Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19.11.2014, Az. 2 BvL 2/13

[X.]ie Vorlage des [X.] betrifft die in § 23a des Schulgesetzes für den [X.] in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Juli 2004, [X.]. 2004, Bl.-Nr. 15, [X.] ([X.]) geregelte [X.]ung. Sie wirft die Frage auf, ob die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] gewährleistete Selbstverwaltungsgarantie der [X.] einer Übertragung der Standortplanung für allgemein bildende Schulen auf die Kreise entgegensteht und in welchem Umfang sie die Beteiligung der kreisangehörigen [X.] an dieser Planung erfordert.

1. Träger der allgemein bildenden Schulen im [X.] sind gemäß § 22 Abs. 1 [X.] grundsätzlich die [X.]. § 21 Abs. 2 [X.] berechtigt und verpflichtet die Schulträger, öffentliche Schulen einzurichten und fortzuführen, wenn dafür ein öffentliches Bedürfnis besteht; dieses richtet sich in erster Linie nach der in § 4a [X.] bestimmten Mindestschülerzahl für jede Schulart.

2. Vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung im [X.] schuf der [X.]gesetzgeber mit Art. 6 des Gesetzes über Maßnahmen zur Sicherung der öffentlichen Haushalte 2001 und 2002 im [X.] ([X.] 2001 und 2002) und zur Änderung der [X.] vom 14. [X.]ezember 2000 ([X.]) § 23a [X.], der den kreisfreien Städten und den [X.] die Aufgabe einer [X.]ung für ihr Gebiet zuweist. Gegenstand der [X.]ung ist die Ausweisung der Schulstandorte und des mittel- und langfristigen [X.]. [X.]ie [X.] werden von den kreisfreien Städten und den [X.] "im Benehmen" mit den kreisangehörigen [X.] aufgestellt und sollen die Grundlage für ein alle Bildungsgänge umfassendes, regional ausgeglichenes und unter zumutbaren Bedingungen erreichbares Bildungsangebot schaffen. § 23a [X.] lautet:

[X.]ie Übertragung der [X.]ung auf die Landkreise bedeutet nach Einschätzung des Gesetzgebers teilweise die Hochzonung einer bisher den kreisangehörigen [X.] zugewiesenen Aufgabe, teilweise aber auch die Kommunalisierung einer staatlichen Aufgabe. [X.]ie kreisangehörigen [X.] seien zu einer regional abgestimmten Schulstandortplanung überwiegend nicht in der Lage. Es habe sich gezeigt, dass die [X.] überwiegend keine [X.] aufgestellt und von gebotenen Schulschließungen abgesehen hätten ([X.]/2401, [X.] 84).

Klägerin des Ausgangsverfahrens ist die Stadt [X.], eine kreisangehörige Gemeinde im [X.], die unter anderem Trägerin einer Grund- und einer Mittelschule ist. Sie wendet sich gegen einen Bescheid des [X.]n [X.] als der obersten Schulaufsichtsbehörde vom 20. [X.]ezember 2010, mit dem der für die Jahre 2010 bis 2015 fortgeschriebene [X.] genehmigt wurde. In diesem ist die Schließung der von der Klägerin getragenen Mittelschule vorgesehen.

[X.]ie Klägerin sieht sich durch die Hochzonung der [X.]ung auf die Kreisebene in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.]; Art. 82 Abs. 2 [X.]) verletzt, das auch das Recht beinhalte, Träger der allgemeinbildenden Schulen zu sein. Soweit § 23a [X.] Grund- und Mittelschulen betreffe, sei er verfassungswidrig. [X.]urch die Verpflichtung von [X.] und Kreisfreien Städten, bei Aufstellung der [X.]ung lediglich das Benehmen mit den kreisangehörigen [X.] herzustellen, werde ihr Recht auf Selbstverwaltung nicht hinreichend gewahrt. [X.]er angefochtene Bescheid vom 20. [X.]ezember 2010 beruhe deshalb nicht auf einer wirksamen Ermächtigung.

[X.]as [X.] hat das Verfahren ausgesetzt und dem [X.] die Frage vorgelegt, ob § 23a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] vereinbar ist.

1. [X.]ie Verfassungsmäßigkeit von § 23a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] sei entscheidungserheblich. Wäre die Vorschrift verfassungsgemäß, sei die Klage mangels Klagebefugnis abzuweisen. Zur Begründung von subjektiven Rechten der Klägerin könne nicht auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 [X.] abgestellt werden, weil § 23a [X.] den Gewährleistungsbereich der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] verbürgten Selbstverwaltungsgarantie auf die in der Bestimmung zugewiesenen Rechtspositionen begrenze. Auch aus der [X.] des § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] vermöge die Klägerin keine Klagebefugnis herzuleiten. Materielle Rechte könne sie nur insoweit im Wege der [X.] geltend machen, wie ihr außerhalb derselben subjektive Rechte zustünden. Wäre § 23a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] dagegen verfassungswidrig, sei der Klage stattzugeben. [X.]enn das Recht aus Art. 28 Abs. 2 [X.], das als Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung die Schulträgerschaft jedenfalls hinsichtlich der Grundschule umfasse, wäre in diesem Fall nicht durch § 23a [X.] eingeschränkt und durch den angegriffenen Genehmigungsbescheid verletzt, weil er ohne gesetzliche Grundlage oder ohne verfassungsgemäße Beteiligung der Klägerin ergangen wäre.

2. [X.]as Verwaltungsgericht ist von der Verfassungswidrigkeit des § 23a Abs. 1 und Abs. 3 [X.] überzeugt.

a) [X.]ie Zuweisung der [X.]ung durch § 23a Abs. 1 [X.] an die Landkreise bedeute eine unzulässige Hochzonung einer kommunalen Aufgabe. Aus der Rechtsprechung des [X.]s ([X.] 26, 228 ff.) ergebe sich, dass die Schulträgerschaft der Volksschulen, worunter heute jedenfalls die Grundschulen fielen, prinzipiell den [X.] zustehe. Selbst wenn einzelne [X.] nicht in der Lage seien, Träger einer Volksschule zu sein, dürfe der [X.] in deren Schulträgerschaft nur eingreifen, wenn sie keine geeignete Lösung fänden, etwa durch Zusammenschluss zu einem leistungsfähigen Schulträger mit anderen [X.] im Wege der kommunalen Zusammenarbeit.

[X.]ie Zuständigkeit der kreisangehörigen [X.] für die Schulträgerschaft werde dadurch beeinträchtigt, dass § 23a [X.] ihnen die [X.]ung entziehe und den [X.] übertrage. [X.]er [X.] schaffe die Grundlage für den Entzug der staatlichen Mitwirkung an der Unterhaltung einer Schule (§ 24 [X.]). [X.]urch den [X.] und die später darauf aufbauende Entziehung der staatlichen Mitwirkung werde es den [X.] faktisch unmöglich gemacht, ihrer Schulträgerschaft auch für Grundschulen nachzukommen. [X.]as verletze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.]. Jedenfalls die [X.]ung für Grundschulen sei wegen des starken Bezugs zu den Angelegenheiten der örtlichen [X.] ein wesentlicher Teil der gemeindlichen Selbstverwaltung.

[X.]er vollständige, sich auch auf die Grundschulen erstreckende Entzug der [X.]ung werde durch die Erwägungen des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt. [X.]ieser berufe sich auf die demographische Entwicklung, die eine bessere Koordinierung der Schulstandorte erfordere. Insofern handele es sich jedoch um reine Wirtschaftlichkeitserwägungen ohne rechtlichen Gehalt, die das Recht der [X.] missachteten, alle im Zusammenleben vor Ort wurzelnden Angelegenheiten der örtlichen [X.] selbst zu regeln. Soweit sich der Gesetzgeber darauf beziehe, dass einzelne [X.] erforderliche Schulschließungen nicht vorgenommenen hätten, könne dem mit den Mitteln der Aufsicht begegnet werden. [X.]ie Zuständigkeit der [X.] für die Errichtung und Unterhaltung der Schulen werde bereits aus vielfältigen Gründen durch die staatliche Schulhoheit (Art. 7 Abs. 1 [X.]) eingeschränkt. Umso wichtiger sei es, die Zuständigkeit für die örtliche [X.]ung bei den [X.] zu belassen. Sie betreffe in erheblichem Maße das Zusammenleben der Menschen in ihrer Gemeinde. Zudem habe der Juristische [X.]ienst des [X.] im Jahre 2002 festgestellt, dass das örtliche Schüleraufkommen aus kreisangehörigen [X.] oder freiwillig gebildeten Verwaltungsgemeinschaften im Regelfall ausreiche, um eine Grundschule zu betreiben. Vor diesem Hintergrund greife die Verlagerung der [X.]ung für Grundschulen auf die Landkreise in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie ein.

[X.]ie Regelung sei auch unverhältnismäßig, weil sie nicht danach unterscheide, ob eine Gemeinde in der Lage sei, eine [X.]ung selbst durchzuführen, ob sie bereit sei, die [X.]ung freiwillig abzugeben, oder ob sie sich entschließe, die [X.]ung in kommunaler Zusammenarbeit zu erfüllen.

b) [X.] des § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] verstoße sowohl für die Grundschulen als auch für die Mittelschulen gegen Art. 28 Abs. 2 [X.].

Zwar habe die [X.]ung hinsichtlich der Mittelschulen nicht den gleichen örtlichen Bezug wie hinsichtlich der Grundschulen. Weiterführende Schulen beträfen nicht unbedingt das Zusammenleben und -wohnen vor Ort, da sich die Schüler einer Gemeinde auf verschiedene weiterführende Schulen aufteilten. Ein erheblicher Teil besuche das Gymnasium, das schon zur Erreichung des notwendigen Angebotsstandards auf die Bildung von Zentren angewiesen und somit auf Überörtlichkeit angelegt sei. Hinsichtlich der weiterführenden Schulen sei die durch § 23a [X.] eingeführte Beschränkung der Selbstverwaltung daher auch gerechtfertigt.

Hinsichtlich der Mittelschulen sei der Gesetzgeber jedoch weniger frei, da diese auch den [X.] umfassten und damit die ehemalige weiterführende Volksschule, deren Trägerschaft zu den örtlichen Angelegenheiten rechne. [X.]en [X.] müsse daher auch bei der [X.]ung für Mittelschulen eine stärkere Mitwirkungsmöglichkeit eingeräumt werden, als dies bei einer [X.] der Fall sei.

Für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieses Eingriffs gälten die gleichen Erwägungen wie im Rahmen von § 23a Abs. 1 [X.]. [X.]ie vorgesehene Begrenzung der Mitwirkung für kreisangehörige [X.] sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil sie allen kreisangehörigen [X.], unabhängig von Größe und Leistungsfähigkeit, eine rechtlich verbindliche Einwirkung auf die [X.]ung versage.

3. Eine verfassungskonforme Auslegung hält das Verwaltungsgericht nicht für möglich. Aus der gesetzlichen Formulierung in § 23a Abs. 1 [X.] ergebe sich ausdrücklich, dass die kreisangehörigen [X.] von der [X.]ung ausgeschlossen seien. Auch der Begriff des "Benehmens" in § 23a Abs. 3 [X.] sei ein klar konturierter Rechtsbegriff, der eine stärkere Beteiligung als eine "bessere Anhörung" nicht zulasse.

[X.]ie Klägerin und der Landkreis als Beigeladener des Ausgangsverfahrens sowie für den beklagten [X.] das [X.] haben zu dem Vorlagebeschluss Stellung genommen. Weitere Stellungnahmen von Äußerungsberechtigten sind nicht eingegangen.

1. [X.]ie Klägerin des Ausgangsverfahrens hält die Vorlage des [X.] für begründet. [X.]ie [X.]ung auf der Grundlage von § 23a [X.] bedeute für die kreisangehörigen [X.] eine verbindliche Festlegung der Schulstandorte durch die Landkreise. [X.]iese Hochzonung eines Teils ihrer planerischen Kompetenzen verletze das Recht der kreisangehörigen [X.] auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.].

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantiere den [X.] das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen [X.] in eigener Verantwortung zu regeln. [X.]ie [X.] hätten daher das Recht, die Aufgabe des Schulträgers im Rahmen der Gesetze in alleiniger Entscheidungskompetenz ungestört und unbeeinflusst auszuüben. Zu dieser Aufgabe gehörten unter anderem die planerischen Entscheidungen im Zusammenhang mit Standortwahl, Betrieb, Einrichtung, Aufrechterhaltung, Art und Umfang der Schule, die Wahl des Schulgebäudes, Zügigkeit und Klassenbildung, und damit auch die [X.]ung. Bei einer durch Hochzonung erfolgten Aufgabenverlagerung müsse die Zuständigkeit der [X.] zumindest durch ein angemessenes Beteiligungsrecht kompensiert werden.

§ 23a [X.] greife in die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 [X.] ein, weil den [X.] durch die Hochzonung der [X.]ung auf [X.] der Landkreise eine Aufgabe entzogen worden sei. § 23a Abs. 1 und Abs. 3 [X.] beeinträchtigten auch die von Art. 28 Abs. 2 [X.] garantierte Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung. Zwar blieben die [X.] Schulträger; sie könnten aber nicht mehr über Schulstandort, Schulart, Zügigkeit, Klassenstärke oder das angebotene Leistungsspektrum wie etwa Ganztagsschulen entscheiden, da dies durch den [X.] verbindlich vorgegeben werde.

[X.]as [X.] genüge dem aus Art. 28 Abs. 2 [X.] abzuleitenden Beteiligungsanspruch bei der Hochzonung einer kommunalen Aufgabe nicht. [X.] dürften von den [X.] allenfalls im Einvernehmen mit den kreisangehörigen [X.] aufgestellt werden. [X.]abei erforderten die Interessen der [X.] eine umso stärkere verfahrensrechtliche Einbindung, je enger die jeweilige Aufgabe an die örtliche Gemeinde gebunden sei.

2. [X.]ie [X.] [X.]sregierung hält die Vorlage für unzulässig (a), jedenfalls für unbegründet (b).

a) [X.]as Verwaltungsgericht erfülle die [X.]arlegungsanforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.] nicht. [X.]ie Ausführungen des Gerichts seien sowohl unzureichend als auch inhaltlich unzutreffend und daher nicht geeignet, die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Normen zu begründen.

aa) [X.]as Verwaltungsgericht habe nicht nachvollziehbar dargelegt, dass die [X.]ung eine Angelegenheit der örtlichen [X.] sei. Es hätte insofern zwischen Schulträgerschaft und [X.]ung unterscheiden müssen. Eine [X.]ung im Sinne von § 23a [X.] könne mit Blick auf das landesweit anzustrebende regional ausgewogene Bildungsprogramm nur sinnvoll gelingen, wenn die Planungsaufgaben oberhalb [X.] kreisangehöriger [X.] wahrgenommen würden. [X.]er Gesetzgeber habe mit § 23a [X.] die aus der staatlichen Schulhoheit abzuleitenden staatlichen Planungsaufgaben auf die Landkreise und Kreisfreien Städte übertragen. Auch die demographische Entwicklung spreche dagegen, die [X.]ung als Angelegenheit der örtlichen [X.] einzustufen. [X.]iese auch der Gesetzesbegründung zugrunde liegenden Erwägungen seien im Gegensatz zur Auffassung des [X.] keine reinen Wirtschaftlichkeitserwägungen. Vielmehr könne, wenn die Schülerzahlen im ländlichen Raum zurückgingen und andere Maßnahmen nicht gleich effektiv seien, der [X.] ein regional ausgewogenes Bildungsangebot nur durch die Reduzierung der Anzahl von Schulen aufrechterhalten.

[X.]) [X.]as Verwaltungsgericht habe auch einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht nicht ausreichend begründet.

(1) [X.]ie [X.]ung könne als vorgelagerte Fachplanung nicht in das kommunale Selbstverwaltungsrecht eingreifen. [X.]er [X.] lege nur fest, über welche Schulen die Schulträger "Beschlüsse fassen sollen". [X.]iese Entscheidungen orientierten sich an den tatsächlichen Anmeldezahlen eines Schuljahres, seien also unabhängig von den in einem [X.] enthaltenen mehrjährigen Prognosen. Eine Aussage im [X.] sei zwar Voraussetzung für einen Entzug der staatlichen Mitwirkung an einer Schule. Entgegen der Auffassung des [X.] habe eine Planaussage aber keine unmittelbare Wirkung auf die Schulträgerschaft. Erst deren Umsetzung durch eine am öffentlichen Bedürfnis orientierte Maßnahme der Schulaufsichtsbehörde nach § 24 [X.] könne zur Schließung einer Schule führen.

Entgegen der Auffassung des [X.] würden den [X.] auch keine selbständigen Lösungen bei einem Rückgang der Schülerzahlen verwehrt. Es bleibe dem Schulträger überlassen, wie er auf eine sich abzeichnende unzureichende Auslastung einer Schule reagiere. Neben der Schulschließung sei eine Änderung des Schulbezirks oder des Schuleinzugsbereichs denkbar.

cc) Schließlich hätte das Verwaltungsgericht eine verfassungskonforme Auslegung prüfen müssen. Es sei nämlich nichts dafür ersichtlich, dass die in § 23a Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 [X.] näher konkretisierte [X.]ung einer örtlichen Schulentwicklungsplanung entgegenstehe.

b) [X.]ie Vorlage sei auch unbegründet. [X.]ie [X.]ung nach § 23a Abs. 1 [X.] greife nicht in das Selbstverwaltungsrecht der klagenden Gemeinde ein (aa); ein Eingriff wäre jedenfalls aber gerechtfertigt ([X.]). Auch § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] sei nicht zu beanstanden (cc).

aa) [X.]ie [X.]ung habe das Ziel, eine dem öffentlichen Bedürfnis entsprechende ausgeglichene Verteilung von [X.] und sächlichen und finanziellen Mitteln des [X.] und der Schulträger zu ermöglichen (§ 1 [X.]). [X.]as zeige, dass es allein um die überörtliche Planung und Koordinierung gehe, die sinnvoll nicht durch kreisangehörige [X.] erfolgen könne. Um ein regional ausgewogenes Bildungsangebot sicherzustellen, müsse angesichts der demographischen Entwicklung der Schülerzahlen bereits auf der Grundschulebene überörtlich geplant werden. [X.]emgegenüber falle die "örtliche [X.]ung" im Sinne der Entscheidung über den konkreten Standort einer Schule innerhalb der Gemeinde in den Schutzbereich von Art. 28 Abs. 2 [X.] und sei den [X.] auch verblieben.

[X.]) Ein etwaiger Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie sei jedenfalls gerechtfertigt. [X.]ie staatliche Schulhoheit beinhalte die Befugnis zur Organisation, Leitung und Planung des gesamten Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern Bildungsmöglichkeiten entsprechend ihren Fähigkeiten eröffne. [X.]as Spannungsverhältnis zwischen der Selbstverwaltungsgarantie und der staatlichen Schulhoheit sei so aufzulösen, dass den [X.] das Recht der Schulträgerschaft zustehe, soweit dieses mit den staatlich allgemein festgelegten Zielen für die Ausgestaltung des Schulwesens vereinbar sei. Ein ausgewogenes Bildungssystem setze gewisse Mindestschülerzahlen voraus. [X.]as [X.] habe ausdrücklich anerkannt, dass die kommunale Schulträgerschaft an der Leistungsfähigkeit oder der Größe einer Schule scheitern könne. An diese Maßstäbe knüpfe das [X.] Schulrecht an.

cc) Für die Schulart Mittelschule sei entgegen der Auffassung des [X.] eine stärkere Beteiligung der [X.] an der [X.]ung nicht geboten. [X.]as Verwaltungsgericht lege seiner Auffassung einen Begriff der Volksschule zugrunde, den es seit Jahrzehnten nicht mehr gebe und in [X.] auch nie gegeben habe. Eine bis zur Klassenstufe 10 gehende Schule, die keine für alle Schüler gemeinsame Schulbildung vorsehe, sei keine Volksschule im Sinne von Art. 7 Abs. 5 [X.]. [X.]ie [X.] Mittelschule habe keinen der Grundschule vergleichbaren örtlichen Bezug.

3. [X.]er [X.] hält die [X.]ung auf Landkreisebene angesichts der demographischen Entwicklung für geboten. In seinem Gebiet habe sich die Schülerzahl von 61.198 im Schuljahr 1995/1996 auf 27.766 im Schuljahr 2012/2013 vermindert. Es hätten bereits mehr als 100 Schulen aller Schularten aufgehoben werden müssen, da die erforderliche Mindestschülerzahl nach § 4a [X.] nicht erreicht worden sei. [X.]ie Zahl der Schulen in öffentlicher Trägerschaft sei in diesem Zeitraum von 210 auf 99 zurückgegangen. Von den 54 öffentlichen Grundschulen im Landkreis verteilten sich 28 Grundschulen auf die neun Städte und [X.], die aus Zusammenschlüssen entstanden seien. Für die übrigen 45 [X.] verblieben nur 26 Grundschulen, die dementsprechend gemeindegebietsübergreifend, aber zugleich möglichst wohnortnah errichtet seien.

Einen Antrag der Stadt [X.] auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, der darauf abzielte, entgegen der Festsetzung im [X.] die Einrichtung einer 9. Klasse der Mittelschule im Schuljahr 2014/2015 zu ermöglichen, hat das [X.] mit Beschluss vom 4. März 2014 zurückgewiesen ([X.], Beschluss der [X.] des [X.] vom 4. März 2014 - 2 BvL 2/13 -, NVwZ-RR 2014, [X.] 369 f.).

[X.]ie Vorlage des [X.] ist zulässig. Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2 [X.] hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des [X.]s einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.] ist zu begründen, inwiefern von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gerichts abhängig und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Zur Begründung der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm muss dargelegt sein, dass und aus welchen Gründen das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis kommen würde als im Falle der Ungültigkeit. [X.]as Gericht muss sich dabei mit der Rechtslage auseinandersetzen und die in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der vorgelegten Rechtsvorschrift von Bedeutung sind (vgl. [X.] 58, 300 <318>; 105, 61 <67>; 122, 151 <173>). Was die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Norm angeht, muss das vorlegende Gericht von ihrer Verfassungswidrigkeit überzeugt sein und die für diese Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. [X.] 78, 165 <171 f.>; 86, 71 <77 f.>; 88, 70 <74>; 88, 198 <201>; 93, 121 <132>). [X.]iesem Begründungserfordernis genügt der Vorlagebeschluss.

[X.]er Vorlagebeschluss lässt mit hinreichender [X.]eutlichkeit erkennen, dass das Verwaltungsgericht bei Gültigkeit der vorgelegten Normen anders entscheiden würde als bei deren Ungültigkeit.

Falls § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] nichtig ist, wäre der im Ausgangsverfahren angegriffene Verwaltungsakt ohne Rechtsgrundlage und unter Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] ergangen und damit rechtswidrig. [X.]as Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die [X.]ung für die Grund- und Mittelschulen eine unter den Schutz von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] fallende Aufgabe der örtlichen [X.] ist. Ihre Hochzonung auf [X.] der Landkreise stelle einen Aufgabenentzug zu Lasten der [X.] dar, der den Gewährleistungsbereich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] verletze. Auch die Beschränkung der gemeindlichen Beteiligung auf ein bloßes [X.] durch § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] sei unzureichend. [X.]ie Nichtigkeit dieser Bestimmung habe zur Folge, dass der in der Hochzonung der [X.]ung liegende Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie der [X.] ebenfalls einen Verfassungsverstoß darstelle. Auf dem Boden dieser Auffassung verletzt der angegriffene Genehmigungsbescheid die Klägerin des Ausgangsverfahrens in ihrer subjektiven Rechtsstellungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 [X.], so dass der Klage stattzugeben wäre (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Ist § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] hingegen verfassungsgemäß, so wäre die Klage nach Ansicht des vorlegenden Gerichts als unzulässig abzuweisen. [X.] die [X.]ung nicht in den Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung, so könnte der Gesetzgeber den [X.] diese Aufgabe ohne weiteres entziehen und auch frei darüber entscheiden, ob und in welchem Umfang er die [X.] an der Aufgabe des [X.]es oder der Gemeindeverbände beteiligt; das [X.] in § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] stellte dann eine bloße Ordnungsvorschrift dar, die einer sachgerechten Entscheidungsfindung diene, nicht jedoch der Wahrung individueller Rechte. Auf der Basis dieser - an die ältere Rechtsprechung des [X.]s anknüpfenden (vgl. z.B. [X.] 22, 180 <205>; 23, 353 <365 f.>; 26, 172 <180>; 52, 95 <116>) - Rechtsauffassung könnte die Klägerin nicht geltend machen, dass der angegriffene Bescheid wegen Verletzung des in § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] verankerten [X.]ses rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. [X.] 2, 181 <190 f., 193>; 88, 187 <194>; 105, 61 <67>, 129, 186 <203>). Letzteres ist hier nicht der Fall, auch wenn das [X.] in seiner jüngeren Rechtsprechung Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip entnimmt, das der Gesetzgeber zu beachten hat und aus dem sich ein prinzipieller Vorrang der Gemeindeebene vor der Kreisebene ableiten lässt, der auch bei der Auslegung kommunalrechtlicher Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen Berücksichtigung verlangt (vgl. [X.] 79, 127 <150 ff.>; 107, 1 <12>; 110, 370 <399 ff.>; [X.], Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, juris, Rn. 114). [X.]ie - für die Auslegung von § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] - stattdessen auf die Zuordnung einer Aufgabe zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie abstellende Auffassung des [X.] ist jedenfalls nicht unvertretbar und auch in höchstrichterlicher Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2006 - 6 P 4/05 -, SächsVBl 2007, [X.]) und Literatur (z.B. [X.]/[X.], Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 933) noch anzutreffen.

[X.]as Verwaltungsgericht hat ferner seine für die Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar dargelegt (vgl. [X.] 86, 71 <77 f.>; 88, 70 <74>; 88, 187 <194>). Es setzt sich mit der Rechtsprechung des [X.]s zum Spannungsverhältnis von kommunaler Schulträgerschaft und staatlicher Schulaufsicht (vgl. [X.] 26, 228 ff.) eingehend auseinander und hat die - soweit ersichtlich - bislang einzige landesverfassungsgerichtliche Entscheidung zur Übertragung der [X.]ung auf die Kreisebene (Urteil des Verfassungsgerichts des [X.] vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, [X.] 7, 74 ff.) herangezogen. Auf die für Hochzonung kommunaler Aufgaben maßgebliche, allerdings das Abfallrecht betreffende Rastede-Entscheidung ([X.] 79, 127 ff.) geht es zumindest am Rande ein.

§ 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] unvereinbar.

1. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] sichert den [X.] einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen [X.] umfassenden Aufgabenbereich (a) sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte (b).

a) Angelegenheiten der örtlichen [X.] im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] sind nach der ständigen Rechtsprechung des [X.]s solche Aufgaben, die das Zusammenleben und -wohnen der Menschen vor Ort betreffen oder einen spezifischen Bezug darauf haben (vgl. [X.] 8, 122 <134>; 50, 195 <201>; 52, 95 <120>; 79, 127 <151 f.>; 110, 370 <400>). Eine inhaltlich umrissene [X.] enthält Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] allerdings nicht (vgl. [X.] 79, 127 <146>; 107, 1 <12>; Urteil des [X.] des [X.]s vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, Umdruck [X.] 46, Rn. 114).

[X.]ie örtlichen Bezüge einer Aufgabe und deren Gewicht für die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung lassen sich nicht an scharf konturierten Merkmalen messen. Vielmehr muss bei ihrer Bestimmung der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (vgl. [X.] 59, 216 <226>; 91, 228 <238>; 125, 141 <167>). Es kommt insoweit darauf an, ob eine Aufgabe für das Bild der typischen Gemeinde charakteristisch ist.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] enthält jedoch keine Garantie des Status quo im Sinne eines einmal erreichten [X.] ([X.] 78, 331 <340>). [X.]ie Angelegenheiten der örtlichen [X.] bilden keinen ein für [X.] feststehenden Aufgabenkreis, weil sich die örtlichen Bezüge einer Angelegenheit mit ihren [X.], wirtschaftlichen oder technischen Rahmenbedingungen wandeln (vgl. [X.] NRW, Beschluss vom 13. Januar 2004 - [X.] 16/02 -, [X.], 662 <663>; Burgi, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2012, [X.]; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 28 Abs. 2 Rn. 51 - November 2012 -; [X.], in: [X.], Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013, [X.] 27 f.).

Um in den Schutzbereich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] zu fallen, muss eine Aufgabe allerdings nicht hinsichtlich aller ihrer Teilaspekte eine örtliche Angelegenheit darstellen; sie kann auch nur teilweise als eine solche der örtlichen [X.] anzusehen, im Übrigen jedoch überörtlicher Natur sein (vgl. [X.] 110, 370 <401>). [X.] eine Aufgabe örtliche und überörtliche Aspekte auf, muss der Gesetzgeber diese bei der Ausgestaltung der Selbstverwaltungsgarantie angemessen berücksichtigen.

b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantiert den [X.] nicht nur die Allzuständigkeit hinsichtlich aller örtlichen Angelegenheiten. Im Bereich der ihnen vom [X.] übertragenen Aufgaben vermittelt er auch die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte. Eine umfassende staatliche Steuerung der [X.] wäre mit dieser verfassungsrechtlich garantierten Eigenverantwortlichkeit unvereinbar (vgl. [X.] 91, 228 <239>; [X.], Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, Umdruck [X.] 47, Rn. 117). Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantiert den [X.] insbesondere die Organisationshoheit als das Recht, über die innere Verwaltungsorganisation einschließlich der bei der Aufgabenwahrnehmung notwendigen Abläufe und Zuständigkeiten eigenverantwortlich zu entscheiden. [X.]ies schließt die Befugnis ein, selbst darüber zu befinden, ob eine bestimmte Aufgabe eigenständig oder gemeinsam mit anderen [X.] wahrgenommen wird (sog. Kooperationshoheit, vgl. [X.] 119, 331 <362>).

2. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantiert die kommunale Selbstverwaltung "im Rahmen der Gesetze". Bei der somit gebotenen gesetzlichen Ausgestaltung steht dem Gesetzgeber jedoch keine ungebundene Gestaltungsfreiheit zu (vgl. [X.] 110, 370 <400>). [X.]ie Bedeutung der [X.] für den [X.]n [X.]saufbau (a) bedingt einen grundsätzlichen Vorrang der kommunalen Aufgabenzuständigkeit (b).

a) [X.]ie Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist Ausdruck der grundgesetzlichen Entscheidung für eine dezentral organisierte und bürgerschaftlich getragene Verwaltung.

aa) Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] konstituieren die [X.] als einen wesentlichen Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation; sie sind ein Teil des [X.]es, in dessen Aufbau sie integriert und mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. [X.] 79, 127 <148 f.>; 83, 37 <54>). Indem der Verfassungsgeber die gemeindliche Selbstverwaltung in den Aufbau des politisch-[X.]n Gemeinwesens des Grundgesetzes eingefügt und - anders als die Reichsverfassung von 1849 (§ 184), die [X.] von 1919 (Art. 127) oder die [X.] (Art. 11) - nicht als Grundrecht, sondern als institutionelle Garantie ausgestaltet hat, hat er ihr eine spezifisch [X.] Funktion beigemessen (vgl. [X.] 47, 253 <275 ff.>; 91, 228 <244>). [X.]as Bild der Selbstverwaltung, wie sie der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 [X.] zugrunde liegt, wird daher maßgeblich durch das Prinzip der Partizipation geprägt. Kommunale Selbstverwaltung bedeutet ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die örtliche [X.] zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und örtliche Eigenart zu wahren (vgl. [X.] 11, 266 <275 f.>). Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] fordert für [X.] insofern eine mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung, die den Bürgern eine effektive Mitwirkung an den Angelegenheiten der örtlichen [X.] ermöglicht (vgl. [X.] 79, 127 <150>; 91, 228 <238>; 107, 1 <12>). Hierfür gewährleistet die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung den [X.] einen eigenen Aufgabenbereich sowie die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerfüllung und sichert so die notwendigen Bedingungen einer wirksamen Selbstverwaltung.

[X.]) [X.]em Wesen der institutionellen Garantie entsprechend bezieht sich der Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] nicht auf die individuelle Gemeinde, sondern ist abstrakt-generell zu verstehen. Vor diesem Hintergrund kommt es bei der Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen [X.] nicht darauf an, ob die Verwaltungskraft einer Gemeinde für die Bewältigung der Aufgabe tatsächlich ausreicht (vgl. [X.] 79, 127 <151 f.>; 110, 370 <400>). Entscheidend ist, ob eine Aufgabe in gemeindlicher Trägerschaft bei typisierender Betrachtung eine sachangemessene, für die spezifischen Interessen der Einwohner förderliche und auch für die Wahrnehmung anderer Gemeindeaufgaben notwendige Erfüllung finden kann. Auch die Finanzkraft einzelner [X.] hat auf die Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen [X.] grundsätzlich keinen Einfluss; vielmehr muss der [X.] gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.] den [X.] gegebenenfalls die Mittel zur Verfügung stellen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (vgl. Thür[X.], Urteil vom 21. Juni 2005 - [X.] 28/03 -, NVwZ-RR 2005, [X.] 665 <666 f.>).

b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] statuiert ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich aller Angelegenheiten der örtlichen [X.] zugunsten der [X.] (vgl. dazu [X.] 79, 127 <150 f.>; 83, 363 <383>; 91, 228 <236>; 110, 370 <400>; [X.], Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, Umdruck [X.] 47, Rn. 114). [X.]er Entzug einer solchen Angelegenheit unterliegt strengen Rechtfertigungsanforderungen (aa) und findet seine Grenze in einem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie ([X.]).

aa) Eingriffe in den von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] geschützten Aufgabenbestand unterliegen den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips (vgl. [X.] 76, 256 <359>; 80, 109 <119 f.>; 108, 129 <136>) auch im [X.] dort Bedeutung erlangen kann, wo Träger öffentlicher Gewalt mit Rechten gegenüber dem [X.] ausgestattet sind. [X.]as ist bei der Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie durch den Gesetzgeber der Fall (vgl. [X.] 79, 127 <143 ff., 154>; 103, 332 <367>; 119, 331 <363>; 125, 141 <167 f.>; siehe auch [X.], [X.] 11, 99 <111>; [X.] NRW, [X.] 46, 295 <310>; [X.] LSA, [X.] 17, 437 <446>; NdsStGH, [X.] 50, 497 <506 f.>).

(1) Steht der Entzug einer Aufgabe der örtlichen [X.] im Raum, wandelt sich die für institutionelle Garantien typische Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers praktisch zum Gesetzesvorbehalt (vgl. [X.] 79, 127 <143>; 107, 1 <12>; 110, 370 <402>). Gesetzliche Regelungen, die den [X.] Aufgaben entziehen, sind auf ihre Vereinbarkeit mit dem grundsätzlichen [X.] zugunsten der [X.] zu prüfen, wenn sie Bezüge zu den Angelegenheiten der örtlichen [X.] aufweisen. [X.]ie [X.] des Gesetzgebers ist dabei umso enger und die verfassungsgerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr die Selbstverwaltungsgarantie der [X.] als Folge der gesetzlichen Regelung an Substanz verliert (vgl. [X.] 79, 127 <154>).

(2) [X.]er Gesetzgeber hat die widerstreitenden Belange der Verwaltungseffizienz und Bürgernähe in einen vertretbaren Ausgleich zu bringen. [X.]abei muss er nicht jeder einzelnen Gemeinde, auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von [X.], Rechnung tragen (vgl. [X.] 79, 127 <153 f.>). Auch wenn die Verwaltungskraft der einzelnen Gemeinde grundsätzlich ohne Bedeutung für die Bestimmung der örtlichen Angelegenheiten ist, können die Aufgaben nicht für alle [X.] unabhängig von ihrer Einwohnerzahl, Ausdehnung und Struktur gleich sein (vgl. [X.] 79, 127 <153 f.>). [X.]ie [X.] sind Teil der staatlichen Verwaltung und dem Gemeinwohl verpflichtet. [X.] Vorrang vor den Interessen des [X.] kann ihr Interesse an einer möglichst weit gehenden Zuständigkeitszuweisung nicht beanspruchen (vgl. [X.] 110, 370 <401>). Trotz örtlicher Bezüge ist es deshalb nicht ausgeschlossen, dass eine Aufgabe, die einzelne größere [X.] in einem Landkreis auf [X.] zu erfüllen vermögen, für andere Teile des [X.] nur überörtlich erfüllbar ist (vgl. [X.], Urteil vom 8. [X.]ezember 1998 - 7 C 11935/97 -, juris, Rn. 56; [X.], Kommunalrecht, 2013, [X.] 40 f.).

(3) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] konstituiert ein Regel-Ausnahmeverhältnis, wonach der Gesetzgeber den [X.] örtliche Aufgaben nur aus Gründen des Gemeinwohls entziehen darf, vor allem, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. [X.]as bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration - etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen Verwaltung - scheidet als Rechtfertigung eines [X.] aus; denn dies zielte ausschließlich auf die Beseitigung eines Umstandes, der gerade durch die vom Grundgesetz gewollte dezentrale Aufgabenansiedlung bedingt wird (vgl. [X.] 79, 127 <153>). Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen eine "Hochzonung" erst, wenn ein Belassen der Aufgabe bei den [X.] zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde. Auch wenn eine zentralistisch organisierte Verwaltung rationeller und billiger arbeiten könnte, setzt die Verfassung diesen ökonomischen Erwägungen den politisch-[X.]n Gesichtspunkt der Teilnahme der örtlichen [X.] an der Erledigung ihrer öffentlichen Aufgaben entgegen und gibt ihm den Vorzug. [X.]er [X.] ist daher zunächst darauf beschränkt sicherzustellen, dass die [X.] ihre Angelegenheiten nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erfüllen; dass andere Aufgabenträger in größeren Erledigungsräumen dieselbe Aufgabe insgesamt wirtschaftlicher erledigen könnten, gestattet - jedenfalls grundsätzlich - keinen Aufgabenentzug (vgl. [X.] 79, 127 <153 f.>).

[X.]) [X.]er Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers findet seine Grenze im Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Mit Blick auf die [X.] zählt zum Kernbereich allerdings kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog, wohl aber die Allzuständigkeit als die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen [X.] anzunehmen, die nicht anderen [X.] zugeordnet sind (vgl. [X.] 79, 127 <146>; 107, 1 <11 f.>). Im Hinblick auf die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung zählen vor allem die gemeindlichen Hoheitsrechte (Gebiets-, Planungs-, Personal-, Organisations- und Finanzhoheit), die der [X.] den [X.] im Interesse einer funktionsgerechten Aufgabenwahrnehmung garantieren muss, zu dem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] verbürgten Kernbereich (vgl. [X.] 52, 95 <117>; [X.], in: von [X.]/[X.], [X.], Band 1, 6. Aufl. 2012, Art. 28 Rn. 73). [X.]as gilt jedoch nur in ihrem Grundbestand (vgl. [X.] 103, 332 <366>). Insofern verbietet der Schutz des Kernbereichs von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der [X.] ersticken würden (vgl. [X.] 91, 228 <239>).

3. Werden Aufgaben mit relevanter kommunaler Bedeutung auf [X.] verlagert, kann sich aus dem - auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] übertragbaren - Gedanken des [X.] durch Verfahren (vgl. [X.] 56, 298 <319 ff.>; 76, 107 <122>; 86, 90 <107 f.>; 107, 1 <24 f.>; [X.], Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, Umdruck [X.] 47, Rn. 112) - ein Mitwirkungsrecht der betroffenen [X.] ergeben. [X.]as gilt insbesondere, wenn und soweit eine aus dem Selbstverwaltungsrecht abgeleitete Rechtsposition durch die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben gegenwärtig oder künftig betroffen werden kann (vgl. [X.], 228 <232 ff.>). So ist etwa bei fachplanerischen Entscheidungen, die bedeutsame Auswirkungen auf eine Gemeinde haben, deren vorherige Beteiligung zwingend (vgl. [X.], 96 <100>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 28 Rn. 60 - November 2012). [X.]ie Beteiligung ist umso wirksamer auszugestalten, je gewichtiger das berührte [X.] ist. Je nach Regelungsgegenstand reicht das Mitwirkungsrecht von einem Anhörungs-, Mitberatungs- oder Vorschlagsrecht bis zur kondominialen Verwaltung (vgl. [X.], Kommunalrecht, 2013, [X.] 42 f.).

Nach diesen Maßstäben ist § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] verfassungswidrig, da er das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen [X.] nicht hinreichend berücksichtigt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] gewährleistet den [X.] grundsätzlich das Recht, Träger der Schulen, die ausschließlich der Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht dienen (Grund- und Hauptschulen), zu sein, und damit auch ein eigenständiges Recht der Standortplanung (1.). In dieses Recht greift die Zuweisung der [X.]ung an die Landkreise ein (2.), ohne dass ein hinreichender Rechtfertigungsgrund zu erkennen ist (3.). Jedenfalls fehlt eine ausreichende verfahrensrechtliche Absicherung der gemeindlichen Zuständigkeit (4.).

1. [X.]ie Schulträgerschaft für die Schulen, die einen der allgemeinen Schulpflicht entsprechenden Bildungsgang anbieten und in der Vergangenheit regelmäßig als eigenständige "Volksschulen" organisiert waren, ist als historisch gewachsene Gemeindeaufgabe eine Angelegenheit der örtlichen [X.] (a). Sie umfasst Grund- und Hauptschulen, auch wenn diese in andere Schulformen integriert sind (b). Soweit eine Gemeinde diese Aufgabe nicht selbständig wahrnehmen kann oder will, gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] auch die Möglichkeit, sie in interkommunaler Zusammenarbeit zu erfüllen (c).

a) [X.]ie Trägerschaft der [X.] für die Schulen, die ausschließlich der Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht dienen (Grund- und Hauptschulen), entspricht der überkommenen Zuständigkeitsverteilung im Schulwesen und wird von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] geschützt (aa). Sie erstreckt sich auf die äußeren Schulangelegenheiten ([X.]). [X.]as gilt auch für den [X.] (cc).

aa) [X.]ie Schulträgerschaft zählt zum historisch gewachsenen Aufgabenbestand der [X.]. Schon nach §§ 29 und 34 des Zwölften Titels des [X.] oblag die Unterhaltung der Schulgebäude und der Lehrer der gemeindlichen Schulen "sämtlichen Hausvätern" beziehungsweise "Einwohnern" "jedes Ortes". [X.]aran anknüpfend wies § 179 Buchstabe b der [X.] von 1808 die äußeren Schulangelegenheiten ausdrücklich den [X.] zu (vgl. [X.], [X.]ie Verwaltung, 2012, [X.] 331 <332 ff.>; [X.], in: [X.]reier, [X.], Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 52). [X.]ie [X.] enthielt zwar keine ausdrückliche Zuweisung der äußeren Schulangelegenheiten. [X.]amit war aber keine Abkehr von der überkommenen Aufgabenverteilung im Schulwesen verbunden (vgl. [X.], [X.], [X.] 837 <838>). Auch unter dem Grundgesetz hat sich daran nichts geändert.

[X.]ie Trägerschaft von Schulen, die ausschließlich der Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht dienen (Grund- und Hauptschulen), den früheren Volksschulen, zählt zu den von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] garantierten Selbstverwaltungsaufgaben der [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 24. April 2002 - 1 [X.] 71/00 -, [X.] 2003, [X.] 85 <86>; [X.], [X.]ie Verwaltung, 2012, [X.] 331 <341>; [X.], Bildungsrecht, 2003, [X.] 128). Sie ist eine Angelegenheit der örtlichen [X.], weil die grundsätzlich für alle Kinder vorgeschriebene Schulpflicht jedenfalls den Besuch der Grund- und Hauptschule verlangt und Grund- und Hauptschule deshalb zu denjenigen Bedürfnissen und Interessen zählen, die in der örtlichen [X.] wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben (vgl. [X.] 8, 122 <134>; 50, 195 <201>; 52, 95 <120>; 79, 127 <151 f.>; 83, 363 <384>; 86, 148 <220 f.>; 110, 370 <400>), die also den Gemeindeeinwohnern als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (vgl. [X.] 79, 127 <151 f.>; 83, 363 <384>; 86, 148 <220 f.>; 110, 370 <400>; zuletzt [X.], Urteil vom 7. Oktober 2014 - 2 BvR 1641/11 -, Umdruck [X.] 63, Rn. 163). [X.]ie kommunale Trägerschaft für die äußeren Schulangelegenheiten der Volksschulen ist daher auch der Regelfall (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 7 Abs. 1 Rn. 51 - Juni 2006 -; [X.], in: von [X.]/[X.], [X.], Band 1, 6. Aufl. 2012, Art. 7 Rn. 50; [X.], Bildungsrecht, 2003, [X.] 128; s. auch [X.], [X.]ie Verwaltung, 2012, [X.] 331 <339 ff.>).

[X.]) [X.]ie durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] gewährleistete Schulträgerschaft der [X.] für die Grund- und Hauptschulen erstreckt sich auf die äußeren Schulangelegenheiten. Im Gegensatz zu den dem [X.] zugewiesenen inneren Schulangelegenheiten, die sämtliche Bildungs- und Erziehungsfragen betreffen, also die Fragen, "was und wie durch welche Lehrkräfte von wem gelernt werden soll" ([X.], [X.], [X.] 837 <838>), erfassen die äußeren Schulangelegenheiten die räumlich-sächlichen Voraussetzungen der Beschulung einschließlich Errichtung, Änderung und Aufhebung von Schulen, deren Verwaltung sowie die Beschaffung und Bereitstellung der Lernmittel (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 7 Rn. 51 - Juni 2006 -; [X.], in: [X.]reier, [X.], Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 48; [X.], [X.], [X.] 837 <837 f.>).

Zu den mit der Schulträgerschaft verbundenen Aufgaben gehört namentlich die - in der Regel unter Mitwirkung des [X.]es (§ 21 Abs. 3 und § 24 [X.]; zu anderen Ländern [X.], [X.]ie Verwaltung, 2012, [X.] 331 <341>) zu treffende - Entscheidung, ob eine Schule eingerichtet oder geschlossen werden soll. [X.]iese Entscheidung geht über die bloße Bestimmung eines konkreten Standorts innerhalb des Gemeindegebiets weit hinaus. [X.]er Schulträger hat auch darüber zu befinden, ob ein öffentliches Bedürfnis für den Betrieb einer Schule auf seinem Gebiet besteht, und eine Schule einzurichten, fortzuführen oder zu schließen ist (vgl. § 21 Abs. 2 [X.]; vgl. auch § 27 Abs. 2 [X.] BW; § 99 Abs. 2 Satz 1 Bbg[X.]; § 137 H[X.]; § 13 Abs. 2 Satz 1 Thür[X.]). Er muss dazu unter anderem [X.]aten zur Bevölkerungsstruktur erheben, den Bestand geeigneter Schulgebäude sichten, die örtlichen Gegebenheiten bewerten, möglichst gefahrenfreie Schulwege bestimmen und die konkreten Standorte innerhalb der Gemeinde festlegen (vgl. [X.]/[X.], Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 964; [X.], [X.]ÖV 2011, [X.] 686 <687>).

cc) [X.]as gilt auch für den [X.] (§ 21 Abs. 1 [X.]). Unter die Schulträgerschaft fallen hier die Errichtung und Erhaltung der Schulgebäude und Schulräume sowie ihre Ausstattung mit den erforderlichen Lehr- und Lernmitteln. [X.]er Schulträger trägt die sächlichen Schulkosten (§ 23 Abs. 2 [X.]) und muss eine Schule einrichten, wenn ein öffentliches Bedürfnis dafür besteht (§ 21 Abs. 2 [X.]).

b) [X.]ie Zuständigkeit der [X.] für die äußeren Schulangelegenheiten der "Volksschulen" erfasst die Schulen, die ausschließlich der Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht von in der Regel neun Schuljahren dienen. [X.]ies gilt neben der Grundschule insbesondere auch für die Hauptschule (aa). [X.] Entscheidungen wie die Zusammenlegung von Haupt- und Realschulen zu Regel- oder Gesamtschulen lösen die Hauptschule aus der "Volksschule" in diesem Sinne nicht heraus ([X.]).

aa) Mit dem in Art. 7 Abs. 5 [X.] verwendeten, heute kaum noch gebräuchlichen Begriff der Volksschule knüpft das Grundgesetz an die Schulbestimmungen der Art. 145 ff. [X.] an (vgl. [X.] 88, 40 <49 f.>), die die grundsätzlich der allgemeinen Schulpflicht dienende Volksschule mit mindestens acht Schuljahren und die anschließende Fortbildungsschule bis zum vollendeten achtzehnten Lebensjahr unterschieden. [X.]ie [X.] etablierte die Volksschule als Einheitsschule und beseitigte die bei ihrem Erlass anzutreffende Vielfalt der sogenannten niederen Schulformen, die sich in Bezeichnungen wie Bezirksschule, Bürgerschule, höhere Bürgerschule und anderen widerspiegelte und hinsichtlich der [X.] Herkunft der Schulkinder und der Leistungsziele erhebliche Unterschiede aufwies (vgl. [X.], Geschichte der [X.] Verfassung, 1946, [X.] 330 f.). Im Gegensatz zur Reichsverfassung von 1849 (§ 153 RV 1849) statuierte Art. 145 Satz 1 [X.] eine allgemeine Schulpflicht, die nicht mehr durch häuslichen Unterricht, sondern nur durch Anwesenheit in der Schule erfüllt werden konnte. Auf einer für alle gemeinsamen Grundschule baute das mittlere und höhere Schulwesen auf (Art. 146 Abs. 1 Satz 2 [X.]). [X.]abei stand die Volksschule als Teil des dreigliedrigen Schulaufbaus den weiterführenden mittleren und höheren Schulen gegenüber. In heutiger Terminologie umfasst sie sowohl die Grundschule als auch die ausschließlich der Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht dienende Hauptschule (vgl. [X.]K 18, 469 <473>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 7 Rn. 122 - Juni 2007 -; Ro[X.]ers, in: von [X.]/[X.]/[X.], [X.], Band 1, 6. Aufl. 2010, Art. 7 Rn. 227).

[X.]) [X.]ie Zuordnung der Hauptschule zur Volksschule im Sinne von Art. 7 Abs. 5 [X.] wie auch die Zuordnung der äußeren Schulangelegenheiten zu den Aufgaben der örtlichen [X.] werden nicht dadurch in Frage gestellt, dass der [X.]gesetzgeber die "Volksschule" mit anderen Schularten, insbesondere der Realschule, zu einer Mittel-, Regel-, Regional- oder Oberschule oder einer ähnlich bezeichneten Schulform zusammenlegt. Zwar überlässt das Grundgesetz dem Gesetzgeber weitgehend die Entscheidung darüber, welche Schulformen er einführen will (vgl. [X.] 41, 29 <44 ff.>). [X.]ie in Art. 7 Abs. 5 [X.] enthaltene Wertentscheidung für eine grundsätzlich alle Schüler umfassende Volksschule hat er jedoch ebenso zu beachten wie die verfassungsrechtliche Rolle der [X.] bei der Schulträgerschaft (vgl. auch [X.] 34, 165 <183>; 41, 29 <46 f.>).

[X.]er [X.]gesetzgeber hat diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben unter anderem dadurch Rechnung getragen, dass die Hauptschule innerhalb der genannten Schularten ein eigenständiger Ausbildungsgang geblieben ist, der in der Regel nach einer gemeinsamen Orientierungsphase in einem abschlussbezogenen differenzierten Unterrichtsangebot mündet (vgl. etwa § 6 Abs. 1 und 2 [X.]; siehe auch § 6 Abs. 1 Thür[X.]; § 16 Abs. 2 [X.] MV).

c) [X.]er Zuordnung der Schulträgerschaft für Grund- und Hauptschulen zu den [X.] steht nicht entgegen, dass manche nicht mehr über ein ausreichendes Schüleraufkommen für eine eigene Grund- oder Hauptschule verfügen. [X.]ie Verwaltungskraft einer einzelnen Gemeinde ist für Umfang und Reichweite des Gewährleistungsbereichs von Art. 28 Abs. 2 [X.] grundsätzlich nicht entscheidend (vgl. oben Rn. 53). Andererseits hängt es durchaus von der Größe einer Gemeinde ab, ob sie die Aufgabe des Schulträgers tatsächlich erfüllen kann, schon weil sich ihre Zuständigkeit - ihrer Natur als Gebietskörperschaft entsprechend - in der Regel auf die eigenen Einwohner beschränkt. Es gehört dagegen nicht zu den durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] geschützten Aufgaben der Gemeinde, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen einzurichten und vorzuhalten (vgl. [X.], Urteil vom 18. Juli 2013 - 12 K 780/13 -, juris, Rn. 26; [X.], Urteil vom 12. August 2014 - 9 S 1722/13 -, juris, Rn. 67).

Genügen Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft einer Gemeinde nicht, um die mit der Schulträgerschaft einer Grund- oder Hauptschule verbundenen Aufgaben wahrzunehmen, gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] den [X.] jedoch das Recht, diese Aufgabe in kommunaler Zusammenarbeit zu erfüllen, bevor der [X.] sie an sich zieht (vgl. [X.] 26, 228 <239>; [X.], in: [X.]reier, [X.], 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 53; vgl. auch [X.], Kommunalrecht, 3. Aufl. 2014, [X.] 41).

2. [X.]ie Zuweisung der [X.]ung an die Kreisebene durch § 23a Abs. 1 Satz 1 [X.] greift in die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] geschützte Befugnis der [X.] ein, die Schulträgerschaft der Grund- und Hauptschulen in eigener Verantwortung wahrzunehmen, weil sie wesentliche Aspekte der Schulträgerschaft betrifft und diese weitgehend aushöhlt.

Nach § 23a Abs. 5 [X.] können Statusentscheidungen über Schulen - wie die Aufhebung oder der Entzug der staatlichen Mitwirkung - nur auf der Grundlage eines staatlich genehmigten [X.]s erfolgen. [X.]amit ist die Wahrnehmung der mit der Schulträgerschaft für die Grund- und Hauptschulen verbundenen Aufgaben weitgehend von den Festsetzungen des [X.]es abhängig, so dass sie durch den jeweiligen Landkreis und den [X.] maßgeblich gesteuert werden können. [X.]as grundlegende Recht des kommunalen Schulträgers, im Rahmen der allgemeinen schulrechtlichen Vorgaben über Bestand, Standort und inhaltliche Akzentsetzung einer solchen Schule selbst zu entscheiden, wird dadurch weitgehend entleert. Wesentliche Statusentscheidungen werden - wie im Fall von § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] - auf [X.] getroffen, während dem Schulträger lediglich die Möglichkeit verbleibt, seine Vorstellungen in dem von anderer Stelle durchzuführenden Planungsverfahren geltend zu machen.

[X.]as geht über die Schulaufsicht weit hinaus. Zwar bedürfen auch Statusentscheidungen des Schulträgers regelmäßig der Zustimmung des [X.]. [X.]ie im Rahmen der Schulaufsicht ergehenden Maßnahmen sind - angesichts der Bedeutung der Grund- und Hauptschulen für die kommunale Selbstverwaltung - jedoch auf eine bloße Rechtsaufsicht beschränkt (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 7 Rn. 51 f. - Juni 2006 -; [X.], in: [X.]reier, [X.], Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 44, 48 ff.).

3. Hinreichende Gründe für die Hochzonung der [X.]ung auf die Kreisebene folgen weder aus der staatlichen Schulaufsicht (a), noch lassen sie sich der Gesetzesbegründung entnehmen (b).

a) [X.]ie in Art. 7 Abs. 1 [X.] dem [X.] zugewiesene Schulaufsicht (aa) vermittelt diesem gegenüber den [X.] kein umfassendes Bestimmungsrecht in allen schulischen Angelegenheiten ([X.]). § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] sind keine Ausprägung der staatlichen Schulaufsicht (cc).

aa) Zur Schulaufsicht im Sinne von Art. 7 Abs. 1 [X.] zählt die Befugnis zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens (vgl. [X.] 26, 228 <238>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 7 Rn. 49 - Juni 2006 -). [X.]er [X.] hat ein funktionierendes Schulsystem zu gewährleisten, das jedem Schüler entsprechend seiner Begabung eine Schulausbildung ermöglicht. [X.]em [X.] stehen deshalb Möglichkeiten der Einwirkung auf Errichtung, Änderung oder Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu (vgl. [X.] 26, 228 <238>).

[X.]) Wie andere Bestimmungen des Grundgesetzes, insbesondere des ersten Abschnitts (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 3 Abs. 2, Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 [X.]), schließt der in Art. 7 Abs. 1 [X.] verwendete Begriff des [X.]es die [X.] ein. [X.]ie staatliche Schulhoheit ist insofern nicht als Gegensatz zwischen [X.] und [X.] zu verstehen, sondern in Abgrenzung zur ursprünglich kirchlichen Vormachtstellung im Schulwesen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 7 Rn. 3 - Juni 2006 -; [X.], in: [X.]reier, [X.], Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 52; [X.], [X.], [X.] 837 <838 f.>). [X.]ie Reichsverfassung von 1849 stellte in § 153 klar, dass das Unterrichts- und Erziehungswesen unter der Oberaufsicht des [X.]es stehen und, abgesehen vom Religionsunterricht, der Beaufsichtigung der [X.]tlichkeit entzogen sein sollten. [X.]ementsprechend betraute auch Art. 144 Satz 2 [X.] "fachmännisch vorgebildete Beamte" mit der Schulaufsicht und grenzte sich so von der vormals üblichen Beaufsichtigung durch [X.]tliche ab (vgl. [X.], in: [X.], Stärkung kommunaler Bildungskompetenzen, 2011, [X.] 63 ff. <70>; [X.], [X.]ie Verwaltung, 2012, [X.] 331 <332 ff.>; [X.], in: [X.], [X.], 7. Aufl. 2014, Art. 7 Rn. 33; [X.], [X.], [X.] 837 <841>). Art. 144 Satz 1 [X.] stellte das gesamte Schulwesen unter die Aufsicht des [X.]es, der die [X.] daran beteiligen konnte.

Auch wenn Art. 7 Abs. 1 [X.] im Gegensatz zu Art. 144 Satz 1 [X.] die [X.] im Zusammenhang mit der Schulaufsicht nicht nennt, hat sich an dieser organisatorischen Ausgestaltung der Zuständigkeiten im Schulwesen insoweit nichts geändert (vgl. [X.]/[X.], Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 929). [X.]as Grundgesetz hat die [X.] in den [X.]saufbau integriert und sie zugleich mit eigenen Rechten ausgestattet. Ein umfassender staatlicher Machtanspruch gegenüber den [X.] im Bereich der Schulaufsicht ist damit nicht vereinbar. Länder und [X.] üben - jedenfalls bei den äußeren Schulangelegenheiten - die Schulaufsicht vielmehr gemeinsam aus und sind dabei zum Zusammenwirken verpflichtet (vgl. [X.], in: [X.]reier, [X.], 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 51 f.; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 7 Rn. 15 - Juni 2014 -; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 13. Aufl. 2014, Art. 7 Rn. 4; [X.], [X.], [X.] 837 <841>; a.A. [X.]/[X.], Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 929).

cc) [X.]as Spannungsverhältnis zwischen dem aus Art. 7 Abs. 1 [X.] folgenden zentralen Bestimmungsrecht des [X.]es in schulischen Angelegenheiten und dem Selbstverwaltungsrecht der [X.] im Bereich der Grund- und Hauptschulen ist dahin aufzulösen, dass den [X.] die Wahrnehmung der äußeren Schulangelegenheiten zusteht, soweit diese mit den vom [X.] allgemein festgelegten Zielen für die Ausgestaltung des Schulwesens vereinbar ist (vgl. [X.] 26, 228 <239 f.>). Gesetzliche Anforderungen, etwa Vorgaben von Mindestzahlen (vgl. § 4a Abs. 1 [X.]), kann der [X.] festsetzen und im Wege der Rechtsaufsicht ebenso durchsetzen wie die ordnungsgemäße Erledigung der mit der Schulträgerschaft verbundenen Aufgaben. Erfüllt eine Gemeinde jedoch die allgemeinen schulrechtlichen Vorgaben für den Betrieb einer Grund- oder Hauptschule, garantiert ihr Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] bei der [X.]ung jedenfalls ein wirksames Mitentscheidungsrecht.

b) Andere Gründe, die eine Hochzonung der [X.]ung für Grund- oder Hauptschulen rechtfertigen könnten, sind derzeit nicht ersichtlich. [X.]er in der Gesetzesbegründung angeführte Befund, dass die [X.] überwiegend davon abgesehen hätten, [X.] aufzustellen, belegt nur, dass sie diese Aufgabe nicht wahrgenommen haben, lässt aber nicht den Schluss zu, dass sie dazu nicht in der Lage wären (vgl. [X.], Beschluss vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, [X.] 1997, [X.] 449 <453>). Insofern handelt es sich bei der behaupteten Überforderung der [X.] allenfalls um eine Effizienzüberlegung, die es für sich genommen jedenfalls nicht rechtfertigt, die [X.]ung allen kreisangehörigen [X.] unterschiedslos zu entziehen. Ebenso wenig sind unterbliebene Entscheidungen über Schulschließungen ein Beleg dafür, dass die [X.] nicht in der Lage wären, für ihr jeweiliges Gebiet - oder abgestimmt mit Nachbargemeinden - eine [X.]ung vorzunehmen, solange dem [X.] mit der Aufsicht ausreichend Möglichkeiten zur Verfügung stehen, um die Beachtung der gesetzlichen Anforderungen zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen und gesetzeskonformen Schulbetriebs sicherzustellen.

4. Eine [X.]ung auf Kreisebene für die Grund- und Mittelschulen ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] nach alledem nur vereinbar, wenn sie den kreisangehörigen [X.] ein wirksames Mitentscheidungsrecht einräumt. [X.]as in § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] vorgesehene [X.] genügt diesen Vorgaben nicht (a). Bei der Aufstellung von [X.]n durch die Landkreise ist jedenfalls die Herstellung eines Einvernehmens mit den betroffenen kreisangehörigen [X.] erforderlich (b).

a) [X.]as in § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] vorgesehene [X.] gewährt den [X.] kein wirksames Mitentscheidungsrecht. Es steht für eine verfahrensrechtliche Beteiligung, in der der Mitwirkung nach dem Willen des Gesetzgebers keine materielle Rechtsposition des beteiligten Trägers öffentlicher Belange korrespondiert. [X.]se "sind im Regelfall ausschließlich dem objektiv-rechtlichen Ziel einer breiteren Beurteilungsgrundlage und damit einer besseren Entscheidungsfindung verpflichtet" ([X.], 258 <261>; vgl. auch [X.], in: [X.]/[X.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, [X.] 487 f.).

[X.]ie Herstellung des Benehmens erfordert nach dem gefestigten verwaltungsrechtlichen Verständnis daher zwar eine Anhörung des Trägers öffentlicher Belange durch die entscheidende Behörde und verpflichtet diese, die Stellungnahme zu erwägen und Möglichkeiten einer Berücksichtigung auszuloten. [X.]er beteiligte Träger öffentlicher Belange soll seinen Standpunkt darlegen, Einwände im Hinblick auf die von ihm vertretenen Interessen erheben und auf das Ergebnis der Entscheidung auch Einfluss nehmen können (vgl. [X.], Urteil vom 12. Juni 2012 - 2 C 165/11.T -, juris, Rn. 36). Eine [X.] erfordert allerdings keine Einigung der beteiligten Verwaltungsträger, sondern gestattet es der entscheidenden, das Benehmen herstellenden Behörde, sich über das Vorbringen des beteiligten Trägers öffentlicher Belange hinwegzusetzen (vgl. [X.], 258 <262>; 114, 232 <235>; [X.], in: [X.] u.a., [X.], 2. Aufl. 2012, § 10 Rn. 24; [X.], in: [X.]/[X.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, [X.] 487). Anders als bei Einvernehmens- oder Zustimmungserfordernissen gewährt das [X.] somit kein echtes Mitentscheidungsrecht.

b) Im Falle der kommunalen Schulträgerschaft geht es hingegen nicht nur um öffentliche Belange, sondern um die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.], die als subjektive Rechtstellungsgarantie auch ihre Geltendmachung im Einzelfall ermöglicht und in die die [X.]ung der Landkreise nach § 23a Abs. 1 Satz 1 [X.] eingreift. Eine [X.]ung für Grund- und Hauptschulen gegen den Willen der betroffenen [X.] ist grundsätzlich unzulässig. Mit der in § 23a Abs. 3 Satz 1 [X.] vorgesehenen Beschränkung auf ein bloßes [X.] kann die Verteidigung ihrer spezifischen Belange nicht wirksam gelingen. Vielmehr sind den [X.] für die Beteiligung an einer [X.]ung auf Kreisebene zumindest Mitentscheidungsbefugnisse einzuräumen, wie sie etwa für das Einvernehmen kennzeichnend sind (vgl. dazu [X.], [X.], 2. Aufl. 2012, § 13 Rn. 106). [X.]as schließt nicht aus, dass ihre Mitwirkung rechtlich, etwa durch Vorschriften über Mindestschülerzahlen (vgl. § 4a [X.], Verordnung des [X.]n [X.] zur [X.]ung im [X.] <[X.]ungsverordnung - [X.]> vom 2. Oktober 2001, Anhang SächsGVBl 2001, [X.] 672) oder an die Feststellung eines öffentlichen Bedürfnisses für die Errichtung oder Fortführung einer öffentlichen Schule (§ 21 Abs. 2 [X.]), gebunden wird oder dass sie bei einer rechtswidrigen Verweigerung auch durch die Aufsichtsbehörde ersetzt werden kann.