Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17.08.2011, Az. 6 C 9/10

Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf einer Mobilfunklizenz und eines [X.]es, die ihr im [X.] an ein [X.] erteilt worden waren, und begehrt die Rückzahlung des von ihr entrichteten Versteigerungspreises.

[X.] nahm die damals noch unter anderem Namen firmierende Klägerin an einem von der damaligen [X.] für Telekommunikation und Post - jetzt [X.]undesnetzagentur - durchgeführten Verfahren zur Versteigerung von Lizenzen für [X.]/IMT-2000 ([X.] 2000) teil. Zuvor war durch Allgemeinverfügung der [X.] vom 10. Mai 1999 ([X.]. 51/1999, [X.]) angeordnet worden, dass die Vergabe der - wegen des verfügbaren Frequenzspektrums zahlenmäßig beschränkten - Lizenzen im Wege eines [X.]s durchgeführt werde. Durch zwei weitere Allgemeinverfügungen vom 18. Februar 2000 ([X.]. 13/2000, [X.] und [X.]. 14/2000, [X.]) waren die Vergabebedingungen und die Versteigerungsregeln festgelegt worden.

Die [X.] erteilte der Klägerin mit [X.]escheiden vom 17. und 18. August 2000 den Zuschlag für die Erteilung einer bundesweiten [X.]-Lizenz mit einer Frequenzausstattung von zwei Frequenzblöcken zu je 2 x 5 MHz (gepaart) zu einem [X.] von 8.408.706.278,15 € sowie einem Frequenzblock von 1 x 5 MHz (ungepaart) zu einem [X.] von 62.735.513,82 €. Durch [X.]escheid vom 18. August 2000 setzte die [X.] gegenüber der Klägerin den Gesamtbetrag fest.

Am 6. September 2000 erteilte die [X.] der Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2020 befristete Lizenz zum [X.]etrieb von Übertragungswegen für das Angebot von Mobilfunkdienstleistungen. In Teil [X.] enthält die Lizenzurkunde u.a. folgende [X.]estimmungen:

Ferner war in der Lizenz der Widerruf für den Fall vorgesehen, dass die Klägerin ihren Verpflichtungen nicht nachkam. Mit [X.] vom 26. Juni 2002 teilte die [X.] der Klägerin die betreffenden Frequenzen zu.

In der zweiten Jahreshälfte 2002 gaben die Gesellschafter der Klägerin, die ([X.]) ... und die ([X.]) ..., bekannt, ihre [X.]-Aktivitäten in [X.] bis auf Weiteres einzustellen. Die Klägerin beendete ihre mit dem Unternehmen ... vereinbarte Kooperation über den Aufbau einer gemeinsamen [X.]-Infrastruktur, gab ihre Tätigkeit als Diensteanbieterin auf und entließ den größten Teil ihrer [X.]elegschaft. Nachdem sie weder zum Stichtag 31. Dezember 2003 noch danach irgendeine Versorgungsaktivität entwickelt hatte, widerrief die [X.] nach vorheriger Anhörung durch [X.]escheid vom 15. Dezember 2004 die der Klägerin erteilten Lizenzrechte sowie den [X.]. Zur [X.]egründung berief sie sich auf die Nichterfüllung der der Klägerin in Teil [X.] Nr. 4.1 der [X.]-Lizenz auferlegten Versorgungsverpflichtung. Der Vorbehalt im Teil [X.] Nr. 4.3 stehe nicht entgegen, weil sowohl der [X.]/IMT-2000-Standard als auch die entsprechende Technik bereits vor dem 31. Dezember 2003 in ausreichender Weise und Stabilität zur Verfügung gestanden hätten. Unter [X.]erücksichtigung des Ziels der Sicherstellung einer effizienten Nutzung der Frequenzen sei der Widerruf der Lizenz wie auch des [X.]es erforderlich und angemessen. Durch Widerspruchsbescheid vom 23. Mai 2005 wies die [X.] den Widerspruch der Klägerin gegen den [X.]escheid vom 15. Dezember 2004 zurück.

[X.]ereits zuvor hatte die Klägerin mit Schreiben vom 11. März 2005 bei der [X.] beantragt, für den Fall der [X.]estandskraft des Widerrufs die sie betreffenden Zuschlagsbescheide sowie den [X.] rückwirkend aufzuheben. Mit weiterem Schreiben vom 21. Juni 2005 beantragte sie, den von ihr entrichteten [X.] von ca. 8,4 Mrd. € - gegebenenfalls nach Rücknahme bzw. Widerruf der Zuschlagsbescheide und des [X.]es - zu erstatten. Diese Anträge wurden von der [X.] nicht beschieden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Aufhebung des [X.] sowie auf Erstattung des [X.]es nebst Zinsen - hilfsweise in Verbindung mit der Rücknahme bzw. dem Widerruf der Zuschlagsbescheide sowie des [X.]es - abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete [X.]erufung der Klägerin zurückgewiesen; zur [X.]egründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Widerruf sei rechtmäßig, da die Klägerin ihrer Versorgungsverpflichtung nicht nachgekommen sei. Die maßgeblichen technischen [X.]edingungen seien, wenn nicht schon zum Jahresende 2003, so doch jedenfalls in der ersten Hälfte des Jahres 2004 erfüllt gewesen. Aufforderungen zur Pflichterfüllung seien, obschon dem Widerruf tatsächlich vorausgegangen, unter den gegebenen Umständen wegen offenkundig fehlender Erfolgsaussicht entbehrlich gewesen. Der Widerruf sei in der Gestalt des ihn bestätigenden Widerspruchsbescheides ermessensfehlerfrei, da er auch unter [X.]erücksichtigung des grundrechtlichen Schutzes der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG nicht das Maß des Zumutbaren überschreite. Ohne Erfolg bleibe ferner das Rückzahlungsbegehren der Klägerin. Der Rechtsgrund für die bewirkte Vermögensverschiebung liege in den [X.] und in dem [X.], die sich nicht infolge des Widerrufs der Lizenzrechte und des [X.]es erledigt hätten. Die für den Widerruf ursächlichen Umstände seien ausschließlich von der Klägerin zu vertreten, die daher auch keinen Anspruch auf nachträgliche Aufhebung der ihre Zahlungspflicht regelnden [X.]escheide habe.

Die Klägerin hat zur [X.]egründung ihrer - vom Senat zugelassenen - Revision im Wesentlichen geltend gemacht: Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Lizenz und des [X.]es hätten nicht vorgelegen; insbesondere habe sie nicht gegen eine ihr auferlegte [X.] verstoßen. Diese Pflicht sei niemals entstanden, nachdem die [X.]edingungen des sog. Technikvorbehaltes gemäß Teil [X.] Nr. 4.3 der Lizenz jedenfalls bis zum 31. Dezember 2003 nicht erfüllt gewesen seien. Abgesehen davon sei sie, die Klägerin, nach dem Zeitpunkt des etwaigen Eintritts ihrer Verpflichtung auch nicht wiederholt zur Erfüllung aufgefordert und es sei ihr keine Nachfrist gesetzt worden. Zudem leide der Widerruf der Lizenz und des [X.]es an [X.], da er im Lichte der grundrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG zur Verfolgung des gesetzlich vorgesehenen Zweckes ungeeignet, nicht erforderlich und darüber hinaus auch unangemessen gewesen sei. Die [X.]eklagte habe den gezahlten [X.] in Höhe von ca. 8,4 Mrd. € zu erstatten, weil die Zuschlagsbescheide und der [X.] von Anfang an rechtswidrig gewesen seien. Die seinerzeit maßgeblichen gesetzlichen [X.]estimmungen über das [X.] hätten ebenso gegen Gemeinschaftsrecht und [X.] Verfassungsrecht verstoßen wie die konkrete Durchführung der hier in Rede stehenden Auktion. Aufgrund der Schwere der Rechtsverstöße sei das Rücknahmeermessen der [X.]eklagten auf Null reduziert, womit zugleich der Rechtsgrund für die öffentlich-rechtliche Vermögensverschiebung in Gestalt des [X.]es entfalle. Sollte der auf Aufhebung des [X.] gerichtete Klageantrag unbegründet sein, stehe ihr der geltend gemachte Erstattungsanspruch zudem auch deshalb zu, weil sich die Zuschlagsbescheide und der [X.] mit dem Widerruf der Lizenz erledigt hätten oder jedenfalls aufgehoben werden müssten. Zumindest bestehe ein anteiliger Anspruch auf Erstattung desjenigen Versteigerungserlöses, den die [X.]eklagte durch die im Jahre 2010 abgeschlossene Zweitversteigerung der ihr entzogenen Frequenzen erlangt habe.

Die Klägerin beantragt,

Die [X.]eklagte beantragt,

Sie verteidigt die ergangenen [X.]escheide sowie die angefochtenen Urteile.

Die zulässige Revision der Klägerin ist unbegründet. Das angefochtene Urteil des [X.] erweist sich, auch soweit es mit [X.]undesrecht nicht in Einklang steht, jedenfalls im Ergebnis in vollem Umfang als zutreffend (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die Vorinstanzen haben die Klage zu Recht abgewiesen, denn sie ist zwar zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Widerruf der Lizenzrechte und des [X.] hält der Überprüfung stand (1). Zudem steht der Klägerin der geltend gemachte Anspruch auf Erstattung des [X.] weder isoliert (2) noch in Verbindung mit einem Anspruch auf Aufhebung der Zuschlagsbescheide und des [X.]es zu (3).

1. Der Klageantrag zu [X.] bleibt ohne Erfolg. Denn der [X.]escheid der [X.] vom 15. Dezember 2004 in Gestalt des ihn bestätigenden Widerspruchsbescheides vom 23. Mai 2005 verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Widerruf der Lizenzrechte und des [X.] findet seine Grundlage in § 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 des [X.] vom 22. Juni 2004 - [X.] 2004 -, wonach die Frequenzzuteilung widerrufen werden kann, wenn einer daraus resultierenden Verpflichtung trotz wiederholter Aufforderung nicht nachgekommen wird.

a) Unter den [X.]egriff der Frequenzzuteilung in diesem Sinne fallen nicht nur Frequenzzuteilungen nach neuem Recht, sondern auch solche nach dem früheren [X.] vom 25. Juli 1996 - [X.] 1996 -. Denn nach der Übergangsvorschrift des § 150 Abs. 4 [X.] 2004 gelten die mit der Vergabe der damals erteilten [X.] und Lizenzrechte verbundenen Rechte und Verpflichtungen fort. Da das frühere Recht zwischen der Lizenz für den [X.]etrieb von Übertragungswegen (§§ 6, 8 [X.] 1996) und der Frequenzzuteilung (§ 47 [X.] 1996) unterschied, stellt § 150 Abs. 4 [X.] 2004 klar, dass die den Anspruch auf Frequenznutzung gestaltenden Teile der Lizenz und die anschließende Frequenzzuteilung alten Rechts als Frequenzzuteilung im Sinne des neuen Rechts zu behandeln sind (s. [X.]TDrucks 15/2316 S. 107; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 63 Rn. 5; [X.], ebd., § 150 Rn. 30).

b) Aus der hier in Rede stehenden Frequenzzuteilung, nämlich den der Lizenzurkunde in Teil [X.] Nr. 4.1 beigefügten Frequenznutzungsbedingungen, ergab sich für die Klägerin die Verpflichtung, mit dem Angebot von Mobilfunkdienstleistungen einen Versorgungsgrad der [X.]evölkerung von mindestens 25 % bis zum 31. Dezember 2003 und von mindestens 50 % bis zum 31. Dezember 2005 herzustellen. Diese Verpflichtung war entgegen der Auffassung der Klägerin ihr gegenüber entstanden. Denn die in Teil [X.] Nr. 4.3 der Lizenzurkunde formulierte Voraussetzung, "dass die entsprechenden Spezifikationen des von der Lizenznehmerin gewählten [X.]/IMT-2000-Standards rechtzeitig vor Aufnahme des Dienstes in ausreichender Stabilität zur Verfügung stehen und entsprechende Technik am Markt verfügbar ist", lag im Zeitpunkt des Widerrufs vor.

(aa) Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass jedenfalls in der ersten Hälfte des Jahres 2004 die erwähnten Spezifikationen und die notwendige Technik - sowohl auf Netzebene als auch hinsichtlich der Endkundengeräte - für die Nutzung der von der Klägerin im ersten Versteigerungsabschnitt erworbenen (gepaarten) sog. FDD-Frequenzen zur Verfügung gestanden haben. Diese mit [X.] nicht angegriffene Feststellung bindet den Senat. Auf die Frage, ob die Voraussetzungen des [X.] bereits am 31. Dezember 2003 erfüllt waren, kam es nach der Auffassung des [X.] nicht an. Denn es hat die [X.]estimmungen zu Nr. 4.1 und 4.3 dahin verstanden, dass die erstere nach Maßgabe der letzteren zu erfüllen gewesen sei, sodass sich der Zeitpunkt des Entstehens der Versorgungsverpflichtung im Fall einer technischen Verzögerung habe entsprechend verschieben sollen.

Der Senat kann offen lassen, inwieweit ihm nach den für die revisionsgerichtliche Auslegung eines Verwaltungsaktes entwickelten Maßstäben eine vom Verständnis des [X.] abweichende Auslegung der lizenzrechtlichen [X.]estimmungen möglich wäre. Denn er teilt, soweit ihm diese [X.]efugnis zusteht, das von der Vorinstanz gefundene Auslegungsergebnis. Aus der maßgeblichen Sicht des Empfängerhorizontes (entsprechend §§ 133, 157 [X.]G[X.]) kam in den genannten Regelungen bei verständiger Würdigung die Absicht der [X.] zum Ausdruck, dass die seinerzeit nur in beschränkter Anzahl zur Verfügung stehenden Frequenzen für den [X.]-Mobilfunk effizient genutzt und die Voraussetzungen für die Aufnahme von Mobilfunkdiensten baldmöglichst - in Abhängigkeit von den notwendigen technischen Voraussetzungen - durch die Lizenznehmer geschaffen werden sollten. Von daher lag es auf der Hand, dass die erste Stufe der Versorgungsverpflichtung, falls nicht schon zum 31. Dezember 2003, so doch jedenfalls spätestens von dem Zeitpunkt der Erfüllung der technischen Voraussetzungen an rechtliche Geltung beanspruchen sollte. Dieses flexible Verständnis liegt - bezogen auf die erste Stufe - umso näher, als diese ausdrücklich nur als ein "Zwischenziel" auf dem Weg zur Erreichung des endgültigen [X.] von 50 % am 31. Dezember 2005 konzipiert war (s. Allgemeinverfügung vom 18. Februar 2000, [X.] 516 <540>).

Mit dem von der Klägerin vertretenen "Alles oder Nichts" hätte dagegen das Regulierungsziel der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung offensichtlich nicht erreicht werden können, wenn bei der Verfügbarkeit der Technik eine auch nur geringe zeitliche Verzögerung eingetreten wäre; der Widerspruch zu den [X.] ist insoweit offensichtlich. Gegen die von den Vorinstanzen vertretene Auslegung der Versorgungsverpflichtung lässt sich auch nicht einwenden, dass diese im Falle einer Verschiebung auf den Zeitpunkt des Vorliegens der Voraussetzungen der Nr. 4.3 sofort und unmittelbar "von einem Tag auf den anderen" eingetreten und so nicht zu erfüllen gewesen wäre. Abgesehen davon, dass der Technikvorbehalt auf die "rechtzeitige" technische Verfügbarkeit abhebt, konnte die damit etwa verbundene Unbestimmtheit die Lizenznehmer im Ergebnis nicht unangemessen belasten. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass die der [X.]ehörde für den Fall der Nichterfüllung der [X.] zur Verfügung stehenden Maßnahmen - nicht nur nach § 63 [X.], sondern etwa auch nach § 126 [X.] - jeweils in ihrem Ermessen standen, sodass notwendige Zeitpuffer jedenfalls auf diese Weise gewährleistet waren.

Der Entstehung der umstrittenen Versorgungsverpflichtung stand auch nicht der Umstand entgegen, dass die [X.] die zur [X.]estimmung der [X.] erforderlichen technischen Parameter, anders als in Teil [X.] Nr. 4.2 der Lizenz angekündigt, gegenüber der Klägerin nicht in der Form einer nachträglichen Auflage festgelegt, sondern ihr mit einfachen Schreiben vom 19. Dezember 2003 und 15. Januar 2004 mitgeteilt hat. Wie vom [X.]erufungsgericht zu Recht dargelegt, war die förmliche Umsetzung des [X.] keine Wirksamkeitsvoraussetzung für die angeordnete [X.]. Denn der Zweck der genannten Lizenzbestimmung war ausschließlich darauf gerichtet, die nachträgliche Festlegung der erforderlichen technischen Richtgrößen zu ermöglichen, nicht aber darauf, die Versorgungsverpflichtung als solche in der Weise zu modifizieren, dass sie nur unter der [X.]edingung des Erlasses einer nachträglichen Auflage hätte Wirksamkeit erlangen sollen.

[X.]) Auf die Frage, ob und inwieweit technische Gründe der Nutzung der der Klägerin im zweiten Versteigerungsabschnitt zugeschlagenen (ungepaarten) sog. [X.] auch noch nach Ende des ersten Halbjahres 2004 entgegenstanden, kommt es für das Vorliegen der Widerrufsvoraussetzungen nach § 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.] nicht an. Wie das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis auf die bestandskräftige Verfügung der [X.] vom 18. Februar 2000 ([X.] 516 <548>) festgestellt hat, wurden die [X.] nicht als eigenständiger, von den [X.], sondern lediglich als Komplementärspektrum vergeben. Insoweit war die [X.]ietmöglichkeit im zweiten Versteigerungsabschnitt von vornherein auf die erfolgreichen Teilnehmer des ersten Versteigerungsabschnitts beschränkt und diente nur der Ergänzung der Frequenzausstattung der betreffenden Lizenznehmer. Daraus folgt, dass für die Voraussetzungen des Widerrufs einheitlich auf das Entstehen der [X.] bei den FDD-Frequenzen abzustellen ist.

c) Unter diesen Prämissen war die Klägerin nach den mit [X.] nicht angegriffenen Feststellungen des [X.] ihrer zeitlich abgestuften Versorgungsverpflichtung im Zeitpunkt des Widerrufs schon auf der ersten Stufe nicht nachgekommen.

d) In [X.]ezug auf [X.] wie der hier in Rede stehenden Versorgungsverpflichtung knüpft § 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 [X.] 2004 den Widerruf der Frequenzzuteilung an die Voraussetzung, dass der betreffenden Verpflichtung "trotz wiederholter Aufforderung" nicht nachgekommen worden ist. Die Norm erhebt damit - über den allgemeinen Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.] hinausgehend - die Nichtbeachtung einer mindestens zweimaligen Aufforderung zum Tatbestandsmerkmal des [X.]. Es handelt sich um eine kodifizierte Ausprägung des Übermaßverbotes, deren Zweck in der Ermahnung und Warnung des [X.] liegt ([X.]/[X.], a.a.[X.] § 63 Rn. 11). Weitergehende Anforderungen ergeben sich über den Wortlaut des Gesetzes hinaus aus der Richtlinie 2002/20/[X.] vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste - Genehmigungsrichtlinie, [X.] -, die, wie deren Art. 17 zu erkennen gibt, auch für schon bestehende Frequenznutzungsrechte Geltung beansprucht. In Art. 10 [X.] sind Regeln aufgestellt, die die nationale [X.] zu beachten hat, wenn sie feststellt, dass ein Unternehmen [X.]edingungen nicht erfüllt, die an Frequenznutzungsrechte geknüpft sind. In diesem Fall gibt sie dem Unternehmen Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Abstellung der Mängel innerhalb einer angemessenen Frist, die regelmäßig einen Monat beträgt (Art. 10 Abs. 2 [X.]). Stellt das Unternehmen die Mängel nicht fristgerecht ab, trifft die [X.] die "gebotenen, angemessenen Maßnahmen" und kann, falls diese erfolglos geblieben sind, im Falle schwerer und wiederholter Nichterfüllung dem Unternehmen die Nutzungsrechte aberkennen (Art. 10 Abs. 5 [X.]). Das Rechtsanwendungsproblem, das sich daraus ergibt, dass Art. 10 [X.] durch die allgemeine [X.]efugnisnorm des § 126 [X.] 2004 umgesetzt werden sollte, die aber ihrerseits als Auffangnorm nur eingreift, soweit nicht das Gesetz speziellere Regelungen enthält (s. [X.]TDrucks 15/2316 [X.]) ist durch richtlinienkonforme Auslegung des § 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.] 2004 zu lösen (so zu Recht [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], § 63 Rn. 3).

Den Anforderungen, die sich daraus ergeben, wurde zwar nicht entsprochen, sie erweisen sich aber ausnahmsweise als entbehrlich. Übereinstimmend mit der Auffassung des [X.] war die wiederholte Aufforderung zur Pflichterfüllung unter den hier vorliegenden besonderen Umständen ebenso verzichtbar wie eine Nachfristsetzung, weil von diesen Maßnahmen von vornherein kein Erfolg zu erwarten war: Läuft der der Mahn- und Warnfunktion innewohnende Schutzzweck ausnahmsweise leer, sodass die Verfahrenshandlungen der [X.]eklagten auf einen reinen Formalakt hinausliefen, bedarf das Gesetz einer einschränkenden teleologischen Auslegung dahin, dass die ihres eigentlichen Sinngehaltes entleerten Zwischenschritte nicht stattfinden müssen (vgl. auch [X.]eschlüsse vom 6. September 1991 - [X.]VerwG 1 [X.] 97.91 - [X.] 451.20 § 33i [X.] Nr. 12 und vom 21. August 1996 - [X.]VerwG 4 [X.] 100.96 - [X.] 345 § 14 [X.] Nr. 1).

Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass im Zeitpunkt der Entstehung des ersten Teils der Versorgungsverpflichtung (spätestens) in der ersten Jahreshälfte 2004 die Nichterfüllung der Auflage bereits endgültig festgestanden hat, weil die Klägerin weder zum Stichtag noch danach irgendeine Versorgungsaktivität entfaltet hatte. Aus der Einstellung der Tätigkeit der Klägerin als Diensteanbieterin im vierten Quartal des Jahres 2002, der anschließenden Entlassung des größten Teils ihrer [X.]elegschaft, der [X.]eendigung der Kooperation mit dem Unternehmen ... sowie dem Ausbleiben einer neuen Finanzierungszusage nach der Fusion der Muttergesellschaft ... mit einem [X.] Unternehmen hat das Oberverwaltungsgericht die tatsächliche Schlussfolgerung gezogen, dass die Klägerin weder willens noch in der Lage war, ihren Versorgungsverpflichtungen nachzukommen. Auf der Grundlage dieser Feststellungen, die die Klägerin nicht mit [X.] in Frage stellt, liefe es auf eine vom Gesetz nicht gewollte sinnlose [X.] hinaus, wenn die [X.] dennoch gehalten gewesen wäre, ihr die Konsequenzen ihrer Untätigkeit nochmals vor Augen zu führen und sie zur Erfüllung einer Rechtspflicht aufzufordern, die sie weder erfüllen konnte noch wollte. Da die [X.] der Klägerin selbst auferlegt war, ändert an dieser [X.]ewertung auch der Umstand nichts, dass sie sich seinerzeit erfolglos um einen Verkauf des Unternehmens bemüht haben will.

Entsprechendes wie für das nationale Recht gilt auch für die Anwendung des Art. 10 [X.]. Auf der Grundlage der Feststellungen des [X.] wäre auch die Festsetzung einer Nachfrist, die sich gemäß Art. 10 Abs. 2 [X.] grundsätzlich an einer Monatsfrist orientiert und daher keinesfalls einer unabsehbaren Verschleppung der von dem Frequenzinhaber übernommenen Verpflichtung Vorschub leisten soll, erkennbar sinnlos gewesen. Ebenso hätte etwaigen weiteren Maßnahmen, um die Klägerin zur Erfüllung ihrer Verpflichtung anzuhalten, die "Angemessenheit" gefehlt (Art. 10 Abs. 3 [X.]). Unter diesen Umständen kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf das Verfahren nach Art. 10 [X.] berufen. Dies ergibt sich, wie vom Oberverwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, jedenfalls daraus, dass nach ständiger Rechtsprechung des [X.] die nationalen Gerichte dem [X.]etroffenen die missbräuchliche [X.]erufung auf eine [X.]estimmung des Gemeinschaftsrechts verwehren dürfen, soweit sie dabei die mit dieser [X.]estimmung verfolgten Zwecke beachten (s. [X.], Urteile vom 2. Mai 1996 - [X.]. [X.]/94 - Slg. 1996, [X.] Rn. 25, vom 9. März 1999 - [X.]. [X.]/97 - Slg. 1999, [X.] Rn. 25, vom 23. März 2000 - [X.]. [X.]/97 - Slg. 2000, [X.] Rn. 34 und vom 21. Februar 2006 - [X.]. [X.]/02 - Slg. 2006, [X.] Rn. 68). In diesem Sinne treuwidrig ist die Argumentation der Klägerin deshalb, weil sie durch ihr eigenes Verhalten die Ursache dafür gesetzt hat, dass die von ihr vermissten, in Art. 10 [X.] grundsätzlich vorgesehenen Zwischenschritte der [X.]ehörde ersichtlich sinnentleert und zwecklos gewesen wären. Dass Art. 10 Abs. 2, 3 [X.] unter derartigen Umständen keine Geltung beansprucht, ist offensichtlich und bedarf nicht einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof.

e) [X.] geschützte Rechtspositionen der Klägerin stehen dem Widerruf der Lizenz und der auf ihr beruhenden Frequenznutzungsrechte nicht entgegen. Der Widerruf griff zwar in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsrecht der Klägerin ein (aa); gegenüber der gleichfalls berührten [X.]erufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG steht der Eigentumseingriff im Vordergrund ([X.]). Er war aber im Interesse des Gemeinwohls gerechtfertigt (cc).

aa) Die auf der [X.]-Lizenz beruhenden Frequenznutzungsrechte der Klägerin bildeten "Eigentum" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG. Öffentlich-rechtliche Positionen genießen den Schutz der Eigentumsordnung, soweit sie nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger als privatnützig zugeordnet und das Äquivalent einer nicht unerheblichen Eigenleistung sind (st[X.]pr des [X.]VerfG, s. nur [X.]eschlüsse vom 12. Februar 1986 - 1 [X.]vR 1578/82 - [X.]VerfGE 72, 1 <18 f.> und vom 13. Juni 2006 - 1 [X.]vL 9/00 u.a. - [X.]VerfGE 116, 96 <121> m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die auf der [X.]-Lizenz beruhenden Frequenznutzungsrechte stellen eine durch Eigenleistung, nämlich den im Wege des Höchstgebotes ermittelten [X.], für die [X.] erworbene und insoweit schutzwürdige Rechtsposition dar (so auch [X.], [X.] 2011, 1 <19 ff.>).

Der Einwand der [X.]eklagten, die Zahlung des [X.] sei nicht Gegenleistung für die Erteilung der [X.]-Lizenz bzw. die Zuteilung der Frequenzen gewesen, weil die Versteigerung nicht der Ermittlung des objektiven Gegenwertes des eingeräumten Nutzungsrechts, sondern vielmehr der Auswahl des besten Frequenznutzers gedient habe, überzeugt nicht. Der in § 11 Abs. 4 Satz 1 [X.] 1996 ausdrücklich festgelegte sog. [X.] des [X.] als Mittel zur [X.]estimmung des für eine effiziente Frequenznutzung am besten geeigneten [X.]ieters (s. auch [X.]TDrucks 13/3609 S. 39; ebenso [X.]TDrucks 15/2316 S. 81 zu § 61 [X.] 2004) steht nicht im Gegensatz dazu, dass sich der [X.] als eine vollständig marktgerechte Gegenleistung darstellt, sondern stützt vielmehr diesen [X.]efund. So rechtfertigt sich die Versteigerung als Verfahren für die Verteilung eines knappen Gutes gerade daraus, dass sie dessen Marktpreis ökonomisch "richtig" bewertet (so [X.]TDrucks 13/4438 S. 32; s. auch [X.], [X.], 67 <69>; [X.], [X.], 1304 <1310>). Der [X.] ist demnach der "für die jeweilige Lizenz/Frequenz zu zahlende Preis" (so auch die Wortwahl der [X.] bei der Anordnung der [X.]; s. Allgemeinverfügung vom 18. Februar 2000, [X.] 564 <567>; zum Entgeltcharakter des [X.] vgl. auch [X.], Urteil vom 26. Juni 2007 - [X.]. [X.]/04 - Slg. 2007, [X.] Rn. 45).

Auch im Übrigen sind die Voraussetzungen erfüllt, die an den Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Positionen aus Art. 14 Abs. 1 GG geknüpft sind: Dass die Frequenznutzungsrechte nicht auf Dauer, sondern nur für die Laufzeit der Lizenz erworben wurden, ist ohne entscheidende [X.]edeutung, wie das [X.]eispiel des [X.]esitzrechts des Mieters zeigt (s. [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 26. Mai 1993 - 1 [X.]vR 208/93 - [X.]VerfGE 89, 1 <5 ff.>). Ebenso wenig scheitert die Anwendbarkeit des Art. 14 Abs. 1 GG an der eingeschränkten Verfügungsbefugnis des Inhabers einer (altrechtlichen) [X.]-Lizenz, die darin zum Ausdruck kommt, dass § 150 Abs. 8 [X.] 2004 insoweit die - durch § 62 [X.] 2004 grundsätzlich eröffnete - Möglichkeit des [X.] ausschließt. Zum einen ist eine uneingeschränkte Verfügungsbefugnis nicht Voraussetzung für den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. auch [X.]VerfG a.a.[X.] zum [X.]esitzrecht des Mieters). Zum anderen geht die [X.]eklagte selbst davon aus, dass § 150 Abs. 8 [X.] 2004 der Frequenzübertragung im Wege der Rechtsnachfolge nach § 55 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1, Satz 3 [X.] 2004 nicht entgegensteht, falls der Erwerber die Voraussetzungen für eine Frequenzzuteilung erfüllt, eine Verzerrung des [X.] nicht zu besorgen und eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung gewährleistet ist (so auch: [X.], in: [X.]eck[X.], 3. Aufl. 2008, § 62 Rn. 15; [X.], a.a.[X.] § 55 Rn. 55; a.A. insoweit [X.], a.a.[X.] S. 22; zur Abgrenzung zwischen der Frequenzübertragung nach § 55 Abs. 7 und dem Frequenzhandel nach § 62 [X.] s. auch Mitteilung 152/2005, [X.] 1021).

[X.]) Soweit die [X.]erufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) durch den Widerruf der Frequenznutzungsrechte gleichfalls berührt ist, tritt sie hinter den Eigentumsschutz zurück. Dies gilt zumal deshalb, weil die Lizenz, die die Grundlage der [X.]erufsausübung der Klägerin hätte bilden sollen, im Zeitpunkt des Widerrufs faktisch ungenutzt war.

cc) Der mit dem Widerruf der Frequenznutzungsrechte verbundene Eingriff in die [X.] der Klägerin ist gerechtfertigt, denn er war geeignet (1), erforderlich (2) und angemessen (3), um die - in dem Gewährleistungsauftrag des Art. 87 f Abs. 1 GG verfassungsrechtlich verankerten - [X.] der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 [X.]) sowie der [X.]- und der Investitionsförderung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 [X.]) zu erreichen.

(1) Der Widerruf war zur Förderung dieser Gemeinwohlbelange geeignet. Denn er schuf die Voraussetzungen für eine Neuvergabe und damit für eine effiziente Nachfolgenutzung des brachliegenden Frequenzspektrums. Soweit die Klägerin dem entgegenhält, die [X.] selbst habe in ihrer [X.]ekanntmachung vom 4. Mai 2005 ([X.]. 33/2005, [X.] 782 <787>) einen [X.]edarf in näherer Zukunft allenfalls in den FDD-[X.]ereichen, nicht aber in den TDD-[X.]ereichen zu erkennen vermocht und sei in einer am 21. Dezember 2005 veröffentlichten Mitteilung ([X.]. 89/2005, [X.] 1909 <1919>) darüber hinaus gar zu der Einschätzung gelangt, dass sich abschließende Aussagen zu Zeitpunkt und Umfang tatsächlicher [X.]edarfe aus der vorangegangenen Anhörung überhaupt noch nicht ableiten ließen, überspannt sie die Anforderungen an die Geeignetheit des Widerrufs. Würde dafür verlangt, dass die in Rede stehenden Frequenzen tatsächlich (aktuell) bereits am Markt benötigt werden (so wohl [X.], in: [X.]erlKomm[X.], 2. Aufl. 2009, § 63 Rn. 2), könnte wegen der Zeitdauer des Widerrufsverfahrens und der Rechtsunsicherheit, die vor dem bestandskräftigen Abschluss dieses Verfahrens typischerweise am Markt herrscht, eine effiziente und zeitnahe Nachfolgenutzung nicht gewährleistet werden (so zu Recht [X.], a.a.[X.] § 63 Rn. 13). Daher kann die nachträgliche Entziehung von [X.], bei denen eine bestimmungsgemäße Nutzung durch den [X.] weder stattfindet noch auch nur zu erwarten steht, allenfalls dann als von vornherein ungeeignet betrachtet werden, wenn auch für eine effiziente Nachfolgenutzung jegliche Anhaltspunkte fehlen. So lag es hier nicht, denn die [X.]eklagte hat in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit dem Widerruf das Verfahren für eine Neuvergabe der Frequenzen eingeleitet, das nach umfangreichen Vorarbeiten und im Einzelnen nicht vorhersehbaren Verzögerungen im Jahr 2010 abgeschlossen werden konnte. Da erst der Widerruf den Weg für dieses Verfahren und damit für eine effiziente Frequenznutzung frei machte, lässt sich ihm die Eignung zur Erreichung der oben bezeichneten [X.] nicht absprechen.

(2) Der umstrittene Widerruf war hierfür auch erforderlich, denn ein gleich geeignetes, aber weniger belastendes Austauschmittel stand nicht zur Verfügung. Eine Verschiebung der [X.] wäre jedenfalls unter den hier konkret vorliegenden Umständen erkennbar nicht gleich geeignet gewesen, um dem Regulierungsziel einer effizienten Frequenznutzung näher zu kommen. Angesichts der vom Oberverwaltungsgericht getroffenen und mit [X.] nicht angegriffenen Feststellungen, dass die Klägerin weder zum Stichtag noch danach irgendwelche Versorgungsaktivitäten entfaltet, sondern im Gegenteil durch die Entlassung des größten Teils ihrer [X.]elegschaft ihrem Geschäft selbst die Grundlage entzogen hatte, hätte jegliche Verschiebung lediglich den frequenzordnungswidrigen Zustand verstetigt und verfestigt. Ebenso wenig hätte dieser Zustand durch eine isolierte Neuvergabe anderer, durch Verzicht freigewordener Frequenzen insgesamt behoben werden können. Soweit die Klägerin eine vorrangige Anwendung von Maßnahmen im Sinne von § 126 [X.] bzw. Art. 10 [X.] und von Vollstreckungsmaßnahmen nach §§ 6 ff. VwVG als angeblich mildere Mittel anmahnt, ist dem schon deshalb nicht zu folgen, weil derartige Verfahrensschritte, wie bereits erwähnt, unter den vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Umständen von vornherein keinen Erfolg versprachen.

(3) [X.]ei der Abwägung der beiderseitigen [X.]elange kann sich das Interesse der Klägerin, wie vom [X.]erufungsgericht zu Recht dargelegt, gegen das Widerrufsinteresse der [X.]eklagten nicht durchsetzen.

Auf Seiten der [X.]eklagten besteht grundsätzlich ein erhebliches Interesse daran, ungenutztes bzw. nicht zweckentsprechend genutztes Frequenzspektrum zurückzuerlangen, um es gemäß den [X.] dem Markt für effiziente Nutzungen erneut zur Verfügung zu stellen. Dieser öffentliche [X.]elang wird über den Infrastrukturgewährleistungsauftrag des Art. 87 f Abs. 1 GG hinaus durch das gemeinschaftsrechtliche Gebot, Funkfrequenzen so effizient wie möglich zuzuteilen (Art. 9 Abs. 1, Erwägungsgrund 19 [X.]), zusätzlich verstärkt. [X.] auch das Gewicht dieses [X.]elangs unter den hier vorliegenden Umständen dadurch gemindert sein, dass für die umstrittenen Frequenzen ein aktueller [X.]edarf im Zeitpunkt des Widerrufs noch nicht feststand, ist doch der beträchtliche Zeitaufwand zu berücksichtigen, der mit dem Widerruf und der Neuzuteilung von [X.] erfahrungsgemäß verbunden ist. Hätte die [X.]undesnetzagentur bis zum Abschluss der [X.]edarfsfeststellung mit dem Widerruf zugewartet, hätte sie zwar - wegen seiner sofortigen Vollziehbarkeit (§ 137 Abs. 1 [X.] 2004) - dennoch zeitnah eine Vergabeanordnung zur Neuvergabe der Frequenzen erlassen können. [X.]is zum rechtskräftigen Abschluss um den Widerruf geführter Rechtsstreitigkeiten wäre der Markt dann aber mit beträchtlichen Unsicherheiten belastet gewesen, die den wirtschaftlichen Wert der betreffenden Frequenzen aus der Sicht der [X.] gemindert hätten und die [X.]eklagte auf lange Sicht zu besonderen, die effiziente Frequenznutzung einschränkenden Vorkehrungen hätten zwingen können.

Demgegenüber erweist sich das [X.]estandsinteresse der Klägerin als nicht schutzwürdig. Ihre [X.] in [X.]ezug auf die Lizenz- und Frequenznutzungsrechte war durch die wirksame und in [X.]estandskraft erwachsene Versorgungsverpflichtung belastet. Diese [X.]elastung schloss den Eigentumsschutz zwar nicht aus, begrenzte ihn aber von vornherein wesentlich ([X.], a.a.[X.] S. 21); sie realisierte sich zum Nachteil der Klägerin durch die in ihren Verantwortungsbereich fallende unternehmerische Entscheidung, ein [X.]-Netz nicht aufzubauen. Der von der Klägerin ins Feld geführte Gesichtspunkt, dass sie als einzige "Neueinsteigerin" auf dem [X.] Mobilfunkmarkt mit besonderen technischen und finanziellen Schwierigkeiten zu kämpfen hatte, vermag in der hier gegebenen Situation ihre Schutzwürdigkeit nicht zu begründen. Dies wäre anders, wenn sie Anstrengungen für den Netzaufbau unternommen hätte, die eine Erfüllung der [X.] immerhin absehbar hätten erscheinen lassen. Wäre unter solchen Umständen ein konkreter [X.]edarf nach einer anderweitigen effizienten Frequenznutzung am Markt noch nicht erkennbar gewesen, hätte dies die Interessenabwägung zugunsten der Klägerin erheblich beeinflussen können. So lagen die Dinge hier aber gerade nicht, da die Klägerin nach den bereits zitierten Feststellungen des [X.] weder zum Stichtag noch danach irgendwelche Versorgungsaktivitäten entwickelt, sondern diesen vielmehr selbst die Grundlage entzogen hatte. War die Klägerin dauerhaft weder willens noch in der Lage, die ihr bestandskräftig auferlegte Versorgungsverpflichtung zu erfüllen, brauchte die [X.]eklagte diesen Zustand, der auf eine "schwere und wiederholte Nichterfüllung der an die Nutzungsrechte geknüpften [X.]edingungen" im Sinne von Art. 10 Abs. 5 [X.] hinauslief, auch in Anbetracht der mit dem Marktzutritt typischerweise verbundenen Schwierigkeiten nicht hinzunehmen.

Ein im Verhältnis zu dem Widerrufsinteresse der [X.]eklagten vorzugwürdiges [X.]estandsinteresse der Klägerin ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt, dass sie für die widerrufenen Lizenz- und Frequenznutzungsrechte eine Gegenleistung in Höhe von ca. 8,4 Mrd. € erbracht hat. Es war die freie unternehmerische Entscheidung der Klägerin, an dem [X.] teilzunehmen und für das begehrte Frequenznutzungsrecht ihr letztlich erfolgreiches Gebot abzugeben. Auch in Anbetracht der Höhe dieses Gebotes folgt aus dem bereits erwähnten Austauschverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung nicht die Notwendigkeit, die Rechtmäßigkeit des Widerrufs an eine Entschädigung zu knüpfen. [X.] ist eine solche für den Fall des Widerrufs einer Frequenzzuteilung in den Fällen des § 63 Abs. 2, 3 [X.] 2004 ausdrücklich ausgeschlossen. Denn § 63 Abs. 4 [X.] 2004 erklärt insoweit die Regelung des § 49 Abs. 6 [X.], die unter bestimmten Voraussetzungen eine Entschädigung für den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte vorsieht, für nicht anwendbar. [X.]ezogen auf den hier in Rede stehenden [X.] der Nichterfüllung einer aus der Frequenzzuteilung resultierenden Verpflichtung (§ 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.]) folgt der Entschädigungsausschluss zudem der bereits in § 49 Abs. 6 [X.] selbst ausgedrückten Wertung, wonach bei enttäuschter [X.] wegen Nichterfüllung einer mit dem Verwaltungsakt verbundenen Auflage (§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.]) für eine Entschädigung kein Raum ist, weil sich ein schutzwürdiges Vertrauen von vornherein nicht bilden konnte.

Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten verlangt der gesetzliche Entschädigungsausschluss, jedenfalls soweit ein Widerruf wegen Nichterfüllung einer aus der Frequenzzuteilung folgenden Verpflichtung in Rede steht, keine Korrektur. Der Widerruf stellt sich nicht als eine Enteignung dar, sondern er konkretisiert eine in der Entstehung der [X.] selbst angelegte Inhalts- und Schrankenbestimmung. Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, haben grundsätzlich ohne [X.] die Substanz des Eigentums zu wahren und bedürfen allenfalls in Ausnahmefällen gesetzlicher Ausgleichsregelungen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit, insbesondere des Vertrauensschutzes, und zur Vermeidung gleichheitswidriger [X.] ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 2. März 1999 - 1 [X.]vL 7/91 - [X.]VerfGE 100, 226 <244>; Kammerbeschluss vom 23. Februar 2010 - 1 [X.]vR 2736/08 - NVwZ 2010, 512 <514>). Aus diesem Ausnahmevorbehalt lässt sich nichts zu Gunsten der Klägerin herleiten. Denn ein schutzwürdiges Vertrauen dahin, Frequenznutzungsrechte unter Verstoß gegen die das Eigentumsrecht von Anfang an begrenzende Versorgungsverpflichtung aufrechtzuerhalten, konnte schon im Ansatz nicht entstehen. Damit ist zwar nicht gesagt, dass im Falle eines Widerrufs von [X.] finanzielle Gegenansprüche des Frequenzinhabers unter allen Umständen ausgeschlossen sind. Sollte der Eigentumsschutz unter bestimmten Voraussetzungen die (anteilige) Erstattung des [X.] gebieten, kann dem aber durch einen Anspruch auf nachträgliche ([X.] und einen damit verbundenen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch hinreichend Rechnung getragen werden, ohne dass zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eine spezielle gesetzliche Entschädigungsregelung erforderlich wäre.

2. Unbegründet ist auch der Klageantrag zu I[X.]1. Die Klägerin hat gegen die [X.]eklagte keinen Anspruch auf Rückzahlung des von ihr entrichteten [X.]. Als Anspruchsgrundlage für den Zahlungsanspruch kommt nur der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in [X.]etracht. Er entspricht in Tatbestand und Rechtsfolgen grundsätzlich dem zivilrechtlichen [X.]ereicherungsanspruch (Urteil vom 18. Januar 2001 - [X.]VerwG 3 [X.] 7.00 - [X.]VerwGE 112, 351 <354> = [X.] 115 Sonst. Wiedervereinigungsrecht Nr. 36; [X.]eschluss vom 16. November 2007 - [X.]VerwG 9 [X.] 36.07 - [X.] 316 § 62 [X.] Nr. 17 Rn. 12) und setzt voraus, dass zu Lasten des Anspruchsberechtigten eine Vermögensverschiebung eingetreten ist, für die ein Rechtsgrund fehlt oder später weggefallen ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Den Rechtsgrund für die geleistete Zahlung bilden die beiden Zuschlagsbescheide vom 17. und 18. August 2000 sowie der [X.] vom 18. August 2000. Die Zuschlagsbescheide enthalten neben der Zusicherung der Erteilung einer Lizenz mit einer näher bezeichneten Frequenzausstattung auch die Feststellung des [X.]. Der zuletzt genannte Ausspruch lässt sich wiederum aufteilen in die Aufforderung zur Zahlung, die sich mit deren [X.]ewirken erledigt hat, sowie die weitergehende Regelung, dass der einmal gezahlte [X.]etrag dauerhaft dem Vermögen der [X.]eklagten als Zahlungsempfängerin zugeordnet bleiben soll (vgl. auch Koenig, in: [X.]/[X.], [X.]-Lizenzvergabe, 2001, 318 <400>). Daran anknüpfend stellt sich der [X.] als akzessorischer Verwaltungsakt dar, der das Schicksal der Zuschlagsbescheide teilt.

Gründe, die der Wirksamkeit dieser [X.]escheide von Anfang an [X.] haben könnten, sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Die [X.]escheide haben sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht mit dem Widerruf der [X.]-Lizenz und des [X.] im Sinne von § 43 Abs. 2 [X.] "auf andere Weise erledigt". Eine derartige Erledigung wird u.a. anerkannt bei Wegfall des [X.] sowie in Fällen einer inhaltlichen Überholung des Verwaltungsaktes (Überblick bei [X.], in: [X.]/[X.]onk/[X.], [X.], 7. Aufl. 2008, § 43 Rn. 209 ff.). Vom Wegfall des [X.] kann etwa gesprochen werden bei [X.] Geboten oder Erlaubnissen, wenn der [X.]etrieb eingestellt wird, oder allgemein bei Genehmigungen bzw. [X.]efreiungen, wenn die Genehmigungspflicht bzw. das gesetzliche Verbot, von dem freigestellt wird, wegfällt ([X.], a.a.[X.], m.w.N.), ferner im Hinblick auf einen akzessorischen Verwaltungsakt, wenn der [X.], auf den er sich bezieht, seine Wirksamkeit einbüßt (Urteil vom 1. September 2009 - [X.]VerwG 6 [X.] 4.09 - [X.]VerwGE 134, 368 Rn. 25 = [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 1 unter Hinweis auf [X.], [X.], 75 <81 f.>). Erledigung durch inhaltliche Überholung des erlassenen Verwaltungsaktes tritt etwa ein, wenn nach einer vorläufigen später die endgültige Regelung ergeht (Urteil vom 25. März 2009 - [X.]VerwG 6 [X.] 3.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.] Nr. 2 m.w.N.), oder auch durch eine neue Sachentscheidung, die insgesamt an die Stelle der früheren Entscheidung tritt (Urteil vom 22. Juni 2011 - [X.]VerwG 6 [X.] 3.10 - juris Rn. 13). In Anlehnung an diese Fallgruppen meint die Klägerin, die Lizenz und der auf ihr beruhende Frequenzzuteilungsbescheid seien [X.]ezugsobjekt der in den Zuschlagsbescheiden und dem [X.] getroffenen Regelungen; Leistung und Gegenleistung seien im Sinne des Äquivalenzprinzips derart verknüpft, dass der Wegfall des [X.]ezugsobjektes zur Erledigung der Zuschlagsbescheide und des [X.]es führe. Dem ist nicht zu folgen.

Die Erlöse aus einer Frequenzversteigerung müssen sich allerdings am Äquivalenzprinzip messen lassen. Das folgt daraus, dass es sich um die besondere Form einer nichtsteuerlichen Abgabe handelt (s. auch [X.]VerfG, Urteil vom 28. März 2002 - 2 [X.]vG 1/01 u.a. - [X.]VerfGE 105, 185 <193>); Abgaben nichtsteuerlicher Art dürfen nicht "voraussetzungslos" auf die allgemeine Leistungsfähigkeit des Abgabenschuldners zur Finanzierung von Gemeinlasten zugreifen, sondern bedürfen dem Grunde wie der Höhe nach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmeerzielungszweck ergänzt oder ersetzt ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 7. November 1995 - 2 [X.]vR 413/88 u.a. - [X.]VerfGE 93, 319 <347>; Urteil vom 19. März 2003 - 2 [X.]vL 9/98 u.a. - [X.]VerfGE 108, 1 <13 ff., 17>). Die Rechtfertigung für den [X.] ergibt sich aus dem in § 11 Abs. 4 Satz 1 [X.] 1996 festgelegten [X.], der ihn, wie schon erwähnt, als eine vollständig marktgerechte, d.h. äquivalente Gegenleistung für das eingeräumte Frequenznutzungsrecht ausweist.

Welche Anforderungen sich aus dem Äquivalenzprinzip im Einzelnen ergeben, hängt von der jeweiligen rechtlichen Ausgestaltung der betreffenden Abgabe ab (für die herkömmlichen Vorzugslasten Gebühr und [X.]eitrag differenzierend etwa: Urteil vom 30. April 2003 - [X.]VerwG 6 [X.] 5.02 - [X.], 1385 einerseits, Urteil vom 25. August 2010 - [X.]VerwG 8 [X.] 40.09 - [X.], 94 Rn. 35 andererseits). Mit der grundsätzlichen Anwendbarkeit des Äquivalenzprinzips auf das Verhältnis der ersteigerten Frequenznutzungsrechte zum [X.] ist insbesondere nicht gesagt, dass die Äquivalenz stets konkret, also bezogen auf die andauernde individuelle Nutzungsmöglichkeit des Inhabers, bemessen werden muss. Die Klägerin übersieht bei ihrer Argumentation den in anderem Zusammenhang bereits hervorgehobenen Umstand, dass die Lizenz und die ihr entsprechende Frequenzzuteilung von vornherein mit der Einschränkung belastet waren, dass von ihnen nur Gebrauch gemacht werden durfte, wenn die Klägerin der korrespondierenden, im [X.] auferlegten Versorgungsverpflichtung Rechnung trug. Diese Versorgungsverpflichtung wirkte sich auf beide Seiten der Äquivalenzbeziehung aus, da sie einerseits das der Klägerin "geleistete", in der Lizenz verkörperte Eigentumsrecht einschränkte und andererseits - bei ökonomischer [X.]etrachtung - Teil der Gegenleistung war, indem sie den monetären Versteigerungsertrag minderte ([X.], a.a.[X.] S. 6 f.) und auf diese Weise dem in § 11 Abs. 4 Satz 1 [X.] 1996 festgelegten [X.] Rechnung trug.

Zu dem [X.] stünde es in einem unauflösbaren Widerspruch, wenn der im [X.] erfolgreiche [X.]ieter unter [X.]erufung auf das Austauschverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung die Erstattung des [X.] ganz oder teilweise erzwingen könnte, indem er durch Verstoß gegen die Zuteilungsbedingungen den Widerruf der Lizenz und der Frequenzzuteilung veranlasst. Die Möglichkeit des [X.]ieters, durch eigenes pflichtwidriges Verhalten nachträglich die Rechtsgrundlage des [X.] zu beseitigen, würde eine am Effizienzprinzip orientierte Preisbildung erschweren oder gar verhindern, weil sie im Gegenteil dazu verleiten würde, mit Spekulationsabsicht an der Auktion teilzunehmen. Von daher entspricht es nicht nur der ökonomischen Logik des [X.]s, sondern auch - und vor allem - dem Normzweck des § 11 Abs. 4 Satz 1 [X.] 1996, das [X.] für die ersteigerten Frequenzen dem erfolgreichen [X.]ieter zu überantworten. Mit der Zahlung des festgesetzten [X.] wird somit nicht ein während der gesamten Lizenzlaufzeit konkret fortbestehender Nutzungsvorteil abgegolten, sondern vielmehr die durch die Zuweisung abstrakt eröffnete, d.h. bei pflichtgemäßem Verhalten erzielbare Nutzungsmöglichkeit. [X.] der Lizenzinhaber durch sein eigenes Verhalten den vorzeitigen Entzug der Lizenz, führt dieser Verlust als solcher mithin nicht zu einer Störung der Äquivalenzbeziehung (so zu Recht [X.], a.a.[X.] S. 14 ff.). Er bewirkt daher nicht die Erledigung der Zuschlagsbescheide und des [X.]es und beseitigt nicht den Rechtsgrund für den gezahlten [X.].

3. Schließlich steht der Klägerin auch der mit dem Klageantrag zu I[X.]2 verfolgte Erstattungsanspruch in Verbindung mit einem Anspruch auf Rücknahme (a) bzw. Widerruf (b) der Zuschlagsbescheide und des [X.]es nicht zu.

a) Die Rücknahme nach § 48 Abs. 1 Satz 1 [X.] setzt voraus, dass die betreffenden [X.]escheide von Anfang an rechtswidrig waren. Daran fehlt es hier.

Die von der Klägerin vermisste gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die [X.]escheide fand sich in § 73 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] 1996; danach entschied die [X.] u.a. in den Fällen des § 11 durch Verwaltungsakt der [X.]eschlusskammer. In § 11 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 [X.] 1996 war als Regelform des Vergabeverfahrens das [X.] vorgesehen, das die Festsetzung des [X.] notwendigerweise umfasst.

Soweit die Klägerin die genannten [X.]escheide unter Hinweis auf ein von ihr vorgelegtes Rechtsgutachten (v. [X.], Zahlungsansprüche nach dem Widerruf einer telekommunikationsrechtlichen Lizenz und eines [X.], 2005) deshalb für rechtswidrig hält, weil sowohl die gesetzliche Festlegung des [X.]s als Regelvergabeverfahren als auch die konkrete Ausgestaltung der hier umstrittenen Auktion gegen Gemeinschaftsrecht und gegen nationales Verfassungsrecht verstoßen hätten, kann der Senat dem schon im rechtlichen Ansatz nicht folgen. Denn das "Ob" und das "Wie" der [X.]-Versteigerung waren Gegenstand vorangegangener in der Form von Verwaltungsakten erlassener Regelungen, die ihrerseits schon vor Erlass der Zuschlagsbescheide und des [X.]es [X.]estandskraft erlangt hatten.

Im Vorfeld der [X.]-Versteigerung hatte die [X.] mit Verfügung vom 10. Mai 1999 ([X.] 1519) eine Entscheidung über die [X.]eschränkung der Anzahl der Lizenzen (§ 10 [X.] 1996), die Wahl des Vergabeverfahrens und die Festlegung von Rahmenregelungen für die Durchführung des Verfahrens nach § 11 Abs. 1 [X.] 1996 getroffen; darin hatte sie unter anderem festgelegt, dass die Vergabe im Wege eines [X.]s erfolgt. Durch zwei weitere Verfügungen vom 18. Februar 2000 ([X.] 516 und S. 564) hatte sie die Vergabebedingungen gemäß § 11 Abs. 4 Satz 2 [X.] 1996, u.a. über die Voraussetzungen für die Zulassung zum [X.] und die Lizenzbestimmungen einschließlich des räumlichen [X.] bei der Frequenznutzung, sowie die [X.] (§ 11 Abs. 4 Satz 3 [X.] 1996) festgelegt. Alle drei Entscheidungen waren ausdrücklich als [X.] bezeichnet und entsprechend der Vorgabe des § 73 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] 1996, nach der die [X.]eschlusskammerentscheidungen in den Fällen des § 11 [X.] durch Verwaltungsakt ergehen, mit Rechtsmittelbelehrungen versehen. Auch in materieller Hinsicht genügten die Entscheidungen den Anforderungen an Verwaltungsakte als [X.] im Sinne von § 35 Satz 2 Alt. 1 [X.], nämlich von "konkret-generellen" Regelungen, die sich aus einem konkreten Vergabeanlass an einen noch unbestimmten, aber bestimmbaren Personenkreis richteten (s. auch Urteile vom 1. September 2009 - [X.]VerwG 6 [X.] 4.09 - a.a.[X.] Rn. 13, 24 f., vom 23. März 2011 - [X.]VerwG 6 [X.] 6.10 - juris Rn. 12 sowie vom 22. Juni 2011 - [X.]VerwG 6 [X.] 3.10 - juris Rn. 12 ff.).

Für [X.] der hier in Rede stehenden Art hat der Senat entschieden und hält daran fest, dass ihnen auch und gerade die den Verwaltungsakt zentral kennzeichnende Rechtsfolge, die [X.]estandskraft, zukommt (Urteil vom 1. September 2009 - [X.]VerwG 6 [X.] 4.09 - a.a.[X.] im [X.] an [X.], [X.], 75 <77>). Einer gesonderten Anfechtung, die hier unterblieben war, hätte § 44a Satz 1 VwGO, nach dem Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, nicht [X.]. Das Telekommunikationsrecht folgt insoweit nicht dem Modell der [X.], wie es dem § 44a VwGO zugrunde liegt, sondern dem Modell des gestuften Verfahrens, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorgelagerten Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden (zur Vereinbarkeit einer derartigen Verfahrensstufung mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG s. auch [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 31. Mai 2011 - 1 [X.]vR 857/07 - juris Rn. 102). Der Einwand der Klägerin, eine vorherige Klageerhebung sei ihr unzumutbar gewesen, bezieht sich auf eine etwaige Anfechtung der Zuschlagsbescheide und des [X.]es, die ihr in der Tat wenig naheliegend erscheinen mussten. Die Klägerin übersieht aber, dass sie bereits die Anordnung des [X.]s sowie die Ausgestaltung der Vergabebedingungen und der [X.] hätte anfechten müssen, wenn sie der Meinung war, dass nur eine Vergabe in einem anderen Verfahren als dem [X.] oder nur nach anderen als den festgelegten Regeln rechtmäßig gewesen wäre. Da sie dies unterlassen hat, standen die Versteigerung als Vergabemodus und ihre nähere inhaltliche Ausgestaltung zu Lasten der Klägerin bestandskräftig fest, sodass sich die Frage ihrer Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht in dem vorliegenden Rechtsstreit nicht stellt.

Etwas anderes hätte nur zu gelten, wenn die genannten [X.] wegen eines besonders schwerwiegenden, bei verständiger Würdigung aller in [X.]etracht kommenden Umstände offensichtlichen Fehlers nichtig wären (§ 44 Abs. 1 [X.]). Dieser Maßstab gilt in Ermangelung einer speziellen gemeinschaftsrechtlichen Regelung auch, soweit eine Unvereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht in Rede steht ([X.], Urteil vom 19. September 2006 - [X.]. [X.]-392/04 - Slg. 2006, [X.] Rn. 57; [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 11. Mai 2000 - [X.]VerwG 11 [X.] 26.00 - [X.] 316 § 44 [X.] Nr. 12, Urteil vom 14. Februar 2007 - [X.]VerwG 6 [X.] 28.05 - [X.] 442.066 § 150 [X.] Nr. 3 Rn. 33, jeweils m.w.N.). Die [X.] litten aber an keinem derart schwerwiegenden und evidenten Mangel. Die Frage, ob das [X.] überhaupt und gegebenenfalls mit welchen Modalitäten im Einklang mit den Grundrechten aus Art. 12 und Art. 3 GG, den Regeln der Finanzverfassung (Art. 104 a f. GG) und der Infrastrukturgewährleistung (Art. 87 f GG) sowie mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben stand, war in zeitlichem Zusammenhang mit der [X.]-Versteigerung des Jahres 2000 Gegenstand umfangreicher und kontroverser Stellungnahmen des Schrifttums (die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht ablehnend z.[X.]. [X.], [X.], 23; [X.], [X.], 32; grundsätzlich bejahend dagegen: [X.], a.a.[X.]; [X.], a.a.[X.] S. 1310 f.; ausführlich zum Ganzen auch Koenig, a.a.[X.] S. 323 ff.). Vor dem Hintergrund dieses [X.] und des Umstandes, dass es einschlägige höchstrichterliche Rechtsprechung damals nicht gab, kann von einer Nichtigkeit der die [X.]-Versteigerung steuernden [X.] der [X.] keine Rede sein. Die angebliche Verfassungs- und Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des [X.]s für die Vergabe von Lizenzen bzw. [X.] war ebenso wenig offensichtlich wie die nach Auffassung der Klägerin aufgetretenen Rechtsverstöße in Zusammenhang mit den Vergabebedingungen und den [X.], die im Falle ihrer fristgerechten Anfechtung einer eingehenden Untersuchung unter [X.]erücksichtigung des insoweit bestehenden Ausgestaltungsspielraums der [X.] bedurft hätten (s. auch Urteile vom 22. Juni 2011 - [X.]VerwG 6 [X.] 40.10 und 41.10 - juris Rn. 15 f. bzw. Rn. 13 f.).

Da es somit für die geforderte Rücknahme der Zuschlagsbescheide und des [X.]es bereits an der Voraussetzung der anfänglichen Rechtswidrigkeit (§ 48 Abs. 1 Satz 1 [X.]) dieser [X.]escheide fehlt, kommt es auf die zwischen den [X.]eteiligten umstrittene Frage, inwieweit ein etwaiges Rücknahmeermessen zu Gunsten der Klägerin reduziert sein könnte, nicht an.

b) Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf einen (teilweisen) Widerruf der Zuschlagsbescheide und des [X.]es als Grundlage für eine (anteilige) Erstattung des [X.]. Ein subjektives Recht auf Widerruf (§ 49 Abs. 1 i.V.m. § 51 Abs. 5 [X.]) kommt u.a. in [X.]etracht, soweit ein grundrechtsbeschränkender Verwaltungsakt mit Dauerwirkung aufgrund veränderter Umstände nicht mehr erlassen werden dürfte (vgl. auch [X.], a.a.[X.], § 49 Rn. 26). In solchen Fällen ist darüber hinaus, ohne dass es einer näheren Abgrenzung der einander überlagernden Rechtsgrundlagen bedarf, an einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens wegen nachträglicher Änderung der Sachlage (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) zu denken; insoweit wird vorausgesetzt, dass sich die entscheidungserheblichen Umstände nach Erlass eines ursprünglich rechtmäßigen Verwaltungsaktes dergestalt ändern, dass eine dem [X.]etroffenen günstigere Entscheidung erforderlich oder doch möglich ist ([X.], a.a.[X.] § 51 Rn. 88 ff., 92).

aa) Die Zuschlagsbescheide und der [X.] wurden entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in dem Zeitpunkt rechtswidrig, in dem der Widerruf der ihr zugeteilten [X.] und des [X.] wirksam bzw. vollziehbar geworden ist. Der Widerruf der Frequenznutzungsrechte wegen Nichterfüllung der der Klägerin auferlegten Versorgungsverpflichtung berührt nicht den Rechtsgrund für die Zahlung des [X.]. Unter [X.]erücksichtigung des in § 11 Abs. 4 Satz 1 [X.] 1996 festgelegten [X.]es der Versteigerung gilt der [X.] nicht den andauernden konkreten Nutzungsvorteil, sondern die durch die Zuweisung abstrakt eröffnete, d.h. bei pflichtgemäßem Verhalten erzielbare Nutzungsmöglichkeit ab. Die dazu bereits angestellten Überlegungen beschränken sich nicht auf die oben erörterte und verneinte Frage eines gleichsam automatischen Erlöschens der Zahlungspflicht mit dem Widerruf der Lizenz; sie beanspruchen Geltung vielmehr auch für den hier geltend gemachten Anspruch der Klägerin auf nachträgliche Aufhebung des [X.] ihrer Zahlungspflicht. Da im Rahmen der das Eigentumsrecht beschränkenden Versorgungsverpflichtung das [X.] für die ersteigerten Frequenzen der Klägerin überantwortet war, verpflichtet der Umstand als solcher, dass sich dieses Risiko wegen Pflichtverletzung zu ihrem Nachteil realisiert hat, nicht zum (Teil-)Widerruf der Zuschlagsbescheide und des [X.]es (s. auch [X.], a.a.[X.] S. 14 ff.).

Kann sich daher die Klägerin insoweit nicht zu ihren Gunsten auf eine Reduzierung des Widerrufs- bzw. [X.] aufgrund veränderter Umstände berufen, sind darüber hinaus auch keine Ermessensgesichtspunkte vorgetragen oder sonst ersichtlich, die die [X.]eklagte - unter der Prämisse, dass die genannten [X.]escheide nicht wegen einer Änderung der maßgeblichen Sachlage rechtswidrig geworden sind - veranlassen oder in Anbetracht des Diskriminierungsverbotes (§ 55 Abs. 1 Satz 3 [X.] 2004) auch nur berechtigen könnten, die Festsetzung des [X.] nachträglich ganz oder teilweise aufzuheben.

[X.]) Offen bleiben muss in dem vorliegenden Revisionsverfahren, ob der Umstand, dass die [X.]eklagte die der Klägerin ursprünglich bis zum 31. Dezember 2020 zugeteilten Frequenzen im Jahr 2010 erneut versteigert und dabei wiederum einen Erlös erzielt hat, die maßgebliche Sachlage derart verändert hat, dass sie - bezogen auf den Zeitpunkt der Zweitversteigerung - zu einem (Teil-)Widerruf der hier umstrittenen Zuschlagsbescheide sowie des [X.]es und dementsprechend zu einer anteiligen Erstattung des festgesetzten [X.] verpflichtet ist (so die Klägerin unter [X.]erufung auf [X.], a.a.[X.] S. 18 f., 25). Da maßgeblicher Zeitpunkt für die [X.]eurteilung des Verpflichtungsbegehrens der Schluss der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts ist, die in Rede stehende, gegebenenfalls noch weitere Feststellungen erfordernde Änderung der Sachlage aber erst nach dem Erlass des [X.]erufungsurteils eingetreten ist, hat sie für das Revisionsurteil unberücksichtigt zu bleiben.