Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 05.04.2016, Az. 1 C 3/15

Der Kläger begehrt von der Beklagten die Überwachung bewaffneter [X.], die nach seinem Vorbringen von den [X.] unter Nutzung von Einrichtungen auf der [X.] in [X.] ([X.]) gesteuert werden. Für den Fall, dass die [X.] eine solche Überwachung verweigern sollte, erstrebt er die Untersagung der weiteren Nutzung der [X.] für die Steuerung derartiger [X.].

Der Kläger wohnt in [X.] 12 km vom Militärflughafen [X.] entfernt. Der Flugplatz wird von den [X.] genutzt, die dort ihr [X.] Hauptquartier haben. Die Nutzung erfolgt auf der Grundlage des [X.] über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der [X.] (Aufenthaltsvertrag), des [X.] vom 19. Juni 1951 sowie des [X.] zum NATO-Truppenstatut vom 3. August 1959.

Der Kläger hat von der Beklagten im März 2012 zunächst die Erteilung von Auskünften über die Nutzung der [X.] durch die [X.] für Flugbewegungen im Rahmen verschiedener Militäroperationen verlangt sowie u.a. die Unterlassung etwaiger, hierauf bezogener Unterstützungsleistungen der [X.]. Das [X.] hat die Anfrage des [X.] dahin beantwortet, dass es Auskunft über die Rechtsgrundlagen für die Genehmigung der [X.] gegeben, zugleich aber mitgeteilt hat, dass ihm keine Informationen über die Zahl der stattfindenden Einzelflüge vorlägen. Das [X.] hat die auf Auskunft, Feststellung und Unterlassung gerichtete Klage als unzulässig abgewiesen.

Im Berufungsverfahren hat der Kläger seine Klage im Wesentlichen auf seiner Ansicht nach völkerrechtswidrige [X.] der [X.] in [X.], [X.], [X.] und dem [X.] konzentriert und hierauf gerichtete neue Auskunfts- und [X.] formuliert; die bisherigen Anträge hat er entweder stillschweigend fallen gelassen oder ausdrücklich zurückgenommen. Zur Begründung der neu formulierten Anträge hat er ausgeführt, dass nach nunmehr verfügbaren Quellen ein sog. [X.] (AOC) auf der [X.] in [X.] eine wichtige Rolle bei der Steuerung der bewaffneten [X.] spiele und deshalb in die Klageanträge einbezogen werden müsse. Das [X.] diene bei der [X.] als technisch notwendiges Bindeglied zwischen der Steuerungszentrale in [X.] ([X.]) und der jeweiligen Drohne. Wegen der Erdkrümmung sei es technisch nicht möglich, mithilfe eines einzigen Satelliten Daten vom Einsatzgebiet der Drohne etwa in [X.] auf den [X.] Kontinent zu senden. Aus diesem Grunde erfolge die Datenübertragung zunächst über eine Glasfaserleitung zwischen der [X.] in [X.] und der [X.] in [X.], von wo aus der Kontakt zur Drohne dann per Satellit gehalten werde. Die Beklagte hat in der Einbeziehung des [X.] eine Klageänderung gesehen und dieser widersprochen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des [X.] gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil zurückgewiesen. Es hat eine Klagebefugnis des [X.] verneint. Eine mögliche individuelle Rechtsverletzung lasse sich weder aus dem völkerrechtlichen Gewaltverbot noch aus dem Verbot eines [X.] ableiten. Zwar erzeugten die allgemeinen Regeln des Völkerrechts, zu denen das völkerrechtliche Gewaltverbot und das Verbot eines [X.] gehörten, nach Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 GG Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des [X.]es. Der Kläger könne sich auf diese allgemeinen Regeln des Völkerrechts aber nur dann im Klageweg berufen, wenn er von deren Verletzung in einer im Vergleich zur Allgemeinheit besonderen Form betroffen sei. Das sei nicht der Fall. Die mögliche Völkerrechtswidrigkeit von [X.] wirke sich nicht in [X.] aus. Der Kläger sei auch nicht einer messbar gesteigerten Gefahr von terroristischen Anschlägen oder militärischen Vergeltungsschlägen ausgesetzt. Zudem seien denkbare terroristische Handlungen der Beklagten nicht zurechenbar.

Eine Klagebefugnis ergebe sich auch nicht aus grundrechtlichen Gewährleistungen. Weder das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum noch das durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützte Leben des [X.] seien von der Datenverarbeitung für Drohnenangriffe und ihrer Mitsteuerung im AOC in [X.] potentiell betroffen. Ein messbar erhöhtes Risiko für Terrorangriffe und Vergeltungsschläge sei hierdurch nicht festzustellen. Im Übrigen habe der Staat bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten nach der Rechtsprechung des [X.] einen weiten Einschätzungsspielraum. Aus dem Vorbringen des [X.] ergebe sich nicht, dass dieser Spielraum sich auf die konkret vom Kläger begehrten Handlungen verengt habe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des [X.]. In seiner Revisionsbegründung hat er zunächst die auf Auskunft gerichteten Klageanträge zurückgenommen und die verbliebenen Klageanträge um die Erwähnung einer auf der [X.] angesiedelten sog. "[X.]" ergänzt. In der Sache vertieft der Kläger seinen Vortrag in den Vorinstanzen und macht geltend: Das Urteil des [X.] verstoße gegen das Gebot des gesetzlichen Richters, weil es keine Entscheidung des [X.] nach Art. 100 Abs. 2 GG eingeholt habe. Diesem hätte die Frage vorgelegt werden müssen, ob das völkerrechtliche Gewaltverbot als allgemeine Regel des Völkerrechts allein staatengerichtet oder subjektivierbar sei. Tatsächlich sei offen, ob eine Verletzung des [X.] eine individualisierbare völker- oder bundesrechtliche Regel im Sinne des Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 GG darstelle.

Weiterhin verstoße das angefochtene Urteil in mehrfacher Hinsicht gegen Art. 25 Satz 2 GG. Die Vorinstanz hätte das Gewaltverbot als allgemeine Regel des Völkerrechts erkennen müssen. Außerdem hätte es in Anwendung der Inquisitionsmaxime ermitteln müssen, ob das Verhalten der [X.] auf der im [X.] gelegenen [X.] [X.] das Gewaltverbot verletzt. Im Ergebnis hätte auf eine Verletzung des [X.] erkannt werden müssen. Außerdem hätte im Rahmen der Prüfung der Betroffenheit des [X.] zunächst festgestellt werden müssen, dass sich dieser auf die Verletzung des [X.] berufen könne. Dann wäre festzustellen gewesen, dass sich die Verletzung des [X.] auch auf ihn auswirke, sei es durch [X.] infolge permanenter rechtswidriger Flugbewegungen, sei es durch die Gefahr terroristischer Angriffe auf die [X.] [X.]. Das Urteil verletze zudem das rechtliche Gehör des [X.], weil das Oberverwaltungsgericht seinem Vortrag nicht nachgegangen sei, er sehe sich durch die Möglichkeit eines terroristischen Anschlags Gefahren für Leib und Leben sowie sein Eigentum ausgesetzt. Insoweit werde vorsorglich die Aufklärungsrüge erhoben.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil und ist der Auffassung, dass die Revision bereits unzulässig sei, weil die in der Revisionsbegründung formulierten Anträge zu unbestimmt und aufgrund ihres Abhängigkeitsverhältnisses untereinander als "Vorratsklagen" unzulässig seien. Im Übrigen sei die Revision auch unbegründet.

Der Vertreter des [X.] beim [X.] hat sich an dem Verfahren nicht beteiligt.

Die zulässige Revision des [X.] ist unbegründet.

1. Streitgegenstand des Revisionsverfahrens ist das Begehren des [X.] auf Überwachung bewaffneter [X.] durch die Beklagte, die nach seinem Vorbringen von den [X.] und [X.] unter Nutzung von Einrichtungen ihrer [X.] in [X.] gesteuert werden. Soweit die Klage in Bezug auf weitere Klagebegehren im Berufungs- und Revisionsverfahren zurückgenommen wurde, ist das Verfahren nach Zustimmung der Beklagten zur Klagerücknahme einzustellen (§ 92 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 141 und § 125 Abs. 1 VwGO). Die Urteile des [X.] und des [X.] werden insoweit entsprechend § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO für unwirksam erklärt.

Die Ergänzung der in der Revisionsinstanz gestellten Anträge um die Erwähnung der [X.] stellt keine Antragserweiterung und damit keine unzulässige Klageänderung im Sinne von § 142 Abs. 1 VwGO dar. Es handelt sich vielmehr um eine zulässige Antragsmodifikation, die der präziseren Beschreibung der technischen Einrichtung auf der [X.] in [X.] dient, die der Kläger als überwachungsbedürftig ansieht. Soweit darüber hinaus die Klage in der Berufungsinstanz durch Einbeziehung des [X.] (AOC) und durch Fokussierung auf die [X.] geändert wurde, ist die Klageänderung sachdienlich (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1, § 91 Abs. 1 VwGO). Denn sie dient der endgültigen Beilegung des Streits zwischen den Parteien. Der Kläger möchte zur Zulässigkeit seiner Klage geklärt sehen, ob und inwieweit ihm als Anwohner der [X.] [X.] ein gegenüber der Beklagten gerichtlich durchsetzbarer Rechtsanspruch darauf zusteht, dass die [X.] [X.] durch die [X.] ausschließlich für völkerrechtlich zulässige militärische Einsätze genutzt wird. Für diese Frage, die sich auch in künftigen Verfahren des [X.] stellen kann, ist die im Rahmen der Begründetheit zur prüfende Frage nachrangig, in Bezug auf welche militärischen Einsätze sich völkerrechtliche Bedenken ergeben. Hat das Berufungsgericht - wie hier - keine Entscheidung über die Sachdienlichkeit einer bei ihm erfolgten Klageänderung getroffen, kann diese durch das Revisionsgericht auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nachgeholt werden ([X.], Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C 14.98 - [X.] 237.2 § 12 [X.] Nr. 3 S. 4).

2. Die Revision ist zulässig. Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten genügt die Revisionsbegründung den Mindestanforderungen aus § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO. Danach muss die Begründung einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben. Dem hiernach bestehenden Antragserfordernis wird genügt, wenn das Vorbringen des Revisionsklägers erkennen lässt, welches Ziel er mit der Revision erreichen will. Soweit die Beklagte die Revision für unzulässig hält, stützt sie sich sinngemäß auf die Überlegung, dass die mit der Revision gestellten Anträge zu 1. und 2. mit Blick auf eine spätere Vollstreckung inhaltlich zu unbestimmt seien und in einem prozessual unzulässigen Abhängigkeitsverhältnis zu einander ("[X.]") stünden. Diese Einwände betreffen jedoch nicht die Frage der Erkennbarkeit von Ziel und Umfang des Rechtsmittels, sondern sind im Rahmen der Begründetheit der Revision zu prüfen (dort bei der Zulässigkeit des Revisionsantrags Nr. 2, vgl. Rn. 52 am Ende des Urteils).

3. Die Revision ist jedoch nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die auf Überwachung bewaffneter [X.] gerichtete Klage im Ergebnis zu Recht als unzulässig abgewiesen. Es hat dieses Begehren zutreffend als allgemeine Leistungsklage gewertet, für die der Kläger klagebefugt sein muss. In der Rechtsprechung des [X.] ist anerkannt, dass § 42 Abs. 2 VwGO analog auch auf die hier erhobene, für das Begehren des [X.] allein statthafte allgemeine Leistungsklage anwendbar ist (vgl. [X.], Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - [X.]E 147, 312 Rn. 18 m.w.N.). Denn in § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck, der vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 [X.] wenn auch nicht ausschließlich, so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet ist. Auch Art. 25 Satz 2 [X.] vermag zwar eine zur Klagebefugnis führende Rechtsstellung vermitteln, gebietet aber nicht von [X.] wegen den Verzicht auf die Klagebefugnis selbst. Es bedeutete einen Wertungswiderspruch, die allgemeine Leistungsklage von dieser Grundentscheidung auszunehmen. Hiernach ist die Klage nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch ein Verwaltungshandeln oder dessen Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Erforderlich aber auch hinreichend ist, dass unter Zugrundelegung der Darlegungen des [X.] die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts möglich erscheint. Hieran fehlt es, denn es ist nichts dafür erkennbar, dass der Kläger durch die von der Beklagten verweigerte Überwachung bewaffneter [X.] der [X.] in eigenen Rechten verletzt sein könnte.

a) Eine individuelle Rechtsposition kann der Kläger nicht aus einem grundrechtlichen Abwehranspruch ableiten. Denn von den bewaffneten [X.]n, deren Überwachung der Kläger erstrebt, geht kein der Beklagten zurechenbarer Grundrechtseingriff zum Nachteil des [X.] aus.

Der Kläger sieht durch die streitgegenständlichen [X.] - sofern sie völkerrechtswidrig sein sollten - eine gesteigerte Gefahr für sein Leben und seine körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 [X.]) sowie sein Eigentum (Art. 14 Abs. 1 [X.]). Diese leitet er daraus ab, dass die [X.] [X.] als Folge der von ihr technisch unterstützten völkerrechtswidrigen [X.] Ziel eines terroristischen oder militärischen Gegenschlages werden könnte und er aufgrund der Nähe seines Wohnortes zur [X.] hiervon in seinen grundrechtlich geschützten Interessen betroffen wäre. Auf eine gesteigerte Gefahr der Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 [X.] sowie Art. 14 Abs. 1 [X.] zielt auch das Vorbringen des [X.], im Falle eines von der [X.] [X.] aus durch die [X.] geführten völkerrechtswidrigen bewaffneten Konflikts werde die [X.] selbst zu einem nach humanitärem Völkerrecht legitimen Kriegsziel im Sinne von Art. 52 Nr. 2 des [X.] zu den [X.] zum humanitären Völkerrecht vom 8. Juni 1977, so dass seinem Eigentum wegen der Nähe zur [X.] ein rechtlicher Statuswechsel von einem "absolut geschützten Zivilobjekt" zu einem bloß "relativ geschützten Kollateralobjekt" widerfahre.

Selbst wenn zugunsten des [X.] unterstellt wird, dass die von ihm angeführten Beeinträchtigungen seiner grundrechtlich geschützten Rechtspositionen tatsächlich im Sinne einer relevanten Grundrechtsgefährdung bestünden, beruhten diese jedoch weder unmittelbar noch mittelbar auf Eingriffshandlungen der Beklagten. Ein unmittelbarer Eingriff der Beklagten scheidet aus, weil die unmittelbare Bedrohung nach dem durch den Kläger vorgetragenen Sachverhalt von Terroristen oder von dritten [X.] ausgeht. Als Anknüpfungspunkt für einen mittelbaren Eingriff kann zunächst nicht auf die behauptete Steuerung bewaffneter [X.] über das [X.] und die [X.] abgestellt werden, weil diese nach dem Klagevorbringen allein durch Angehörige der [X.] bzw. der [X.] erfolgt. Selbst wenn Mitarbeiter der [X.] von [X.] aus an völkerrechtswidrigen Handlungen mitwirken sollten, hat der Kläger nicht dargetan, dass die Beklagte einer solchen Nutzung zugestimmt hat. Unter dem Gesichtspunkt eines mittelbaren Eingriffs kommt als Eingriffshandlung damit allenfalls der Umstand in Betracht, dass die Beklagte den [X.] durch die hierzu getroffenen völkerrechtlichen Vereinbarungen, namentlich den [X.] in der [X.] vom 23. Oktober 1954 (Gesetz betreffend den [X.] über den Aufenthalt ausländischer [X.] in der [X.] vom 24. März 1955 ), das Abkommen zwischen den Parteien des [X.] über die Rechtsstellung ihrer Truppen ([X.]) vom 19. Juni 1951 und das hierzu abgeschlossene Zusatzabkommen vom 3. August 1959 (Gesetz zum [X.] und zu den Zusatzvereinbarungen vom 18. August 1961 teilw. geändert durch Abkommen vom 21. Oktober 1971 , 18. Mai 1981 und 18. März 1993 ) generell die militärische Nutzung der zum [X.] gehörenden streitbefangenen Liegenschaften gestattet. Die in den vorgenannten Vertragswerken erlaubte Nutzungsgestattung genügt für die Zurechnung einer spezifischen, von der Beklagten nicht gebilligten und von den [X.] auch nicht gedeckten Nutzung nicht, erst recht nicht für die Zurechnung möglicher Reaktionen Dritter.

Die Gestattung der militärischen Nutzung durch die genannten Verträge schließt von vornherein nur solche Nutzungen ein, die nach der [X.] Rechtsordnung rechtmäßig sind. So wird die in Art. 53 Abs. 1 Satz 1 des Zusatzabkommens zum [X.] enthaltene Nutzungsermächtigung an ausländische [X.] durch Art. 53 Abs. 1 Satz 2 insoweit beschränkt, als für die Benutzung solcher Liegenschaften das [X.] Recht gilt, soweit in diesem Abkommen und in anderen internationalen Übereinkünften nicht etwas anderes vorgesehen ist und sofern nicht die Organisation, die interne Funktionsweise und die Führung der Truppe und ihres zivilen Gefolges sowie andere interne Angelegenheiten, die keine vorhersehbaren Auswirkungen auf die Rechte Dritter oder auf umliegende Gemeinden und die Öffentlichkeit im allgemeinen haben, betroffen sind. Außerdem bestimmt Art. II Satz 1 des [X.]s allgemein, dass die ausländischen Truppen und ihr ziviles Gefolge die Pflicht haben, das Recht der [X.] als Aufnahmestaat zu achten. Zu den damit auch durch die ausländischen Truppen zu beachtenden Rechtsvorschriften gehören im vorliegenden Zusammenhang namentlich das Verbot eines Angriffskrieges gemäß Art. 26 [X.] sowie völkerrechtliche Bestimmungen zu militärischer Gewaltanwendung, wenn und soweit diese nach näherer Maßgabe von Art. 25 [X.] oder Art. 59 Abs. 2 [X.] Bestandteil des innerstaatlichen Rechts sind.

Das [X.] hat in seinem Beschluss zur Aufstellung von [X.] und Marschflugkörpern der [X.] in [X.] entschieden, dass der [X.] Staatsgewalt die Folgen ihrer Zustimmung hierzu nicht zuzurechnen sind, wenn sie die Herrschaft über den Eintritt dieser Folgen nicht hat ([X.], Beschluss vom 16. Dezember 1983 - 2 BvR 1160, 1565, 1714/83 - [X.]E 66, 39 <62>). Das [X.]gericht hat vielmehr den seinerzeit von den Beschwerdeführern befürchteten Entschluss der [X.], im Krisenfall einen auf die Standorte von [X.] und Marschflugkörpern zielenden nuklearen "Gegenschlag" zu führen, als die wirkungsmächtigste Ursache für die angenommene Gefährdung von Leib und Leben der Beschwerdeführer gewertet. Die Umstände, die danach als wesentliche Bedingung für das Eintreten dieser Gefahr erscheinen, sind einer bestimmenden Einflussnahme durch die [X.] entzogen. Die wesentliche Ursache für die Grundrechtsgefährdung ist vielmehr ein eigenständiges Handeln eines fremden Staates, das die [X.] aus rechtlichen wie tatsächlichen Gründen nicht steuern kann. Daraus resultierende Eingriffe in Leib oder Leben eines Einzelnen sind den [X.] Staatsorganen nicht zuzurechnen ([X.], Beschluss vom 16. Dezember 1983 - 2 BvR 1160, 1565, 1714/83 - [X.]E 66, 39 <63>).

Die Rechtsprechung des [X.]s ist auf den vorliegenden Fall übertragbar und führt dazu, dass die vom Kläger befürchtete Gefährdung seines Lebens, seiner körperlichen Unversehrtheit und seines Eigentums nicht dem [X.] Staat als von ihm zu verantwortender Eingriff zugerechnet werden kann. Derartige Gefährdungen werden allein durch die Gestattung einer militärischen Nutzung der streitgegenständlichen Liegenschaften auf der [X.] [X.] unabhängig von deren Völkerrechtskonformität weder bezweckt noch sonst billigend in Kauf genommen. Etwaige Terrorakte oder militärische Angriffe anderer [X.] auf die [X.] in [X.] entziehen sich der grundrechtlichen Verantwortlichkeit der [X.] Hoheitsgewalt. Sie haben ihre Ursache vielmehr in einer durch die [X.] rechtlich wie tatsächlich nicht steuerbaren Reaktion Dritter auf ein rechtmäßiges politisches Handeln im Rahmen einer durch Art. 1 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 2 [X.] geleiteten Außen- und Verteidigungspolitik ([X.], Beschluss vom 16. Dezember 1983 - 2 BvR 1160, 1565, 1714/83 - [X.]E 66, 39 <60 f.>).

b) Die Möglichkeit einer Betroffenheit in eigenen Rechten kann der Kläger auch nicht aus einer grundrechtlichen Schutzpflicht ableiten, der die Beklagte nicht nachkommt. Zwar ist nach der Rechtsprechung des [X.]s aus dem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 [X.] eine Schutzpflicht des Staates und seiner Organe abzuleiten. Sie gebietet dem Staat, sich schützend und fördernd vor gefährdetes menschliches Leben zu stellen, es insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen Dritter zu bewahren (vgl. [X.], Urteil vom 25. Februar 1975 - 1 [X.] u.a. - [X.]E 39, 1 <41>; Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 - [X.]E 53, 30 <57>). Eine Verletzung dieser Pflicht liegt aber nur dann vor, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die ergriffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben (stRspr, vgl. [X.], Beschlüsse vom 14. Januar 1981 - 1 BvR 612/72 - [X.]E 56, 54 <81> und vom 18. Februar 2010 - 2 BvR 2502/08 - NVwZ 2010, 702 <703 f.>). Dies muss der Kläger zur Begründung seiner Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO schlüssig darlegen. Ist die Klage - wie hier - zudem auf die Ergreifung ganz bestimmter, konkreter Maßnahmen gerichtet, bedarf es zusätzlich der Darlegung, dass allein die hier begehrte Überwachung des [X.] geeignet ist, der Schutzpflicht Genüge zu tun.

Diesem Maßstab wird das klägerische Vorbringen nicht gerecht. Der Kläger hat insbesondere nicht dargelegt, warum ein messbar erhöhtes Risiko für Terrorangriffe und militärische Vergeltungsschläge gerade aufgrund der von ihm behaupteten Völkerrechtswidrigkeit bestimmter [X.] der [X.] bestehe. Auch der von ihm in der Revisionsverhandlung herangezogene Terroranschlag auf den [X.] im März 2016 spricht eher gegen eine solche Einschätzung. Außerdem ergibt sich aus seinem Vorbringen nicht, aus welchem Grund die zur Beachtung [X.] Rechts verpflichtenden Regelungen des [X.]s und die vom Kläger selbst eingeräumten Konsultationen der zuständigen [X.] Stellen mit den [X.] in [X.] ungeeignet sein sollen, die Völkerrechtskonformität des von der dortigen [X.] ausgehenden militärischen Handelns zu wahren. Schließlich steht einer Verpflichtung der Beklagten zu einer bestimmten Form des Tätigwerdens entgegen, dass die Bundesregierung nach der Rechtsprechung des [X.]s auf dem Gebiet der Außen- und Verteidigungspolitik einen weiten Entscheidungsspielraum hat, wie sie ihrer grundrechtlichen Pflicht zum Schutz des Lebens nachkommen will ([X.], Beschluss vom 16. Dezember 1983 - 2 BvR 1160, 1565, 1714/83 - [X.]E 66, 39 <61>). Der Kläger hat keine Gründe dafür dargelegt, warum dieser Entscheidungsspielraum hinsichtlich des von ihm für völkerrechtswidrig erachteten [X.] auf eine einzige Maßnahme beschränkt sein sollte. Zudem hat er nicht vorgetragen, dass die begehrte Überwachung der Steuerung bewaffneter [X.] durch eigenes Personal nach dem [X.] überhaupt verlangt werden kann.

c) Aus der Rechtsprechung des [X.] ([X.]) ergibt sich keine weitergehende Verantwortung der Beklagten zur Abwehr von [X.] oder zur Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten, die geeignet wäre, eine Klagebefugnis des [X.] zu begründen.

Der Gerichtshof hat in seinen Urteilen [X.]/[X.] ([X.], Urteil vom 13. Dezember 2012 - Nr. 39630/09 - NVwZ 2013, 631), [X.]/[X.] (Urteil vom 24. Juli 2014 - Nr. 28761/11 - NVwZ 2015, 955) und [X.] und [X.]/[X.] (Urteil vom 23. Februar 2016 - Nr. 44883/09) Maßstäbe dafür entwickelt, unter welchen Voraussetzungen ein Staat nach Art. 1 [X.] für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich ist, die Amtsträger eines [X.] auf seinem Territorium begehen. Im Fall des [X.] Staatsangehörigen [X.] hat der [X.] die Verantwortlichkeit [X.]s für Foltermaßnahmen von [X.] auf mazedonischem Territorium ([X.]) insbesondere daraus abgeleitet, dass die Handlungen auf mazedonischem Hoheitsgebiet in der Gegenwart von Amtsträgern [X.]s stattgefunden haben, die das Vorgehen der [X.] gegenüber Herrn [X.] billigten und aktiv unterstützten ([X.] , Urteil vom 13. Dezember 2012 - Nr. 39630/09 - NVwZ 2013, 631 Rn. 206 und 211). Im Fall des saudischen Staatsangehörigen [X.], der von der [X.] auf [X.] Territorium gefoltert und inhaftiert wurde, hält der [X.] [X.] für verantwortlich, weil [X.] Amtsträger Art und Ziel der [X.]-Aktivitäten auf [X.] Territorium kannten und bei der Vorbereitung und Durchführung der [X.]-Überstellungen, geheimen Haft und Vernehmungen auf seinem Staatsgebiet kooperierten, u.a. durch Transport von [X.]-Teams mit Gefangenen im Land und die Bereitstellung des [X.] für geheime [X.]-Festnahmen ([X.], Urteil vom 24. Juli 2014 - Nr. 28761/11 - NVwZ 2015, 955 Rn. 442 und 452). Im Fall des [X.] Staatsangehörigen [X.], der von der [X.] aus [X.] mit einer Zwischenlandung auf der [X.] in [X.] nach [X.] entführt und dort inhaftiert und gefoltert wurde, begründet der Gerichtshof die Verantwortlichkeit [X.]s damit, dass die [X.] Amtsträger wussten, welchem Ziel die [X.]-Operation diente und dabei aktiv mitwirkten ([X.], Urteil vom 23. Februar 2016 - Nr. 44883/09).

Der [X.] hält einen Staat danach nur dann für mitverantwortlich für Menschenrechtsverletzungen, die Vertreter eines [X.] auf seinem Territorium begehen, wenn die Verletzungshandlungen mit dessen stillschweigender oder ausdrücklicher Billigung durchgeführt werden. Dabei stellt er auf die Kenntnis des Staates von der Gefahr von Menschenrechtsverletzungen und auf eigene Handlungen zur Unterstützung der Verletzungshandlungen ab. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte bereits eine qualifizierte Kenntnis von den behaupteten völkerrechtswidrigen [X.]n durch die [X.] in Abrede gestellt, die von [X.]m Territorium aus gesteuert würden. Zudem werden keine aktiven Unterstützungsmaßnahmen [X.]r Staatsorgane hierzu vorgebracht. Das [X.] eines Militärflughafens nach dem [X.] reicht auch unter Zugrundelegung der [X.]-Rechtsprechung nicht, um eine Mitverantwortung [X.]s an einer Grundrechtsgefährdung einer in [X.] lebenden Person durch Handlungen auf der [X.] in [X.] zu bejahen. Noch weniger lässt sich danach eine Mitverantwortung [X.]s für Handlungen bejahen, die weder von [X.] Amtsträgern noch von den auf [X.]m Territorium handelnden [X.] begangen werden, sondern die sich lediglich - wie vom Kläger befürchtet - aus einer Reaktion Dritter auf den Drohneneinsatz ergeben könnten, die außerhalb des [X.] Territoriums agieren (Drittstaaten, Terroristen).

d) Der Kläger kann eine subjektive Rechtsstellung zur Begründung seiner Klagebefugnis auch nicht aus Art. 25 Satz 2 [X.] i.V.m. Rechtssätzen des Völkerrechts ableiten. Nach Art. 25 Satz 1 [X.] sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteile des Bundesrechts. Art. 25 Satz 2 Halbs. 1 [X.] regelt, dass diese völkerrechtlichen Regeln den Gesetzen vorgehen, also im Rang über einfachem Gesetzesrecht stehen. Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] bestimmt, dass sie Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des [X.]es erzeugen. Auf Halbsatz 2 stützt sich der Kläger, um aus dem allgemeinen Gewaltverbot nach Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta und aus dem Verbot des gezielten oder unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen nach dem humanitären Völkerrecht eine individuelle Rechtsstellung abzuleiten.

(1) Das Gewaltverbot nach Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta und das Verbot des gezielten oder unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen in internationalen bewaffneten Konflikten nach dem humanitären Völkerrecht sind allerdings allgemeine Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 Satz 1 [X.]. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts bestehen nach der Völkerrechtslehre und Rechtsprechung aus den Regeln des universell geltenden Völkergewohnheitsrechts im Sinne von Art. 38 Abs. 1 Buchst. b des Statuts des [X.] ([X.] - BGBl. [X.] ff.), ergänzt durch aus den nationalen Rechtsordnungen tradierte allgemeine Rechtsgrundsätze im Sinne von Art. 38 Abs. 1 Buchst. c [X.]. Ob eine Regel eine solche des Völkergewohnheitsrechts ist oder ob es sich um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz handelt, ergibt sich hiernach aus dem Völkerrecht selbst, welches die Kriterien für die [X.] vorgibt. Eine allgemeine Regel des Völkergewohnheitsrechts ist eine Regel, die von einer gefestigten Praxis zahlreicher, aber nicht notwendigerweise aller [X.] (usus) in der Überzeugung einer völkerrechtlichen Verpflichtung (opinio iuris sive necessitatis) getragen wird. Zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts gehören hingegen nicht völkervertragliche Regelungen ([X.], Beschlüsse vom 5. November 2003 - 2 BvR 1506/03 - [X.]E 109, 38 <53> und vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 - juris Rn. 42 m.w.N.).

Zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts gehört das völkerrechtliche Gewaltverbot nach Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta, wonach alle Mitgliedstaaten in ihren internationalen Beziehungen jede mit den Zielen der [X.] unvereinbare Androhung und Anwendung von Gewalt zu unterlassen haben ([X.], Urteil vom 22. November 2001 - 2 [X.] - [X.]E 104, 151 <213>; [X.], Urteil vom 24. Juli 2008 - 4 A 3001.07 - [X.]E 131, 316 Rn. 88; [X.], [X.], [X.] 1986, 14 ff. Rn. 188). Hierzu gehören auch die vier [X.] Konventionen zum humanitären Völkerrecht vom 12. August 1949 ([X.], Urteil vom 24. Juni 2008 - 10 C 43.07 - [X.]E 131, 198 Rn. 20) sowie das Verbot des gezielten oder unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen nach dem humanitären Völkerrecht gemäß Art. 51 Nr. 2 und 3 des [X.] zu den [X.] vom 8. Juni 1977 - BGBl. [X.] ff. (vgl. [X.], in: Fleck, Handbuch des Humanitären Völkerrechts in bewaffneten Konflikten, 1994, S. 22; [X.], in: [X.], Völkerrecht, 5. Aufl. 2010, S. 698 f.; [X.], Völkerrecht, 6. Aufl. 2014, S. 1226 f.).

(2) Nach Art. 25 Satz 1 [X.] sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes Bestandteil des [X.]. Das bedeutet, sie bedürfen - anders als sonstiges Völkerrecht, insbesondere völkerrechtliches Vertragsrecht - keines innerstaatlichen Transformationsaktes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 [X.], um innerstaatliche Rechtsqualität zu erzeugen. Ferner stehen sie nach Art. 25 Abs. 2 Halbs. 1 [X.] innerstaatlich im Rang über einfachem Gesetzesrecht.

Nach der Rechtsprechung des [X.]s und des [X.] richtet sich der Vorrang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts vor einfachem Gesetzesrecht zunächst an die staatlichen Organe der [X.]. Daraus folgt die Pflicht der [X.] Staatsorgane, die bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen zu unterlassen, aber auch - unter bestimmten Voraussetzungen - das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich durchzusetzen, wenn dritte [X.] dieses verletzen ([X.], Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 BvR 955/00, 1038/01 - [X.]E 112, 1 <24>). Danach müssen die [X.] Behörden und Gerichte alles unterlassen, was einer unter Verstoß gegen allgemeine Regeln des Völkerrechts vorgenommenen Handlung nicht[X.]r Hoheitsträger im Geltungsbereich des Grundgesetzes Wirksamkeit verschafft, und sind gehindert, an einer gegen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts verstoßenden Handlung nicht[X.]r Hoheitsträger bestimmend mitzuwirken ([X.], Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 BvR 955/00, 1038/01 - [X.]E 112, 1 <27>; [X.], Urteil vom 24. Juli 2008 - 4 A 3001.07 - [X.]E 131, 316 Rn. 88).

(3) Nach Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] erzeugen die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des [X.]es. Der Kläger leitet aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der Norm die Berechtigung ab, sich zur Begründung seiner Klagebefugnis auf eine Verletzung des völkerrechtlichen [X.] zu berufen, das im Völkerrecht ausschließlich staatengerichtet ist. Zwar ergibt sich aus dem Wortlaut der Norm keine Einschränkung des Inhalts, dass nur solche allgemeinen Regeln des Völkerrechts individuelle Rechte und Pflichten begründen können, die nach ihrem Inhalt und ihrem Zweck hierzu geeignet sind. Dies folgt jedoch aus der Entstehungsgeschichte und aus Sinn und Zweck des Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.].

(a) Art. 25 [X.] wurde mit seinem bis heute weitgehend unveränderten Inhalt von dem u.a. für Völkerrecht zuständigen Berichterstatter des [X.] (Grundsatzfragen) des [X.]konvents von [X.] ([X.]) auf der 2. Sitzung des [X.] am 21. August 1948 in folgender Fassung vorgeschlagen:

Im vorgeschlagenen Text wurden im Unterausschuss lediglich die Worte "allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts" ersetzt durch "allgemeinen Regeln des Völkerrechts", um Zweifel auszuräumen, inwieweit eine völkerrechtliche Regel zur Anerkennung gediehen ist (vgl. Bericht des [X.] - Grundsatzfragen - des [X.]konvents auf [X.], in: Protokolle zur Arbeit des [X.] , aus: [X.] , [X.] 1948 - 1949, Akten und Protokolle, [X.], [X.]. 61).

[X.] hatte die von ihm vorgeschlagene Regelung bereits im Unterausschuss I u.a. wie folgt begründet (a.a.[X.]. 61):

Der [X.]konvent hat den Artikel dann in seinem Bericht an den [X.]ausschuss der Ministerpräsidenten wie folgt begründet (Protokolle [X.] S. 517):

Durch die weiteren Beratungen des [X.] zieht sich die Begründung, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Einen zu unmittelbaren Bestandteilen des Bundesrechts erklärt werden sollen und zum [X.] aus ihnen unmittelbar Rechte und Pflichten für die Bewohner des [X.]s erwachsen sollen (etwa: Zweite Sitzung des [X.] am 8. September 1948, a.a.[X.], [X.]; 12. Sitzung des [X.] des [X.] am 15. Oktober 1948, a.a.[X.], [X.] f.). In der Fünften Sitzung des Hauptausschusses vom 18. November 1948 kam es dann zu einer Abstimmung über einen Gegenvorschlag des Abgeordneten von [X.] ([X.]). Dieser beantragte, die vom [X.]konvent in [X.] vorgeschlagene Fassung zu ändern und zu der alten Fassung des Art. 4 der [X.] zurückzukehren: "Die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts gelten als bindende Bestandteile des Bundesrechts." ([X.], [X.] ff.). Begründet wurde das u.a. damit, "dass selbst Juristen und Verwaltungsfachleute Schwierigkeiten haben, den wahren Inhalt dieser Sätze zu erfassen. Wenn man diese allgemeinen Regeln des Völkerrechts unmittelbar Rechte und Pflichten für alle Bewohner des [X.]s erzeugen ließe, würde das zu einer ständigen Unsicherheit führen." Demgegenüber haben sich andere Abgeordnete dafür ausgesprochen, "einen großen Schritt über [X.] hinaus zu gehen" (Abg. [X.], [X.], [X.]). Der Antrag der [X.] wurde mit 13 gegen 7 Stimmen abgelehnt (S. 168).

Aus den Entstehungsmaterialien ergibt sich der Wille des [X.]gebers, den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts eine weitergehende innerstaatliche Bedeutung beizumessen als das nach der lediglich staatengerichteten Regelung in Art. 4 der [X.]er Reichsverfassung der Fall war. Diese völkerrechtlichen Grundsätze sollen unmittelbar Rechte und Pflichten für alle Bewohner des [X.]s erzeugen. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Väter und Mütter des Grundgesetzes damit auf das Erfordernis einer individuellen Betroffenheit verzichten und über die allgemeine Regel des Art. 19 Abs. 4 [X.] hinausgehen wollten, wonach nur demjenigen der Rechtsweg offensteht, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Hierfür ergeben sich aus den [X.] keinerlei Anhaltspunkte. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass der Abgeordnete [X.] ([X.]) als Beispiel für die unmittelbare Erzeugung von Rechten und Pflichten für alle Bewohner des [X.]s im Sinne des Art. 25 [X.] den [X.] von 1928 nannte, in dem der Verzicht auf einen Angriffskrieg vereinbart wurde (12. Sitzung des [X.] des [X.] am 15. Oktober 1948, a.a.[X.], [X.]) und der Abgeordnete [X.] ([X.]) die [X.] von 1907, in der das humanitäre Völkerrecht normiert war (12. Sitzung des [X.], a.a.[X.]). Denn Bewohner der [X.] können sich auch unter Beachtung der in Art. 19 Abs. 4 [X.] getroffenen Regelung auf die allgemeinen Regeln des Völkerrechts berufen, wie sie etwa in den von den Abgeordneten [X.] und [X.] genannten völkerrechtlichen [X.] enthalten sind. So berechtigt Art. 25 [X.] etwa einen Soldaten zur Nichtbefolgung eines Befehls, dessen Ausführung gegen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts verstößt (so [X.], Urteil vom 21. Juni 2005 - 2 WD 12.04 - [X.]E 127, 302 <316 f.>; vgl. hierzu auch Deiseroth, in: Festschrift für [X.], 2013, 25 <38 f.>). Auch könnten Anwohner eines Flughafens Verstöße bestimmter von dem Flughafen startender Militärflüge gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot als individuelle Rechte im Verfahren zur Erteilung der [X.] geltend machen, sofern das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot gemäß Art. 25 Satz 2 [X.] Rechte unmittelbar für die Bewohner des [X.]s erzeugen sollte (so [X.], Urteil vom 24. Juli 2008 - 4 A 3001.07 - [X.]E 131, 316 Rn. 92). Es bedarf aber immer einer den Kläger von der Allgemeinheit unterscheidenden individuellen Betroffenheit. Aus den Gesetzesmaterialien ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass Art. 25 [X.] einen umfassenden subjektiv-rechtlichen Anspruch auf die Wahrung objektiven Völkerrechts begründen oder ein Recht zur [X.] normieren wollte, um allgemeine Grundsätze des Völkerrechts über die Regelung des Art. 19 Abs. 4 [X.] hinaus durchzusetzen.

(b) Sinn und Zweck der in Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] getroffenen Regelung ist vielmehr, den Kreis der Adressaten der allgemeinen Regeln des Völkerrechts zu erweitern. Die Regelung überwindet die Beschränkung auf [X.] als Begünstigte und Verpflichtete des Völkerrechts, wie sie noch für Art. 4 der [X.]er Reichsverfassung und den seinerzeitigen Stand der Völkerrechtslehre kennzeichnend war. Sie hat daher mehr als eine lediglich deklaratorische Bedeutung, von der noch das [X.] in seiner früheren Rechtsprechung ausgegangen war (vgl. [X.], Beschluss vom 30. Oktober 1962 - 2 [X.] - [X.]E 15, 25 <33 f.>).

In seiner Entscheidung zur Bodenreform vom 26. Oktober 2004 führt das [X.]gericht nunmehr aus, dass es in der vom Grundgesetz verfassten staatlichen Ordnung geboten sein kann, Völkerrechtsverstöße als subjektive Rechtsverletzungen geltend machen zu können, und zwar unabhängig davon, ob Ansprüche von Einzelpersonen schon kraft Völkerrechts bestehen ([X.], Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 BvR 955/00, 1038/01 - [X.]E 112, 1 <21 f.>). Dieser Grundsatz gilt jedenfalls für Konstellationen, in denen völkerrechtliche Regelungen einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweisen, wie das im völkerrechtlichen Enteignungsrecht der Fall ist. Das [X.] erläutert dies für den völkerrechtlichen Schutz des Eigentums in der Weise, dass das Eigentum die private Zuordnung von vermögenswerten Gegenständen in sich trägt. Daher ist der völkerrechtliche Schutz von [X.], z.B. durch ein Enteignungsverbot, zumindest in seiner Schutzwirkung subjektiv gerichtet, auch wenn sich der ursprüngliche Wille dieser völkerrechtlichen Regelungen eher auf die objektive Einhaltung von gegenseitig anerkannten zivilisatorischen Mindeststandards bezogen hat ([X.], Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 BvR 955/10, 1038/01 - [X.]E 112, 1 <22>).

Ist auf der Grundlage der neueren Rechtsprechung des [X.]s eine Adressatenerweiterung des Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] jedenfalls für völkerrechtliche Regelungen zu bejahen, die einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweisen, so ist verallgemeinernd zwischen drei unterschiedlichen Arten völkerrechtlicher Normen zu differenzieren (s.a. [X.]/[X.], Subjektive Rechte und völkerrechtliches Gewaltverbot, in: [X.] , [X.] durch Recht?, 2010, S. 161 <168 f.>):

(aa) Allgemeine Regeln des Völkerrechts, die sich ausschließlich an [X.] richten und nach ihrem Inhalt und Zweck auf Individuen nicht ohne [X.] oder qualitativen Bedeutungswandel angewendet werden können. Hierzu zählen Regeln über die [X.]sukzession, Grenzziehung, [X.]immunität, diplomatische Immunität und völkerrechtliche Regeln über die Vornahme von Hoheitsakten im Ausland (vgl. Koenig, in: von [X.]/[X.]/[X.], [X.], 5. Aufl. 2005, Art. 25 Rn. 59 ff.; [X.], in: von [X.]/[X.], [X.], 6. Aufl. 2012, Art. 25 Rn. 41; [X.], [X.] und das [X.] [X.]recht, 1963, [X.] ff.; [X.] in: [X.], [X.], 7. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 41 ff.). Diese Regeln begründen auch auf der Grundlage von Art. 25 Satz 2 [X.] keine individuellen Rechte.

(bb) Allgemeine Regeln des Völkerrechts, die bereits auf [X.] individualbezogen sind, d.h. Einzelpersonen berechtigen oder verpflichten. Beispiele hierfür sind individuelle Menschenrechte und das Völkerstrafrecht (vgl. Koenig, a.a.[X.], Art. 25 Rn. 66; [X.], a.a.[X.], Art. 25 Rn. 42; [X.], a.a.[X.] 157 f.; [X.], a.a.[X.], Art. 25 Rn. 46). Für diese Normen, die mit der Entwicklung des Völkerrechts an Bedeutung und Umfang gewonnen haben, entfaltet Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] keine konstitutive Wirkung, weil diese völkerrechtlichen Rechtssätze mit ihrem individualschützenden oder -verpflichtenden Inhalt schon aufgrund der Geltungsanordnung des Art. 25 Satz 1 [X.] den Einzelnen berechtigen oder verpflichten. Für diese Regeln hat Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] nur deklaratorischen Charakter.

(cc) Allgemeine Regeln des Völkerrechts, die sich zwar auf [X.] ausschließlich an [X.] richten, ihrem Inhalt und Zweck nach aber auch der Begründung von Rechten oder Pflichten des Individuums zugänglich sind. Hierzu gehören bestimmte Normen des völkerrechtlichen Enteignungsrechts, des humanitären Kriegsvölkerrechts (u.a. Art. 51 des [X.]), die Freiheiten der [X.] (sofern sich etwa Fischereirechte Einzelner daraus ableiten lassen) und die Mindestregeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts (vgl. [X.], Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 BvR 955/00, 1038/01 - [X.]E 112, 1 <22>; Koenig, a.a.[X.], Art. 25 Rn. 60; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand: September 2015, Art. 25 Rn. 50; [X.], in: Schmidt-Bleibtreu/[X.]/Hennecke, [X.], 13. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 20; Wollenschläger, in: Dreier, [X.], 3. Aufl. 2015, Art. 25 Rn. 36; [X.], a.a.[X.] Rn. 50). Für diese Regeln ordnet Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] eine Adressatenerweiterung an, indem er sie mit Blick auf die von der Schutzwirkung erfassten Individuen zu individuellen subjektiven Rechten umformt.

Das Verbot des gezielten und des unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen gemäß Art. 51 Nr. 2 und 3 des [X.] zu den [X.] vom 8. Juni 1977, dessen Verletzung der Kläger geltend macht, ist danach eine allgemeine Regel des Völkerrechts, die der Begründung von Rechten oder Pflichten des Einzelnen zugänglich ist. Sie schützt schon nach ihrem Wortlaut nicht allein die Zivilbevölkerung als solche, sondern auch "einzelne Zivilpersonen" (vgl. Art. 51 Nr. 1 Satz 1, Art. 51 Nr. 2 Satz 1, Nr. 3 und 4 [X.] u.a.), das entspricht auch ihrem Schutzzweck. Ob das auch für das völkerrechtliche Gewaltverbot nach Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta gilt (so [X.], a.a.[X.] Rn. 21, [X.], in: [X.]/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2013, [X.] § 235 Rn. 32 und [X.]/[X.], in: [X.] , [X.] durch Recht?, 2010, [X.] ff.; dagegen: [X.], a.a.[X.] Rn. 50 und [X.] - unter Aufgabe seiner früheren anderslautenden Auffassung - sowie [X.], a.a.[X.] 165 f. verneinend für individuelle Pflichten), brauchte der [X.] nicht zu entscheiden. Auf diese Rechtsfrage kommt es für die Entscheidung nicht an, weil der Kläger aus einer Verletzung des [X.] als davon nicht unmittelbar Betroffener oder an Verletzungshandlungen Beteiligter keinesfalls eine Klagebefugnis ableiten kann.

(4) Der Kläger kann aus einer möglichen Verletzung des völkerrechtlichen [X.] nach Art. 2 Abs. 4 der UN-Charta wie auch aus einer möglichen Verletzung der in Art. 51 Nr. 2 und 3 des [X.] normierten Regeln des humanitären Völkerrechts keine individuellen Rechte ableiten, wie sie zur Begründung einer Klagebefugnis erforderlich wären. Auf eine Beeinträchtigung individueller Rechte im Sinne von Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] können sich allenfalls unmittelbar Betroffene berufen - etwa potentielle Opfer von [X.]n. Hierzu gehört der Kläger jedoch nicht.

Weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck des Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] ergeben sich unter Einbeziehung seiner Entstehungsgeschichte Anhaltspunkte dafür, dass für die Geltendmachung einer durch Art. 25 [X.] begründeten materiellen Rechtsstellung abweichend von Art. 19 Abs. 4 [X.] eine [X.] eröffnet werden sollte. Anders als die vor dem Grundgesetz erlassene [X.] vom 8. Dezember 1946 (dort Art. 98 Satz 4 i.V.m. dem Gesetz Nr. 72 über den [X.]gerichtshof vom 22. Juli 1947) sieht das Grundgesetz gerade keine [X.] wegen der Verletzung verfassungsmäßiger Rechte vor (zur [X.] [X.] wegen Grundrechtseinschränkungen vgl. [X.], Das [X.]prozessrecht der [X.], Bd. 1224, 2012, S. 44 - 66; [X.], BayVBl. 2008, 65 <68 ff.>). Es bleibt damit bei der allgemeinen Regel des Art. 19 Abs. 4 [X.], dass der Rechtsweg grundsätzlich nur demjenigen offensteht, der geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Im Übrigen folgt das Erfordernis der "spezifischen Betroffenheit", um eine Verletzung allgemeiner Regeln des Völkerrechts geltend zu machen, schon aus dem Völkerrecht selbst. So sieht etwa Art. 42 des das Völkergewohnheitsrecht systematisierenden Entwurfs der [X.] ([X.]) zur [X.]verantwortlichkeit vor, dass sich auch ein Staat nur auf die Verletzung von Völkerrecht berufen kann, wenn die Verpflichtung allein ihm gegenüber besteht - Art. 42 Buchst. a - oder er von der Verletzung einer gegenüber einer Vielzahl von [X.] bestehenden Verpflichtung spezifisch betroffen ist - "specifically affects that State" (siehe die Anlage zur [X.] der Generalversammlung der [X.] vom 12. Dezember 2001 - Art. 42 Buchst. b). Das Erfordernis der spezifischen Betroffenheit geht auch durch die Adressatenerweiterung nach Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] nicht verloren. Denn diese bewirkt keinen qualitativen Wandel der davon erfassten völkerrechtlichen Rechtssätze, sondern erweitert nur den Kreis ihrer Adressaten, ohne indes einen allgemeinen, gegen die [X.] gerichteten Anspruch des Einzelnen auf Beachtung objektiven Völkerrechts auch über die den [X.] selbst vom Völkerrecht eröffneten Rechte hinaus einzuräumen.

Das [X.] bejaht eine Begründung subjektiver Rechte (jedenfalls) für Konstellationen, in denen völkerrechtliche Regelungen einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweisen, wie das im völkerrechtlichen Enteignungsrecht der Fall ist ([X.], Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 BvR 955/00, 1038/01 - [X.]E 112, 1 <22>). Wegen des erforderlichen "engen Bezugs" zu individuellen Rechtsgütern kann grundsätzlich nach Art. 25 Satz 2 [X.] nur das unmittelbare Opfer einer Verletzung hochrangiger Rechtsgüter (z.B. der Enteignete selbst) subjektive Rechte aus der Völkerrechtsverletzung ableiten. Schon bei lediglich mittelbar Betroffenen liegt es fern, eine subjektive Rechtsstellung zur Geltendmachung der Völkerrechtsverletzung einzuräumen. Vielmehr bleibt es dem Gesetzgeber überlassen, weiteren Personen individuelle Rechte im Rahmen eines fachgesetzlichen Verfahrens oder einer [X.] einzuräumen. Denn in der Literatur wird mit Recht darauf hingewiesen, dass die Rechtsbegründung durch Art. 25 Abs. 2 Halbs. 2 [X.] eine geringe Regelungsdichte und inhaltliche Unschärfe aufweist, die den praktischen Anforderungen innerstaatlicher Anwendbarkeit nicht genügt ([X.], in: von [X.]/[X.], [X.], 6. Aufl. 2012, Art. 25 Rn. 51). Die Form, in der ein über Art. 25 Abs. 2 Halbs. 2 [X.] erzeugtes subjektives Recht unabhängig von der erforderlichen individuellen Betroffenheit verwirklicht werden kann, wird daher im Wesentlichen erst durch Gesetz festgelegt. Dafür ist hier zugunsten des [X.] nichts ersichtlich. Der Kläger kann sich für die Bestimmung der Reichweite einer verfassungsunmittelbaren Adressatenerweiterung auch nicht auf die zunehmende Einräumung von Verbandsklagerechten im Umweltrecht der [X.] berufen, zumal entsprechende Rechte für die Kontrolle von militärischem Handeln nicht eröffnet wurden. Im Übrigen werden derartige Klagerechte Verbänden eingeräumt, nicht hingegen Einzelnen die Möglichkeit zur Erhebung einer [X.] eröffnet.

(5) Der [X.] ist dem Antrag des [X.] nicht gefolgt, dem [X.] im Verfahren nach Art. 100 Abs. 2 [X.] die Frage zur Klärung vorzulegen, ob das völkerrechtliche Gewaltverbot als allgemeine Regel des Völkerrechts allein staatengerichtet ist oder ob es - bei sich ergebender Verletzung - unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt (Art. 25 [X.]). Für eine solche Vorlage fehlen die gesetzlichen Voraussetzungen, denn sie kann sich nur auf das Bestehen und den Inhalt einer allgemeinen Regel des Völkerrechts beziehen (die hier nicht klärungsbedürftig ist), nicht aber darauf, ob bzw. in welchem Umfang die völkerrechtliche Regel durch nationales Recht - hier: Art. 25 Satz 2 [X.] - eine Adressatenerweiterung erfahren hat.

Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 2 [X.] setzt voraus, dass das erkennende Gericht bei der Prüfung der Frage, ob und mit welcher Tragweite eine allgemeine Regel des Völkerrechts gilt, auf ernstzunehmende Zweifel stößt, mag das Gericht selbst auch keine Zweifel haben. [X.] Zweifel bestehen schon dann, wenn das Gericht von der Meinung eines [X.]organs oder von den Entscheidungen hoher [X.]r, ausländischer oder internationaler Gerichte oder von den Lehren anerkannter Autoren der Völkerrechtswissenschaft abweichen würde (vgl. [X.], Beschlüsse vom 14. Mai 1968 - 2 BvR 544/63 - [X.]E 23, 288 <319> und vom 10. Juni 1997 - 2 BvR 1516/96 - [X.]E 96, 68 <77>; Nichtannahmebeschluss vom 13. August 2013 - 2 BvR 2660/06 u.a. - [X.], 563 Rn. 50 f.). Zwar wird die Auffassung, das völkerrechtliche Gewaltverbot begründe schon als allgemeine Regel des Völkerrechts individuelle Ansprüche von einem anerkannten Autor der Völkerrechtswissenschaft vertreten ([X.], in: [X.] ), [X.] durch Recht?, 2010, [X.] ff.). Aber auch [X.] hält die entsprechenden völkerrechtlichen Normen nur "im Hinblick auf die unmittelbar geschädigten Individuen" für bereits aus dem Völkerrecht subjektiviert (a.a.[X.] 174). Subjektive Rechte weiterer faktisch Betroffener leitet er hingegen aus der Adressatenerweiterung nach Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.] ab (a.a.[X.] 174 ff.). Da der Kläger nicht geltend macht, unmittelbar Geschädigter von den behaupteten [X.]n des [X.] zu sein, kann sich seine individuelle Rechtsbetroffenheit nicht aus einer allgemeinen Regel des Völkerrechts ergeben, sondern allenfalls aus einer nationalen Adressatenerweiterung nach Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 [X.]. Ob die nationale Norm einen solchen Inhalt hat, kann jedoch nicht zum Gegenstand eines Normverifikationsverfahrens nach Art. 100 Abs. 2 [X.] gemacht werden.

e) Der [X.] hatte über den vom Kläger gestellten Antrag zu 2. nicht zu entscheiden, da dessen implizite innerprozessuale Bedingung nicht eingetreten ist. Mit diesem Antrag will der Kläger im [X.] an die Verurteilung der Beklagten zur vorrangig erstrebten Überwachung gemäß dem Revisionsantrag zu 1. für den Fall, dass die [X.] die Überwachung verweigern sollte, erreichen, dass die Beklagte der [X.] die weitere Nutzung der [X.] [X.] für bewaffnete [X.] untersagt. Dieser Hilfsantrag steht damit im Sinne einer uneigentlichen eventuellen Klagehäufung (§ 44 VwGO) unter der innerprozessualen Bedingung, dass der Kläger mit dem Revisionsantrag zu 1. durchdringt. Da der Hauptantrag aber keinen Erfolg hat, ist der Hilfsantrag zu 2. nicht zur Entscheidung angefallen. Im Übrigen wäre dieser Antrag unzulässig, weil für ihn kein Rechtsschutzbedürfnis besteht. Vielmehr hätte der Kläger selbst bei einer Verurteilung der Beklagten nach dem Antrag zu 1. abwarten müssen, ob sich die [X.] einer Überwachung widersetzt, bevor er das im Antrag zu 2. formulierte Begehren klageweise verfolgen kann. Ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme nur ausnahmsweise zulässigen vorbeugenden Rechtsschutzes ist hier nicht erkennbar (vgl. dazu [X.], in: [X.], VwGO, 14. Aufl. 2014, vor §§ 40 - 53, Rn. 25).

4. Die vom Kläger erhobenen Aufklärungs- und Gehörsrügen sind unzulässig, weil sie den Darlegungsanforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO nicht genügen. Nach dieser Vorschrift muss die Revisionsbegründung im Fall der Rüge von Verfahrensmängeln die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben. Hieran fehlt es.

Eine Aufklärungsrüge setzt u.a. die Darlegung voraus, welche Tatsachen auf der Grundlage der materiell-rechtlichen Auffassung der Vorinstanz ermittlungsbedürftig gewesen wären, welche Beweismittel dafür zur Verfügung gestanden hätten, welches Ergebnis diese Beweisaufnahme voraussichtlich gehabt hätte, dass die Nichterhebung der Beweise von dem anwaltlich vertretenen Kläger vor dem [X.] rechtzeitig gerügt worden ist oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich die unterbliebene Beweisaufnahme dem Gericht hätte aufdrängen müssen (vgl. [X.], Urteil vom 29. Mai 2008 - 10 C 11.07 - [X.]E 131, 186 Rn. 13).

Die Revision beanstandet, dass das Berufungsgericht dem Vortrag des [X.] nicht nachgegangen sei, ihm drohten durch die Gefahr eines terroristischen Anschlags auf die [X.] [X.] Eingriffe in sein Leib und Leben sowie in sein Eigentum. Die Revision legt aber nicht dar, welche konkreten Aufklärungsmaßnahmen sich dem Berufungsgericht in diesem Zusammenhang hätten aufdrängen müssen, nachdem die Prozessbevollmächtigten des [X.] in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht keinen Beweisantrag zu den ihm drohenden Beeinträchtigungen durch einen terroristischen Anschlag auf die [X.] [X.] gestellt haben. Zudem setzt sie sich nicht damit auseinander, dass nach der zur Beurteilung der Aufklärungsrüge maßgeblichen materiell-rechtlichen Auffassung des Berufungsgerichts die von [X.] ausgehende Gefahr terroristischer Angriffe der Beklagten gar nicht zugerechnet werden kann ([X.]), es hierauf also für das Berufungsgericht gar nicht ankam.

Entsprechendes gilt für die vom Kläger gerügte Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 [X.], § 108 Abs. 2 VwGO). Denn die Revisionsbegründung legt nicht dar, ob und inwieweit das Vorbringen des [X.] im Berufungsverfahren durch das Berufungsgericht entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung ersichtlich nicht erwogen worden ist ([X.], Beschluss vom 22. Dezember 2015 - 4 [X.] - juris Rn. 9). Vielmehr beschränkt sich die Revision der Sache nach auf die bereits mit der Aufklärungsrüge beanstandete, aber unzureichend dargelegte Mangelhaftigkeit der Sachverhaltsaufklärung.

5. [X.] beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 2 VwGO.