Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.06.2020, Az. 2 C 20/19

Der Kläger steht als Hauptbrandmeister im Dienst des beklagten [X.] und beansprucht für die von ihm in der [X.] vom 1. Januar 2001 bis Ende Dezember 2004 erbrachte unionsrechtswidrige Zuvielarbeit Ausgleich in Geld nach den Grundsätzen der Mehrarbeitsvergütungsverordnung. In diesem [X.]raum betrug die Wochenarbeitszeit bei der [X.] Feuerwehr im [X.] einschließlich des Bereitschaftsdienstes je nach Dienstposten durchschnittlich 53 bis 55 Stunden.

Mit Schreiben vom 26. Oktober 2001 machte der Kläger gegenüber dem Beklagten rückwirkend für sechs Monate Zahlungsansprüche für die von ihm geleisteten Bereitschaftsdienste geltend. Zur Begründung ist ausgeführt, aus dem Urteil des [X.] vom 3. Oktober 2000 - C-303/98, [X.] - ergebe sich, dass Bereitschaftsdienste in Form persönlicher Anwesenheit in der Dienststelle insgesamt als Arbeitszeit und ggf. als Überstunden anzusehen seien. Die geleisteten [X.]en des Bereitschaftsdienstes seien bisher nicht als Arbeitszeit gewertet und als Überstunden bezahlt worden. Der Beklagte bestätigte den Eingang des Schreibens. Mit weiterem Schreiben vom 7. Januar 2008 beantragte der Kläger erneut, geleistete Mehrarbeit rückwirkend ab dem 1. Januar 2004 in Freizeit auszugleichen, hilfsweise zu vergüten.

Ende Juni 2013 gewährte der Beklagte dem Kläger für die in den Jahren 2005 und 2006 geleistete Zuvielarbeit einen finanziellen Ausgleich und erhob für die geltend gemachten Ansprüche vor dem [X.] die Einrede der Verjährung.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, dem Kläger für die [X.] vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2004 eine Geldleistung als Entschädigung für rechtswidrig geleistete Zuvielarbeit nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, der Verzicht auf die Einrede der Verjährung in einer Mitarbeiterinformation des Beklagten an alle Feuerwehrbeamte vom April 2018 umfasse auch solche Ansprüche, die zu diesem [X.]punkt bereits verjährt gewesen seien.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des [X.] geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Ausgleichsansprüche für die Jahre 2001 bis 2004 seien verjährt. Der Annahme der Verjährung stehe auch die Mitarbeiterinformation vom April 2008 nicht entgegen. Denn die dortige Aussage beziehe sich lediglich auf solche Ansprüche, die im April 2008 noch nicht verjährt gewesen seien. Unter Berücksichtigung des gesamten Textes sowie der erkennbaren Interessenlage des beklagten [X.] habe der durchschnittliche Empfänger der Information nicht davon ausgehen können, der Beklagte habe auch für bereits verjährte Ansprüche auf die Verjährungseinrede verzichtet.

Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision des [X.], mit der er beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die Revision des [X.] ist unbegründet. Das [X.]erufungsurteil verletzt [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) nicht. Zwar stehen dem Kläger für die von ihm in den Jahren 2001 bis 2004 geleistete unionsrechtswidrige Zuvielarbeit - mehr als 48 Stunden im Siebentageszeitraum - gegen das zur Umsetzung der [X.] zur Arbeitsgestaltung verpflichtete beklagte [X.] der unionsrechtliche Haftungsanspruch und der beamtenrechtliche Ausgleichsanspruch aus dem Grundsatz von [X.] und Glauben (§ 242 [X.]G[X.]) zu ([X.], Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472). Diese mittels einer Leistungsklage (1.) geltend zu machenden Ansprüche sind jedoch verjährt (2.). Der [X.]eklagte ist nicht an der Erhebung der Einrede der Verjährung gehindert (3.). Auch die jüngste Rechtsprechung des [X.] steht dem nicht entgegen (4.).

1. Der Anspruch auf Ausgleich unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist mittels einer Leistungsklage geltend zu machen (a.A. OVG Münster, Urteil vom 7. Dezember 2018 - 6 A 2215/15 - DV[X.]l. 2019, 915 Rn. 30 f.). Dies folgt aus der eigentlichen Zielrichtung des einheitlichen Ausgleichsanspruchs.

Dass der Dienstherr eine Entscheidung über die Gewährung eines Ausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit zu treffen hat, begründet allein nicht das Vorliegen eines Verwaltungsakts [X.]. § 35 Satz 1 VwVfG. Ohnehin führt die [X.]estimmung der Klageart zur Durchsetzung des gesetzlich nicht bestimmten Ausgleichsanspruchs nicht zu wesentlichen Unterschieden hinsichtlich des von den [X.]eteiligten einzuhaltenden Verwaltungsverfahrens.

Aus § 54 Abs. 2 [X.]eamtStG, wonach vor allen Klagen aus dem [X.]eamtenverhältnis - selbst bei einer Maßnahme einer obersten Dienstbehörde - ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist, folgt unmittelbar, dass auch hinsichtlich des mittels der allgemeinen Leistungsklage geltend zu machenden, gesetzlich nicht geregelten Ausgleichsanspruchs das für die Verpflichtungsklage durch § 68 [X.] vorgegebene gestufte Verfahren - Antrag, Ablehnung, Erhebung des Widerspruchs, Zurückweisung des Widerspruchs und Klageerhebung - einzuhalten ist. Dem betroffenen [X.]eamten steht insbesondere kein Wahlrecht zwischen Antrag und Widerspruch zu. Die - vorübergehende - gegenteilige Rechtsprechung ([X.], Urteile vom 28. Juni 2001 - 2 [X.] 48.00 - [X.]E 114, 350 <354 ff.> und vom 30. Oktober 2013 - 2 [X.] 23.12 - [X.]E 148, 217 Rn. 22) gibt der Senat für solche Leistungsansprüche des [X.]eamten, über die der Dienstherr nicht von sich aus entscheidet, wieder auf und kehrt zur früheren Rechtsprechung ([X.], Urteil vom 10. April 1997 - 2 [X.] 38.95 - [X.] 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 ff. m.w.[X.]) zurück (s. Rn. 35 ff.).

Der Haftungsanspruch wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist auf Ausgleich in Freizeit gerichtet. Der Zweck der [X.]egrenzung der Höchstarbeitszeit pro Siebentageszeitraum, den Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, ist nicht durch eine Geldzahlung, sondern durch die Freistellung von der Pflicht zur Dienstleistung zu erreichen. Lediglich wenn die Gewährung von Freizeit zum Ausgleich der Zuvielarbeit aus vom [X.]erechtigten nicht zu vertretenden Gründen ausscheidet - z.[X.]. [X.]eendigung des aktiven Dienstverhältnisses oder unzureichende personelle Ausstattung des Dienstes -, kommt ein finanzieller Ausgleich in [X.]etracht. Sowohl der an [X.] und Glauben orientierte Interessenausgleich als auch der unionsrechtliche [X.] gebieten es dann, dass die entstandenen Ansprüche nicht untergehen, sondern sich in solche auf finanziellen Ausgleich umwandeln ([X.], Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 29.11 - [X.]E 143, 381 Rn. 34 ff. und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 35 f.).

Damit betrifft der Ausgleich von Zuvielarbeit vorrangig nicht die dienstrechtliche Stellung des [X.]eamten, sondern mit der Gestaltung der Dienstpläne den Dienstbetrieb. Die Regelung der internen Abläufe bei der Feuerwehr, die Gestaltung der Dienstpläne, erfolgt aber nicht in Form eines Verwaltungsaktes gegenüber dem einzelnen [X.]eamten.

2. Die in den Jahren 2001 bis 2004 jeweils monatlich entstandenen Ausgleichsansprüche sind verjährt. Maßgeblich ist die dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung von § 195 [X.]G[X.] ([X.], Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 35 f.). Die Ansprüche aus dem letzten Jahr 2004 sind mit Ablauf des 31. Dezember 2007 verjährt.

a) Nicht nur der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch aus § 242 [X.]G[X.], sondern auch der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch (vgl. [X.], Urteil vom 24. März 2009 - [X.]-445/06, [X.]. 2009, [X.] Rn. 31 ff.) unterliegt den Verjährungsregeln des nationalen Rechts ([X.], Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 29.11 - [X.]E 143, 381 Rn. 41 f. und - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 35).

Fehlen, wie hier, unionsrechtliche Vorgaben zur Verjährung, gelten die Verjährungsregeln des nationalen Rechts. Regelt das einschlägige Fachrecht die Verjährung nicht, so sind die Verjährungsvorschriften des [X.]ürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden. Dabei ist nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die sachnächste analog heranzuziehen ist ([X.], Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 [X.] 10.05 - [X.] 232 § 78 [X.] Nr. 45 Rn. 19 m.w.[X.], vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - [X.]E 128, 99 Rn. 45, vom 11. Dezember 2008 - 3 [X.] 37.07 - [X.]E 132, 324 Rn. 8 und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 41 ff.).

Der unionsrechtliche Grundsatz der Gleichwertigkeit verlangt, dass die auf den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch angewendeten Vorschriften des nationalen Haftungsrechts nicht weniger günstig sind als die Vorschriften, die für ähnliche Klagen gelten, die nur nationales Recht betreffen. Diese Vorgabe ist erfüllt, weil auch der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch aus [X.] und Glauben (§ 242 [X.]G[X.]), der ebenfalls an die unionsrechtswidrige Zuvielarbeit anknüpft, denselben innerstaatlichen Vorschriften über die Verjährung unterworfen ist.

Auch den Anforderungen des unionsrechtlichen [X.]es ist Genüge getan. Die nationalrechtlichen Vorschriften über die Verjährung sind nicht so ausgestaltet, dass sie die Erlangung der Entschädigung praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren.

Der [X.] hat mehrfach entschieden, dass die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung im Interesse der Rechtssicherheit mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist (vgl. [X.], Urteil vom 17. November 1998 - [X.]-228/96, [X.]. 1998, [X.] Rn. 19 m.w.[X.]). Denn solche Fristen sind nicht geeignet, die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren. Unter diesem Gesichtspunkt ist eine nationale Verjährungsfrist von drei Jahren als angemessen angesehen worden (vgl. [X.], Urteile vom 17. November 1998 - [X.]-228/96, [X.]. 1998, [X.] Rn. 19, vom 11. Juli 2002 - [X.]-62/00, Marks & [X.] - Slg. 2002, [X.] Rn. 35 und vom 24. März 2009 - [X.]-445/06, [X.]. 2009, [X.] Rn. 32).

Erfüllt ist auch die weitere Vorgabe des Unionsrechts, dass die Verjährungsfrist im Voraus festgelegt sein muss, um ihren Zweck, die Rechtssicherheit zu gewährleisten, zu erfüllen. Der Grundsatz der Effektivität wäre beeinträchtigt, wenn die [X.]etroffenen bei der Durchsetzung ihrer Ansprüche für den Ersatz von Schäden, die ihnen durch die dem Mitgliedstaat zuzurechnenden Verstöße gegen das Unionsrecht entstanden sind, nicht in der Lage wären, die anwendbare Verjährungsfrist mit hinreichender Sicherheit zu ermitteln ([X.], Urteile vom 11. Juli 2002 - [X.]-62/00, Marks & [X.] - Slg. 2002, [X.] Rn. 39 und vom 24. März 2009 - [X.]-445/06, [X.]. 2009, [X.] Rn. 33).

Im Hinblick auf die maßgeblichen Verjährungsvorschriften bestand für den hier entscheidungserheblichen Zeitraum keine Rechtsunsicherheit ([X.], Urteile vom 4. Juni 2009 - [X.] - [X.]Z 181, 199 Rn. 46 und vom 17. Januar 2019 - [X.]/17 - NJW-RR 2019, 528 Rn. 82). Da es sich auch beim unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch - wie bei dem nationalrechtlichen Anspruch aus [X.] und Glauben (§ 242 [X.]G[X.]) - nicht um einen Schadensersatzanspruch im Sinne der zivilrechtlichen Vorschriften handelt, unterliegen beide Ansprüche den allgemeinen Verjährungsregelungen und damit nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 der regelmäßigen Verjährung von drei Jahren (§ 195 [X.]G[X.]). Vorher entstandene Ansprüche unterlagen der 30-jährigen Verjährungsfrist, die aber nach der Übergangsvorschrift des Art. 229 § 6 Abs. 1 und 4 EG[X.]G[X.] auf die ab dem 1. Januar 2002 gemäß § 195 [X.]G[X.] geltende und an diesem Tage beginnende regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren verkürzt worden ist ([X.], Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 36).

b) Der [X.]eginn der Verjährung richtet sich nach § 199 Abs. 1 [X.]G[X.]. Der 3. Senat des [X.] hat seine frühere Rechtsprechung, wonach §§ 195 und 199 [X.]G[X.] auf Ansprüche aus öffentlichem Recht nicht anwendbar seien (z.[X.]. [X.], Urteil vom 22. März 2012 - 3 [X.] 21.11 - [X.]E 142, 219 Rn. 38), inzwischen aufgegeben ([X.], Urteil vom 17. März 2016 - 3 [X.] 7.15 - [X.]E 154, 259 Rn. 38). Dementsprechend bedarf es keiner Vorlage an den [X.] gemäß § 11 [X.].

Die Vorschriften des § 199 Abs. 2 und 3 [X.]G[X.] sind nicht anwendbar, weil zusätzliche Dienste eines [X.] und der damit verbundene Verlust an Freizeit und Erholungszeit nach nationalem Recht keinen Schaden im Sinne des zivilrechtlichen Schadensersatzrechts darstellen ([X.], Urteil vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 20).

Ein - möglicherweise treuwidriges - Verhalten des Schuldners ist entgegen dem Vorbringen der Revision für den [X.]eginn der Verjährung nicht von [X.]edeutung. Es ist auch nicht erforderlich, dass sämtliche Rechtsfragen, die für das [X.]estehen des geltend gemachten Anspruchs entscheidend sind, höchstrichterlich mit der Folge geklärt sind, dass die Geltendmachung des Anspruchs für den Gläubiger ohne jedes Risiko ist. Der [X.] hat entschieden, das Unionsrecht verlange nicht, dass die in der nationalen Regelung vorgesehene Verjährung des [X.] wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht während eines von der [X.] wegen der unzureichenden Umsetzung einer Richtlinie anhängig gemachten Vertragsverletzungsverfahrens unterbrochen oder gehemmt wird ([X.], Urteil vom 24. März 2009 - [X.]-445/06, [X.]. 2009, [X.] Rn. 46).

Damit begann die Verjährung der Ausgleichsansprüche des [X.] nicht erst mit dem [X.]eschluss des [X.] vom 14. Juli 2005 - [X.]-52/04, Personalrat der Feuerwehr [X.] - (Slg. 2005, [X.]). In diesem [X.]eschluss hat der Gerichtshof entschieden, dass die Tätigkeiten eines staatlichen Einsatzdienstes der Feuerwehr grundsätzlich nicht von der Ausnahme des Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/391/[X.] des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit ([X.] [X.]) erfasst werden, sondern vielmehr in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen, sofern sie nur unter gewöhnlichen Umständen ausgeübt werden. Er hat aber auch unter Hinweis auf Art. 104 § 3 seiner Verfahrensordnung deutlich gemacht (Rn. 36), dass die [X.]eantwortung dieser Frage im Lichte seiner Rechtsprechung keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt.

Nach § 199 Abs. 1 [X.]G[X.] beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (Nr. 1) und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste (Nr. 2).

Nach der Rechtsprechung des [X.] zu § 199 Abs. 1 [X.]G[X.], der der Senat folgt, setzt der [X.]eginn der Verjährung grundsätzlich nur die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der den Anspruch begründenden Tatsachen voraus. Aus Gründen der Rechtssicherheit und [X.]illigkeit ist es aber nicht erforderlich, dass der Geschädigte aus den ihm bekannten Tatsachen und Umständen auch die zutreffenden rechtlichen Schlüsse zieht ([X.], Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 [X.] 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 37). Die Rechtsunkenntnis des Gläubigers kann den [X.]eginn der Verjährung ausnahmsweise hinausschieben. Dies ist anzunehmen, wenn eine unsichere und zweifelhafte Rechtslage besteht, die selbst ein rechtskundiger Dritter nicht zuverlässig einzuschätzen vermag. Entscheidend ist aber die [X.]keit der Klageerhebung als übergreifende Voraussetzung für den [X.]eginn der Verjährung. [X.] ist die Erhebung einer Klage aber schon dann, wenn sie erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos möglich ist (z.[X.]. [X.], Urteil vom 23. Juli 2015 - [X.]/14 - NVwZ 2016, 708 Rn. 15, vom 21. April 2005 - [X.]/04 - NVwZ 2006, 245, 248 und vom 6. Mai 1993 - [X.] - [X.]Z 122, 317 <325>). Dem [X.]erechtigten muss danach nicht jedes mit der Erhebung der Klage verbundenes Risiko genommen sein.

Aufgrund der dem Kläger bekannten Tatsachen und Umstände begann die Verjährung seiner Ausgleichsansprüche für die Jahre 2001 bis 2004 mit dem Schluss des jeweiligen Jahres. Denn zu diesem Zeitpunkt hatte eine Klage bei verständiger Würdigung jeweils so viel Erfolgsaussicht, dass ihre Erhebung ihm zumutbar war.

Den Haftungsanspruch eines [X.]erechtigten gegen einen Mitgliedstaat wegen der Verletzung der Pflichten aus dem Unionsrecht hat der [X.] bereits 1991 entwickelt ([X.], Urteil vom 19. November 1991 - [X.]-6/90 und [X.]-9/90, [X.] u.a. - Slg. 1991, [X.] Rn. 35). Der Umfang seiner tatsächlichen Dienstleistung - über 48 Stunden pro Siebentageszeitraum hinaus - war dem Kläger ausweislich seines schriftlichen Antrags vom 26. Oktober 2001 bekannt. Auch war dem Kläger bewusst, dass das Verhalten der Leitung der Feuerwehr hinsichtlich der Festsetzung seiner wöchentlichen Arbeitszeit einen hinreichend qualifizierten Verstoß gegen das Unionsrecht im Sinne der Voraussetzungen des unionsrechtlichen [X.] darstellt und er den Ausgleich dieser Zuvielarbeit - in erster Linie durch Freizeit - beanspruchen kann. [X.]ei seinem Antrag vom 26. Oktober 2001 hat sich der Kläger eines Formulars bedient, das ihm nach Aussage seiner [X.]evollmächtigten in der Revisionsverhandlung von einer [X.] zur Verfügung gestellt worden ist. Auf diesem Formular wird zum einen - rechtlich zutreffend - auf das maßgebliche Urteil des [X.] vom 3. Oktober 2000 - [X.]-303/98, [X.] - (Slg. 2000, [X.]) [X.]ezug genommen, wonach [X.]ereitschaftsdienst in Form persönlicher Anwesenheit in der Einrichtung insgesamt als Arbeitszeit gegebenenfalls in der Form von "Überstunden" anzusehen ist. Zum anderen werden im Formular die zutreffenden rechtlichen Schlussfolgerungen gezogen, dass diese Aussage auch für den [X.]ereich der Feuerwehr gilt und dass der unter gewöhnlichen Umständen ausgeübte Feuerwehrdienst in den Anwendungsbereich der Richtlinien über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung fällt.

Dass das [X.] in seinem Urteil vom 29. Mai 2002 - 5 [X.]/01 - ([X.] 2002, 457) - entgegen der später vom Gerichtshof als offenkundig bewerteten Auslegung ([X.]eschluss vom 14. Juli 2005 - [X.]-52/04, Personalrat der Feuerwehr [X.] - Slg. 2005, [X.] Rn. 36) - angenommen hat, der unter gewöhnlichen Umständen ausgeübte Dienst eines bei einer Gemeinde angestellten [X.] und [X.] einer Feuerwehr sei von der Ausnahme des Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/391/[X.] erfasst und diese Auslegung sei so eindeutig, dass es einer Vorlage an den [X.] nicht bedürfe, steht der Annahme der [X.]keit der Klageerhebung nicht entgegen. Nicht die Arbeitsgerichte, sondern die Verwaltungsgerichte sind für die Entscheidung über Ausgleichsansprüche von [X.] wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit zuständig. Ferner wurde bereits vor dem genannten Urteil des [X.]s vom 29. Mai 2002 von Verwaltungsgerichten die Einbeziehung des üblichen Dienstes von [X.] in den Anwendungsbereich der Richtlinien über die Arbeitszeitgestaltung erwogen (z.[X.]. [X.], Urteil vom 6. März 2002 - 4 K 2279/00 - [X.] 2003, 231 Rn. 24 ff.). Die [X.]keit der Erhebung der Klage auf Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit von [X.] folgt auch aus dem Vorlagebeschluss des [X.] vom 17. Dezember 2003 - 6 P 7.03 - ([X.]E 119, 363 <378 f.>), den der [X.], wie dargelegt, wegen der Eindeutigkeit der Einbeziehung des gewöhnlichen Dienstes von [X.] in den Anwendungsbereich der Richtlinien der Sache nach als überflüssig bewertet hat ([X.]eschluss vom 14. Juli 2005 - [X.]-52/04, Personalrat der Feuerwehr [X.] - Slg. 2005, [X.] Rn. 36). Denn auch nach diesem Vorlagebeschluss, der sich von der - unzutreffenden - Rechtsauffassung des [X.]s im Urteil vom 29. Mai 2002 abgrenzt, erscheint die Einbeziehung des gewöhnlichen Dienstes von Feuerwehrbediensteten in den Anwendungsbereich der damals maßgeblichen Richtlinien zur Arbeitszeitgestaltung als naheliegend.

Dass die Klage erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos möglich und damit ihre Erhebung zumutbar war, folgt schließlich auch daraus, dass für diese Klage bei [X.]edürftigkeit Prozesskostenhilfe hätte gewährt werden müssen. Denn die mit der Klage beabsichtigte Verfolgung des Anspruchs auf Ausgleich unionsrechtswidriger Zuvielarbeit hätte aus den vorstehenden Gründen [X.]. § 166 Abs. 1 Satz 1 [X.] i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO hinreichende Aussicht auf Erfolg geboten.

c) Vor ihrem Eintritt ist die Verjährung weder unterbrochen noch gehemmt worden.

aa) Das Schreiben des [X.] vom 26. Oktober 2001 hat die Verjährung der in den Jahren 2001 bis 2004 jeweils monatsweise entstandenen Ansprüche auf Ausgleich der unionsrechtswidrigen Zuvielarbeit des [X.] weder im Jahr 2001 nach § 210 [X.]G[X.] a.F. unterbrochen noch in dem Zeitraum bis Ende 2007 nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 [X.]G[X.] n.F. gehemmt. Denn bei diesem Schreiben handelt es sich nicht um den nach § 54 Abs. 2 [X.]eamtStG erforderlichen Widerspruch, dem allein die verjährungsunterbrechende und -hemmende Wirkung zukommt, sondern um den Antrag, mit dem das verwaltungsbehördliche Verfahren auf Ausgleich der unionsrechtswidrige Zuvielarbeit erst eingeleitet werden sollte.

Wortlaut wie auch Sinn und Zweck des § 210 [X.]G[X.] a.F. (§ 204 Abs. 1 Nr. 12 [X.]G[X.]) führen zu der Auslegung, dass nur das auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete Entscheidung gerichtete Gesuch verjährungsunterbrechende und verjährungshemmende Wirkung hat. Dieses Gesuch muss den eindeutigen Willen zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber dem Schuldner erkennen lassen. Es muss auf eine (nochmalige) Überprüfung der Rechtslage gerichtet sein, um - auch im Interesse der Entlastung der Gerichte - zu vermeiden, dass die [X.]ehörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Anspruchs, über den der Dienstherr nicht von sich aus entscheidet und zu entscheiden hat, nicht. Dieser Antrag ist zunächst nur auf die Konkretisierung des Anspruchs und damit auf eine Entscheidung des Dienstherrn gerichtet, die sodann erst in dem der Entlastung der Gerichte dienenden förmlichen Vorverfahren zu überprüfen ist ([X.], Urteil vom 9. März 1979 - 6 [X.] 11.78 - [X.]E 57, 306 <308 f.> und [X.]eschluss vom 14. April 2011 - 2 [X.] - juris Rn. 5).

[X.]ei beamtenrechtlichen Fallgestaltungen, bei denen für den Dienstherrn keine Veranlassung besteht, von sich aus ohne Antrag des betroffenen [X.]eamten tätig zu werden, muss der [X.]eamte das Verwaltungsverfahren erst durch einen beim Dienstherrn gestellten Antrag in Gang setzen. Dies gilt etwa für einen Anspruch auf Schadensersatz wegen schuldhafter Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden [X.]ewerbungsverfahrensanspruchs im Rahmen einer Auswahlentscheidung, für den Anspruch auf Schadensersatz wegen schuldhafter Verletzung der Fürsorgepflicht, für den Anspruch auf Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit durch Freizeitausgleich oder hilfsweise durch Geldzahlung oder für den Anspruch auf Ausgleich von altersdiskriminierender [X.]esoldung.

Lehnt der Dienstherr in diesen Fällen die Gewährung einer Leistung oder Zahlung ab, muss der [X.]eamte gegen die Entscheidung des Dienstherrn Widerspruch erheben. Erst nach Zurückweisung des Widerspruchs durch Erlass eines Widerspruchsbescheids kann der [X.]eamte Klage erheben. Im Fall behördlicher Untätigkeit hat er die Möglichkeit der Klageerhebung nach § 75 [X.]. Eine Interpretation des das Verwaltungsverfahren erst einleitenden Antrags als "Widerspruch" mit der Folge der Möglichkeit der unmittelbaren Klageerhebung im [X.] an die ablehnende Entscheidung des Dienstherrn ist angesichts der speziellen gesetzlichen Vorgaben ausgeschlossen.

§ 54 Abs. 2 [X.]eamtStG gibt für [X.]eamte [X.]. § 1 [X.]eamtStG vor, dass, sofern nicht ein [X.]esgesetz etwas Anderes bestimmt, vor allen Klagen - auch bei einer Maßnahme einer obersten Dienstbehörde - ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist. [X.]eansprucht der [X.]eamte eine im Einzelnen nicht gesetzlich bestimmte Leistung des Dienstherrn, so folgt aus § 54 Abs. 2 [X.]eamtStG, dass bei jeder Klageart das für die Verpflichtungsklage geltende gestufte Verfahren einzuhalten ist. Das Vorverfahren nach den §§ 68 ff. [X.] ist nicht lediglich ein schlichtes Verwaltungsverfahren vor der Erhebung der Klage; der Widerspruch, mit dem das Vorverfahren nach § 69 [X.] beginnt, setzt schon begrifflich eine vorhergehende Entscheidung der [X.]ehörde voraus, die zumindest teilweise hinter dem Antrag/Gesuch des [X.]eamten zurückbleibt und der der [X.]eamte "widerspricht". Gegen diese auf den einleitenden Antrag des [X.]eamten hin ergehende behördliche Entscheidung muss der [X.]eamte nach § 54 Abs. 2 [X.]eamtStG erst Widerspruch erheben. Die unmittelbare Klageerhebung gegen die Ausgangsentscheidung des Dienstherrn ist gerade ausgeschlossen, weil die behördliche Entscheidung vor der [X.]efassung des Gerichts unter den Gesichtspunkten der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit von der Widerspruchsbehörde erneut überprüft werden soll. Die Auslegung von Erklärungen des [X.]eamten hat sich an dieser gesetzlichen Systematik zu orientieren, soweit diese Auslegung nach der auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 133 [X.]G[X.] vertretbar ist.

In den genannten Fällen stellt der vor Erhebung der Klage beim Dienstherrn zu stellende Antrag nicht lediglich eine im Prozess nachholbare Sachurteilsvoraussetzung, sondern eine nicht nachholbare Klagevoraussetzung dar. Sein Fehlen macht die Klage unzulässig ([X.], Urteile vom 27. Juni 1986 - 6 [X.] 131.80 - [X.]E 74, 303 <306> und vom 10. April 1997 - 2 [X.] 38.95 - [X.] 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 m.w.[X.] und [X.]eschluss vom 1. Dezember 1993 - 2 [X.] 115.93 - [X.] 232 § 79 [X.] Nr. 110 S. 12; vgl. auch [X.]eschluss vom 12. Mai 2020 - 6 [X.] 54.19 - Rn. 23). Damit kann ein [X.]eamter auch nicht unmittelbar von der Geltendmachung eines Anspruchs auf [X.]eförderung auf einen Schadensersatzanspruch wegen schuldhafter Verletzung seines aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden [X.]ewerbungsverfahrensanspruchs übergehen, ohne zuvor beim Dienstherrn einen entsprechenden Antrag gestellt und gegen dessen ablehnende Entscheidung Widerspruch erhoben zu haben. Denn dabei handelt es sich um zwei unterschiedliche Streitgegenstände; für die Ansprüche gelten zudem unterschiedliche Voraussetzungen ([X.], Urteil vom 10. April 1997 - 2 [X.] 38.95 - [X.] 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 32). Die zwischenzeitliche gegenteilige Rechtsprechung ([X.], Urteile vom 28. Juni 2001 - 2 [X.] 48.00 - [X.]E 114, 350 <354 ff.> und vom 30. Oktober 2013 - 2 [X.] 23.12 - [X.]E 148, 217 Rn. 22 ff.) gibt der Senat auf.

Für Konstellationen, in denen der Dienstherr von sich aus handelt, gilt dies allerdings nicht. Hat der Dienstherr dem [X.]eamten etwa eine dienstliche [X.]eurteilung erteilt, muss der [X.]eamte nicht erst einen Antrag auf Abänderung der [X.]eurteilung stellen, über den der Dienstherr zu entscheiden hat. Vielmehr kann der betroffene [X.]eamte gegen die [X.]eurteilung - soweit das Vorverfahren nicht gesetzlich ausgeschlossen ist (vgl. hier § 93 Abs. 1 Nr. 2 L[X.]G [X.]E) - unmittelbar Widerspruch und nach dessen Zurückweisung Klage erheben.

Für den [X.]ereich des Ausgleichs unionsrechtswidriger Zuvielarbeit hat der [X.]eklagte das Widerspruchsverfahren auch nicht aufgrund der Ermächtigung in § 54 Abs. 2 Satz 3 [X.]eamtStG ausgeschlossen (vgl. § 93 Abs. 1 L[X.]G [X.]E).

Das Schreiben des [X.] vom 26. Oktober 2001 hat das Oberverwaltungsgericht unter Verweis ([X.] auf sein Urteil vom 16. Oktober 2013 - [X.] [X.] 51.09 - ([X.] 2014, 86 Rn. 37 ff.) als bloßen, das Verwaltungsverfahren einleitenden Antrag und nicht als "Widerspruch" gewertet. [X.]ei der Ermittlung der [X.]edeutung von schriftlichen Erklärungen eines [X.]eteiligten handelt es sich um Tatsachenfeststellungen [X.]. § 137 Abs. 2 [X.], an die das Revisionsgericht grundsätzlich gebunden ist. Eine [X.]indung scheidet nur aus, wenn die konkrete Auslegung der Erklärung durch das Oberverwaltungsgericht auf einer unvollständigen Würdigung der festgestellten Tatsachen, einem Rechtsirrtum, einem Verstoß gegen eine Auslegungsregel oder einem Verstoß gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz oder ein Denkgesetz beruht ([X.], Urteile vom 17. Juni 2010 - 2 [X.] 86.08 - [X.]E 137, 138 Rn. 14 und vom 21. Februar 2019 - 2 [X.] 50.16 - [X.] 230 § 126 [X.]RRG Nr. 27 Rn. 15 m.w.[X.]). Diese Voraussetzungen sind im Hinblick auf die Auslegung des Schreibens des [X.] vom 26. Oktober 2001 durch das Oberverwaltungsgericht nicht gegeben.

bb) Die Verjährung ist auch nicht nach § 203 Satz 1 [X.]G[X.] n.F. durch Verhandlungen zwischen den [X.]eteiligten gehemmt worden.

Obwohl das [X.]erufungsgericht auch hinsichtlich einer etwaigen Hemmung der Verjährung durch Verhandlungen auf sein Urteil vom 16. Oktober 2013 - [X.] [X.] 51.09 - ([X.] 2014, 86 Rn. 37 ff.) [X.]ezug nimmt, sind dem [X.]erufungsurteil die hierfür erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht unmittelbar zu entnehmen. Allerdings verweist das [X.]erufungsurteil gemäß § 117 Abs. 3 [X.] auf die Verwaltungsvorgänge des [X.]eklagten. Auf dem Original des Schreibens des [X.] vom 26. Oktober 2001 ist handschriftlich vermerkt "Eingangsbestätigung gef. + ab 02/11". Es liegt nahe, dass mit dieser Eingangsbestätigung das (Standard-)Schreiben gemeint ist, das der Kläger des [X.] [X.] 2 [X.] 2.19 von der Leitung der [X.]erliner Feuerwehr am 4. Oktober 2001 auf seinen formularmäßigen Antrag auf Ausgleich seiner Zuvielarbeit erhalten hat.

Die am 2. November 2001 von der Feuerwehr des [X.]eklagten abgesandte Eingangsbestätigung erfüllt die Voraussetzungen des § 203 Satz 1 [X.]G[X.] n.F. nicht. Denn schwebende Verhandlungen sind nur anzunehmen, wenn ein [X.]eteiligter eine Erklärung abgibt, die der anderen Seite die Annahme gestattet, der Erklärende lasse sich auf Erörterungen über die [X.]erechtigung des Anspruchs oder dessen Umfang ein ([X.], Urteil vom 1. Februar 2007 - [X.]/04 - NJW-RR 2007, 1358 Rn. 32; [X.], [X.]eschluss vom 12. Mai 2011 - [X.]/08 - juris Rn. 8 und [X.], [X.]eschluss vom 20. Januar 2014 - 2 [X.] 6.14 - juris Rn. 6). Das Schreiben bestätigt lediglich den Erhalt des Schreibens, weist auf bereits laufende gerichtliche Verfahren in [X.]ezug auf den Ausgleich von Zuvielarbeit hin und kündigt für den Abschluss der gerichtlichen Verfahren nur eine Entscheidung über den Antrag des [X.] an.

3. Der [X.]eklagte ist auch nicht durch sein Verhalten an der Erhebung der Einrede der Verjährung gehindert.

a) Der Dienstherr ist nicht nur berechtigt, sondern nach dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung grundsätzlich auch verpflichtet, gegenüber finanziellen Ansprüchen von [X.]eamten die Einrede der Verjährung zu erheben (vgl. [X.], Urteil vom 25. November 1982 - 2 [X.] 32.81 - [X.]E 66, 256 <261> m.w.[X.]). Damit wird dem Rechtsfrieden wie auch möglichen [X.]eweisschwierigkeiten Rechnung getragen. Die Geltendmachung der Einrede kann jedoch unter besonderen Umständen als Verstoß gegen [X.] und Glauben zu werten und damit unzulässig sein. Zwar ist im Rahmen der Prüfung des Einwandes der unzulässigen Rechtsausübung die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht zu berücksichtigen. Stellt die [X.] aber keine unzulässige Rechtsausübung dar, kann sie nicht wegen Verletzung der Fürsorgepflicht ermessensfehlerhaft sein. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung erfordert ein qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn, das nicht notwendig schuldhaft sein muss, das aber angesichts der Umstände des Einzelfalls die Einrede der Verjährung deshalb als treuwidrig erscheinen lässt, weil der [X.]eamte veranlasst worden ist, verjährungsunterbrechende oder verjährungshemmende Schritte zu unterlassen. Unerheblich ist, ob der [X.]eamte keine Kenntnis von den ihm zustehenden Ansprüchen hatte oder ob er von der rechtzeitigen Geltendmachung bewusst abgesehen hat, weil er nach [X.] und Glauben davon ausgehen konnte, der Dienstherr werde sich nicht auf die Verjährung berufen ([X.], Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 [X.] 14.05 - [X.] 240 § 73 [X.][X.]esG Nr. 12 Rn. 23 und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 54). Dass der [X.]eklagte als Dienstherr bei der Gestaltung der Dienstzeiten der Feuerwehr im [X.] gegen die Vorgaben der [X.] zur Arbeitszeitgestaltung verstoßen hat, reicht danach zur Annahme der [X.]widrigkeit seiner [X.]erufung auf Verjährung nicht aus; der [X.] begründet vielmehr überhaupt erst die Ausgleichsansprüche.

b) Gemessen an diesen Grundsätzen ist der [X.]eklagte nicht gehindert, den [X.] für die Jahre 2001 bis 2004 die Einrede der Verjährung entgegenzuhalten. Durch die Eingangsbestätigung vom 2. November 2001 und die allgemeine Mitarbeiterinformation vom 21. April 2008 hat der [X.]eklagte den Kläger nicht dazu veranlasst, seinerseits einen die Verjährung unterbrechenden oder hemmenden Schritt zu unterlassen.

Wie bereits ausgeführt (Rn. 41), handelt es sich bei der Ermittlung der [X.]edeutung von schriftlichen Erklärungen eines [X.]eteiligten um Tatsachenfeststellungen des [X.]erufungsgerichts, an die das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 [X.] grundsätzlich gebunden ist. Anhaltspunkte für eine Ausnahme von dieser [X.]indung - unvollständige Würdigung der festgestellten Tatsachen, Rechtsirrtum, Verstoß gegen eine Auslegungsregel oder Verstoß gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz oder ein Denkgesetz - sind hier nicht ersichtlich.

Ungeachtet dessen ist der Auslegung des [X.] unter [X.]erücksichtigung der Interessen beider [X.]eteiligten auch inhaltlich zuzustimmen:

Aus dem - unterstellten - Inhalt der Eingangsbestätigung vom 2. November 2001 konnte der Kläger nicht den Schluss ziehen, bei einer Untätigkeit der Leitung der Feuerwehr in [X.]ezug auf die von ihm konkret geltend gemachten Ausgleichsansprüche müsse er seinerseits im Hinblick auf die drohende Verjährung keine Schritte einleiten, weil der [X.]eklagte die Einrede der Verjährung auf Dauer nicht erheben werde. Denn in dem Schreiben wird lediglich auf die laufende gerichtliche Prüfung vergleichbarer Ansprüche anderer Feuerwehrbeamte verwiesen und eine weitere Kontaktaufnahme für den Abschluss dieser Prüfung angekündigt.

Die allgemeine Fürsorgepflicht (§ 45 [X.]eamtStG) gebietet dem Dienstherrn nicht, [X.]eamte auf den Ablauf von Fristen hinzuweisen und sie zur Geltendmachung ihrer Ansprüche anzuhalten ([X.], Urteile vom 21. April 1982 - 6 [X.] 34.79 - [X.]E 65, 197 <203>, vom 30. Januar 1997 - 2 [X.] 10.96 - [X.]E 104, 55 <57 f.> und vom 17. September 2015 - 2 [X.] 26.14 - [X.] 232.0 § 87 [X.] 2009 Nr. 1 Rn. 53).

Die Mitarbeiterinformation ist vom [X.]eklagten erst am 21. April 2008 und damit nach dem Eintritt der Verjährung der Ansprüche aus den Jahren 2001 bis 2004 herausgegeben worden. Die an sämtliche [X.]edienstete der Feuerwehr gerichtete Mitarbeiterinformation ist nach dem Horizont des durchschnittlichen Empfängers der Erklärung auszulegen. Der darin erklärte Verzicht auf die Geltendmachung der Einrede der Verjährung unter Hinweis auf bereits anhängige Musterverfahren sollte ersichtlich gewährleisten, dass zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährte Forderungen nicht allein deshalb klageweise geltend gemacht werden, um die Verjährung nach § 204 Abs. 1 Nr. 1 [X.]G[X.] zu hemmen. [X.]ereits verjährte Forderungen - Ansprüche bis einschließlich Dezember 2004 - kann und konnte der [X.]eklagte dagegen einseitig durch die Erhebung der [X.] abwenden. Da der Verzicht auf die Einrede der Verjährung für zu diesem Zeitpunkt bereits verjährte Forderungen keine [X.]edeutung hat, ist die Erklärung vom 21. April 2008 dahingehend auszulegen, dass sie nur solche Ansprüche erfasst, die zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährt waren.

4. Entgegen der Ansicht der Revision ergeben sich aus dem Urteil des [X.] vom 27. Februar 2020 - [X.]-773/18 bis 775/18, [X.] u.a. - keine Schlussfolgerungen für die hier entscheidende Frage der Verjährung.

Dieses Urteil betrifft nicht Fragen der Verjährung - von [X.] wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit -, sondern die Handhabung der unionsrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität bei einem Antrag auf Ersatz des Schadens wegen altersdiskriminierender [X.]esoldung. Eine Ausschlussfrist von zwei Monaten - wie etwa § 15 Abs. 4 AGG - macht nach dem [X.] (Rn. 70) die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte grundsätzlich weder unmöglich noch erschwert sie sie übermäßig.

Auch sind die beiden Fallkonstellationen gerade hinsichtlich des Kenntnisstandes der [X.]erechtigten nicht vergleichbar. Im Urteil vom 27. Februar 2020 (Rn. 64 ff.) erwägt der [X.], die [X.]eamten und [X.] des [X.]es Sachsen-Anhalt hätten gar nicht erkennen können, dass und in welchem Umfang sie durch die damaligen [X.] Vorschriften diskriminiert worden seien. Diese Überlegung erscheint schon deshalb zweifelhaft, weil mehr als 4 000 [X.]eamte und [X.] des [X.]es Sachsen-Anhalt innerhalb der Frist von zwei Monaten (§ 15 Abs. 4 AGG) nach der Verkündung des Urteils des Gerichtshofs vom 8. September 2011 ([X.]-297/10 und [X.]-298/10) Anträge auf Entschädigung gestellt haben. Wie dargelegt, gibt die allgemeine Fürsorgepflicht (§ 45 [X.]eamtStG) dem Dienstherrn nicht auf, [X.]eamte auf den Ablauf von Fristen hinzuweisen und sie zur Geltendmachung ihrer Ansprüche anzuhalten.

Im Gegensatz zu der vom [X.] im Urteil vom 27. Februar 2020 angenommen Fallgestaltung hat der Kläger hier den Verstoß des [X.]eklagten gegen das Unionsrecht nicht nur erkannt, sondern daraus auch die zutreffenden rechtlichen Schlussfolgerungen gezogen. Im Schreiben vom 26. Oktober 2001 hat er den Verstoß des beklagten [X.]es bei der Festsetzung der Arbeitszeit von [X.] aufgezeigt und seine sich daraus ergebenden Ausgleichsansprüche ausdrücklich - für Vergangenheit und Zukunft - geltend gemacht.

Andererseits betont der [X.] im Urteil vom 27. Februar 2020 (Rn. 65 und 93) wiederum, es sei Sache der innerstaatlichen Gerichte, die Einhaltung der Prinzipien der Äquivalenz und Effektivität zu beurteilen.

Das von den [X.]evollmächtigten des [X.] hervorgehobene Urteil des [X.] vom 25. November 2010 - [X.]-429/09, Fuß - (Slg. 2010, [X.]) betrifft nicht die Verjährung von [X.], die aus der Verletzung von [X.] resultieren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 [X.].