Beschaffung. Kein Projekt kann im Rahmen einer ÖPP umge-
setzt werden, wenn die Bürger nicht „mehr für ihr Geld“ erhalten.
Aufgrund der Komplexität von ÖPP-Projekten ist die öffentliche Hand häufig
gezwungen, externe Berater heranzuziehen. Kritiker weisen immer wieder da-
raufhin, dass die in Deutschland vorherrschende Berater- und Dienstleistungs-
branche in ihrer Struktur schwer zu durchdringen ist und die wirtschaftlichen
Abhängigkeiten und Interessensverbindungen nicht klar nachzuvollziehen sind.
Die Stärkung der inhaltlichen Kompetenz der öffentlichen Verwaltung und das
Vereinbaren einer Selbstverpflichtung der privaten Berater, die ihre Geschäfts-
verbindungen im Fall der Beratung der öffentlichen Hand offenlegen sollten,
können dazu beitragen, durch ein Mehr an Transparenz ein Mehr an Vertrauen
für ÖPP-Projekte aufzubauen.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 7 – Drucksache 17/9726
Zentrale Grundlage der Entscheidung für oder gegen eine Beschaffung im Rah-
men einer ÖPP ist die Untersuchung der Wirtschaftlichkeit im Vergleich zur
konventionellen Form der Beschaffung. Für eine Weiterentwicklung von ÖPP
ist es unabdingbare Voraussetzung, dass im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsun-
tersuchung die unterstellten Effizienzgewinne, die Risikobetrachtung sowie die
möglichen Zeitvorteile nach klaren und transparenten Kriterien untersucht wer-
den und das Ergebnis des Wirtschaftlichkeitsvergleichs (PSC – Public Sector
Comparator) öffentlich zugänglich gemacht wird. Transaktionskosten müssen
transparent dargestellt und in die Wirtschaftlichkeitsüberprüfung aufgenommen
werden. Hierbei sind vertragliche Risiken, die sich aus der Unvollständigkeit der
Verträge ergeben, zukünftig auszuschließen. Die Wirtschaftlichkeitsuntersu-
chung ist von unabhängigen Gutachtern zu vollziehen.
Unter diesen Voraussetzungen kann der Vorteil von ÖPP-Projekten, eine größere
Kostentransparenz für die öffentliche Hand gegenüber der konventionellen Be-
schaffung herzustellen, positiv zum Tragen kommen. Gerade bei der traditionel-
len Beschaffung wird durch den Bundesrechnungshof die mangelnde Wirt-
schaftlichkeit öffentlichen Verwaltungshandelns kritisiert.
Die Verträge, die bei einer Entscheidung für ein ÖPP-Projekt abgeschlossen
werden, müssen gegenüber der Öffentlichkeit offengelegt werden. Dabei muss
auf schutzwürdige Interessen der öffentlichen Hand und des privaten Unterneh-
mers Rücksicht genommen werden. Darüber hinaus muss in den Verträgen deut-
lich gemacht werden, welche Unternehmen mit welcher Verantwortung Ver-
tragspartner der öffentlichen Hand sind. Unterauftragsvergaben durch den pri-
vaten Vertragspartner müssen transparent gemacht und sollten auf ein Mindest-
maß begrenzt werden.
Stillstand der schwarz-gelben Bundesregierung bei der Fortentwicklung von
Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutschland auflösen
Die Bundesregierung hat sich – wie in den letzten Jahren auch die Fraktion der
SPD – mehrfach zum ÖPP-Modell bekannt. Sie verweigert sich jedoch einem
konstruktiven Dialog mit den Kritikern und den Mühen eines neuen Gesetzge-
bungsverfahrens, um die Rahmenbedingungen zu verbessern und für mehr
Transparenz zu sorgen. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen in Deutschland
und im europäischen Ausland sind Reformmaßnahmen bei den Rahmen-
bedingungen dringend erforderlich. In diesem Zusammenhang ist ein konstruk-
tiver Dialog mit den Kritikern wie auch den Befürwortern des ÖPP-Ansatzes zu
führen.
In der letzten Legislaturperiode hat die damalige Bundesregierung mit den not-
wendigen Arbeiten an einem zweiten ÖPP-Vereinfachungsgesetz begonnen. Der
Deutsche Bundestag hat auf Initiative der Fraktion der SPD am 18. März 2009
einen umfassenden Antrag (Bundestagsdrucksache 16/12283) beschlossen, der
die notwendigen Elemente einer notwendigen Novellierung dargestellt hat. Ob-
wohl die Arbeiten an dem zweiten ÖPP-Beschleunigungsgesetz in der letzten
Legislaturperiode bereits weit gediehen waren, hat die schwarz-gelbe Bundes-
regierung bis heute die Vorarbeiten nicht aufgegriffen und keine eigenen Vor-
schläge für eine Fortentwicklung von ÖPP im Deutschen Bundestag vorgelegt.
Der Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Dr. Peter Ramsauer
hat mit Beginn der 17. Legislaturperiode den Ausbau von Bundesautobahnen
mit Hilfe von ÖPP als Lösung seiner Finanzprobleme bei den Verkehrsinvesti-
tionen beschrieben. Der Erfolg lässt auf sich warten. Von den angekündigten
acht Projekten der sogenannten zweiten Staffel sind zur Halbzeit der Legislatur
lediglich bei zwei Projekten die Verträge mit den privaten Unternehmen unter-
schrieben. Zwischenzeitlich hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF)
massive Bedenken an der Wirtschaftlichkeit des weiteren Ausbaus der A 8
Drucksache 17/9726 – 8 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
geäußert, der auf massiven Druck des aus Bayern kommenden Bundesverkehrs-
ministers zurückgestellt wurde.
Deutschland braucht neben einer Projektpipeline ein schlüssiges ÖPP-Pro-
gramm, das internationale und nationale Erfahrungen auswertet und das auf die
Situation in Deutschland angepasst ist. Notwendig ist eine Strategie, wie ÖPP
mit mehr Transparenz und einem klaren Wirtschaftlichkeitsfokus weiterent-
wickelt werden können. Dazu gehören auch die Formulierung des Gesetz-
gebungsbedarfs und eine Zeitschiene für die Umsetzung. Dieses Programm
muss zudem eine wirksame Kommunikationsstrategie für ÖPP einschließen.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
Allgemein
1. eine sachliche öffentliche Debatte über Anwendungsbereiche, Ausgestal-
tung, Chancen und Herausforderungen von ÖPP anzustoßen und dabei nicht
nur die Beteiligten, sondern auch Gewerkschaften, Experten, Medien und die
Bürgerinnen und Bürger mit einzubeziehen;
2. dem Deutschen Bundestag einen umfassenden Bericht unter besonderer Be-
rücksichtigung der Ergebnisse des Berichts der Landesrechnungshöfe und
des Bundesrechnungshofes über den derzeitigen Stand der Entwicklung von
ÖPP in Deutschland sowie der jüngsten Erkenntnisse im europäischen Aus-
land vorzulegen;
3. ein schlüssiges „Konzept Öffentlich-Privater Partnerschaften in Deutsch-
land“ zu erarbeiten, in dem konkret aufgezeigt wird, wie ÖPP mit mehr
Transparenz und einem klaren Wirtschaftlichkeitsfokus und unter Berück-
sichtigung nichtmonetärer Ziele weiterentwickelt werden können;
4. zu prüfen, ob die „ÖPP Deutschland AG“ zu einem Beschaffungskompetenz-
zentrum für die Realisierung von Projekten in konventioneller Form sowie in
ÖPP weiterentwickelt werden sollte. Die bestehende Beteiligung privater
Dritter an dem Unternehmen sollte in diesem Zusammenhang überprüft wer-
den;
5. zu prüfen, wie die fachlichen Kompetenzen und Beratungsleistungen der
Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft mbH (VIFG) für die öffent-
liche Hand gestärkt und ausgebaut werden können. Dabei sind im Rahmen
der zukünftigen Arbeit der VIFG Fehlanreize auszuschließen;
Transparenz und Akzeptanz bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutsch-
land erhöhen
6. grundsätzlich eine Beschaffung im Rahmen von ÖPP nur zu prüfen, wenn im
gleichen Maße auch die finanziellen Voraussetzungen für eine konventionelle
Realisierung innerhalb der öffentlichen Haushalte vorhanden wären und un-
ter Berücksichtigung der gesamten Laufzeit die ÖPP-Finanzierung insgesamt
positiv bewertet wird;
7. eine Klarstellung in der Bundeshaushaltsordnung (BHO) zu erreichen, in
welchen Fällen die Einbindung des privaten Sektors bei der Beschaffung der
öffentlichen Hand erfolgen soll;
8. Regelungen zu erarbeiten, wonach bei ÖPP-Projekten einer Finanzierung mit
Hilfe der „Forfaitierung mit Einredeverzicht“ erst dann zugestimmt wird,
wenn die vertraglich vereinbarte Leistung erbracht, umfassend geprüft und
abgenommen wurde;
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 9 – Drucksache 17/9726
9. die Standardisierung und Formalisierung von Verträgen voranzutreiben, um
die Komplexitäten von Vertragswerken zwischen öffentlicher Hand und pri-
vaten Unternehmen bei ÖPP-Vorhaben deutlich zu reduzieren;
10. eine von wirtschaftlichen Interessen unabhängige Fachkompetenz im Be-
reich von ÖPP in der öffentlichen Verwaltung sicherzustellen;
11. Regularien zu entwickeln, damit Beratungsunternehmen, die im Zuge von
ÖPP-Projekten für die öffentliche Hand tätig sind, ihre wirtschaftlichen Ver-
bindungen und damit mögliche wirtschaftliche Abhängigkeiten und mögli-
che Interessenkollisionen transparent zu machen;
12. die bisher verwandte Methodik der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
(PSC) kritisch zu untersuchen und gegebenenfalls auf der Basis neuer wis-
senschaftlicher Erkenntnisse zu überarbeiten sowie in Zukunft die Ergeb-
nisse der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (PSC) öffentlich zugänglich zu
machen. Die vergleichende Untersuchung ist von unabhängigen Gutachtern
vorzunehmen;
13. Vorgaben zu erarbeiten, damit bei der Ausgestaltung von ÖPP-Verträgen
zwischen der öffentlichen Hand und den privaten Unternehmen das mög-
liche Maß an Unterauftragsvergaben klar definiert wird, um so das Durch-
griffsrecht des öffentlichen Vertragspartners im Fall der Nichterfüllung von
Verträgen zu stärken;
14. eine Vergabe im Rahmen von ÖPP an soziale Kriterien zu knüpfen, um Kos-
tenvorteile mit Hilfe von Lohndrückerei im Vergleich zur öffentlichen Ver-
gabe zu verhindern;
Weiterentwicklung des Haushalts- und Steuerrechts bei Öffentlich-Privaten
Partnerschaften
15. die Bundeshaushaltsordnung im § 7 Absatz 1 zu ergänzen, da ÖPP auch in
Deutschland als Beschaffungsvariante der öffentlichen Hand angewandt
werden;
16. im Rahmen des Arbeitsausschusses von Bund und Ländern zu Haushalts-
recht und Haushaltssystematik sowie unter Einbezug unabhängiger Exper-
ten die haushaltsrechtliche und haushaltssystematische Behandlung von
ÖPP zu prüfen, und die Frage zu beantworten, wie ÖPP-Projekte angesichts
des Regelwerks der Schuldenbremse der Bundes und in den Bundesländern
neu verbucht werden müssen;
17. zu prüfen, ob und wie die umsatzsteuerliche Mehrbelastung von ÖPP-Pro-
jekten gegenüber einer konventionellen Realisierung ausgeglichen werden
könnte;
Weiterentwicklung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften im Verkehrssektor
18. den Anwendungsbereich der sogenannten F-Modelle im Verkehrswegebau
zu erweitern, in dem die Möglichkeit geschaffen wird, Teilstücke eines Bau-
werkes oder einer Strecke, die unmittelbar im Zusammenhang mit einem
F- Modell-Projekt stehen, in die Mautgebührenpflicht einzubeziehen;
19. beim F-Modell im Verkehrswegebau zu einer ausgewogeneren Risikover-
teilung zwischen öffentlichen Auftraggebern und privaten Auftragnehmern
zu kommen;
20. bei Bundesautobahnen die bestehenden ÖPP-Ansätze (A- und F-Modelle)
durch eine Überprüfung des „Schattenmaut-Modells“ und des „Verfügbar-
keitsmodells“ im Rahmen der o. g. Kriterien weiterzuentwickeln;
Drucksache 17/9726 – 10 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
21. in Auswertung der bisherigen Erfahrungen mit ÖPP-Projekten in Deutsch-
land Empfehlungen zu erarbeiten, ab welchem Mindestprojektvolumen eine
Umsetzung im Rahmen von ÖPP sinnvoll ist;
Öffentlich-Private Partnerschaft und die mittelständische Wirtschaft
22. die Markteintrittsbarrieren für mittelständische Unternehmen im Bereich
der ÖPP weiter zu senken;
23. die lokale Wirtschaft, soweit dies im Rahmen vergabe- und wettbewerbs-
rechtlicher Vorgaben möglich ist, bei der Vergabe von ÖPP-Projekten vor-
rangig zu berücksichtigen.
Berlin, den 22. Mai 2012
Dr. Frank-Walter Steinmeier und Fraktion