Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.06.2015, Az. 7 C 2/14

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des [X.] Bundestages.

Mit Schreiben vom 25. Oktober 2010 beantragte der Kläger beim [X.] Bundestag Einsicht in die Ausarbeitung der [X.] vom 25. November 2009 über "Die Suche nach außerirdischem Leben und die Umsetzung der [X.] zur Beobachtung unidentifizierter Flugobjekte und extraterrestrischer Lebensformen" sowie in etwaige weitere Unterlagen zu diesem Thema. Mit Bescheid vom 3. November 2010 lehnte der [X.] den auf die Ausarbeitung bezogenen Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 1. Dezember 2011 zur Gewährung von Einsicht in die genannte Ausarbeitung: Der [X.] nehme bezogen auf die begehrte Ausarbeitung öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Dem Informationsbegehren des [X.] stünden auch keine Ausschlussgründe entgegen. Die Beklagte habe schon nicht nachprüfbar dargelegt, dass es sich bei der genannten Ausarbeitung um ein urheberrechtlich geschütztes Werk handele. Jedenfalls würden durch die begehrte Akteneinsicht keine Urheberrechte der Beklagten verletzt. Das Erstveröffentlichungsrecht nach § 12 Abs. 1 [X.] werde durch eine Akteneinsicht des [X.] nicht verletzt, da damit nur dieser, nicht aber die Allgemeinheit, Zugang zur Ausarbeitung erhalte. Auch das Verbreitungsrecht nach § 17 Abs. 1 [X.] werde bei einer Einsichtnahme nicht verletzt.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die [X.] des [X.] Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der [X.] und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 [X.]. Der vom Direktor des [X.] Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der [X.] für die [X.] beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der [X.] und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des [X.] selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur [X.]tätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem [X.] unter Berufung auf den [X.] angefordert worden seien.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen [X.] zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der [X.] unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die [X.] seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt der Kläger neben Verfahrensfehlern die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe seine Auslegung des § 1 Abs. 1 [X.] zu Unrecht maßgeblich auf einen vermeintlichen gesetzgeberischen Willen gestützt, der sich im Gesetzestext nicht niedergeschlagen habe. Im Übrigen sei die Formulierung im Schreiben des Direktors beim [X.] Bundestag unklar; es könnten auch allein Unterlagen gemeint sein, die Aufschluss auf den Auftraggeber geben könnten. Die Frage, ob der [X.] Verwaltungsaufgaben erfülle, richte sich nach materiellen Kriterien. Als Serviceleistung der Vermittlung von Sach- und Fachkenntnissen übten die [X.] Verwaltungstätigkeit aus. Diese könne nicht der parlamentarischen Tätigkeit gleichgestellt werden. Denn die [X.] seien zur politischen Neutralität verpflichtet und nähmen keine der in der Gesetzesbegründung konkret benannten Tätigkeiten selbst wahr; dies sei den [X.] vorbehalten. Eine lediglich mandatsbezogene Tätigkeit reiche nicht aus. Der vom Gesetz beabsichtigte Schutz der Funktionsfähigkeit des [X.] werde durch die Weitergabe von Ausarbeitungen der [X.] an Dritte nicht beeinträchtigt. Die Belange einzelner [X.] würden nicht negativ berührt, da auskunftsberechtigte Dritte den Namen des auftraggebenden [X.] nicht erführen. Auch das Parlament als Ganzes sei nicht beeinträchtigt, da nicht ersichtlich sei, dass es immer eines Informationsvorsprungs bedürfte. Sinn und Zweck des [X.] sprächen für einen weiten Anwendungsbereich der Vorschrift des § 1 Abs. 1 [X.] und folglich ein enges Verständnis des Begriffs parlamentarischer Tätigkeit.

Schließlich könne er seinen Anspruch auf Zugang zu der Ausarbeitung auch auf das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG sowie völkervertragsrechtliche Bestimmungen stützen.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt zum Vorbringen des [X.] insbesondere aus: Gegen die Verwertung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes durch das Oberverwaltungsgericht bestünden keine Bedenken. Es möge zwar nicht zwingend sein, mit dem Oberverwaltungsgericht von einem "beredten Schweigen" auszugehen. Jedenfalls hätten aber die Bundestagsausschüsse vor dem Hintergrund des Schreibens des Direktors beim [X.] Bundestag ersichtlich hinsichtlich der Einordnung der Tätigkeit der [X.] und der dort angesprochenen Ausarbeitungen keinen Änderungsbedarf gesehen. Die Schlussfolgerung des [X.] liege deshalb nahe. Die Tätigkeit der [X.] sei zutreffend dem spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten zugeordnet worden. Dies folge aus der spezifischen Funktionen der [X.]; insbesondere Abgeordnete der Opposition seien mangels Unterstützung durch die Ministerialbürokratie zur Wahrung ihrer Rechte auf die Ressourcen der [X.] angewiesen. Die [X.] seien als Informationsdienstleister eng mit der Tätigkeit der [X.] verknüpft. Eine Trennung zwischen den Vorgängen der [X.] und denen der Informationsstelle sei nicht möglich; der Schutz des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liefe dann leer. [X.] Überlegungen könnten einen weiten Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 [X.] nicht rechtfertigen. Ein [X.] gelte, wenn überhaupt, erst im Anwendungsbereich des Gesetzes. Schließlich sei die behauptete verfassungs- oder völkerrechtskonforme Auslegung nicht geboten. Des Weiteren sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Die Ausarbeitung sei ein geschütztes Werk im Sinne von § 2 [X.]. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der [X.] dem [X.] Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 [X.] durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des [X.] an die [X.] und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Die Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in das Werk würde das Erstveröffentlichungsrecht verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von [X.]recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des [X.] unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des [X.], dass der [X.] bei der mandatsbezogenen Unterstützung der [X.] durch Zuarbeiten der [X.] nicht nach § 1 Abs. 1 des [X.] (Informationsfreiheitsgesetz - [X.]) vom 5. September 2005 ([X.]), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 ([X.] ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] verpflichtet Behörden des [X.]. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 [X.], wonach sonstige [X.]organe und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] zugrunde ([X.], Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - [X.]E 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - [X.] 404 [X.] Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen [X.]tages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans [X.]tag als oberste [X.]behörde eingeordnet wird (siehe [X.], in: [X.]/[X.], GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: [X.], Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Son[X.]tellung gegenüber der übrigen [X.]- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe [X.], in: [X.], 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]recht und [X.]praxis in der [X.]republik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des [X.] sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 [X.] entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen [X.] und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 [X.] genannten Staatsfunktionen ([X.]. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt ([X.], Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - [X.]E 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - [X.] 404 [X.] Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der [X.] nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe [X.]. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der [X.]regierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und [X.] erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt [X.], Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 [X.] [[X.]:[X.]:[X.]:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.[X.]). Als besonderer interner "Dienstleister für die [X.], Denkfabrik des [X.], Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen [X.]tages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung ([X.], DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die [X.] des Deutschen [X.]tages zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der [X.] vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser [X.] rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen [X.]tag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. [X.], NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten [X.] auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der [X.]. Die [X.] und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der [X.] indifferent. Sie erhalten eine spezifisch parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den [X.]. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den [X.]n aufgrund eines Auftrags des [X.] erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe [X.]). Die [X.] dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinan[X.]etzung" fertigen (vgl. [X.], Urteil vom 13. Juni 1989- 2 [X.] - [X.]E 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem [X.] der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" ([X.], in: [X.]/[X.], [X.]recht und [X.]praxis in der [X.]republik Deutschland, 1989, Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des [X.]s steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des [X.] der Status des [X.], wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der [X.] als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des [X.] nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die [X.] Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des [X.], die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem [X.], Beschluss vom 17. September 2013 - 2 [X.], 2 BvR 2436/10 - [X.]E 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des [X.] in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der [X.] seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das [X.] gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 [X.], der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. [X.], Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des [X.] wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren [X.] der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen [X.] und dem beauftragten Fachbereich der [X.] zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu [X.]/[X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], Parlamentarische Kontrolle und [X.], 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des [X.]anspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 [X.]).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der [X.] leidet, wenn deren [X.] nicht auszuschließen ist (so aber [X.]/[X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.], Parlamentarische Kontrolle und [X.], 2013, S. 169; siehe auch [X.], Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - [X.]E 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des [X.] gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten [X.]ablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden [X.] eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "[X.]" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu [X.]/Wahlen, in: [X.] u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; [X.], [X.], 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen ([X.], [X.], 205 <211 f.>; [X.]/Wahlen, in: [X.] u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier schon wegen der mittlerweile seit Anfertigung der Ausarbeitung verstrichenen [X.] nicht vor.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der [X.] stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen [X.]tag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 ([X.] Geschäftsordnung 15-G-57 <[X.] Innenausschuss 15(4)213>, Anlage [X.]) im [X.] an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des [X.] fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des [X.]s für die [X.] betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses ([X.]. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die [X.] lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen [X.]tag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden ([X.]. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen [X.]tag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des [X.]s betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das [X.] u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 [X.] und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvör[X.]t zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. [X.], Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - [X.]E 111, 54 <91> m.w.[X.]). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa [X.], Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - [X.] 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.[X.]; [X.], Urteil vom 4. Mai 1988 - [X.] - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der [X.] insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen [X.]tages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b [X.] - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären [X.]funktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des [X.] erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 [X.] kann die Beklagte die Verweigerung des [X.] nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das [X.] (siehe [X.]. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über [X.]e und verwandte Schutzrechte <[X.]sgesetz - [X.]> vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für sogenannte Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch [X.], DVBl 2010, 78 <81>), für die die Beklagte den Schutz des [X.]s in Anspruch nimmt.

Ob die streitige Ausarbeitung der [X.] als Sprachwerk urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 [X.] geschützt ist, weil ihr bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 [X.]) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommt, kann dahinstehen. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das [X.]srecht nach § 12 [X.] noch Nutzungsrechte verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der [X.] entfällt nicht nach § 5 [X.]. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom [X.]sschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das [X.] und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 [X.] liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der [X.] im Sinne von § 6 Abs. 1 [X.]. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden [X.] ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches [X.], das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische [X.] nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. [X.], Urteil vom 20. Juli 2006 - [X.]/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 [X.] ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 [X.] "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu [X.], [X.], 280 <283>).

Das erforderliche besondere [X.] im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.[X.]). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei der streitigen Ausarbeitung keine Rede sein.

b) Auch wenn hiernach unterstellt wird, dass die Ausarbeitung grundsätzlich am Schutz des [X.]s teilhat, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)[X.]srecht nach § 12 [X.] nicht verletzt. Danach steht das [X.]srecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das [X.]srecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden [X.] bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine [X.] im Sinne von § 6 Abs. 1 [X.].

bb) Eine Verletzung des § 12 [X.] scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des [X.] auf der Grundlage des [X.] die Voraussetzungen einer [X.] nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des [X.] kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 [X.] von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist ([X.], [X.], 410 <415>; Schnabel, [X.], 143 <144>; Heuner/[X.], [X.], 801 <804 f.>; [X.], [X.], 205 <213>; [X.], Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von [X.] auch [X.], Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - [X.] 400 [X.] Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das [X.]srecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen [X.]tages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des [X.] Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 [X.] - an[X.] als in § 6 Satz 2 [X.] - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht ([X.], [X.], 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht [X.]e außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen [X.]ansprüche zu wenden (vgl. dazu [X.], [X.], 410 <414 f.>; Schnabel, [X.], 626 <629>; [X.]., [X.], 143 <144>; Heuner/[X.], [X.], 801 <805>; [X.]/[X.], [X.], 127 <129 f.>; Dreier, in: [X.]./Schulze, [X.], 4. Aufl. 2013, [X.]. Rn. 41b; J.B. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend [X.], [X.], 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im [X.] unübertragbar (§ 29 Abs. 1 [X.]). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 [X.] zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der [X.] sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem [X.] (§ 7 [X.]) deren Urheber. Nach § 43 [X.] sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. [X.] über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 [X.] nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt ([X.], Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der [X.] erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden [X.] zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe [X.], Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und [X.], Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch [X.], [X.], 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der [X.] sämtliche Rechte an den Arbeiten der [X.] vor. [X.] und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des [X.] zum Deutschen [X.]tag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen [X.]tagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung ([X.]. 15/4493 S. 14; [X.], Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - [X.]E 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen [X.]s folgt aus § 6 Satz 1 [X.] demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der [X.] läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das [X.] Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des [X.]s geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das [X.] wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in [X.]. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei dem in Rede stehenden "Gebrauchstext“ nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das [X.]srecht nach § 12 [X.] kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Denn die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht ([X.], [X.], 2009, § 7 Rn. 91; [X.], [X.], 410 <416>).

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.