Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22.11.2011, Az. 2 BvE 3/08

Der [X.] betrifft die Frage, ob der [X.] einer Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die [X.] hätte zustimmen müssen.

1. a) Gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 [X.] in der bis zum 22. Dezember 1993 geltenden Fassung waren die [X.]eisenbahnen in [X.] Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau zu führen. Hinsichtlich ihrer Wirtschaftsführung war die [X.] auf eine Doppelrolle als Wirtschaftsunternehmen einerseits und als eine dem Gemeinwohl verpflichtete Einrichtung andererseits festgelegt. Unter diesen rechtlichen Rahmenbedingungen zog ihre Tätigkeit eine erhebliche Belastung der öffentlichen Haushalte nach sich. Als ein wesentlicher Grund für diesen Umstand wurde die Unternehmensverfassung der [X.] ausgemacht, die als in sich widersprüchlich bewertet wurde (vgl. die Begründung des Entwurfs eines [X.], BTDrucks 12/4609 , [X.] f.).

[X.] wurden Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes beim [X.] eingebracht, deren Ziel es war, die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine "Führung der bisherigen [X.]eisenbahnen als Wirtschaftsunternehmen in [X.]er Form" (BTDrucks 12/5015, [X.]) zu schaffen. Mit der Streichung der Wörter "die [X.]eisenbahnen" in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 [X.] sollte die Schaffung eines Art. 87e [X.] einhergehen, dessen dritter und zugleich letzter Absatz die Führung der [X.] in [X.]er Form anordnete. Der [X.]rat trat diesem Entwurf entgegen. Er führte an, dass bei einer Übertragung des Eigentums am Schienennetz auf ein [X.] organisiertes Wirtschaftsunternehmen nicht gewährleistet sei, dass das Schienennetz zumindest in seinen wesentlichen Bestandteilen erhalten und bedarfsgerecht ausgebaut werde. Die beschlossene Fassung des Art. 87e [X.] geht auf die Empfehlung des Rechtsausschusses des [X.]es zurück. Sie soll einen Ausgleich darstellen zwischen dem ursprünglich beim [X.] eingebrachten Entwurf und der Forderung des [X.]rates, das Eigentum an Schienenwegen der [X.] beim [X.] zu belassen. Absatz 4 der neugeschaffenen Grundgesetzbestimmung soll die "Sicherstellung einer politischen Verantwortung des [X.] für die Infrastruktur der [X.] und dem Gemeinwohl dienende Verkehrsangebote des [X.]" bezwecken (vgl. BTDrucks 12/6280, [X.].

b) Das [X.] vom 27. Dezember 1993 ([X.]) regelte die Zusammenführung der Sondervermögen "[X.]" und "Deutsche [X.]sbahn" zu einem nicht rechtsfähigen Sondervermögen des [X.] mit dem Namen "[X.]eisenbahnvermögen". Ferner ordnete es die Gründung einer [X.] Aktiengesellschaft an und sah die Übertragung bestimmter Bestandteile des [X.]eisenbahnvermögens auf die [X.] vor. Auf die Gesellschaft zu übertragen waren die sogenannten [X.]en Liegenschaften und das [X.]e sonstige Vermögen. Nicht [X.]e Vermögensgegenstände sollten beim [X.]eisenbahnvermögen verbleiben. Der Übergang erfolgte teils gesetzlich, teils in Vollzug sogenannter Übergabebescheide, die zu erlassen das [X.]eisenbahnvermögen berechtigt war. Das Gesetz erlaubte es, die Liegenschaftszuordnung zwischen [X.]eisenbahnvermögen und der [X.] durch Vergleich zu regeln und diesem Vergleich entsprechende Übergabebescheide zu erlassen.

Am 4. und 5. August 1996 wurde als ein solcher Vergleich die sogenannte Rahmenvereinbarung zwischen der [X.] und der [X.]regierung geschlossen, die der abschließenden und verbindlichen Aufteilung der Liegenschaften zwischen der [X.] und dem [X.]eisenbahnvermögen zu dienen bestimmt war. Schon beim Abschluss der Rahmenvereinbarung sahen die Parteien voraus, dass der [X.] dadurch auch nicht unmittelbar [X.]e Liegenschaften zugeordnet werden würden. Um dies zu vermeiden, hätte der gesamte Liegenschaftsbestand kataster- und grundbuchmäßig erfasst werden müssen. Der hierfür erforderliche Aufwand wurde als unverhältnismäßig angesehen.

c) In der Folgezeit wurde der Liegenschaftsbestand der [X.] in zahlreiche sogenannte Bewirtschaftungseinheiten aufgeteilt. Die Bewirtschaftungseinheiten wurden den Geschäftsbereichen innerhalb der [X.] - Personennahverkehr, [X.], Güterverkehr und Fahrweg - zugeordnet. Am 2. Dezember 1998 beschloss eine außerordentliche Hauptversammlung der [X.] einen [X.] zur Überführung der Geschäftsbereiche in [X.]. Der [X.] sah die Gründung der Gesellschaften [X.], [X.], [X.], [X.] und [X.] zum 1. Januar 1999 vor. Den Gesellschaften, ganz überwiegend den Eisenbahninfrastrukturunternehmen, wurden die den Geschäftsbereichen zugeordneten Bewirtschaftungseinheiten übertragen. Dies geschah teils durch die Übertragung bürgerlich-rechtlichen Eigentums an der jeweiligen Liegenschaft, teils durch die Übertragung lediglich wirtschaftlichen Eigentums. Zahlreiche Liegenschaften verblieben bei der Konzernmutter [X.]. Der Grund hierfür lag zum Teil in der inzwischen zutage getretenen fehlenden Bahnnotwendigkeit dieser Liegenschaften. Zum Teil war der Verbleib bei der Konzernmutter durch den Wunsch nach einer wirtschaftlichen Optimierung der Immobiliennutzung motiviert oder er war die Folge von [X.] bestimmter Liegenschaften durch mehrere Geschäftsbereiche und spätere [X.].

d) Seit Ende 2001 beabsichtigte die [X.], sich von einem erheblichen Teil der vorhandenen und als nicht oder nicht mehr [X.] erachteten Immobilien zu trennen. Zu diesem Zweck gründete das Unternehmen mit Wirkung vom 15. Februar 2002 die [X.] und als deren persönlich haftende Gesellschafterin die [X.] GmbH. Am 30. April 2003 veräußerte die [X.] ein Immobilienportfolio an die [X.]. Die veräußerten Liegenschaften hatten eine Gesamtfläche von rund 30 Mio. m² und einen Buchwert von rund 1 Mrd. Euro. Es handelte sich überwiegend um Verwaltungsgebäude, die mittel- bis langfristig wegen geplanter Standortwechsel oder anderer Umstände entbehrlich erschienen. Teilweise waren die an die [X.] veräußerten Liegenschaften 1999 [X.]n übertragen und von diesen zwischenzeitlich als entbehrlich klassifiziert worden. Im Übrigen handelte es sich um Liegenschaften, die nach der Ausgliederung der [X.] bei der [X.] verblieben waren. Nicht in jedem Fall wurde der [X.] bürgerlich-rechtliches Eigentum an den Liegenschaften übertragen. Zum Teil wurden lediglich Anwartschaften oder schuldrechtliche Verschaffungsansprüche begründet, schon weil nicht jede Liegenschaft kataster- und grundbuchmäßig erfasst war.

Die zur Begleichung des Kaufpreises notwendigen Mittel setzten sich aus dem Eigenkapital der [X.], aus einem Gesellschafterdarlehen der [X.] und überwiegend aus der Aufnahme von Fremdkapital durch die [X.] zusammen. Die der [X.] durch den Verkauf zufließende Liquidität wurde zur Deckung von Verlusten der [X.] sowie zu einer Eigenkapitalerhöhung dieser Gesellschaft verwendet.

e) In der Folgezeit veräußerte die [X.] einen Teil der Liegenschaften. Im Jahre 2007 traf die [X.], die zu diesem Zeitpunkt wieder Alleingesellschafterin der [X.] GmbH und einzige Kommanditistin der [X.] war, die Entscheidung, die [X.]-Gesellschaften in ihrer Gänze zu veräußern. Die [X.] leitete im Mai 2007 ein Bieterverfahren ein und bot ihre Geschäftsanteile an der [X.] GmbH und ihren Kommanditanteil an der [X.] zum Verkauf an. [X.] zeigte ein durch die [X.] handelndes Konsortium, bestehend aus der [X.] und dem Finanzinvestor [X.] Am 31. August 2007 wurde eine Exklusivitätsvereinbarung zur Vorbereitung des Verkaufs getroffen.

Die zuständigen Organe der [X.] und der Erwerbergesellschaft stimmten einer Veräußerung der [X.]-Gesellschaften zu einem Kaufpreis von 1.640 Mio. Euro zu. Zu diesem Zeitpunkt verfügte die [X.] noch über einen Liegenschaftsbestand mit einer Gesamtfläche von rund 27 Mio. m². Am 13. September 2007 schlossen die [X.] und die [X.] den notariell beurkundeten Kauf- und Abtretungsvertrag über den Kommanditanteil der [X.] an der [X.] und über die Geschäftsanteile an der [X.] GmbH. Nach Abzug der konzernexternen Verbindlichkeiten, Rückstellungen und Transaktionskosten ergab sich ein Nettotransaktionsergebnis von 192 Mio. Euro zugunsten des Deutsche-Bahn-Konzerns.

Der Kauf- und Abtretungsvertrag stand unter der aufschiebenden Bedingung einer Genehmigung durch die [X.]regierung. Die [X.]regierung genehmigte am 23. November 2007 die Veräußerung der Anteile an den [X.]-Gesellschaften.

2. a) Die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften war Gegenstand der Beratungen im [X.]. Der [X.] Staatssekretär beim [X.]minister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung übersandte dem Vorsitzenden des [X.], Bau und Stadtentwicklung des [X.]es am 13. September 2007 einen Bericht über die Veräußerung. Hierin teilte er mit, dass die [X.] am 31. August 2007 mit dem erwerbsinteressierten Konsortium eine Exklusivitätsvereinbarung geschlossen habe. Er legte die Hintergründe sowie eine eigene Bewertung des Vorgangs dar. Der Bericht war Gegenstand der Beratungen des [X.] am 19. September 2007. Der in der Sitzung anwesende [X.] Staatssekretär sicherte den [X.] zu, dass ein weiterer Bericht vorgelegt werde, bevor die [X.]regierung das Veräußerungsgeschäft genehmigen werde.

Der angekündigte weitere Bericht wurde dem Vorsitzenden des [X.] am 8. Oktober 2007 übersandt. Dieser Bericht war Gegenstand der Ausschusssitzung am 10. Oktober 2007. Erörtert wurden unter anderem die Höhe des Verkaufspreises, dessen Verhältnis zum Wert der Immobilien und die Zuordnung des Nettotransaktionsergebnisses zu der Tochtergesellschaft [X.]. Im Zuge der Diskussion wiesen mehrere Abgeordnete auf Fragen im Zusammenhang mit der Veräußerung hin, die nach ihrer Auffassung noch nicht zufriedenstellend beantwortet worden seien. Der Abgeordnete [X.], Mitglied der Fraktion der [X.], forderte von der [X.]regierung, den Verkauf der [X.]-Gesellschaften zu untersagen, bis alle relevanten Punkte geklärt seien. Die [X.]-Fraktion halte sich im weiteren Verfahrensgang alle parlamentarischen Rechte offen.

b) Am 29. Januar 2008 stellten mehrere Abgeordnete der Fraktion [X.] und die Fraktion selbst an die [X.]regierung eine [X.]e Anfrage zur Veräußerung von Immobilien der [X.] (siehe BTDrucks 16/7949). Die [X.]regierung wurde unter anderem gefragt, wie sie es begründe, dass sie zu der Veräußerung der [X.]-Gesellschaften "nicht die Einwilligung des [X.]es und des [X.]rates eingeholt habe, obwohl § 65 Abs. 7 der [X.]haushaltsordnung ([X.]) vorschreibt: 'Haben Anteile an Unternehmen besondere Bedeutung und ist deren Veräußerung im Haushaltsplan nicht vorgesehen, so dürfen sie nur mit Einwilligung des [X.]tages und des [X.]rats veräußert werden.' ... ". Die [X.]regierung beantwortete die Frage dahingehend, dass § 65 Abs. 7 [X.] auf mittelbare [X.]beteiligungen - zu denen die [X.]-Gesellschaften gehörten - keine Anwendung finde.

Mit ihrem durch Antrag vom 23. Mai 2008 eingeleiteten [X.]verfahren macht die Antragstellerin eine Verletzung der Rechte des [X.]es geltend. Die Antragsgegnerin habe das Zustimmungsrecht des [X.] aus Art. 110 [X.] in Verbindung mit Art. 87e [X.] bei der Veräußerung der Anteile an den [X.]-Gesellschaften verletzt.

1. Für die Veräußerung staatlichen Vermögens sehe Art. 110 Abs. 2 [X.] in Verbindung mit Art. 110 Abs. 1 [X.] ein parlamentarisches Zustimmungsrecht in Form eines haushaltsrechtlichen Gesetzesvorbehalts vor. Alle Einnahmen des [X.] seien in den Haushaltsplan vollständig einzustellen. Der Haushaltsplan müsse durch das Haushaltsgesetz festgestellt werden. Das Beteiligungsrecht des [X.], welches die Antragstellerin in Prozessstandschaft einzufordern befugt sei, erstrecke sich dabei auch auf die Einnahmenseite. [X.] haushaltsrelevante Veräußerungen außerhalb des Haushaltsplanes, müsse eine gesonderte Zustimmung des [X.]es zu diesem Geschäft eingeholt werden.

Aus der in Art. 87e Abs. 4 [X.] geregelten Gewährleistungspflicht des [X.] für Eisenbahnverkehr und -infrastruktur folge, dass der Zustimmungsvorbehalt des [X.] bei Veräußerungen von Tochterunternehmen durch die [X.] nicht entfalle. Er bestehe dort ebenso wie bei der Veräußerung von Staatsvermögen. Die Gewährleistungspflicht erfasse die [X.] insgesamt und nicht lediglich die Unternehmen der Netzinfrastruktur. Sachlich sei die Gewährleistungspflicht nicht auf die Vorgänge des Bauens und Erhaltens des Schienennetzes beschränkt. Die Gewährleistungspflicht umfasse alle Vorgänge, deren Zweck es sei, dem Wohl der Allgemeinheit bei Ausbau und Erhalt des Schienennetzes Rechnung zu tragen. Art. 87e Abs. 4 [X.] sei deshalb auch berührt, wenn die Kapitalkraft der [X.] und der [X.] gestärkt werden solle. Im Übrigen könnten die den [X.] entzogenen Grundstücke nicht mehr dem Ausbau des Schienennetzes dienen.

2. Die Frist des § 64 Abs. 3 [X.] zur Einleitung eines [X.]verfahrens habe die Antragstellerin durch die Antragstellung am 23. Mai 2008 gewahrt. Selbst wenn man insoweit nicht auf die Antwort der [X.]regierung auf die [X.]e Anfrage am 13. Februar 2008, sondern auf die Erklärung der Genehmigung durch die [X.]regierung am 23. November 2007 abstelle, sei der Antrag fristgerecht. Die Beratungen im Verkehrsausschuss seien aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen ungeeignet, einen früheren Fristbeginn zu markieren. Die Kenntnis der [X.] im Ausschuss könne nicht mit der Kenntnis der Antragstellerin selbst gleichgesetzt werden, eine Zurechnung komme nicht in Betracht. Auch sei den Ausschussmitgliedern in den Sitzungen des [X.] am 19. September 2007 und am 10. Oktober 2007 keine Kenntnis über den Stand des [X.] vermittelt worden.

3. Für den Antrag bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Bei der Absicht, die Auslegung streitbestimmender Vorschriften des Grundgesetzes gerichtlich klären zu lassen, handele es sich ungeachtet parlamentarischer Handlungsmöglichkeiten um ein verfahrensrechtlich zulässiges Rechtsschutzziel. Im Übrigen sei aufgrund der Mehrheitsverhältnisse nicht zu erwarten gewesen, dass die Antragstellerin mit parlamentarischem Handeln erfolgreich gewesen wäre und einen verfassungsrechtlichen Streit hätte verhüten können. Zudem sei die parlamentarische Beteiligung im Ausschuss auch tatsächlich eingefordert worden.

Die Antragsgegnerin sieht keine Rechte des [X.]es verletzt. Art. 110 [X.] sei hier schon deshalb nicht anwendbar, weil diese Bestimmung allein die Haushaltswirtschaft der [X.] erfasse. Die Einnahmen durch die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften habe hingegen die [X.] erzielt. Auch Art. 87e Abs. 4 [X.] begründe kein Zustimmungsrecht des [X.]es. Die Veräußerung habe sachlich weder die Eisenbahninfrastruktur noch die diese Infrastruktur nutzenden Verkehrsangebote betroffen, sondern lediglich nicht [X.]e Liegenschaften. Zudem müsste ein Zustimmungsvorbehalt zugunsten des [X.]es bei Maßnahmen der Geschäftsführung - zu denen die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften gehöre - als unverhältnismäßiger Eingriff in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 [X.] qualifiziert werden. Er träfe das Gebot der [X.] in seinem Kern.

Dem [X.]präsidenten, dem [X.], dem [X.]rat, den Landtagen, Bürgerschaften und dem [X.]haus sowie den Landesregierungen und Senaten wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Sie haben sich zu dem Verfahren nicht geäußert.

Der Antrag im [X.]verfahren ist unzulässig und kann durch Beschluss gemäß § 24 Satz 1 [X.] verworfen werden.

Auch wenn die verfassungsgerichtliche Prüfung auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt ist, ist das [X.]verfassungsgericht nicht an die Wortfassung eines Antrags gebunden. Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit einem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens (vgl. [X.] 68, 1 <68>). Die Antragstellerin rügt einen vermeintlich verfassungswidrigen Ablauf des [X.]. An diesem Vorgang ist die Antragsgegnerin weder auf [X.] noch auf [X.] beteiligt gewesen. Sie ist indessen dadurch in den Vorgang eingebunden gewesen, dass die an der Veräußerung beteiligten Gesellschaften den [X.] unter die aufschiebende Bedingung einer Genehmigungserklärung der Antragsgegnerin gestellt hatten. Diese den [X.] auslösende Genehmigungserklärung hat die Antragsgegnerin abgegeben. Von einer Zustimmung des [X.]es hat die Antragsgegnerin diese Erklärung nicht abhängig gemacht. Auf diese Unterlassung bezieht sich der Antrag. Die Antragstellerin rügt der Sache nach, dass die Antragsgegnerin eine parlamentarische Zustimmung zur Genehmigung nicht eingeholt hat.

Ein Antrag im [X.]verfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 [X.] nur zulässig, wenn der Antragsteller schlüssig behauptet, dass er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der Antragsgegner hieraus erwachsende verfassungsmäßige Rechte oder Zuständigkeiten des Antragstellers oder des Organs, dem er angehört, durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat. [X.] ist die Behauptung, wenn die Rechtsverletzung nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint (vgl. [X.] 80, 188 <209>; 102, 224 <231 f.>). Daran fehlt es hier. Das von der Antragstellerin geltend gemachte Beteiligungsrecht des [X.]es kommt unter keinem denkbaren verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt in Betracht. Weder nach Art. 110 [X.] noch unter dem Aspekt einer von der Antragstellerin angeführten "[X.]" noch auf der Grundlage eines ungeschriebenen [X.]vorbehalts erscheint insoweit das Bestehen eines parlamentarischen Zustimmungsrechtes möglich.

1. Nach Art. 110 Abs. 2 [X.] ist der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festzustellen. In den Haushaltsplan sind nach Art. 110 Abs. 1 [X.] alle Einnahmen und Ausgaben des [X.] einzustellen; bei [X.]betrieben und Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen und Ablieferungen eingestellt zu werden. Die Grundgesetzbestimmung erfasst die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften nicht, weil der [X.] durch sie weder Einnahmen erzielte noch Ausgaben tätigte. Zudem sieht Art. 110 [X.] die parlamentarische Beteiligungsform der Zustimmung nicht vor.

a) Einnahmen und Ausgaben des [X.] sind lediglich solche der [X.]. Nicht erfasst sind die Einnahmen und Ausgaben von bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder von [X.] organisierten Gesellschaften, die im Eigentum des [X.] stehen oder an denen der [X.] beteiligt ist. Zwar lässt der Wortlaut des Art. 110 Abs. 1 [X.] eine Auslegung zu, nach der zum [X.] im Sinne dieser Vorschrift alle Verwaltungseinheiten der unmittelbaren und mittelbaren [X.]verwaltung zu rechnen wären, unabhängig von ihrer Rechtsform. Verfassungstradition und Entstehungsgeschichte des Art. 110 Abs. 1 [X.] sprechen aber dafür, den Begriff des [X.] hier eng auszulegen. So findet sich eine Art. 110 [X.] entsprechende Bestimmung bereits in Art. 99 Abs. 1 der [X.], der durch das Gesetz betreffend den Staatshaushalt vom 11. Mai 1898 ([X.] Gesetzessammlung, [X.]7) näher ausgeformt wurde. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes sollten danach zu den in den [X.] aufzunehmenden Einnahmen und Ausgaben die "Einnahmen und Ausgaben derjenigen zu besonderen Zwecken bestimmten Fonds, über welche dem Staate allein die Verfügung zusteht, sofern diese Fonds nicht juristische Persönlichkeit besitzen", gehören. Diese - zuvor im [X.]n [X.]haus durchaus umstrittene - "juristische" Sichtweise setzte sich gegenüber einer "finanzwirtschaftlichen" Betrachtung auch in späteren Verfassungen durch (vgl. [X.], in: v. Mangoldt/[X.]/[X.], [X.], [X.], 6. Aufl. 2010, Art. 110 Rn. 19; [X.], [X.] und [X.], 1996, [X.]22 f.). So wurde Art. 69 der [X.]sverfassung von 1871 im selben Sinne ausgelegt und auch zu Art. 85 der Weimarer [X.]sverfassung entsprach es der allgemeinen Auffassung, dass Einnahmen und Ausgaben des [X.]es nur solche der [X.] seien, nicht aber solche anderer rechtlich selbständiger Einheiten (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2, 1932, S. 379). Der [X.] Rat knüpfte an diese Verfassungstradition an (vgl. [X.], AöR 75 <1949>, S. 306 <308>) und wollte den Haushaltsplan auf die Einnahmen und Ausgaben der [X.] beschränkt wissen. Daran hat sich durch die Neufassung des Art. 110 [X.] im Zuge der [X.] vom 12. Mai 1969 ([X.]) nichts geändert (vgl. [X.]3040, S. 44).

b) Die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften durch die [X.] hat weder Einnahmen noch Ausgaben des [X.] nach sich gezogen. Dem [X.] flossen durch die Veräußerung keine Mittel zu. Er hat auch selbst keine Vermögensgegenstände veräußert. Die [X.], nicht der [X.], war Inhaberin der veräußerten [X.]-Gesellschaften.

c) Das behauptete Erfordernis parlamentarischer Zustimmung kann Art. 110 [X.] nicht entnommen werden. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 [X.] schreibt die Feststellung des Haushaltsplans durch Gesetz vor. Das Haushaltsgesetz ist ein förmliches [X.]gesetz; für das Gesetzgebungsverfahren gelten die durch Art. 110 Abs. 3 [X.] bestimmten Besonderheiten. Die Gesetzgebungsbefugnis ist gemäß Art. 110 Abs. 2 [X.] dem [X.] zugewiesen. Zustimmungsrechte zu Maßnahmen der Haushaltsführung der Exekutive in der Form eines schlichten [X.]beschlusses sieht Art. 110 [X.] nicht vor. Dies gilt auch, wenn während des [X.] vom Haushaltsplan notwendig werden. Sofern aus diesem Grund eine Beteiligung des [X.]es haushaltsverfassungsrechtlich geboten ist, erfolgt diese in der Form eines Nachtragshaushaltsgesetzes, für das ebenfalls Art. 110 Abs. 2 und 3 [X.] gilt.

2. Eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Zustimmungseinholung ergibt sich auch nicht aus dem Gesichtspunkt einer "[X.]", mit der die in der [X.] organisierte Vermögensmasse der Möglichkeit parlamentarischer Einflussnahme entzogen wurde. Es kann offen bleiben, ob und [X.] welche Vorgaben dem Art. 110 [X.] hinsichtlich der Errichtung und Bewirtschaftung von [X.] zu entnehmen sind. Die haushalterische Selbständigkeit der [X.] ist verfassungsrechtlich legitimiert. Sie beruht auf einer Entscheidung des [X.]. Nach Art. 87e Abs. 3 Satz 1 [X.] sind die [X.] als Wirtschaftsunternehmen in [X.]er Form zu führen. Bereits vor der Schaffung des Art. 87e [X.] durch das [X.] ([X.]) waren die [X.] und die Deutsche [X.]sbahn Sondervermögen des [X.], bei denen nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 [X.] nur die Zuführungen und Ablieferungen in den Haushaltsplan einzustellen waren. Die Grundgesetzänderung sollte aber gerade nicht einer Integration der Bahn in die öffentliche Verwaltung nebst ihrer Eingliederung in den Staatshaushalt Vorschub leisten, sondern ihre organisatorische, wirtschaftliche und finanzielle Verselbständigung befördern (vgl. BTDrucks 12/5015, [X.]). Mit der im Grundgesetz nunmehr vorgesehenen Führung der [X.] als Wirtschaftsunternehmen in [X.]er Form sollte deren kommerzielle Ausrichtung abgesichert und ihnen ein Bereich unternehmerischer Selbstbestimmung eingeräumt werden (vgl. BTDrucks 12/5015, [X.]). Mit dieser Zielsetzung wäre es unvereinbar, die einzelnen wirtschaftlichen Entscheidungen des Unternehmens unter parlamentarische Kontrolle zu stellen.

3. Schließlich sind auch dem Art. 87e Abs. 4 [X.] keine verfassungsrechtlichen Vorgaben zu entnehmen, die ein Zustimmungsrecht des [X.]es bei der Veräußerung von Vermögenswerten der [X.] begründen. Nach dieser Bestimmung hat der [X.] zu gewährleisten, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der [X.] sowie bei deren [X.] auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird. Art. 87e Abs. 4 Satz 2 [X.] sieht vor, dass das Nähere durch ein [X.]gesetz geregelt wird, das gemäß Art. 87e Abs. 5 Satz 1 [X.] der Zustimmung des [X.]rates bedarf. Neben der Klärung der föderal-kompetenzrechtlichen Frage in Hinblick auf die Erfüllung der Gewährleistungspflicht ist der Vorschrift auch zu entnehmen, auf welche Art und Weise, nämlich durch Gesetzgebung, der [X.] seinen Anteil an der Erfüllung der Gewährleistungspflicht zu leisten hat. [X.] man dem [X.] jenseits der legislativen Mitgestaltungsmöglichkeit Beteiligungsrechte an unternehmerischen Einzelentscheidungen der [X.] ein, würde deren Fähigkeit zum verfassungsrechtlich gewollten Handeln nach marktwirtschaftlicher Handlungsrationalität in erheblichem Maße beeinträchtigt. Zudem käme der durch die Entstehungsgeschichte des Art. 87e [X.] belegte [X.] der Vorschrift nicht zur Geltung. Die [X.]regierung brachte gegen die vom [X.]rat im Gesetzgebungsverfahren erhobene Forderung, der [X.] müsse Eigentümer der Schienenwege bleiben, den Einwand an, durch die Übertragung des Eigentums an Schienenwegen auf die [X.] solle gerade ein "unternehmerischer Handlungszwang" geschaffen werden. Anderenfalls sei zu befürchten, dass die [X.] "ähnlich einer Behörde" die Schienenwege lediglich "verwalten" und nicht "als eigenes unternehmerisches Produktionsmittel wirtschaftlich optimal nutzen" werde (vgl. BTDrucks 12/5015, [X.]6, dort alle Zitate). An diesen nach gesetzgeberischer Absicht zu vermeidenden Zustand einer bloßen Verwaltung des Vermögens der [X.] näherte man sich durch eine Auslegung des Art. 87e Abs. 4 [X.] an, nach der die Bestimmung parlamentarische Beteiligungsrechte begründet. Den angestrebten Ausgleich (vgl. BTDrucks 12/5015, [X.] zwischen den Positionen von [X.]regierung und [X.]rat würde eine solche Auslegung verfehlen.

Art. 87e Abs. 4 [X.] erfasst zudem nicht die Tätigkeit von Eisenbahnunternehmen insgesamt, sondern ist auf den Ausbau und Erhalt des Schienennetzes sowie die Verkehrsangebote auf diesem Schienennetz sachlich beschränkt. Die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften betrifft jedoch weder den Bereich der Eisenbahninfrastruktur noch den der [X.]. Mit der Veräußerung verliert die [X.] zwar eine konzernrechtlich vermittelte Möglichkeit zur Inanspruchnahme der im Eigentum der [X.] stehenden Liegenschaften oder zur Aufhebung bestehender schuldrechtlicher Verschaffungspflichten zugunsten dieser Gesellschaft. Davon betroffen sind jedoch ausschließlich solche Liegenschaften, die zuvor von der [X.] als nicht [X.] qualifiziert worden waren. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass diese Klassifizierung in einer verfassungsgerichtlich zu beanstandenden Weise fehlerhaft wäre. Dass die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften dazu diente, die Kapitalausstattung der Eisenbahninfrastrukturunternehmen [X.] und [X.] zu steigern und dortige Verluste auszugleichen, rechtfertigt nicht die Annahme, dass der Ausbau und Erhalt des Schienennetzes oder die Verkehrsangebote betroffen seien. Denn der Zufluss finanzieller Mittel bei den für die Eisenbahninfrastruktur zuständigen Unternehmen wirkt sich auf die konkrete Gestaltung dieser Infrastruktur oder des Verkehrsangebots allenfalls mittelbar aus.

Art. 87e Abs. 3 [X.] enthält in seinen Sätzen 3 und 4 ausdrückliche Vorgaben hinsichtlich der Veräußerung von Anteilen an Eisenbahnunternehmen des [X.], deren Tätigkeit den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen umfasst. In Bezug auf diese Unternehmen wird bestimmt, dass die Veräußerung auf Grund eines Gesetzes zu erfolgen hat. Damit hat der Verfassungsgesetzgeber die Beteiligung des [X.]es in sachlicher wie in formeller Hinsicht festgelegt. Diese Eingrenzung würde hinfällig, wenn dem Art. 87e Abs. 4 [X.] ein parlamentarisches Zustimmungsrecht in den nicht von Absatz 3 erfassten Fällen der Anteilsveräußerung zu entnehmen wäre.

Der Antrag vom 23. Mai 2008 ist zudem verfristet, da die Frist des § 64 Abs. 3 [X.] spätestens mit Ablauf des 10. April 2008, sechs Monate nach der Sitzung des [X.] vom 10. Oktober 2007, endete. Zweck der Vorschrift ist es, angreifbare Rechtsverletzungen nach einer bestimmten Zeit außer Streit zu stellen. Sie dient damit der Rechtssicherheit (vgl. [X.] 4, 31 <37>; 80, 188 <210>; 103, 164 <171>). Es handelt sich um eine gesetzliche Ausschlussfrist (vgl. [X.] 24, 252 <257>). Eine Wiedereinsetzung in diese Frist ist nicht möglich (vgl. [X.] 24, 252 <258>; 27, 294 <297>; 71, 299 <304 f.>; stRspr).

1. Der Beginn der [X.] richtet sich nach § 64 Abs. 3 [X.]. Die Vorschrift stellt darauf ab, wann die Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist. Ein fortdauerndes, rechtserhebliches Unterlassen des Antragsgegners löst den Lauf der Antragsfrist jedenfalls dann aus, wenn er die Vornahme der begehrten Handlung erkennbar eindeutig verweigert (vgl. [X.] 92, 80 <89>; 103, 164 <171>; 110, 403 <405>; 114, 107 <118>; 118, 244 <256 f.>; stRspr).

Haben die in einen Ausschuss des [X.]es berufenen Mitglieder einer [X.]fraktion Kenntnis hinsichtlich einer Maßnahme oder Unterlassung, so ist diese Kenntnis der [X.]fraktion zuzurechnen. Bei Gegenständen, die im Plenum behandelt werden, setzt die Unterrichtung des [X.] durch die [X.]regierung die Ausschlussfrist des § 64 Abs. 3 [X.] in Gang (vgl. [X.] 45, 1 <30 f.>). Bei Gegenständen, die im Ausschuss behandelt werden, läuft die Frist ab dessen Unterrichtung. Die Bewältigung der parlamentarischen Arbeitslast durch die Einrichtung von Ausschüssen ist im Grundgesetz selbst vorgesehen (vgl. Art. 45, 45a, 45c [X.] und [X.] 80, 188 <221 f.>). Jedes Mitglied des [X.]es soll grundsätzlich einem Ausschuss angehören (§ 57 Abs. 1 Satz 2 [X.]). Die Ausschüsse sind nicht nur zur Erledigung der ihnen überwiesenen Aufgaben verpflichtet (§ 62 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.]), ihnen steht daneben das Recht zur Selbstbefassung mit Angelegenheiten aus ihrem Geschäftsbereich zu (§ 62 Abs. 1 Satz 3, § 64 Abs. 1 Variante 2 [X.]). Grundgesetz (vgl. Art. 43 Abs. 1 [X.]) und Geschäftsordnungsrecht (vgl. §§ 68 bis 70 [X.]) ermöglichen den Ausschüssen, sich nicht nur von der [X.]regierung, sondern auch anderweit, insbesondere über öffentliche Anhörungen Informationen zu beschaffen. Folgt aus alledem, dass sich der [X.] die Kenntnis eines Ausschusses über bestimmte Umstände zurechnen lassen muss, hat dies auch im Verhältnis zwischen den Fraktionen und den von ihnen entsandten Ausschussmitgliedern zu gelten.

2. Die [X.] des § 64 Abs. 3 [X.] wurde spätestens am 10. Oktober 2007 in Gang gesetzt. Sowohl die 45. Sitzung des [X.] vom 19. September 2007 als auch die 46. Sitzung vom 10. Oktober 2007 waren ausweislich der Sitzungsprotokolle von dem übereinstimmenden Verständnis getragen, dass die [X.]-Gesellschaften veräußert worden seien und dass die [X.]regierung nicht beabsichtige, ihre Genehmigungserklärung von einer für notwendig erachteten parlamentarischen Zustimmung abhängig zu machen.

a) Die Sitzung des [X.] vom 19. September 2007 fand nach dem Abschluss des notariellen Kaufvertrages zwischen der [X.] und dem [X.] am 13. September 2007 statt. Aus dem Sitzungsprotokoll (Protokoll des [X.], Bau und Stadtentwicklung des [X.]es Nr. 16/45) ergibt sich das Datum des Vertragsschlusses zwar nicht. Allerdings finden sich in den protokollierten Diskussionsbeiträgen der [X.] und der Vertreter der [X.]regierung ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass den [X.] bekannt war, dass der Vertrag bereits abgeschlossen und seine Wirksamkeit nur noch von der Genehmigung der [X.]regierung abhängig war. So fragte der Abgeordnete [X.], warum der Verkauf so schnell durchgeführt worden sei, und verlangte, dass der Verkehrsminister bis zur abschließenden Klärung der Fragen im Ausschuss seine Zustimmung nicht erteilen solle (a.a.[X.], [X.]6). Der Abgeordnete [X.] verlangte Aufklärung darüber, ob der Aufsichtsrat und die Regierungsvertreter dem Verkauf zugestimmt hätten (a.a.[X.], [X.]6 f.). Die sich anschließende Diskussion mit dem anwesenden [X.]n Staatssekretär beim [X.]minister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung bezog sich ausschließlich auf die Frage, ob das [X.]verkehrsministerium den Vertrag bereits genehmigt habe (a.a.[X.], S. 22).

Das Protokoll der Ausschusssitzung vom 10. Oktober 2007 (Protokoll des [X.], Bau und Stadtentwicklung des [X.]es Nr. 16/46) bestätigt, dass den Ausschussmitgliedern der Abschluss des Kaufvertrages bekannt gewesen ist. Der im Ausschuss anwesende Mitarbeiter der [X.] stellte den Verkaufsvorgang dar und führte aus, dass den Infrastrukturunternehmen durch die [X.]-Transaktion Gelder zugeflossen seien (a.a.[X.], S. 21 f.). Zu dieser Erläuterung des [X.] gab es keine Rückfragen.

b) In den Sitzungen des [X.] vom 19. September 2007 und vom 10. Oktober 2007 war für die im Ausschuss versammelten [X.] auch erkennbar, dass die Antragsgegnerin ihre Genehmigung des Geschäfts nicht von einer parlamentarischen Zustimmungserklärung abhängig machen wollte. Aus dem protokollierten Inhalt der Sitzungen ergibt sich zwar keine ausdrückliche Weigerung der Antragsgegnerin, die Zustimmung des [X.]es einzuholen. Die Sitzungen waren indes von dem Verständnis getragen, dass ein parlamentarisches Zustimmungsrecht nicht in Betracht komme. So erklärte der [X.] Staatssekretär in der Ausschusssitzung vom 19. September 2007, dass der Vertrag von der [X.]regierung genehmigt werden müsse, die Prüfung noch ein paar Wochen dauere und die Genehmigung nicht erteilt werde, bevor nicht ein weiterer Bericht erstellt und dem Ausschuss zugeleitet worden sei (Protokoll des [X.], Bau und Stadtentwicklung des [X.]es Nr. 16/45, S. 22 f.). Dass die Genehmigung durch die Antragsgegnerin von dem Ergebnis einer parlamentarischen Beschlussfassung abhängig gemacht werden sollte, ergibt sich daraus nicht. Die Ausführungen legen vielmehr gerade den Umkehrschluss nahe, dass die Antragsgegnerin die ihr im [X.] eingeräumte Möglichkeit der Genehmigungserklärung nicht an eine parlamentarische Zustimmung zu koppeln beabsichtigte, sondern sich lediglich in der Pflicht sah, dem Ausschuss noch einen weiteren Bericht vorzulegen. Dies war für die Ausschussmitglieder erkennbar und wurde von ihnen auch so verstanden. Ansonsten ergäbe die Aussage des [X.] [X.] in der Sitzung vom 10. Oktober 2007 keinen Sinn. Der Abgeordnete forderte die Antragsgegnerin zur Untersagung des Verkaufs bis zur Klärung aller relevanten Punkte auf und erklärte, dass sich die [X.]-Fraktion im weiteren Fortgang alle parlamentarischen Rechte offen halte (Protokoll des [X.], Bau und Stadtentwicklung des [X.]es Nr. 16/46, [X.]). Wäre von einem Mitglied des Ausschusses ein parlamentarisches Zustimmungsrecht in Betracht gezogen worden, hätte es nahe gelegen, in diesem Zusammenhang hierauf zu verweisen.

Dass die Antragsgegnerin nicht beabsichtigte, eine Zustimmung des [X.] einzuholen, war für die Mitglieder des [X.] auch deshalb deutlich erkennbar, weil die Ausschusssitzung vom 10. Oktober 2007 das Ende der parlamentarischen Debatte über die Veräußerung der [X.]-Gesellschaften markierte. Dass nach dieser Sitzung weitere parlamentarische Schritte im Plenum des [X.]es erfolgen sollten, lässt sich dem [X.] nicht entnehmen. Es wurden auch keine weiteren Schritte im Rahmen der Selbstbefassung angekündigt, etwa die Anforderung weiterer Informationen oder eine erneute Anhörung eines Mitglieds der [X.]regierung gemäß Art. 43 Abs. 1 [X.].

Für den Antrag fehlt schließlich das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragstellerin hat es unterlassen, sich vorprozessual auf das dem [X.] vermeintlich zustehende Beteiligungsrecht zu berufen.

1. Den Antragsteller im [X.]verfahren trifft im Regelfall nicht die Obliegenheit, vor der Antragstellung politische Handlungsmöglichkeiten zu ergreifen und etwa den Versuch zu unternehmen, eine Beschlussfassung des [X.]es in seinem Sinne herbeizuführen (vgl. [X.] 90, 286 <338 f.>; 104, 151 <198>; vgl. auch [X.] 121, 135 <153>). Das [X.]verfassungsgericht hat auf einen ihm angetragenen [X.] hin nicht darüber zu befinden, ob dem Antragsteller zur Verfolgung seines [X.] außerhalb der gewählten Verfahrensart andere gleichwertige verfassungsrechtliche Wege [X.] hätten oder noch offenstehen (vgl. [X.] 45, 1 <30>; 90, 286 <338 f.>). Umso weniger darf es einen Antragsteller auf Wege rein politischen Agierens verweisen, die dem [X.] verfassungsrechtlich schon deshalb nicht gleichwertig sind, weil eine Klärung der grundgesetzlichen Rechte der Beteiligten auf diese Weise nicht erreicht werden kann (vgl. [X.] 90, 286 <338 f.>).

Indessen obliegt es dem Antragsteller, vor der Einleitung eines [X.]s das in Streit stehende Recht geltend zu machen, wenn dessen Bestehen bislang nicht in Erwägung gezogen worden ist. Dem tatsächlich oder vermeintlich Verpflichteten wird erst durch die Geltendmachung des Rechts Veranlassung gegeben, die Rechtslage seinerseits zu prüfen und gegebenenfalls dem Begehren des Berechtigten und damit seinen verfassungsrechtlichen Pflichten nachzukommen. Die damit verbundene Verpflichtung, sich bereits im politischen Prozess mit der Verfassungsrechtslage zu befassen und beanspruchte Rechte zu artikulieren, stellt keine unzumutbare Belastung dar. Denn sie ist lediglich Konsequenz dessen, dass der [X.] als kontradiktorisches Verfahren ausgestaltet ist, in dem über streitig gewordene Rechte und Pflichten zwischen den Beteiligten zu befinden ist (vgl. [X.] 20, 18 <23 f.>), und geht nicht über das hinaus, was für den Umgang zwischen Verfassungsorganen als selbstverständlich zu erwarten ist.

2. In den Sitzungen des [X.] vom 19. September 2007 und vom 10. Oktober 2007 ist ein Zustimmungsrecht des [X.]es nicht geltend gemacht worden. Der Abgeordnete [X.] führte aus, dass er es dreist fände, "nebenbei anderthalb Milliarden zu veräußern, ohne dass eine politische Debatte stattgefunden habe und ohne dass das Parlament daran beteiligt gewesen sei. Hier werde man weiter nachfragen und eventuell den Unterausschuss bemühen." (Protokoll des [X.], Bau und Stadtentwicklung des [X.]es Nr. 16/45, [X.]6 f.). Die Abgeordnete [X.] regte an, "dass das Parlament hier doch sehr viel genauer hinschaue" (a.a.[X.], [X.]7). Alle Beiträge zur Debatte zielten auf Beteiligungen in Form von weiteren Ausschusssitzungen zum Thema, Berichterstattung der Antragsgegnerin oder Anhörung von Regierungsmitgliedern ab. Ein mögliches Zustimmungsrecht des [X.]es stand dagegen nicht zur Diskussion. Auch in früheren Fällen, in denen die [X.] Vermögensgegenstände veräußert hatte, war ein solches Recht gegenüber der Antragsgegnerin weder durch die Antragstellerin noch durch andere geltend gemacht worden.

Die Geltendmachung eines Zustimmungsrechts ergibt sich erst aus dem Inhalt der [X.]en Anfrage vom 29. Januar 2008 (vgl. BTDrucks 16/7949). Die Anfrage erfolgte aber in einem deutlichen zeitlichen Abstand zum Veräußerungsvorgang, der durch die Genehmigung der Antragsgegnerin vom 23. November 2007 abgeschlossen worden war. Die Anfrage ist rückblickend formuliert. Sie sollte und konnte ein rechtserhebliches Handeln der Antragsgegnerin nicht mehr auslösen.