Vom 23. Mai 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/9782
17. Wahlperiode 23. 05. 2012
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Ingrid Hönlinger, Hans-Christian Ströbele,
Dr. Konstantin von Notz, Wolfgang Wieland, Jerzy Montag, Volker Beck (Köln),
Beate Müller-Gemmeke, Elisabeth Scharfenberg, Dr. Gerhard Schick,
Agnes Brugger, Harald Ebner, Kai Gehring, Katrin Göring-Eckardt, Bärbel Höhn,
Memet Kilic, Sven-Christian Kindler, Maria Klein-Schmeink, Oliver Krischer,
Agnes Krumwiede, Markus Kurth, Dr. Tobias Lindner, Lisa Paus, Brigitte Pothmer,
Tabea Rößner, Claudia Roth (Augsburg), Daniela Wagner, Josef Philip Winkler
und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Entwurf eines Gesetzes zur Förderung von Transparenz und zum
Diskriminierungsschutz von Hinweisgeberinnen und Hinweisgebern
(Whistleblower-Schutzgesetz)
A. Problem
In den letzten Jahren sind Missstände und rechtswidrige Vorgänge in Unterneh-
men, Institutionen und Behörden oft erst durch Hinweise von Mitarbeiterinnen
und Mitarbeitern bekannt geworden.
Oft besteht ein großes öffentliches Interesse an diesen Informationen, zu denen
nur ein begrenzter Personenkreis Zugang hat, wie im Pflegebereich oder bei der
Aufdeckung von Lebensmittelskandalen. Dennoch drohen diesen Hinweis-
geberinnen und Hinweisgebern (Whistleblowern) neben Mobbing häufig auch
arbeits- und dienstrechtliche Konsequenzen bis hin zur Kündigung. Hierdurch
entsteht für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ein Gewissenskonflikt: Sie müs-
sen entscheiden, ob sie über Missstände sprechen oder lieber schweigen.
Anders als in Großbritannien und den USA bestehen gesetzliche Regelungen
zum Schutz von Bediensteten vor arbeitsrechtlichen Konsequenzen sowie an-
deren Repressionen in Deutschland allenfalls vereinzelt. Sie sind zu eng gefasst
und ermöglichen oftmals nur betriebsinterne Hinweise. Einzelne arbeitsgericht-
liche Urteile zu dem Thema ersetzen keine gesetzliche Normierung.
In dem Antikorruptionsaktionsplan der G20-Staaten vom November 2010 hat
sich auch die Bundesregierung zum Schutz von Whistleblowern bekannt und
explizit angekündigt, sie werde „bis Ende 2012 Regeln zum Whistleblower-
schutz erlassen und umsetzen“. Substantielle Vorbereitungen dazu sind aller-
dings nicht ersichtlich, sie sind jedoch dringlich:
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat Deutschland im Juli 2011
mit der Begründung verurteilt, die arbeitsgerichtlich bestätigte Kündigung
einer Berliner Whistleblowerin ohne Schutzregelung verletze die Meinungs-
freiheit.
Drucksache 17/9782 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
B. Lösung
Änderungen im Bürgerlichen Gesetzbuch, Berufsbildungsgesetz, Bundesbeam-
tengesetz sowie Beamtenstatusgesetz gewähren Whistleblowern arbeits- bzw.
dienstrechtlichen Diskriminierungsschutz und Regeln, unter welchen Voraus-
setzungen sie sich an eine außerbetriebliche zuständige Stelle bzw. direkt an die
Öffentlichkeit wenden dürfen.
C. Alternativen
Keine.
D. Kosten
Der Gesetzentwurf hat auf die öffentlichen Haushalte keine näher bezifferbaren
Auswirkungen.
nehmer nicht zumutbar ist. Unzumutbar ist ein solches
Verlangen insbesondere, wenn der Arbeitnehmer auf-
grund konkreter Anhaltspunkte der Auffassung ist, dass
1. im Zusammenhang mit der betrieblichen Tätigkeit
eine gegenwärtige Gefahr für Leben, Körper, Ge-
sundheit, Persönlichkeitsrecht, Freiheit der Person,
Stabilität des Finanzsystems oder Umwelt droht,
„6. über Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Stillschwei-
gen zu wahren, soweit kein gesetzliches Anzeige- oder
Äußerungsrecht besteht.“
Artikel 3
Änderung des Bundesbeamtengesetzes
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/9782
Entwurf eines Gesetzes zur Förderung von Transparenz und zum
Diskriminierungsschutz von Hinweisgeberinnen und Hinweisgebern
(Whistleblower-Schutzgesetz)
Vom …
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Bürgerlichen Gesetzbuchs
Das Bürgerliche Gesetzbuch in der Fassung der Bekannt-
machung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I
S. 738), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27.
Juli 2011 (BGBl. I S. 1600) geändert worden ist, wird wie
folgt geändert:
1. In der Inhaltsübersicht wird nach der Angabe zu § 612a
folgende Angabe eingefügt:
„612b Anzeigerecht“.
2. § 612a wird wie folgt geändert:
a) Der bisherige Wortlaut wird Absatz 1.
b) Folgender Absatz 2 wird angefügt:
„(2) Sofern ein Arbeitnehmer Tatsachen glaubhaft
macht, die eine Benachteiligung wegen zulässiger
Ausübung seiner Rechte erkennbar werden lassen,
trägt der Arbeitgeber die Beweislast dafür, dass kein
Verstoß gegen Absatz 1 vorliegt.“
3. Nach § 612a wird folgender § 612b eingefügt:
㤠612b
Anzeigerecht
(1) Ist ein Arbeitnehmer aufgrund konkreter Anhalts-
punkte der Auffassung, dass im Zusammenhang mit der
betrieblichen Tätigkeit rechtliche Pflichten verletzt wer-
den oder eine solche Verletzung droht und hat er sich
entschlossen, hierauf hinzuweisen, hat er sich zuerst an
den Arbeitgeber oder eine zur innerbetrieblichen Klä-
rung zuständige Stelle zu wenden.
(2) Der Arbeitnehmer hat das Recht, sich an eine zu-
ständige außerbetriebliche Stelle zu wenden, wenn der
Arbeitgeber dem Verlangen nach Abhilfe nicht binnen
angemessener Frist oder nach Auffassung des Arbeit-
nehmers aufgrund konkreter Anhaltspunkte nicht oder
nicht ausreichend nachkommt. Eines vorherigen Ab-
hilfeverlangens bedarf es nicht, wenn dies dem Arbeit-
3. eine Straftat geplant ist, durch deren Nichtanzeige
der Arbeitnehmer sich selbst der Strafverfolgung aus-
setzen würde, oder
4. eine innerbetriebliche Abhilfe nicht oder nicht ausrei-
chend erfolgen wird.
Im Fall des Satzes 3 Nummer 2 trägt der Arbeitnehmer
nicht die Beweislast dafür, dass er aufgrund konkreter
Anhaltspunkte der Auffassung war, dass im Zusammen-
hang mit der betrieblichen Tätigkeit eine Straftat began-
gen worden ist.
(3) Der Arbeitnehmer hat das Recht, sich direkt an die
Öffentlichkeit zu wenden, wenn das öffentliche Interesse
am Bekanntwerden der Information das betriebliche In-
teresse an deren Geheimhaltung erheblich überwiegt.
Ein solches überwiegendes öffentliches Interesse ist ins-
besondere gegeben, wenn der Arbeitnehmer aufgrund
konkreter Anhaltspunkte annimmt, dass im Zusammen-
hang mit der betrieblichen Tätigkeit eine gegenwärtige,
erhebliche Gefahr für Leben, Körper, Gesundheit, Per-
sönlichkeitsrecht oder Freiheit der Person, Stabilität des
Finanzsystems oder Umwelt droht.
(4) Der Arbeitnehmer darf eine verkörperte Wieder-
gabe der betrieblichen Information, die er offenbaren
will, herstellen und an die jeweils zuständige Stelle über-
mitteln, soweit dies erforderlich ist, um die Vorausset-
zungen seiner Rechte nach den Absätzen 1 bis 3 glaub-
haft zu machen.
(5) Von den Absätzen 1 bis 4 kann nicht zuungunsten
des Arbeitnehmers abgewichen werden.
(6) Beschwerderechte des Arbeitnehmers sowie An-
zeige- und Äußerungsrechte nach anderen Rechtsvor-
schriften und die Rechte der Arbeitnehmervertretungen
bleiben unberührt.
Artikel 2
Änderung des Berufsbildungsgesetzes
In § 13 Satz 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 23. März
2005 (BGBl. I S. 931), das zuletzt durch Artikel 24 des Ge-
setzes vom 20. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2854) geändert
worden ist, wird in Nummer 5 der Punkt durch ein Komma
ersetzt und wird folgende Nummer 6 angefügt:
2. im Zusammenhang mit der betrieblichen Tätigkeit
eine Straftat begangen worden ist,
Das Bundesbeamtengesetz in der Fassung der Bekannt-
machung vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160), das zuletzt
Drucksache 17/9782 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
durch Artikel 7 des Gesetzes vom 6. Dezember 2011
(BGBl. I S. 2515) geändert worden ist, wird wie folgt ge-
ändert:
1. In der Inhaltsübersicht wird nach der Angabe zu § 67
folgende Angabe eingefügt:
㤠67a Anzeigerecht bei rechtswidrigen Diensthandlun-
gen“.
2. § 66 wird wie folgt geändert:
a) Dem Satz 1 wird die Absatzbezeichnung „(1)“ voran-
gestellt und wird folgender Satz angefügt:
„Die Ausübung der Rechte nach § 67a ist kein zwin-
gender dienstlicher Grund.“
b) Der bisherige Satz 2 erhält die Absatzbezeichnung
„(2)“.
3. In § 67 Absatz 2 Satz 1 wird Nummer 3 wie folgt gefasst:
„3. Beamtinnen und Beamte rechtmäßig von ihren
Rechten nach § 67a Gebrauch machen.“
4. Nach § 67 wird folgender § 67a eingefügt:
㤠67a
Anzeigerecht bei rechtswidrigen Diensthandlungen
(1) Gelangen Beamtinnen und Beamte aufgrund kon-
kreter Anhaltspunkte zu der Auffassung, dass
1. eine Angehörige oder ein Angehöriger ihrer jeweili-
gen Behörde oder Dienststelle im Zusammenhang
mit der behördlichen Tätigkeit eine vorsätzliche
Straftat begangen hat,
2. eine Angehörige oder ein Angehöriger ihrer jeweili-
gen Behörde oder Dienststelle im Zusammenhang
mit der behördlichen Tätigkeit Straftaten Dritter wis-
sentlich in Kauf genommen hat oder
3. im Zusammenhang mit der behördlichen Tätigkeit
eine gegenwärtige Gefahr für Leben, Körper Gesund-
heit, Persönlichkeitsrecht, Freiheit der Person, Stabi-
lität des Finanzsystems oder Umwelt droht,
sind sie berechtigt, sich ohne Einhaltung des Dienstwe-
ges (§ 125) an eine zuständige außerbehördliche Stelle
zu wenden.
(2) Unabhängig von Absatz 1 sind Beamtinnen und
Beamte berechtigt, sich ohne Einhaltung des Dienstwe-
ges (§ 125) direkt an die Öffentlichkeit zu wenden, wenn
sie aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu der Auffassung
gelangen, dass infolge einer rechtswidrigen dienstlichen
Handlung oder Unterlassung ihrer jeweiligen Behörde
oder Dienststelle eine gegenwärtige erhebliche Gefahr
insbesondere für Leben, Körper, Gesundheit, Persönlich-
keitsrecht, Freiheit der Person, Stabilität des Finanzsys-
tems oder Umwelt droht.
(3) In Fällen der Absätze 1 und 2 handeln Beamtinnen
und Beamte nicht pflichtwidrig (§ 77). Sie dürfen keine
rechtlichen, dienstlichen oder tatsächlichen Nachteile er-
leiden.
(4) Sofern eine Beamtin oder ein Beamter Tatsachen
glaubhaft macht, die eine Benachteiligung wegen zuläs-
last dafür, dass kein Verstoß gegen Absatz 3 Satz 2 vor-
liegt.
(5) Anzeige- und Äußerungsrechte nach anderen
Rechtsvorschriften bleiben unberührt.“
Artikel 4
Änderung des Beamtenstatusgesetzes
Das Beamtenstatusgesetz in der Fassung der Bekanntma-
chung vom 17. Juni 2008 (BGBl. I S. 1010), das zuletzt
durch Artikel 15 Absatz 16 des Dienstrechtsneuordnungs-
gesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) geändert
worden ist, wird wie folgt geändert:
1. In der Inhaltsübersicht wird nach der Angabe zu § 37
folgende Angabe eingefügt:
㤠37a Anzeigerecht bei rechtswidrigen Diensthandlun-
gen“.
2. In § 37 Absatz 2 wird Nummer 3 wie folgt gefasst:
„3. Beamtinnen und Beamte rechtmäßig von ihren
Rechten nach § 37a Gebrauch machen.“
3. Nach § 37 wird folgender § 37a eingefügt:
㤠37a
Anzeigerecht bei rechtswidrigen Diensthandlungen
(1) Gelangen Beamtinnen und Beamte aufgrund kon-
kreter Anhaltspunkte zu der Auffassung, dass
1. eine Angehörige oder ein Angehöriger ihrer jeweili-
gen Behörde oder Dienststelle im Zusammenhang
mit der behördlichen Tätigkeit eine vorsätzliche
Straftat begangen hat,
2. eine Angehörige oder ein Angehöriger ihrer jeweili-
gen Behörde oder Dienststelle im Zusammenhang
mit der behördlichen Tätigkeit Straftaten Dritter wis-
sentlich in Kauf genommen hat, oder
3. im Zusammenhang mit der behördlichen Tätigkeit
eine gegenwärtige Gefahr für Leben, Körper Gesund-
heit, Persönlichkeitsrecht, Freiheit der Person, Stabi-
lität des Finanzsystems oder für die Umwelt droht,
sind sie berechtigt, sich ohne Einhaltung des Dienstwe-
ges an eine zuständige außerbehördliche Stelle zu wen-
den.
(2) Unabhängig von Absatz 1 sind Beamtinnen und
Beamte berechtigt, sich ohne Einhaltung des Dienst-
weges direkt an die Öffentlichkeit zu wenden, wenn sie
aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu der Auffassung
gelangen, dass infolge einer rechtswidrigen dienstlichen
Handlung oder Unterlassung ihrer jeweiligen Behörde
oder Dienststelle eine gegenwärtige erhebliche Gefahr
insbesondere für Leben, Körper, Gesundheit, Persönlich-
keitsrecht, Freiheit der Person, Stabilität des Finanzsys-
tems oder Umwelt droht.
(3) In Fällen der Absätze 1 und 2 handeln Beamtinnen
und Beamte nicht pflichtwidrig. Sie dürfen keine recht-
lichen, dienstlichen oder tatsächlichen Nachteile erlei-
den.
siger Ausübung der Rechte aus den Absätzen 1 und 2 er-
kennbar werden lassen, trägt der Dienstherr die Beweis-
(4) Sofern eine Beamtin oder ein Beamter Tatsachen
glaubhaft macht, die eine Benachteiligung wegen zuläs-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/9782
siger Ausübung der Rechte aus den Absätzen 1 und 2 er-
kennbar werden lassen, trägt der Dienstherr die Beweis-
last dafür, dass kein Verstoß gegen Absatz 3 Satz 2 vor-
liegt.
(5) Anzeige- und Äußerungsrechte nach anderen
Rechtsvorschriften bleiben unberührt.“
4. § 39 wird wie folgt geändert:
a) Dem Satz 1 wird die Absatzbezeichnung „(1)“ voran-
gestellt und wird folgender Satz angefügt:
„Die Ausübung der Rechte nach § 37a ist kein zwin-
gender dienstlicher Grund.“
b) Der bisherige Satz 2 erhält die Absatzbezeichnung
„(2)“.
Artikel 5
Evaluierung
(1) Die Bundesregierung berichtet dem Deutschen Bun-
destag bis zum … [einsetzen: Angabe des Tages und des
Monats des Inkrafttretens dieses Gesetzes sowie die Jahres-
zahl des fünften auf das Inkrafttreten folgenden Jahres] über
die Anwendung dieses Gesetzes und die Auswirkungen die-
ses Gesetzes auf den Schutz von Hinweisgeberinnen und
Hinweisgebern in Deutschland. In dem Bericht ist insbeson-
dere zu untersuchen und zu bewerten, ob weitere gesetz-
geberische Maßnahmen erforderlich sind.
(2) Sofern sich aus dem Bericht die Notwendigkeit ge-
setzgeberischer Maßnahmen ergibt, soll die Bundesregie-
rung diese vorschlagen.
(3) Die Bundesregierung erarbeitet aufgrund der Er-
kenntnisse der Evaluierung und anhand von Best-Practice-
Beispielen Leitlinien für die Etablierung betriebs- bzw. ver-
waltungsinterner Hinweisgebersysteme.
Artikel 6
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Berlin, den 22. Mai 2012
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
der Gerichtshof, dass in einer demokratischen Gesellschaft Als er trotz ministerieller Drohungen beharrlich weiter er-
das öffentliche Interesse an Informationen über Mängel in
der Altenpflege in einem staatlichen Unternehmen so wich-
tig ist, dass es gegenüber dem Interesse des Unternehmens
mittelte, wurde er seiner Zuständigkeiten enthoben und ver-
setzt, klagte dagegen und schied 1983 aus dem Staatsdienst
aus (vgl. SZ, 6. Februar 2009).
Drucksache 17/9782 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Begründung
A. Allgemeines
Missstände in Unternehmen und Behörden werden oft erst
durch Hinweise mutiger Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
bekannt. Das Ziel verantwortungsvoller Whistleblower ist
es, Transparenz und Publizität über bestehende interne, ris-
kante, gefährliche oder korrupte Entwicklungen herzustel-
len, um diese damit beheben zu lassen. Der Begriff des
Whistleblowings kommt aus dem englischen Sprachraum
und bezeichnet Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die auf in-
terne Probleme aufmerksam machen.
Dieses hat jedoch für die jeweilige Arbeitnehmerin bzw.
den jeweiligen Arbeitnehmer, die Auszubildende bzw. den
Auszubildenden, die betroffene Beamtin bzw. den betroffe-
nen Beamten oder die Soldatin oder den Soldaten oft gravie-
rende Auswirkungen. Wer sich zu einem solchen Schritt
entschließt, muss nicht nur mit Mobbing rechnen, sondern
verstößt mit ihrem bzw. seinem Handeln oft auch gegen
arbeitsrechtliche oder dienstrechtliche Bestimmungen.
Der dringende Handlungsbedarf wird durch ein Urteil des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR)
vom 21. Juli 2011 (28274/08) verdeutlicht, in dem Deutsch-
land wegen der Verletzung der Meinungsfreiheit nach
Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtkonvention
(EMRK) verurteilt wurde.
Dem liegt der Fall einer Altenpflegerin zugrunde, die viele
Jahre in einer Berliner Pflegeeinrichtung mit zirka 160 Pfle-
geplätzen beschäftigt war. Sie wies die Geschäftsleitung
mehrfach auf Mängel bei der Versorgung und Pflege der
Patienten, insbesondere im Bereich der Hygiene, hin. Die
Geschäftsleitung wies die Vorwürfe zurück, obwohl wesent-
liche Mängel zu diesem Zeitpunkt auch durch den Medizini-
schen Dienst der Krankenkassen festgestellt wurden.
Daraufhin erstattete die Altenpflegerin Strafanzeige gegen
ihren Arbeitgeber. Es folgte eine Kündigung, gegen die sie
sich erfolglos vor den Arbeitsgerichten wehrte.
Die Kündigung und die arbeitsgerichtlichen Urteile stellen
laut Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte gesetz-
lich vorgesehene Eingriffe in das Recht auf Meinungsfrei-
heit nach Artikel 10 EMRK dar, die den legitimen Zweck
verfolgen, den Ruf und die Interessen des Arbeitgebers zu
schützen. In einer umfassenden Interessenabwägung unter-
sucht der EGMR in der Folge, ob der Eingriff in die Mei-
nungsfreiheit auch notwendig in einer demokratischen Ge-
sellschaft ist.
Besondere Berücksichtigung finden dabei die Schwere des
Eingriffs in das geschützte Recht, das Ausmaß des öffent-
lichen Interesses, der Wahrheitsgehalt der Information, die
Motive des Whistleblowers, der Schaden für den betroffe-
nen Arbeitgeber sowie die Abschreckungswirkung für an-
dere Mitarbeiter. Anhand dieser Gesichtspunkte befindet
dass es sich um nachweislich wahre Informationen handelt,
die von großem öffentlichen Interesse sind. Die Sanktion
könne eine abschreckende Wirkung auf andere Arbeitneh-
mer in der Pflegebranche haben, Missstände anzuprangern.
Dies würde nach Auffassung des Gerichts zu einem gesamt-
gesellschaftlich negativen Effekt führen.
Auch in anderen Fällen hat der EGMR die Meinungsfreiheit
von Whistleblowern geschützt (Guja v. Moldova, Urteil
vom 12. Februar 2008; Marchenko v. Ukraine, Urteil vom
19. Februar 2009).
Der vorliegende Gesetzentwurf berücksichtigt die genann-
ten Maßstäbe.
In Deutschland haben Whistleblower unter anderem auch in
folgenden Fällen gravierende Missstände aufgedeckt und an
die zuständigen Behörden sowie an die Öffentlichkeit getra-
gen:
Ein Lkw-Fahrer informierte die Polizei über den Transport
von verdorbenen Fleischabfällen und brachte damit den
Gammelfleischskandal an die Öffentlichkeit. Er wurde da-
für mit der „Goldenen Plakette“ des damaligen Bundesver-
braucherministers ausgezeichnet. Bei der Arbeit wurde er
allerdings gemobbt und schließlich wurde ihm gekündigt.
Einem Revisor erging es ähnlich. Er machte auf die ge-
fälschten Statistiken der Arbeitsämter aufmerksam, was zur
Folge hatte, dass der damalige Präsident der Bundesanstalt
für Arbeit zurücktrat. Er wurde danach massiv auf seiner
Arbeitsstelle gemobbt, erkrankte schließlich und wurde
frühpensioniert.
Auch einer Prokuristin wurde gekündigt, nachdem sie Ver-
stöße gegen Insiderregeln und die Wohlverhaltensregeln im
Wertpapierhandelsgesetz der damaligen DG Bank in Frank-
furt am Main öffentlich machte, als diese intern nicht aufge-
klärt wurden. Ihr fiel auf, dass Scheingeschäfte und Geld-
wäsche betrieben sowie Handelsbücher manipuliert wurden.
Als Medien ab 2000 und vermehrt 2005/2006 Hinweise auf
geplante Massenentlassungen bei der Deutschen Telekom
AG und deren Tochter T-Mobile infolge deren finanzieller
Misere erhielten, ließen die Unternehmen auf der Suche
nach den Hinweisgebern Aufsichtsräte, ein Vorstands-
mitglied, Betriebsratsmitglieder und deren Angehörige,
ver.di-Funktionäre und Journalisten durch mehrere private
Sicherheitsunternehmen ausspähen und hundertausende ille-
gal beschaffte TK-Verbindungsdaten auswerten (vgl. DER
SPIEGEL, 26. Mai 2008; Tagesschau, 1. Juni 2008).
Ein Steuerfahnder deckte Mitte der 70er-Jahre die Partei-
spenden- bzw. Flick-Affäre auf: nämlich dass staatstragende
Parteien u. a. vom Flick-Konzern regelmäßig Geld erhiel-
ten, dieses heimlich nach Liechtenstein schafften, wuschen,
zurückschmuggelten und den deutschen Fiskus betrogen.
am Schutz seines Rufes und seiner Geschäftsinteressen
überwiegt. Von besonderer Bedeutung ist in der Abwägung,
Als vier Frankfurter Steuerfahnder gegen vermögende Be-
sitzer verdeckter Auslandskonten tausende Ermittlungsver-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 7 – Drucksache 17/9782
fahren einleiteten, ließ das Hessische Finanzministerium sie
mithilfe – eines inzwischen rechtskräftig verurteilten – psy-
chiatrischen Gefälligkeitsgutachters für dienstunfähig erklä-
ren und entfernen. Zwei der vier erhielten 2009 den deut-
schen Whistleblower-Preis; seit 2010 ermittelt ein Unter-
suchungsausschuss des Hessischen Landtages (vgl. DLF,
18. September 2009).
In weiteren Fällen, in denen Mitarbeiter Missstände nicht zu
publizieren wagten, hätte eine funktionierende Schutzrege-
lung sie dazu ermutigen und so zu früherer Aufklärung bei-
tragen können. Diese Vielzahl unterschiedlicher Fälle zeigt,
dass der Schutz von Whistleblowern in vielen Bereichen
notwendig ist:
Whistleblower leisten einen großen gesellschaftspolitischen
Beitrag zur Bekämpfung von Straftaten und Missständen.
Korruptions-, Umwelt- und Steuerstraftaten sowie sonstige
Missstände können meist erst durch interne Informationen
aufgedeckt werden. Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber
sind daher von wesentlicher Bedeutung für eine rechtsstaat-
liche Demokratie. Auch in jüngster Zeit ist durch die Aufde-
ckung von verschiedenen Missständen wie beispielsweise
der Skandale um mangelhafte Silikon-Brustimplantate oder
gesundheitsschädliche Babynahrung deutlich geworden,
wie wichtig Insider zur Abwehr von Gefahren für die Be-
völkerung sind.
Zudem handeln Whistleblower häufig im langfristigen Inte-
resse ihres Arbeitgebers oder ihrer Arbeitgeberin, da sie so-
zusagen als Frühwarnsystem durch ihr Alarmschlagen einen
möglichen wirtschaftlichen und immateriellen Schaden vom
Unternehmen abwenden. Ein Vernachlässigen dieser Hin-
weise kann für das Unternehmen möglicherweise zu Scha-
densersatzforderungen und/oder immensen Imageschäden
führen. Whistleblower machen die Bagatellisierung von
Schadensfällen publik, wie z. B. bei der Vertuschung von
ärztlichen Kunstfehlern, der Störfallbegutachtung in Atom-
kraftwerken, bei „geschönten“ Schadensbegutachtungen.
Sie weisen auf kontroverse Risikoeinschätzungen hin, wie
z. B. bezüglich genetisch veränderter Produkte oder der Ge-
fährdung für Bürgerinnen und Bürger, die nahe an Atom-
kraftwerken oder Mobilfunkmasten wohnen. Whistleblower
machen aufmerksam auf Unterdrückung oder Vernichtung
missliebiger Dokumente, wie z. B. der Stasi-Akten, sowie
auf Verschwendung bzw. Fehlgebrauch von Subventionen
oder betrieblichen Finanzmitteln. Whistleblower weisen auf
betriebliche Missstände hin wie etwa eine mangelhafte Pfle-
gesituation in Pflegeheimen oder auf Tierversuche und Tier-
tötung in Tiergärten; sie kritisieren Verstöße gegen interna-
tionale Abkommen, etwa zum Natur- und Artenschutz, auch
wenn diese national noch nicht umgesetzt sind.
Ein effektiver arbeitsrechtlicher Schutz von Whistleblowern
ist auch ein wichtiger Beitrag zu mehr Stabilität und weni-
ger Wirtschaftskriminalität an den Finanzmärkten: Die Fi-
nanzmärkte von heute sind ein Zusammenspiel vieler und
äußerst komplexer Teilmärkte, die nur noch wenige und
hoch spezialisierte Fachkräfte im Detail wirklich nachvoll-
ziehen können; die Komplexität wird dabei noch potenziert
durch die weltweite Nutzung aufsichts- und steuerrecht-
licher Unterschiede in verschiedenen Jurisdiktionen. Es
wäre daher eine Hybris, darauf zu setzen, dass wenige und
Rechtsverstöße und Fehlentwicklungen an den Finanzmärk-
ten immer bemerken und in der Folge auch ahnden können.
Eine effektive Kontrolle, ob Finanzmärkte und ihre Teilneh-
mer und Teilnehmerinnen sich rechtskonform verhalten, ist
daher auch in hohem Maße auf Insiderwissen angewiesen:
Ohne interne Hinweise auf Marktmanipulation, Insiderhan-
del, Beihilfe zur Steuerhinterziehung, Verstöße gegen das
Kreditwesengesetz oder Geldwäsche stoßen Finanzaufsicht
und Staatsanwaltschaften schnell an ihre Grenzen. Womög-
lich wäre bei vorhandenem Schutz von Whistleblowern der
Finanzaufsicht im Vorfeld der Finanzmarktkrise auch recht-
zeitig bekannt geworden, dass deutsche Landesbanken Mil-
liardensummen über außerbilanzielle Vehikel in US-Immo-
bilien minderer Qualität investierten, obwohl hierdurch ge-
gen damals geltendes Bankenaufsichtsrecht und gegen die
eigene Satzung verstoßen wurde. Vielleicht wäre also der
Milliardenschaden für die Steuerzahlerinnen und Steuerzah-
ler, der aus diesen Geschäften heute resultiert, zumindest in
einigen Fällen zu verhindern gewesen, wenn Whistleblower
der Aufsicht rechtsfeste Argumente an die Hand gegeben
hätten, dass diese Geschäfte gegen geltendes Aufsichtsrecht
verstoßen haben.
Gegner und Gegnerinnen von Whistleblowing betonen, dass
Whistleblower das Direktionsrecht und Vertrauensverhält-
nis zum Arbeitgeber oder zur Arbeitgeberin bzw. Dienst-
herrn verletzen, das Betriebs- und Arbeitsklima vergiften,
durch die Preisgabe sensibler und vertraulicher Informatio-
nen den im Wettbewerb stehenden Betrieben bzw. dem Staat
als Ganzes schaden und dass ein verbesserter Whistle-
blower-Schutz zu einer Legitimierung eines unerwünschten
Denunziantentums führen könnte. Doch diese Befürchtun-
gen können aufgrund der Erfahrungen aus dem Ausland
nicht bestätigt werden. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass
durch ein effizientes internes Meldesystem zahlreiche Miss-
stände intern gelöst werden können, da Whistleblower in
der Regel zunächst die internen Kommunikationsmittel aus-
schöpfen, bevor sie an die Öffentlichkeit gehen.
In Deutschland gibt es jedoch nur vereinzelt gesetzliche Re-
gelungen, die sich mit dieser Thematik befassen. Im Gegen-
satz dazu sind in Großbritannien und den USA gesetzliche
Regelungen geschaffen worden, um Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer vor arbeitsrechtlichen Konsequenzen sowie
anderen Repressionen zu schützen. So verbesserten die
USA in Reaktion auf die Finanzmarktkrise im Juli 2010 mit
dem Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protec-
tion Act die rechtlichen Rahmenbedingungen und Anreize
für Whistleblower nochmals deutlich.
Der Schutz von Whistleblowern wird auf internationaler
Ebene gefördert. Auch Deutschland hat sich in dem G20
Antikorruptionsaktionsplan vom November 2010 zum
Schutz von Whistleblowern bekannt. Ferner hat die Parla-
mentarische Versammlung des Europarates die Mitglied-
staaten im April 2010 dazu aufgefordert, den rechtlichen
Schutz von Whistleblowern zu überprüfen und bei Bedarf
zu verbessern (Resolution 1729 (2010), Recommendation
1916 (2010). Dass ein dringender Handlungsbedarf besteht,
zeigt auch eine dahingehende E-Petition im Deutschen Bun-
destag (Nummer 15699), die von Tausenden Bürgern unter-
stützt wurde.
im Vergleich zu den Akteurinnen und Akteuren in Banken
und Fonds schlecht bezahlte Aufseher und Aufseherinnen
Bisher fehlen Bestimmungen zum Schutz von Whistle-
blowern im deutschen Recht weitgehend:
Drucksache 17/9782 – 8 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
So wird zum Beispiel jemand, der chemische Stoffe in Ge-
wässer ableitet, wegen Gewässerverunreinigung nach § 324
des Strafgesetzbuchs (StGB) bestraft. Keine Beachtung fin-
det hingegen der Umstand, dass diejenige Insiderin oder der-
jenige Insider, die oder der diese Straftat publik gemacht hat,
mit arbeitsrechtlichen Konsequenzen sowie mit Schadener-
satzforderungen seitens des betreffenden Unternehmens
rechnen muss.
Im Beamtenrecht bestehen vereinzelt Regelungen; diese
sind jedoch zu eng gefasst. So sind für Beamtinnen und Be-
amte des Bundes in § 67 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 sowie
Satz 2 des Bundesbeamtengesetzes Ausnahmen von der
Verschwiegenheitspflicht kodifiziert. Gemäß dieser Rege-
lung sind Bedienstete des Bundes ausnahmsweise berech-
tigt, sich bei Kenntnis von Fällen der in § 138 StGB aufge-
listeten Straftaten sowie bei Korruptionsstraftaten nach den
§§ 331 bis 337 StGB direkt an die Staatsanwaltschaft zu
wenden. Eine entsprechende Regelung ist für Landes- und
Kommunalbeamtinnen und -beamte in § 37 Absatz 2 Satz 1
Nummer 3 sowie Satz 2 des Beamtenstatusgesetzes zu fin-
den. Es bestehen darüber hinaus keine weiteren Regelun-
gen. Somit ist es unzulässig, dass sich eine Beamtin bzw.
ein Beamter an die Öffentlichkeit wendet. Auch sind keine
sachlichen Gründe dafür ersichtlich, warum eine Ausnahme
von der Verschwiegenheitspflicht nur auf Korruptionsstraf-
taten beschränkt sein soll.
Die Vorschriften über den Wehrbeauftragten des Deutschen
Bundestags bleiben unberührt. Mit dem Wehrbeauftragten
steht Soldatinnen und Soldaten bereits seit 1956 eine In-
stanz zur Verfügung, bei der sie Fehlverhalten wie Verlet-
zungen der Grundrechte der Soldatinnen und Soldaten und
Verstöße gegen die Innere Führung anzeigen können. Die
beständig hohe Zahl der jährlichen Eingaben zeigt, dass die
Soldatinnen und Soldaten von dieser Möglichkeit aktiv Ge-
brauch machen. Beispiele wie die Öffentlichmachung der
Ereignisse auf dem Schulschiff der Marine Gorch Fock ma-
chen deutlich, dass dieses Prinzip funktioniert und weiter
gestärkt werden sollte.
Auch die vereinzelt bestehenden Regelungen für Arbeitneh-
merinnen und Arbeitnehmer bieten keinen ausreichenden
Schutz für Whistleblower. Vorschriften wie § 17 ArbSchG,
§ 84 BetrVG oder § 13 AGG sind in ihrem Anwendungsbe-
reich viel zu eng und erfassen nur spezielle Sonderfälle. Zu-
dem ermöglichen § 84 BetrVG und § 13 AGG lediglich be-
triebsinterne Hinweise.
Abgesehen von diesen vereinzelten Vorschriften fehlt es an
einer gesetzlichen Regelung zum Schutz von Hinweisgebe-
rinnen und Hinweisgebern. Auch der Rechtsprechung ist es
bisher nicht gelungen, einen hinreichend klaren und einheit-
lichen Schutz zugunsten der Whistleblower zu schaffen.
Das Bundesarbeitsgericht erkennt grundsätzlich an, dass die
Weitergabe von Informationen durch Whistleblower an ex-
terne Stellen einen Grund für eine verhaltensbedingte Kün-
digung darstellen kann (BAG, 2 AZR 400/05, Urteil vom
7. Dezember 2006; BAG, 2 AZR 235/02, Urteil vom 3. Juli
2003). Das Gericht entscheidet dann jeweils im Einzelfall,
ob sich eine Anzeige des Arbeitnehmers bzw. der Arbeit-
nehmerin gegen den Arbeitgeber bzw. die Arbeitgeberin als
eine unverhältnismäßige Reaktion auf ein Verhalten des Ar-
ten Wertungsspielräume der Rechtsprechung und das Feh-
len klarer Kriterien für die Abwägung haben zur Folge, dass
Whistleblower nicht vorhersehen können, ob ihnen durch
ihr Hinweisgeben arbeitsrechtliche Sanktionen drohen. Eine
gesetzliche Regelung soll daher Klarheit auch für den Ar-
beitgeber oder die Arbeitgeberin schaffen und den Schutz
von Whistleblowern weiter stärken.
Für Auszubildende sieht das Berufsbildungsgesetz (BBiG)
keine Anzeige- oder Hinweisrechte vor. Zwar sind gemäß
§ 10 Absatz 2 BBiG die arbeitsrechtlichen Regelungen zum
Teil entsprechend anwendbar. Im Hinblick auf § 13 Num-
mer 6 BBiG ist jedoch unklar, ob die vereinzelten arbeits-
rechtlichen Hinweisrechte Anwendung finden.
Im Übrigen ist auch nach der Rechtsprechung des Bundes-
verfassungsgerichts ein Schutz von Whistleblowern not-
wendig. Dieses hatte geurteilt, die Wahrnehmung staatsbür-
gerlicher Rechte im Strafverfahren könne – soweit nicht
wissentlich unwahre oder leichtfertig falsche Angaben ge-
macht würden – aus rechtsstaatlichen Gründen im Regelfall
nicht dazu führen, daraus einen Grund für eine fristlose
Kündigung abzuleiten (BVerfG, 1 BvR 2049/00, Beschluss
vom 2. Juli 2001, Rn. 20).
Die hier vorgeschlagene Regelung, Diskriminierungen we-
gen nach außen getragener Hinweise auf Missstände auszu-
schließen, ist in Deutschland keine grundsätzliche Neue-
rung, sondern bereits für Teilbereiche eingeführt, und zwar
auch ohne obligatorisch interne Abhilfeversuche zuvor. Bei-
spiele:
• Aufgrund des Petitionsgrundrechts darf sich jede und je-
der ohne Nachteile „mit Bitten oder Beschwerden an die
zuständigen Stellen und an die Volksvertretung […] wen-
den“ (Artikel 17 GG). In bestimmten Fällen führt dies
auch dazu, dass die ansonsten etwa im öffentlichen Recht
obligatorische Einhaltung des Dienstweges zugunsten ei-
ner wirksamen und direkten Ansprache zuständiger Stel-
len zurücktreten muss.
• „Jeder Soldat hat das Recht, sich einzeln ohne Einhaltung
des Dienstwegs unmittelbar an den Wehrbeauftragten zu
wenden. Wegen der Tatsache der Anrufung des Wehr-
beauftragten darf er nicht dienstlich gemaßregelt oder be-
nachteiligt werden.“ (§ 7 WBeauftrG).
• Angehörige der Nachrichtendienste des Bundes dürfen
sich in dienstlichen Angelegenheiten explizit „ohne Ein-
haltung des Dienstweges unmittelbar an das Parlamenta-
rische Kontrollgremium“ des Bundestages zur Kontrolle
der Geheimdiensttätigkeit wenden (vgl. § 8 Absatz 1
PKGrG).
• „Jedermann kann sich an den Bundesbeauftragten für den
Datenschutz und die Informationsfreiheit wenden“ we-
gen angenommener Rechtsverletzungen bei Verarbeitung
seiner personenbezogenen Daten durch öffentliche Stel-
len des Bundes (§ 21 BDSG).
Zudem ist bereits in der 16. Wahlperiode ein Regelungsent-
wurf seitens des Bundesministeriums der Justiz, des Bundes-
ministeriums für Arbeit und Soziales und des Bundesministe-
riums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
vorgelegt worden, der sich mit der Problematik des Whist-
beitgebers oder der Arbeitgeberin darstellt und ob ein vor-
heriges internes Abhilfeverlangen zumutbar ist. Diese wei-
leblower-Schutzes befasst. Im Ausschuss für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Deutschen Bun-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 9 – Drucksache 17/9782
destages wurde am 4. Juni 2008 zu dieser Vorlage, Aus-
schussdrucksache 16(10)849, eine Anhörung durchgeführt.
Leider ist das Vorhaben nach der Anhörung wegen Unstim-
migkeiten der damaligen Koalitionspartner nicht weiterge-
führt worden. Der damals vorgelegte Gesetzesentwurf liegt
diesem Entwurf zugrunde, ist jedoch grundlegend überarbei-
tet und weiterentwickelt worden. Dabei wurden einerseits die
Meinungsfreiheit des Whistleblowers und die Förderung ei-
ner möglichst effektiven Abhilfe sowie das Erfordernis einer
möglichst klaren und Rechtssicherheit schaffenden Regelung
zum Whistleblower-Schutz berücksichtigt. Andererseits wur-
den auch die Unternehmerfreiheit sowie das Interesse des
Arbeitgebers an einer Begrenzung möglicher Imageschäden
einbezogen.
Die Weitergabe von personenbezogenen Informationen durch
Hinweisgeber im Rahmen von eigens dafür eingerichteten IT-
gestützten Systemen (Whistleblowing-Hotlines) unterfällt
den Datenschutzgesetzen, insbesondere dem Bundesdaten-
schutzgesetz (BDSG), das grundsätzlich sowohl für öffentli-
che als auch nichtöffentliche Stellen zur Anwendung kommt.
Ihre Einrichtung ist zulässig, soweit im Einzelfall ein entspre-
chendes berechtigtes Interesse nachgewiesen werden kann.
Für den zulässigen Betrieb und die Beachtung schutzwürdi-
ger Interessen im Umgang mit den dabei verarbeiteten Daten
und Informationen der von den Hinweisen Betroffenen müs-
sen in Abhängigkeit von der jeweiligen Ausgestaltung des
verwendeten Systems zahlreiche Schutzvorkehrungen getrof-
fen werden. Zu den konkreten Anforderungen liegen ein Ar-
beitspapier der Artikel-29-Gruppe (Arbeitspapier 117 der Ar-
tikel-29-Datenschutzgruppe der EU vom Januar 2006), der
Arbeitsbericht einer Arbeitsgruppe des Düsseldorfer Kreises
(Stand 2007) sowie Berichte der zuständigen Aufsichtsbehör-
den der Bundesländer vor.
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (Änderung des Bürgerlichen Gesetz-
buchs)
Zu Nummer 1
Es handelt sich um redaktionelle Folgeänderungen.
Zu Nummer 2
Zu Buchstabe a
Es handelt sich um eine redaktionelle Folgeänderung auf-
grund der Anfügung eines neuen Absatzes. Inhaltlich er-
scheint eine Ergänzung des Wortlauts („Der Arbeitgeber
darf einen Arbeitnehmer bei einer Vereinbarung oder einer
Maßnahme nicht benachteiligen, weil der Arbeitnehmer in
zulässiger Weise seine Rechte ausübt.“) um die zum Teil
vorgeschlagenen Begriffe „Handlung oder Unterlassung“
nicht erforderlich, um ein umfassendes Maßregelungsverbot
sicherzustellen. Unter dem Begriff der Maßnahme ist bereits
jedes rechtliche oder tatsächliche Verhalten des Arbeitge-
bers zu verstehen. Auch ein Unterlassen kann eine Maß-
nahme darstellen.
Zu Buchstabe b
sich zieht, einzuschränken, ist eine Erweiterung der jetzigen
Regelung des Maßregelungsverbots um eine Beweislast-
regelung notwendig. Die in den neuen § 612b Absatz 2 auf-
genommene Abstufung der Beweislast ist an § 22 AGG an-
gelehnt und trägt dem Umstand Rechnung, dass dem Ar-
beitnehmer der Nachweis der Kausalität zwischen der zuläs-
sigen Rechteausübung und einer Benachteiligung kaum
gelingen kann, da es sich dabei um eine innere Tatsache
handelt.
Zu Nummer 3
Zu Absatz 1
Die gewählte Formulierung in Absatz 1 bringt zum Aus-
druck, dass sich der Arbeitnehmer bzw. die Arbeitnehmerin
wegen verschiedenster Kritikpunkte an den Arbeitgeber
bzw. die Arbeitgeberin wenden kann. Auch bei der Verlet-
zung rechtlicher Pflichten soll der Arbeitnehmer bzw. die
Arbeitnehmerin sich grundsätzlich zunächst an den Arbeit-
geber bzw. die Arbeitgeberin wenden und so versuchen, in-
nerbetrieblich Abhilfe zu schaffen, bevor er oder sie eine
externe Stelle kontaktiert. Unabhängig von der in Absatz 1
getroffenen Regelung hat eine Arbeitnehmerin bzw. ein Ar-
beitnehmer grundsätzlich rein faktisch die Möglichkeit, sich
bei internen Missständen an eine interne zuständige Stelle
zu wenden und betriebliche Abhilfe zu verlangen. Die vor-
liegende Regelung hat nicht allein deklaratorischen Charak-
ter, da durch die Bestimmung – verdeutlicht durch die Über-
schrift („Anzeigerecht“) – eine rechtliche Zulässigkeit des
Handelns normiert wird und die Kontaktierung einer inter-
nen Stelle somit als Grundlage für eine verhaltensbedingte
Kündigung, Abmahnung oder andere nachteilige Maßnah-
men ausscheidet.
Welche Stelle innerbetrieblich für die Entgegennahme von
Hinweisen zuständig ist, hängt von dem konkreten Betrieb
ab. Wenn vorhanden, kann es beispielsweise der Betriebsrat
sein. Sollte keine innerbetriebliche Stelle dazu eingerichtet
worden sein, ist der Arbeitgeber bzw. die Arbeitgeberin zu-
ständig. Im Fall von Leiharbeitsverhältnissen ist auch der
Entleiher bzw. die Entleiherin als zuständige innerbetrieb-
liche Stelle anzusehen.
Bei der Beurteilung der Voraussetzungen des Absatz 1 ist
der subjektive Beurteilungshorizont aus Sicht der Arbeit-
nehmerin bzw. des Arbeitnehmers heranzuziehen. Die Wahl
eines rein objektiven Beurteilungshorizonts hätte keine aus-
reichende Rechtssicherheit für Whistleblower. Die Gefahr
der Legalisierung ungerechtfertigter oder gar böswilliger
Denunzierungen von Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgebern
durch Arbeitnehmerinnen bzw. Arbeitnehmer besteht nicht,
da auch ein subjektiver Bewertungsmaßstab zum einen eine
echte Überzeugung und zum anderen nach dem Gesetzent-
wurf voraussetzt, dass es konkrete Anhaltspunkte für die
Auffassung der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers ge-
ben muss. Kündigungen oder arbeitsvertragliche und delik-
tische Schadensersatzansprüche bei substanzlosem Queru-
lantentum oder reinen Racheakten bleiben möglich, da
leichtfertige oder gar wissentliche unwahre Anzeigen nicht
von der Schutzvorschrift erfasst sind. Der Gesetzentwurf er-
strebt daher nur, dass sich der Schutz auch auf falsche Rück-
Um die negativen Folgen für die Arbeitnehmerin bzw. den
Arbeitnehmer, die ein berechtigtes Whistleblowing oft nach
schlüsse aus konkreten Anhaltspunkten für Missstände er-
streckt. Die Formulierung „aufgrund konkreter Anhalts-
Drucksache 17/9782 – 10 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
punkte der Auffassung“ entspricht derjenigen aus dem An-
zeigerecht in § 17 Absatz 2 ArbSchG.
In Absatz 1 Satz 1 wird die Formulierung „rechtliche Pflich-
ten“ verwendet. Es wird bewusst von der Formulierung „ge-
setzliche Pflichten“ Abstand genommen, da der Anwen-
dungsbereich ansonsten zu eingegrenzt wäre. Durch die
Verwendung des Begriffs „rechtliche Pflichten“ sind auch
untergesetzliche Vorschriften wie Verordnungen und
Dienstvorschriften miterfasst.
Zu Absatz 2
Absatz 2 regelt, unter welchen Voraussetzungen die Arbeit-
nehmerin bzw. der Arbeitnehmer sich an eine zuständige
außerbetriebliche Stelle wenden kann. Grundsätzlich ist zu-
vor ein internes Abhilfeverlangen nach Absatz 1 erforder-
lich, woran deutlich wird, dass die beiden Absätze in einem
Stufenverhältnis stehen. Die Arbeitnehmerin bzw. der Ar-
beitnehmer kann sich aber auch direkt an eine zuständige
außerbetriebliche Stelle wenden, wenn „ein vorheriges Ver-
langen nach Abhilfe“ bei der Arbeitgeberin bzw. bei dem
Arbeitgeber nicht zumutbar ist. Der unbestimmte Rechtsbe-
griff der „Unzumutbarkeit“ wird durch Satz 3 konkretisiert.
Absatz 2 Satz 3 Nummer 1 legt fest, für welche Rechtsgüter
eine gegenwärtige Gefahr bestehen muss, damit sich eine
Arbeitnehmerin bzw. ein Arbeitnehmer direkt an eine au-
ßerbetriebliche Stelle wenden darf. Es sind nur Rechtsgüter
von erheblicher Bedeutung erfasst, deren Verletzung nicht
ohne weiteres wieder rückgängig gemacht werden kann. Es
ist bewusst von der Aufführung des Tatbestandsmerkmales
„Eigentum“ Abstand genommen worden, da die Regelung
ansonsten zu weitreichend wäre. Eine Gefährdung der Sta-
bilität des Finanzsystems liegt bereits dann vor, wenn das
deutsche Finanzsystem gefährdet ist. Der Gesetzesentwurf
greift die Begrifflichkeit aus dem Kreditwesengesetz
(KWG) auf (§ 8 Absatz 7, § 48a Absatz 2 KWG). Der Be-
griff der Gegenwärtigkeit ist in Anlehnung an den Gefahr-
begriff beim rechtfertigenden Notstand (§ 34 StGB, § 904
BGB) gewählt worden.
Die Regelung des Absatzes 2 Satz 3 Nummer 2 erfasst alle
Straftaten, die im Zusammenhang mit der betrieblichen Tä-
tigkeit stehen.
Die Bestimmung in Absatz 2 Satz 3 Nummer 3 dient der
Einheitlichkeit der Rechtsordnung. Es wird daher Bezug auf
den Regelungsinhalt in § 138 StGB genommen, welcher die
Nichtanzeige bestimmter Straftaten unter Strafe stellt.
Absatz 2 Satz 3 Nummer 4 umfasst die Fallkonstellationen,
in denen die Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber keine Ab-
hilfe schafft bzw. diese nicht ausreichend erfolgt. Dies wird
insbesondere der Fall sein, wenn die Rechtsverletzung auf
Handlungen oder Unterlassungen derjenigen Person beruht,
die für die Entgegennahme des Hinweises zuständig ist. In
diesen Fällen soll eine Arbeitnehmerin bzw. ein Arbeitneh-
mer nicht dem Konflikt ausgesetzt werden, sich vergebens
um eine interne Klärungsmöglichkeit zu bemühen, wenn
eindeutig ist, dass die Abhilfe unzureichend bzw. überhaupt
nicht durchgeführt werden würde. Da hier immer eine ge-
wisse Prognoseunsicherheit bestehen wird, stellt der Ge-
schränkt durch das Erfordernis konkreter Anhaltspunkte.
Dies gilt auch für die vorangegangenen Nummern.
Unter einer „zuständigen außerbetrieblichen Stelle“ ist grund-
sätzlich die Stelle zu verstehen, die zur Abhilfe bzw. zur Be-
seitigung des jeweiligen Missstandes oder behaupteten
Rechtsverstoßes zuständig ist. Diese kann je nach Art des
Missstandes bzw. des behaupteten Rechtsverstoßes und je
nach Wirtschaftszweig bzw. Branche variieren. Bei Verdacht
strafrechtlicher Relevanz der Missstände sind die Polizei so-
wie die Staatsanwaltschaft die zuständigen außerbetriebli-
chen Stellen. Im Bereich der Gefahrenabwehr sind dies regel-
mäßig die Polizei oder die allgemeinen Ordnungsbehörden.
Des Weiteren kommt eine Zuständigkeit der Gesundheitsäm-
ter sowie der Umwelt- und Gewerbeaufsichtsbehörden in Be-
tracht. Für Fragen des Arbeitsrechts oder der Entlohnung ist
die für den Betrieb zuständige oder im Betrieb vertretene Ge-
werkschaft die außerbetriebliche Stelle. Jedoch sind auch sol-
che Stellen miterfasst, die für bestimmte Berufsbereiche unter
anderem Überwachungs- und Kontrollfunktionen ausüben.
Insbesondere ist hierbei auf den Datenschutzbeauftragten,
den Medizinischen Dienst der Krankenversicherungen, Om-
budsmänner/-frauen, die Finanzkontrolle Schwarzarbeit so-
wie Berufskammern zu verweisen. Die Presse ist keine „zu-
ständige außerbetriebliche Stelle“ im Sinne des Absatzes 2.
Hierzu greift die Regelung des Absatzes 3.
Damit Hinweisgeber und Hinweisgeberinnen ihr Anzeige-
recht bei der jeweiligen zuständigen Stelle ausüben können,
sollten ihnen eine Aufstellung zugänglich gemacht werden,
in der die zuständigen außerbetrieblichen Stellen je nach Art
des Missstandes bzw. des behaupteten Rechtsverstoßes und
je nachWirtschaftszweig bzw. Branche übersichtlich aufge-
führt sind.
Satz 4 enthält eine Beweislastumkehr zugunsten des Arbeit-
nehmers bzw. zugunsten der Arbeitnehmerin. Dies ent-
spricht der Rechtsprechung des BVerfG und des BAG
(BVerfG, BvR 1086/85, Beschluss vom 25. Februar 1987,
BVerfG, 1 BvR 2049/00, Beschluss vom 2. Juli 2001,
BAG, 2 AZR 400/05, Urteil vom 7. Dezember 2006; BAG,
2 AZR 235/02, Urteil vom 3. Juli 2003), nach der eine Straf-
anzeige stets zulässig ist, es sei denn der Arbeitnehmer oder
die Arbeitnehmerin wusste, dass die Vorwürfe unzutreffend
sind oder hat dies leichtfertig verkannt. Während der Ar-
beitnehmer oder die Arbeitnehmerin grundsätzlich die kon-
kreten Anhaltspunkte für seine oder ihre Auffassung zu be-
weisen hat, bestimmt Satz 4 daher, dass im Falle von Hin-
weisen zu begangenen Straftaten der Arbeitgeber oder die
Arbeitgeberin beweisen muss, dass der Arbeitnehmer bzw.
die Arbeitnehmerin vorsätzlich oder leichtfertig unwahre
Vorwürfe geäußert hat.
Zu Absatz 3
Absatz 3 regelt, unter welchen Voraussetzungen es der Ar-
beitnehmerin bzw. dem Arbeitnehmer möglich ist, sich an
die Öffentlichkeit zu wenden, ohne dass dies eine Kündi-
gung oder andere nachteilige Maßnahme rechtfertigen
würde. Die Absätze 1 und 2 erfassen diese Fallkonstella-
tion nicht. Es sind Fälle denkbar – wie zum Beispiel ein gra-
vierender Störfall in einem Atomkraftwerk oder ein Lebens-
mittelskandal –, in denen ein besonderes öffentliches Infor-
setzentwurf auch hier auf den subjektiven Beurteilungshori-
zont der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers ab, einge-
mationsinteresse der Bevölkerung besteht. In solchen Fällen
muss es der Arbeitnehmerin bzw. dem Arbeitnehmer mög-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 11 – Drucksache 17/9782
lich sein, sich direkt an die Öffentlichkeit zu wenden. Das
darf jedoch nur in eng begrenzten Fällen geschehen, da
durch derartige Meldungen betriebliche Interessen des Ar-
beitgebers besonders stark gefährdet werden können. Die
Erheblichkeit der Gefahr in Absatz 3 Satz 2 bezieht sich so-
wohl auf die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts als
auch auf den Umfang des drohenden Schadens.
Mit dem Begriff „Öffentlichkeit“ sind nicht nur die Presse
und andere Medien erfasst, sondern auch Veröffentlichun-
gen im Internet.
Zu Absatz 4
Absatz 4 räumt der Arbeitnehmerin bzw. dem Arbeitnehmer
das Recht ein, eine verkörperte Wiedergabe von betrieb-
lichen Informationen herzustellen und weiterzuleiten, so-
weit dies erforderlich ist. Hierunter soll etwa das Anfertigen
einer Kopie oder das Fotografieren von Dokumenten fallen.
Das Herstellen einer verkörperten Wiedergabe von betrieb-
lichen Informationen kann insbesondere eine Verletzung
von internen Datenschutzbestimmungen oder Weisungen
darstellen. Daher ist eine Regelung erforderlich, die ge-
währleistet, dass der Arbeitnehmer bzw. die Arbeitnehmerin
im Fall des berechtigten Whistleblowings nicht aufgrund
dessen benachteiligt werden darf.
Zu Absatz 5
Das Abweichungsverbot in Absatz 5 stellt sicher, dass die
Neuregelung nicht umgangen werden kann. Eine zuunguns-
ten der Arbeitnehmerin oder des Arbeitnehmers abwei-
chende Vereinbarung in Arbeitsverträgen, Betriebsvereinba-
rungen oder Tarifverträgen ist nichtig. Daher stehen tarif-
vertragliche Verschwiegenheitspflichten wie etwa in § 3
Absatz 1 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst
(TVöD) oder § 3 Absatz 2 des Tarifvertrags für den öffent-
lichen Dienst der Länder (TV-L) einer Anwendung des
§ 612b BGB nicht entgegen.
Zu Absatz 6
Absatz 6 bestimmt, dass Anzeige- und Äußerungsrechte der
Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers nach anderen
Rechtsvorschriften sowie die Rechte der Arbeitnehmerver-
tretung von der Neuregelung unberührt bleiben. Die Vor-
schrift trägt denjenigen Fallkonstellationen Rechnung, bei
denen unabhängig von den Voraussetzungen dieser Bestim-
mung Hinweisrechte geschaffen wurden. Sie trägt damit
teilweise auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben von
Artikel 17 GG Rechnung. Das Petitionsrecht sichert allen
Bürgerinnen und Bürgern das Recht zu, sich mit Bitten und
Beschwerden schriftlich an zuständige Stellen und an die
Volksvertretung zu wenden. Ein wichtiges Beispiel für ein
besonderes Anzeigerecht bietet das Anrufungsrecht der Da-
tenschutzbehörden, wie es etwa in § 38 Absatz 1 Satz 8 in
Verbindung mit § 21 des Bundesdatenschutzgesetzes fest-
gelegt ist und auch in Artikel 28 Absatz 4 der maßgeblichen
Datenschutzrichtlinie 95/46/EG vorgegeben.
Zu Artikel 2 (Änderung des Berufsbildungs-
gesetzes)
satz 2 BBiG finden auf den Berufsausbildungsvertrag die
arbeitsrechtlichen Regelungen Anwendung, soweit sich
nicht aus dem Wesen und Zweck oder dem BBiG etwas an-
deres ergibt. Da die Änderung vorsieht, dass die Verschwie-
genheitspflicht für Auszubildende nur gilt, soweit keine An-
zeige- oder Äußerungsrechte bestehen, steht § 13 Satz 2
Nummer 6 einer Anwendung des § 612b BGB in Verbin-
dung mit dem Maßregelungsverbot in § 612a BGB nicht
entgegen. Auch aus dem Wesen und Zweck des Berufs-
ausbildungsvertrages ergibt sich nichts anderes, denn die-
sem entspricht es, wenn die Mündigkeit und Zivilcourage
von Auszubildenden gefördert wird (vgl. § 14 Absatz 1
Nummer 5 Alternative 1 BBiG).
Gemäß § 26 BBiG findet § 10 Absatz 2 BBiG und damit
das arbeitsrechtliche Anzeigerecht auch auf die dort ge-
nannten Personengruppen Anwendung. Dies können insbe-
sondere Praktikantinnen und Praktikanten sowie Volontärin-
nen und Volontäre sein.
Zu Artikel 3 (Änderung des Bundesbeamten-
gesetzes)
Zu Nummer 1
Es handelt sich um redaktionelle Folgeänderungen.
Zu Nummer 2
Diese Regelung soll ausdrücklich klarstellen, dass eine Sus-
pendierung vom Dienst allein aufgrund der Informations-
weitergabe im Hinblick auf schwerwiegendes behördliches
Fehlverhalten gemäß dem neuen § 67a BBG nicht zulässig
ist. Es handelt sich dementsprechend um eine spezielle Aus-
gestaltung der Schutzvorschrift des neuen § 67a Absatz 3
BBG.
Zu Nummer 3
Da § 67a BBG die in der bisherigen Nummer 3 des § 67
Absatz 2 Satz 1 BBG enthaltene Befreiung von der Ver-
schwiegenheitspflicht erfasst, ist die bisherige Regelung ob-
solet und es bedarf lediglich eines klarstellenden Verweises
auf § 67a BBG.
Zu Nummer 4
Die Neuregelung ist erforderlich, um den Schutz von Hin-
weisgebern und Hinweisgeberinnen im öffentlichen Dienst
zu stärken. Eine Reduzierung auf die Befreiung von der
Verschwiegenheitspflicht bei Korruptionsstraftaten, An-
zeige von Katalogstraftaten des § 138 StGB sowie bei Be-
drohungen für die freiheitliche demokratische Grundord-
nung, wie sie in § 67 Absatz 2 BBG vorgesehen ist, greift zu
kurz. Zu einem demokratischen, transparenten Staat, der die
Achtung und den Schutz von Grundrechten ernst nimmt, ge-
hören mündige Beamtinnen und Beamte. Die Bevölkerung
sollte ohne Unbehagen darauf vertrauen können, dass die
einzelnen Staatsdiener im Falle schwerwiegenden behörd-
lichen Fehlverhaltens bzw. behördlicher Missstände selbst-
bewusst von einer Meldebefugnis Gebrauch machen kön-
nen. Dieses Selbstbewusstsein gibt man den Bediensteten
jedoch nicht allein mit einer punktuellen Einschränkung der
Verschwiegenheitspflicht. Bei Whistleblowing geht es nicht
Die Änderung ist erforderlich, um den Whistleblowerschutz
auch auf Auszubildende auszudehnen. Gemäß § 10 Ab-
allein um die Aufdeckung von Korruption. In vielen Fällen
wird es um anderes Fehlverhalten mit nicht selten schwer-
Drucksache 17/9782 – 12 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
wiegenden Folgen gehen. Bei Beamtinnen und Beamten ist
in diesem Zusammenhang das besondere Treueverhältnis zu
berücksichtigen. Gleichwohl ist nicht ersichtlich, weshalb
eine Behörde, die z. B. eine massive Umweltverschmutzung
oder die Verbreitung giftiger Substanzen zu verantworten
oder mitzuverantworten hat, besser geschützt werden muss
als ein multinationaler Großkonzern, der Selbiges tut. Ge-
mäß § 60 Absatz 1 BBG sind Staatsdiener und Staatsdiene-
rinnen vor allem dazu verpflichtet, zum Wohle der Allge-
meinheit zu handeln. Das Wohl der Allgemeinheit muss im
Zweifel bei besonderen Konstellationen gegenüber dem
Treueverhältnis zwischen Dienstherrn und Beamtin oder
Beamtem überwiegen.
Da das Beamtenrecht von anderen Grundsätzen als dem Ar-
beitsrecht geprägt ist, ist eine mit § 612a BGB identische
Regelung weder passend noch geboten.
Die Vorschrift des § 67a BBG stellt den Beamtinnen und
Beamten des Bundes ein Anzeigerecht zur Seite, welches
nicht nur die Verschwiegenheitspflicht des § 67 BBG für
einen weiteren Anwendungsbereich durchbrechen soll, son-
dern den Zweck verfolgt, den Schutz von Hinweisgebern
und Hinweisgeberinnen auch mit weiteren Beamtenpflich-
ten wie der Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem
Verhalten (§ 61 Absatz 1 Satz 3 BBG), der Beratungs- und
Unterstützungspflicht gegenüber Vorgesetzten (§ 62 Satz 1
BBG) und der Pflicht, den Dienstweg einzuhalten (§ 125
Absatz 1 Satz 2 BBG), abzustimmen. Dabei soll die gemäß
§ 67 Absatz 2 BBG bereits bestehende Befreiung vom Ver-
schwiegenheitsgrundsatz fortentwickelt werden.
Zu Absatz 1
Absatz 1 regelt, unter welchen Voraussetzungen Beamtin-
nen und Beamte über § 67 Absatz 2 BBG hinaus berechtigt
sind, sich ohne Einhaltung des Dienstweges an eine zustän-
dige außerbehördliche Stelle zu wenden.
Absatz 1 Nummer 1 erfasst zunächst den Fall, dass eine An-
gehörige oder ein Angehöriger der Behörde im Zusammen-
hang mit der behördlichen Tätigkeit eine vorsätzliche Straf-
tat begangen hat. Bei fahrlässigen Straftaten gebietet es das
besondere Treueverhältnis der Beamtinnen und Beamten
zunächst, behördenintern Abhilfe zu verlangen.
Nach Absatz 1 Nummer 2 besteht ferner ein Anzeigerecht,
wenn eine Angehörige oder ein Angehöriger der Behörde
im Zusammenhang mit der behördlichen Tätigkeit Strafta-
ten Dritter wissentlich in Kauf genommen hat. Hierbei kann
es sich auch um fahrlässige Straftaten handeln, da es inso-
fern auf das Vorsatzelement bei der Angehörigen oder dem
Angehörigen der Behörde ankommt.
Die Bestimmung des Absatzes 1 Nummer 3 gewährt ein
Anzeigerecht für den Fall, dass eine gegenwärtige Gefahr
für bestimmte Rechtsgüter besteht. Es sind nur Rechtsgüter
von erheblicher Bedeutung umfasst, deren Verletzung nicht
ohne weiteres wieder rückgängig gemacht werden kann.
Eine Gefährdung der Stabilität des Finanzsystems liegt be-
reits dann vor, wenn das deutsche Finanzsystem gefährdet
ist. Der Gesetzentwurf greift die Begrifflichkeit aus dem
Kreditwesengesetz auf (§ 8 Absatz 7, § 48a Absatz 2
KWG). Der Begriff der Gegenwärtigkeit ist in Anlehnung
Unter einer „zuständigen außerbehördlichen Stelle“ ist
grundsätzlich die Stelle zu verstehen, die für die Abhilfe
bzw. Beseitigung des jeweiligen Missstandes oder behaup-
teten Rechtsverstoßes zuständig ist. Diese kann je nach Art
des Missstandes bzw. des behaupteten Rechtsverstoßes vari-
ieren. Dies können insbesondere die Polizei, die Staatsan-
waltschaft sowie die allgemeinen Ordnungsbehörden sein.
Jedoch sind auch solche Stellen miterfasst, die bestimmte
staatliche Überwachungs- und Kontrollfunktionen ausüben.
Insbesondere ist hierbei auf den Datenschutzbeauftragten
oder Ombudsmänner/-frauen zu verweisen. Die Presse ist
keine „zuständige außerbehördliche Stelle“ im Sinne des
Absatzes 1. Hierzu greift die Regelung des Absatzes 2.
Damit Hinweisgeber und Hinweisgeberinnen ihr Anzeige-
recht bei der jeweiligen zuständigen Stelle ausüben können,
sollte ihnen eine Aufstellung zugänglich gemacht werden,
in der die zuständigen außerbehördlichen Stellen je nach Art
des Missstandes bzw. des behaupteten Rechtsverstoßes auf-
gelistet sind.
Zu Absatz 2
Absatz 2 regelt, unter welchen Voraussetzungen es den Be-
amtinnen und Beamten möglich ist, sich an die Öffentlich-
keit zu wenden, ohne ein Disziplinarverfahren oder andere
nachteilige Entscheidungen von Vorgesetzten fürchten zu
müssen. In Fällen, in denen ein besonderes öffentliches In-
formationsinteresse der Bevölkerung besteht, muss es den
Beamtinnen und Beamten möglich sein, sich direkt an die
Öffentlichkeit zu wenden. Das darf jedoch nur in eng be-
grenzten Fällen geschehen, da durch derartige Meldungen
staatliche Interessen besonders stark gefährdet werden kön-
nen. Die Erheblichkeit der Gefahr bezieht sich sowohl auf
die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts als auch auf
den Umfang des drohenden Schadens. Mit dem Begriff „Öf-
fentlichkeit“ sind nicht nur die Presse und andere Medien
erfasst, sondern auch Veröffentlichungen im Internet.
Der Begriff der Unterlassung in Absatz 2 dient dazu, auch
die Fälle zu erfassen, in denen die jeweilige Behörde nicht
aktiv hoheitlich oder fiskalisch gehandelt, aber Fehlverhal-
ten Dritter wissentlich geduldet hat.
Zu Absatz 3
Der dritte Absatz stellt klar, dass ein nach Absatz 1 oder 2
handelnder Beamter oder eine nach Absatz 1 oder 2 han-
delnde Beamtin nicht nur nicht gegen die Verschwiegen-
heitspflicht, sondern auch nicht gegen seine bzw. ihre
anderen Dienstpflichten verstößt. Dementsprechend ist die
Einleitung eines Disziplinarverfahrens allein aufgrund der
Informationsweitergabe im Hinblick auf schwerwiegendes
behördliches Fehlverhalten gemäß Absatz 1 Nummer 1
nicht zulässig. Der Beamte bzw. die Beamtin soll zudem
gegen sämtliche mögliche Benachteiligungen rechtlicher,
dienstlicher oder tatsächlicher Art geschützt werden.
Zu Absatz 4
Die Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass der Be-
amtin oder dem Beamten der Nachweis der Kausalität zwi-
an den Gefahrbegriff beim rechtfertigenden Notstand (§ 34
StGB, § 904 BGB) gewählt worden.
schen der zulässigen Rechteausübung und einer Benachtei-
ligung kaum gelingen kann, da es sich dabei um eine innere
Deutscher Bundestag – 17. rucksache 17/9782
Wahlperiode – 13 – D
Tatsache handelt. Absatz 4 sieht daher eine Beweiserleichte-
rung vor.
Zu Absatz 5
Absatz 5 dient der Klarstellung, dass sonstige Anzeige- und
Hinweisrechte unberührt bleiben.
Zu Artikel 4 (Änderung des Beamtenstatusgesetzes)
Die Regelung dient der Harmonisierung des Schutzes von
Hinweisgeberinnen und Hinweisgebern mit Blick auf Lan-
des- und Kommunalbeamte und Landes- und Kommunal-
beamtinnen. Die Ausführungen zu Artikel 2 gelten entspre-
chend.
Zu Artikel 5 (Evaluierung)
Durch das Gesetz wird erstmals eine umfassende Regelung
zum Whistleblowing geschaffen. Daher wird die Bundesre-
gierung aufgefordert, die Auswirkungen des Gesetzes auf
den Schutz von Hinweisgeberinnen und Hinweisgebern zu
untersuchen und nach Ablauf von fünf Jahren dem Bundes-
tag Bericht zu erstatten. Der Zeitraum von fünf Jahren er-
scheint angemessen, um eine aussagekräftige Evaluierung
zu ermöglichen.
Die Evaluierung soll auch genutzt werden, um Unterneh-
men und Behörden bei der Schaffung und Weiterentwick-
lung von internen Hinweisgebersystemen zu unterstützen.
Hierbei können auf der Basis von Evaluierung und Best-
Practice-Beispielen erstellte Leitlinien einen wichtigen Bei-
trag leisten.
Zu Artikel 6 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.