Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 31.01.2013, Az. 8 C 1/12

Zwischen den Beteiligten ist die Kreisumlage für das [X.] streitig.

Die Klägerin, eine kleine kreisangehörige Ortsgemeinde in [X.], wurde für das [X.] vom beklagten [X.] mit Bescheid vom 17. August 2009 zu einer Kreisumlage herangezogen, die bei [X.]n mit überdurchschnittlicher Steuerkraft einen progressiven Anteil enthält. Dagegen hat die Klägerin geklagt, weil die Progression der Umlageerhebung im Zusammenwirken mit anderen Umlagen ([X.], [X.], Gewerbesteuerumlage) dazu führe, dass ihr Ist-Aufkommen an Steuern und Zuweisungen zu mehr als 100 % (genau: zu 108,2 %) abgeschöpft werde. Sie müsse deshalb allein zur Finanzierung ihrer Umlageverpflichtung Kassenkredite aufnehmen; zur Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben verbleibe ihr kein Spielraum.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Der angefochtene Kreisumlagebescheid sei rechtmäßig. Die gesetzlichen Bestimmungen über die Kreisumlage seien verfassungsgemäß, auch soweit sie den [X.] die Festsetzung eines progressiven [X.] erlaubten. Die [X.] schreibe kein bestimmtes Verteilungssystem vor. Dem Gesetzgeber sei in dieser Hinsicht ein weites Ermessen eingeräumt, das seine Grenze im Gebot interkommunaler Gleichbehandlung und damit letztlich im Willkürverbot finde. Über diesen allgemeinen Maßstab hinaus müsse die gesetzliche Regelung berücksichtigen, dass [X.] im Wege des Finanzausgleichs grundsätzlich nur abgemildert, nicht aber eingeebnet oder gar umgekehrt werden dürften. Die Kreisumlage als solche erweise sich als notwendiger Bestandteil des derzeitigen Finanzausgleichssystems. Auch die im [X.] vorgesehene Möglichkeit einer progressiven Staffelung der [X.] stehe im Einklang mit den vorgenannten Maßstäben. Die Regelung beruhe auf sachlichen Gründen und füge sich folgerichtig in das geltende Konzept des Finanzausgleichs ein. Es erscheine vom Grundsatz her sachgerecht, wenn das Gesetz den Kreisen die Möglichkeit einräume, die überdurchschnittliche Steuerkraft einzelner [X.]n durch eine progressive Staffelung des [X.] teilweise abzuschöpfen und so ihren Nachteil bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen verursachergerecht auszugleichen. Eine progressive Staffelung der [X.] führe für sich genommen auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung von [X.]n oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr unter den kreisangehörigen [X.]n. Das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung sei auch nicht deshalb verletzt, weil eine solche Progression [X.]n mit geringer Einwohnerzahl, aber gleichwohl hohen Steuereinnahmen besonders treffe. Auch die Ausgestaltung der [X.] in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das [X.] sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es gebe keine allgemeine Grenze des [X.] unabhängig vom Aufgabenbestand des [X.] einerseits und der [X.] andererseits. Ein progressiv gestaffelter [X.], der für einzelne kreisangehörige [X.]n nivellierend und übernivellierend wirke, sei mithin dann noch verfassungskonform, wenn für die Festsetzung sachlich einleuchtende Gründe vorlägen und diese auch sonst nicht als willkürlich oder rücksichtslos erschienen. Davon könne vorliegend nicht die Rede sein. Nicht nur die Klägerin, sondern auch der Beklagte hätte im Jahre 2009 mit erheblichen finanziellen Engpässen zu kämpfen gehabt. Auch die von der Haushaltssatzung angeordnete Progression des [X.] sei unbedenklich. Auf der Grundlage des vorliegenden [X.] bestünden keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass es hierdurch zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung der Finanzkraft unter den kreisangehörigen [X.]n oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr gekommen sei. Selbst wenn die Progression eine solche Wirkung gezeigt haben sollte, wäre die Klägerin hierdurch nicht in ihrer Finanzhoheit verletzt. Aus Sicht des [X.] sprächen hierfür nämlich sachlich einleuchtende Gründe. Im beklagten [X.] stünden einige wenige finanzstarke [X.]n einer großen Zahl von [X.]n mit weit unterdurchschnittlicher Finanzkraft gegenüber. Bei einem Verzicht auf die Progression wäre dem Beklagten zur Vermeidung eines noch größeren eigenen Haushaltsdefizits nichts anderes übriggeblieben, als den dann einheitlichen [X.] weiter anzuheben. Hierdurch wären auch die ohnehin unterdurchschnittlich finanzkräftigen [X.]n weiter geschwächt worden. Die Ausgestaltung des progressiven [X.] erscheine gegenüber den betroffenen [X.]n auch nicht rücksichtslos. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die angeordnete Progression in Steigung und Höchstsatz hinter dem nach dem [X.] zulässigen Maß [X.]. Der Beklagte habe bei der Bemessung seines über die Kreisumlage zu deckenden Finanzbedarfs auch keine Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben berücksichtigt. Die von der Klägerin beanstandeten Mittelansätze beträfen allesamt Angelegenheiten, die der Beklagte nach der [X.]ordnung als überörtliche Aufgaben der freien Selbstverwaltung wahrnehmen dürfe. Die Frage, inwieweit ein [X.] unterstützend und ausgleichend im Bereich der allgemeinen Angelegenheiten tätig werden dürfe, stelle sich im vorliegenden Falle nicht.

Im Revisionsverfahren beantragt die Klägerin,

Zur Begründung ihrer Revision macht sie geltend, der Beklagte nehme unzulässig gemeindliche Aufgaben wahr. Dies führe zu einem entsprechend überhöhten Finanzbedarf und zu einem überhöhten Umlagesoll. Die Wahl eines progressiven [X.] bewirke eine vollständige Einebnung der [X.] unter den umlagepflichtigen [X.]n oder sogar eine Veränderung der Finanzkraftreihenfolge. Die Erhebung der Kreisumlage in ihrer konkreten Ausgestaltung führe im Zusammenwirken mit anderen Umlagen dazu, dass ihr die Umlagegrundlagen zur Gänze entzogen würden und sie zur Umlagefinanzierung sogar Kredite aufnehmen müsse. Das Vorgehen des Beklagten sei mit Art. 28 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

Der Vertreter des [X.] stellt keinen Antrag. Er ist der Auffassung, dass eine progressive Kreisumlage mit Art. 28 Abs. 2 GG dann nicht mehr vereinbar sei, wenn die verfassungsrechtlich gewährleistete aufgabenadäquate finanzielle Mindestausstattung der [X.]n strukturell nicht mehr gewahrt werde.

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Das [X.]erufungsurteil wird den Anforderungen aus Art. 28 Abs. 2 [X.] nicht in jeder Hinsicht gerecht und verletzt damit [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Das [X.]erufungsgericht geht zutreffend davon aus, dass der angefochtene [X.]umlagebescheid einer Rechtsgrundlage bedarf, dass er diese nur in § 58 Abs. 4 Landkreisordnung ([X.]) i.V.m. § 25 [X.]finanzausgleichsgesetz ([X.]) sowie in § 6 der Haushaltssatzung des [X.]eklagten für das [X.] finden kann und dass deren Gültigkeit voraussetzt, dass sie mit höherem Recht, namentlich mit [X.]recht vereinbar sind. Insofern hat das [X.]erufungsgericht allein das [X.]recht des [X.], nämlich Art. 49 [X.] in den [X.]lick genommen und keinen Grund zur [X.]eanstandung finden können; insoweit unterliegt sein Urteil nicht der revisionsgerichtlichen Überprüfung. Das [X.]erufungsgericht hat indes ungeprüft gelassen, ob die erwähnten Rechtsgrundlagen auch mit [X.]undesverfassungsrecht, vornehmlich mit Art. 28 Abs. 2, aber auch mit Art. 106 Abs. 5 bis 6 [X.] vereinbar sind. Dies gilt es nachzuholen. Hierzu müssen zunächst die verfassungsrechtlichen Maßstäbe entfaltet werden (1.). Daran gemessen, erweisen sich die Erwägungen des [X.]erufungsgerichts teilweise als beanstandungsfrei (2. und 3.), in anderer Hinsicht jedoch als unzureichend (4.). Da eine abschließende Entscheidung weitere tatsächliche Feststellungen voraussetzt, die zudem landesrechtliche Rechtsfragen aufwerfen können, muss die Sache an das [X.]erufungsgericht zurückverwiesen werden (5.).

1. Art. 28 Abs. 2 [X.] gewährleistet den [X.] das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Das ergibt sich schon aus Satz 1 der Garantie; das Recht der [X.], grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, setzt voraus, dass die [X.] über eine Finanzausstattung verfügen, die sie hierzu in den Stand setzt. Es wurde im Übrigen durch die Anfügung von Satz 3 der Garantie bestätigt und noch materiellrechtlich verstärkt. Das ist in der Rechtsprechung des [X.] anerkannt (Urteile vom 25. März 1998 - [X.]VerwG 8 [X.] 11.97 - [X.]VerwGE 106, 280 <287> = [X.] Allg.[X.] und vom 15. November 2006 - [X.]VerwG 8 [X.] 18.05 - [X.]VerwGE 127, 155 = [X.] Allg.[X.] Nr. 161).

Die Finanzausstattung der [X.] ist ein Saldo aus Einnahmen und Abschöpfungen. Auf der Einnahmenseite tragen zur Finanzausstattung - neben Entgelten für spezielle Leistungen - Einnahmen aus Steuern (sogenannte Steuerkraft) sowie ergänzende Zuweisungen aus [X.]mitteln nach Maßgabe des kommunalen Finanzausgleichs bei; dem stehen in negativer Hinsicht [X.]estimmungen in den Finanzausgleichs- und anderen Gesetzen über Umlagen gegenüber, die den [X.] [X.] zugunsten anderer - regelmäßig höherstufiger - Verwaltungsträger wieder entziehen, sei es zugunsten der [X.] ([X.]umlage), sei es zugunsten von anderen Gemeindeverbänden (wie die [X.]), sei es schließlich zugunsten von Land oder [X.]und (Finanzausgleichsumlage; Gewerbesteuerumlage). Die [X.]umlage erweist sich damit nicht nur als - herkömmliches und als solches fraglos zulässiges - Instrument zur Finanzierung der [X.]. Sie entzieht zugleich den kreisangehörigen [X.] [X.] und zählt insofern zu den Instrumenten, welche in ihrem Zusammenwirken die Finanzausstattung der [X.] festlegen. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das [X.]recht für die Finanzausstattung der [X.] vorgibt (a); und ihre Wirkungen dürfen nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der [X.] unterschritten wird (b).

a) Dem Gesetz- und sonstigen Normgeber kommt bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, [X.]n und [X.] ein weiter [X.] zu. Aus dem Grundgesetz lassen sich insofern keine Vorrangpositionen herleiten; vielmehr hat der Finanzbedarf eines jeden [X.] grundsätzlich gleichen Rang. Weder kommt dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen [X.]ereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 [X.] umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Auch innerhalb des [X.] lässt sich weder für den Finanzbedarf des [X.]s noch für denjenigen der kreisangehörigen [X.] von [X.] wegen ein Vorrang behaupten. Zwar hat das [X.] Art. 28 Abs. 2 [X.] auch das sogenannte dezentrale Aufgabenverteilungsprinzip entnommen. Hiernach muss der Gesetzgeber berücksichtigen, dass der [X.]geber sich dafür entschieden hat, dass örtlich bezogene öffentliche Aufgaben möglichst dezentral, im Zweifel also auf [X.] erledigt werden sollen ([X.], [X.]eschluss vom 23. November 1988 - 2 [X.]vR 1619/83 u.a. - [X.]E 79, 127 <147 ff., 156>). Daraus lässt sich jedoch kein Vorrangprinzip zugunsten [X.] auch in Ansehung der Verteilung knapper finanzieller Ressourcen herleiten. Das dezentrale Aufgabenverteilungsprinzip bewirkt eine im Zweifel gemeindliche Aufgabenzuständigkeit und begründet in der Folge eine gemeindliche Ausgabenlast. Deshalb ist der hierdurch begründete Finanzbedarf der [X.] jedoch nicht gewichtiger als der Finanzbedarf anderer (höherstufiger) Verwaltungsträger, der diesen aus den ihnen (verfassungsgemäß) zugewiesenen öffentlichen Aufgaben erwächst (vgl. auch [X.]eschluss vom 3. März 1997 - [X.]VerwG 8 [X.] 130.96 - [X.]uchholz 11 Art. 28 [X.] Nr. 109). Art. 28 Abs. 2 [X.] regelt eine Kompetenzverteilung und gewährleistet gleichsam akzessorisch eine aufgabenangemessene Finanzausstattung, trifft jedoch keine von der Aufgabenverteilung losgelöste, zusätzliche und eigenständige Regelung zur Verteilung öffentlicher Mittel.

Mit [X.]lick auf die [X.]umlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem [X.]edeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten [X.]s zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen [X.] zu. Mit der [X.]umlage werden bestimmte [X.] im kreisangehörigen Raum zwischen dem [X.] und den [X.] verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen (zum Gebot interkommunaler Gleichbehandlung: [X.]G Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26. Januar 2012 - 33/10 - juris Rn. 80). Dabei ist von [X.]edeutung, dass der [X.] nicht nur die [X.]efugnis zur einseitigen Erhebung der [X.]umlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner [X.]tätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen [X.] in Rechnung stellen. Dem [X.]erufungsgericht ist deshalb darin beizupflichten, dass der [X.] seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen [X.] durchsetzen darf. Es ist allenfalls dahin zu ergänzen, dass der [X.] auch verpflichtet ist, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen [X.] zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer [X.]egründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den [X.] und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen.

Die Erhebung der [X.]umlage muss den allgemeinen Gleichheitssatz auch in horizontaler Dimension im Verhältnis der umlagepflichtigen [X.] zueinander beachten (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 7. Februar 1991 - 2 [X.]vL 24/84 - [X.]E 83, 363 <393>; [X.]VerwG, Urteil vom 25. März 1998 a.a.[X.] <287>). Fraglos zulässig ist es, den Finanzbedarf des [X.]s nach linear gleichem Maßstab auf die kreisangehörigen [X.] umzulegen. Häufig werden steuerstärkere [X.] jedoch stärker herangezogen als steuerschwächere; dadurch erzielt die [X.]umlage zugleich einen steuerkraftausgleichenden Effekt. Hierfür bedarf es eines sachlichen Grundes. Außerdem darf dies nicht so weit gehen, dass die [X.] zwischen den [X.] eingeebnet oder gar die Steuerkraftreihenfolge verändert wird. Dies hat das [X.] aus dem Gebot der Gleichbehandlung der Länder im Länderfinanzausgleich hergeleitet ([X.], Urteil vom 27. Mai 1992 - 2 [X.]vF 1/88 u.a. - [X.]E 86, 148 <250 f., 253 f.>); es gilt gleichermaßen in Ansehung des Gebots der Gleichbehandlung der kreisangehörigen [X.] bei der [X.]umlage.

Schließlich darf die Erhebung der [X.]umlage nicht dazu führen, dass die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine eigene gemeindliche Steuerhoheit entwertet wird. Das meint zunächst die Ertragshoheit. Soweit das Grundgesetz den [X.] selbst Steuerkraft zuerkennt, darf der [X.]gesetzgeber - oder der [X.] auf landesgesetzlicher Grundlage - ihnen diese nicht wieder zur Gänze entziehen. Zwar erlaubt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 [X.] eine Umlage zugunsten des [X.] und des [X.]undes auf den Ertrag der Gewerbesteuer. Dadurch darf jedoch nur ein Teil des [X.] entzogen werden; ein [X.] von 100 % wäre jedenfalls unzulässig. Ähnliches gilt für Art. 106 Abs. 6 Satz 6 [X.]. Hiernach können die Länder die Erträge der [X.] aus den Realsteuern, aus der Einkommen- und aus der Umsatzsteuer zur Grundlage für weitere Umlagen nehmen. Auch dies darf nur einen Teil der gemeindlichen Steuerkraft erfassen; unzulässig wäre es, den [X.] die genannten [X.] praktisch zur Gänze zu entziehen. Das [X.] hat zwar gelegentlich bemerkt, Art. 106 Abs. 6 Satz 6 [X.] lasse sich ein besonderer Normgehalt nicht entnehmen, weshalb die Vorschrift von Teilen der Literatur sogar für überflüssig erachtet wird ([X.], [X.]eschluss vom 7. Februar 1991 a.a.[X.] <391 f.>). Die Frage eines Totalentzugs der [X.] war jedoch nicht Gegenstand dieser Entscheidung.

Die Steuerhoheit umfasst neben der Ertragshoheit auch eine gewisse Regelungsbefugnis. Insofern gewährleistet das Grundgesetz den [X.] in Ansehung der Realsteuern und - nach Maßgabe von [X.]undesrecht - auch in Ansehung ihres Anteils an der Einkommensteuer (Art. 106 Abs. 5 Satz 3, Abs. 6 Satz 2 [X.]) eine eigene Regelungsbefugnis als Grundlage einer örtlichen Wirtschafts- und Steuerpolitik im Sinne einer "finanziellen Eigenverantwortung" (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 [X.]; vgl. [X.], [X.]eschluss vom 27. Januar 2010 - 2 [X.]vR 2185/04 u.a. - [X.]E 125, 141 <160 ff.>). Die Erhebung von Umlagen darf nicht dazu führen, dass die eigenverantwortliche Ausübung der gemeindlichen Steuerhoheit entwertet wird. Die [X.] [X.]estimmungen über die [X.]emessung der [X.]umlage sehen deshalb vor, dass die [X.] nicht mit ihren tatsächlichen, sondern mit fiktiven Steuereinnahmen veranschlagt werden, denen ein einheitlicher und allgemein als jedenfalls zumutbar angesehener Hebesatz zugrunde gelegt wird. Dieses Verfahren ist einwandfrei. Ob andere [X.]emessungsweisen gleichermaßen zulässig wären, bedarf keiner Entscheidung.

b) Die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung der [X.] dürfen weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der [X.] unterschritten wird. Insofern zieht Art. 28 Abs. 2 [X.] auch der [X.]umlageerhebung eine absolute Grenze.

Ob es eine verfassungsfeste finanzielle Mindestausstattung der [X.] gibt, hinter die der ([X.]-)Gesetzgeber auch bei einer allgemeinen Notlage der öffentlichen Haushalte nicht zurückgehen darf, haben das [X.] ([X.]eschlüsse vom 10. Juni 1969 - 2 [X.]vR 480/61 - [X.]E 26, 172 <181> und vom 7. Februar 1991 a.a.[X.] <386>; vgl. aber auch [X.]eschluss vom 27. Januar 2010 - 2 [X.]vR 2185, 2189/04 - [X.]E 125, 141 <168>) und das [X.]undesverwaltungsgericht (vgl. aber Urteil vom 15. Juni 2011 - [X.]VerwG 9 [X.] 4.10 - [X.]VerwGE 140, 34 = [X.]uchholz 11 Art. 28 [X.] Nr. 161) bislang nicht entschieden. Die [X.]gerichte der Länder haben ihren jeweiligen [X.]verfassungen derartige Mindestgarantien entnommen und dies - soweit die Ausstattung aus [X.]mitteln in Rede steht - allenfalls gelegentlich unter einen Vorbehalt der eigenen Leistungsfähigkeit des [X.] gestellt; die [X.] müssen hiernach mindestens über so große [X.] verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige [X.] in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen ([X.], Urteile vom 5. Dezember 1977 - [X.] - DV[X.]l 1978, 802 <805> und vom 18. März 1992 - [X.] - NVwZ 1993, 159 <160> m.w.N.; StGH [X.]aden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 - [X.], 242; [X.]ayerischer [X.]H, Entscheidungen vom 27. Februar 1997 - [X.]. 17 [X.] - [X.]HE [X.]Y 50, 15 <41> und vom 28. November 2007 - [X.]. 15-VII-05 - [X.]HE [X.]Y 60, 184; [X.] des [X.] [X.]randenburg, Urteil vom [X.] - 28/98 - NVwZ-RR 2000, 129 <130>; [X.]G Mecklenburg-Vorpommern, Urteile vom 11. Mai 2006 - 1/05 u.a. - LKV 2006, 461 und vom 26. Januar 2012 - 33/10 - juris; [X.], Urteile vom 15. August 1995 - 2/93 u.a. - [X.] 45, 486, vom 25. November 1997 - 14/95 u.a. - [X.] 47, 497 und vom 7. März 2008 - 2/05 - NdsV[X.]l 2008, 152 <156 f.>; [X.]H [X.], [X.]eschluss vom 13. Januar 2004 - 16/02 - [X.] 50, 306; Urteile vom 11. Dezember 2007 - 10/06 - [X.] 51, 272 und vom 19. Juli 2011 - 32/08 - DV[X.]l 2011, 1155; [X.]H Saarland, Urteile vom 10. Januar 1994 - Lv 2/92 - NVwZ-RR 1995, 153 <154> und vom 13. März 2006 - Lv 2/05 - juris; [X.]H des [X.], Urteil vom 23. November 2000 - [X.]. 53-II-97 - LKV 2001, 223 <224>; [X.]G des [X.] Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Juni 2006 - [X.] - NVwZ 2007, 78; [X.] [X.]H, Urteile vom 12. Oktober 2004 - 16/02 - DV[X.]l 2005, 443, vom 21. Juni 2005 - 28/03 - NVwZ-RR 2005, 665 <667> und vom 18. März 2010 - 52/08 - LKV 2010, 220; aus der Literatur: [X.]/[X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], [X.], 6. Aufl. 2010, Art. 28 Abs. 2 Rn. 248 ff.; Dreier, in: Dreier, [X.], 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 156; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]eckOK [X.], Stand 1. Januar 2013, Art. 28 Rn. 53; [X.], in: Schmidt-[X.]leibtreu/[X.]/Hopfauf, [X.], 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 102; Hufen, [X.], 276 <280>).

Dieser Rechtsprechung ist für das [X.]undesverfassungsrecht beizupflichten. Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 [X.] ergibt sich, dass der anerkannte "Kernbereich" der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung zu erstrecken ist. Der Gesetzgeber muss die öffentliche Verwaltung also so organisieren, dass unterhalb der (staatlichen) [X.]ebene eine kommunale Verwaltungsebene eingerichtet wird, der ein eigenständiges, eigenverantwortliches Verwaltungshandeln nicht nur in singulären Angelegenheiten, sondern grundsätzlich universell ermöglicht wird ([X.], [X.]eschluss vom 23. November 1988 a.a.[X.] <146 f.>). Dieser kommunale [X.]ereich darf nicht nur auf dem Papier bestehen, sondern muss auch finanziell ermöglicht werden. Der Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie wäre mithin (auch) dann verletzt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung zwar vielleicht de jure, aber jedenfalls nicht mehr de facto die Rede sein könnte, weil den kommunalen [X.] die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen.

Hiergegen kann nicht angeführt werden, dass der [X.]undesverfassungsgesetzgeber den [X.] in Art. 106 Abs. 5 bis 6 [X.] bestimmte Steuereinnahmen zuerkannt und damit die gemeindliche Finanzausstattung zu einem Teil bereits von [X.]undesverfassungsrechts wegen gesichert hat. Daraus lässt sich nicht folgern, dass eine weitergehende bundesverfassungsrechtliche Sicherung nicht gewollt gewesen sei. Das Gegenteil ist richtig. Dass Art. 28 Abs. 2 [X.] die gemeindliche Selbstverwaltung in ihrem Kernbereich absolut schützt und dass dies auch deren finanzielle Voraussetzungen umfasst, gilt ungeachtet der zusätzlichen Garantien des Art. 106 [X.]; diese treten noch hinzu. Auch die Einfügung des Satzes 3 in Art. 28 Abs. 2 [X.] belegt die Überzeugung des [X.], dass die Selbstverwaltungsgarantie angesichts zunehmender Überbürdung kostenträchtiger Aufgaben auf die [X.] gerade in finanzieller Hinsicht noch zusätzlicher Verstärkung bedurfte.

Klargestellt werden muss, dass dieser "Kerngehalt" die äußerste Grenze des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren - das verfassungsrechtliche Minimum - bezeichnet, das einer weiteren Relativierung nicht zugänglich ist. Der [X.]gesetzgeber könnte also eine strukturelle Unterfinanzierung der [X.] in diesem Sinne nicht mit Hinweis darauf rechtfertigen, dass auch die Haushaltslage des [X.] notleidend ist. Der [X.] der [X.] stellt vielmehr einen abwägungsfesten Mindestposten im öffentlichen Finanzwesen des jeweiligen [X.] dar (so auch [X.]/[X.], a.a.[X.] Rn. 248 ff.). Ob anderes gelten kann, wenn das Land selbst unter Ausschöpfung aller eigenen Steuerquellen und unter möglichster Verminderung ausgabenträchtiger öffentlicher Aufgaben des [X.] und der [X.] zur Erfüllung dieser verfassungsrechtlichen Mindestpflicht außerstande wäre, bedarf keiner Entscheidung. Eine solche Lage ist nicht erkennbar; der [X.]eklagte macht nur eine eigene Haushaltsnotlage geltend, nicht aber einen Haushaltsnotstand des gesamten [X.].

2. Der angefochtene [X.]umlagebescheid beruht auf der gesetzlichen Grundlage in § 58 Abs. 4 [X.], § 25 [X.]. Das [X.]erufungsgericht ist fraglos davon ausgegangen, dass diese [X.]estimmungen den genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Das hält den Einwänden, die namentlich der Vertreter des [X.]undesinteresses erhebt, im Ergebnis stand.

a) Der Vertreter des [X.]undesinteresses weist zum einen darauf hin, dass der [X.]gerichtshof Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 14. Februar 2012 (- [X.] 3/11 - NVwZ 2012, 1034 = DV[X.]l 2012, 432) die [X.]estimmungen des [X.]finanzausgleichsgesetzes über die Zuweisungen aus [X.]mitteln (§§ 7 bis 18 [X.]) für verfassungswidrig erklärt hat. Das bleibt freilich für den vorliegenden Rechtsstreit ohne Auswirkung. Zwar nimmt § 25 [X.] auf § 13 [X.] und damit auf eine der für verfassungswidrig erklärten Vorschriften [X.]ezug. Jedoch wird damit nicht die Gültigkeit der [X.]estimmungen über die Zuweisungen aus [X.]mitteln zur Voraussetzung auch für die Gültigkeit der [X.]estimmungen über die [X.]umlage erhoben. Die [X.]ezugnahme auf § 13 [X.] soll vielmehr lediglich die [X.] festlegen. Sie dient daher nur einer regelungstechnischen Vereinfachung, um eine eigenständige Wiederholung innerhalb des § 25 [X.] zu ersparen. In Ansehung der [X.] kann § 13 [X.] auch unabhängig von der [X.]mäßigkeit oder [X.]widrigkeit der [X.]estimmungen über die Zuweisungen aus [X.]mitteln [X.]estand haben. Hinzu kommt, dass das [X.]verfassungsgericht die §§ 7 bis 18 [X.] zwar für verfassungswidrig, aber für das hier in Rede stehende Umlagejahr 2009 nicht auch für nichtig erklärt hat; das Gesetz verliert vielmehr erst Ende 2013 seine Gültigkeit, wenn der Gesetzgeber bis dahin den verfassungsrechtlichen Einwänden nicht Rechnung getragen hat.

b) Der Vertreter des [X.]undesinteresses bemängelt zum anderen, dass § 58 Abs. 4 [X.] zu weit gefasst sei. Nach dieser Vorschrift erhebt der [X.] eine [X.]umlage, soweit seine sonstigen Finanzquellen seinen Finanzbedarf nicht decken. Damit macht sie den [X.]n die Erhebung einer [X.]umlage zur Pflicht, deren [X.] sich nach ihrem Wortlaut allein nach dem gesamten ungedeckten Finanzbedarf des [X.]s bemisst, ohne hierbei die gebotene Rücksicht auf den eigenen Finanzbedarf und die Finanzausstattung der umlagepflichtigen [X.] zu nehmen. Mit diesem Inhalt könnte die Vorschrift tatsächlich keinen [X.]estand haben; sie würde den Grundsatz des Gleichrangs zwischen dem Finanzbedarf des [X.]s und demjenigen der kreisangehörigen [X.] und damit das interkommunale Gleichbehandlungsgebot in vertikaler Hinsicht verletzen und im Extremfall dazu führen, dass der [X.] eine eigene Unterfinanzierung stets auf die kreisangehörigen [X.] abwälzen dürfte oder gar müsste, selbst wenn diesen dadurch nicht einmal mehr die verfassungsrechtlich gebotene Mindestausstattung verbliebe. Die Vorschrift zwingt jedoch nicht zu einer solchen Interpretation. Sie ist vielmehr für eine verfassungskonforme Auslegung offen, wonach der [X.] zur Erhebung einer [X.]umlage ermächtigt wird, deren Höchstbetrag zwar durch seinen anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf begrenzt wird, mit der jedoch dieser ungedeckte Finanzbedarf nicht zwingend und jedenfalls dann nicht zur Gänze auf die umlagepflichtigen [X.] umgelegt werden müsste, wenn diesen dadurch weniger als die verfassungsgebotene Mindestausstattung verbliebe.

3. Die Klägerin hat gegen die Haushaltssatzung des [X.]eklagten für das [X.] zum einen eingewendet, der [X.]eklagte finanziere die Wahrnehmung von Aufgaben, für die ihm die Zuständigkeit fehle; zum anderen verletze der gewählte progressive [X.] das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung in dessen horizontaler Dimension. Das [X.]erufungsgericht hat diese Einwände zurückgewiesen. Das hält den Angriffen der Revision stand.

a) Die Klägerin bemängelt, der [X.]eklagte nehme Aufgaben der Tourismus- und Wirtschaftsförderung wahr, für die ihm die Zuständigkeit fehle, was zu einem entsprechend überhöhten Finanzbedarf und dementsprechend zu einem überhöhten Umlagesoll führe. Dieser Einwand verfängt nicht. Das [X.]erufungsgericht hat angenommen, dass sämtliche von der Klägerin insofern angesprochenen Aufgaben kreisörtlicher Natur ("auf das [X.]gebiet bezogen") sind und deshalb vom [X.]eklagten nach § 2 Abs. 1 [X.] wahrgenommen werden dürfen. Die dem zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen hat die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Dann aber steht fest, dass es sich nicht um gemeindliche Aufgaben handelt, die der [X.] lediglich im Rahmen seiner Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion (nach § 2 Abs. 5 [X.]) oder gar in Wahrnehmung seiner "Kompetenzkompetenz" (nach § 2 Abs. 3 und 4 [X.]) übernehmen dürfte. Damit stellt sich auch die verfassungsrechtliche Frage nicht, ob es mit Art. 28 Abs. 2 [X.] vereinbar wäre, wenn der [X.] gemeindliche Aufgaben an sich zieht, die [X.] aber zugleich über die [X.]umlage zu deren Finanzierung heranzieht.

b) Die Angriffe der Revision bleiben auch insoweit ohne Erfolg, als sie den progressiven [X.] als solchen betreffen.

Der [X.] besagt als solcher noch nichts über die den [X.] nach Erhebung der Umlage verbleibende Finanzausstattung. Die Progression führt auch nicht dazu, dass die [X.] zur Gänze entzogen werden; im vorliegenden Fall liegt der [X.] bei 37,1 x 150 = 55,65 v.H. und der Durchschnittssatz bei der Klägerin bei etwa 45 v.H. Der [X.] ist deshalb nur daraufhin zu überprüfen, ob er den Gleichbehandlungsgrundsatz wahrt und ob er [X.] zwischen den umlagepflichtigen [X.] übermäßig nivelliert. Insofern sind Einwände nicht zu erheben.

Ein einheitlicher [X.] wahrt den Gleichbehandlungsgrundsatz ohne Weiteres (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 [X.]), ein progressiver Satz wahrt ihn, wenn für die Progression ein sachlicher Grund besteht (vgl. Urteil vom 25. März 1998 - [X.]VerwG 8 [X.] 11.97 - [X.]VerwGE 106, 280 <288 f.> = [X.] Allg.[X.]). Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Progression - der nur überdurchschnittlich steuerstarke [X.] unterliegen - dem [X.] tragen soll; diese [X.] werden auf diese Weise verstärkt herangezogen, weil ihre besondere Steuerkraft zugleich die Ursache für geringere Schlüsselzuweisungen an die [X.] ist, was ohne Progression zu einer stärkeren [X.]elastung der finanzschwächeren [X.] führen müsste. Darin hat es beanstandungsfrei einen zureichenden sachlichen Grund für den progressiven [X.] gesehen.

Dessen Anwendung führt auch nicht dazu, dass die [X.] unter den umlagepflichtigen [X.] vollständig eingeebnet würden oder gar ihre Steuerkraftreihenfolge verändert würde. Das ist bei der gewählten stufenweisen Anhebung des in Prozent ausgedrückten [X.]es schon rechnerisch ausgeschlossen. Es ist auch tatsächlich nicht der Fall; die Klägerin ist auch nach Durchführung der Umlage die steuerstärkste Gemeinde im [X.]. Dass sie selbst zu anderen Ergebnissen gelangt, ist darauf zurückzuführen, dass sie auf ihre absoluten Steuereinnahmen abstellt und diese nicht ins Verhältnis zu ihrer - geringen - Einwohnerzahl setzt. Dem ist das [X.]erufungsgericht mit Recht nicht gefolgt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] gibt den [X.] das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung. Was angemessen ist, bestimmt sich zuvörderst nach dem Finanzbedarf, dieser aber ist maßgeblich abhängig von der Einwohnerzahl. Deshalb ist es nicht zu beanstanden, wenn das [X.]erufungsgericht den [X.] zwischen den verschiedenen kreisangehörigen [X.] nach Maßgabe der Steuerkraft in Relation zur jeweiligen Einwohnerzahl vornimmt.

4. Die Klägerin hatte aber drittens und vor allem geltend gemacht, die Erhebung der [X.]umlage entziehe ihr - im Zusammenwirken mit anderen Umlagen - praktisch ihre gesamte Finanzausstattung und belasse ihr damit nicht einmal mehr die verfassungsgebotene Mindestausstattung. Hiermit hat sich das [X.]erufungsgericht bislang nur unzureichend auseinandergesetzt.

a) Vorab ist festzuhalten, dass der Einwand der Klägerin beachtlich ist. Der [X.]eklagte muss bei der [X.]emessung der [X.]umlage die anderen [X.] der kreisangehörigen [X.] in Rechnung stellen. Der [X.]gesetzgeber stellt die [X.]umlage in ein System aus mehreren Instrumenten des Finanzausgleichs zwischen [X.], [X.]n und Land; Instrumenten der [X.] zugunsten der [X.] (insbesondere Schlüsselzuweisungen) stehen gegenläufige Instrumente der Finanzabschöpfungen (insbesondere Umlagen) gegenüber. Insofern tritt die [X.]umlage neben andere Umlagen unter [X.]. Der Vertreter des [X.]undesinteresses weist zutreffend darauf hin, dass der [X.]gesetzgeber dieses System des Finanzausgleichs als Ganzes zu verantworten hat; er ist verpflichtet, eine angemessene Finanzausstattung, wenigstens aber die Mindestausstattung der [X.] im Gesamt seines Regelwerks zu gewährleisten. Dabei muss er diejenigen Vorgaben beachten, die vom [X.]undesgesetzgeber selbst und damit von einem vorrangigen Normgeber gesetzt werden. Deshalb muss er auch die [X.]elastungen der [X.] aus der Gewerbesteuerumlage in Rechnung stellen.

[X.]ei der nötigen Gesamtbetrachtung kann die [X.] (§ 26 [X.]) nicht ausgeblendet werden. Sie dient zwar der Finanzierung gemeindlicher Aufgaben und kommt der Klägerin - einer Ortsgemeinde - damit selbst zugute. Die Klägerin kann jedoch über ihre Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde nicht frei entscheiden und kann auch den Umfang der von dieser wahrgenommenen örtlichen Aufgaben nicht beeinflussen. Vielmehr werden die Verbandsgemeinden aus Gründen des Gemeinwohls gebildet (vgl. § 64 [X.]) und nehmen bestimmte Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aufgrund Gesetzes an Stelle der Ortsgemeinden wahr (§§ 67, 68 [X.]). Insofern liegt die Sache anders als bei der [X.] nach niedersächsischem Recht (vgl. Urteil vom 15. November 2006 - [X.]VerwG 8 [X.] 18.05 - [X.]VerwGE 127, 155 = [X.] Allg.[X.] Nr. 161). Vor allem aber stünde eine "freie Spitze" nicht der Verbandsgemeinde, sondern unverändert der Ortsgemeinde zu, die auch nur selbst Inhaberin des verfassungsrechtlichen Aufgabenzugriffsrechts, also des Rechts ist, sich jeder "unbesetzten" öffentlichen Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft aus eigenem Willensentschluss anzunehmen.

b) Das [X.]erufungsgericht ist auf den Einwand der Klägerin bislang nur unter Anlegung eines unzureichenden und teilweise fehlerhaften verfassungsrechtlichen Maßstabs eingegangen. Es hat den [X.] nämlich von der Pflicht zur [X.]eachtung der verfassungsgebotenen Mindestausstattung der kreisangehörigen [X.] dispensiert und angenommen, die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie werde in jedem Fall erst dann verletzt, wenn der [X.] seine eigenen Interessen einseitig und willkürlich gegenüber den Interessen der kreisangehörigen [X.] durchsetze. Das wird den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 [X.] nicht gerecht.

Der Schutz- und Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 (und 3) [X.] gilt zugunsten der [X.] auch in deren Verhältnis zum [X.]. Für "den kommunalen Raum", also das Gesamt von [X.] und kreisangehörigen [X.], besteht kein abweichendes Sonderrecht (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 23. November 1988 - 2 [X.]vR 1619/83 u.a. - [X.]E 79, 127 <150 f., 152>). Daraus folgt, dass der oben umschriebene "Kernbereich" der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch nicht zugunsten des jeweiligen [X.]s angetastet werden darf. Das gilt für jedwede Finanzregelung, gleichgültig ob sie vom Land oder vom [X.] selbst erlassen wurde; weder darf eine Regelung des [X.]gesetzgebers zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der [X.] führen, noch darf eine Regelung eines [X.]s diese Wirkung haben. Damit wird auch der [X.]umlage eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen [X.] unterschritten wird.

Demgegenüber will das [X.]erufungsgericht die [X.] bei Erlass von [X.]estimmungen über die Erhebung der [X.]umlage von der Pflicht zur [X.]eachtung des "Kernbereichs" jedenfalls dann dispensieren, wenn der kommunale Sektor insgesamt unterfinanziert ist; die Regelungsbefugnis des [X.]s sei auch in diesem Falle erst überschritten, wenn der [X.] seine Interessen willkürlich und rücksichtslos zulasten der [X.] verfolgt. Das ist mit Art. 28 Abs. 2 [X.] unvereinbar. So wenig wie das Land kann sich der [X.] von der [X.]eachtung des "Kernbereichs" der gemeindlichen Selbstverwaltung unter Hinweis auf seine eigene Haushaltslage dispensieren. Richtig ist, dass der [X.] - anders als das Land - regelmäßig nicht über eine nennenswerte Kompetenz zur Erschließung zusätzlicher Steuerquellen verfügt, um seine Finanznot zu lindern (dazu [X.], in: Schmidt-[X.]leibtreu/[X.]/Hopfauf, [X.], 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 115 f.). Das suspendiert indes nicht die Geltung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Ist die eigene Finanzausstattung des [X.]s unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land (den [X.]gesetzgeber) halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen [X.] abwälzen. Darauf weist der Vertreter des [X.]undesinteresses zutreffend hin.

Das angefochtene Urteil beruht auf diesen Defiziten, da es einen Haupteinwand der Klägerin - die [X.]umlage entziehe ihr die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung - auf unzureichender Grundlage zurückgewiesen hat.

5. Der Senat kann über die Sache nicht abschließend entscheiden. Hierzu muss noch auf Vorbringen des [X.]eklagten eingegangen werden, was zusätzliche tatsächliche Feststellungen erfordert, die zudem landesrechtliche Würdigungen voraussetzen. Das ist dem [X.]undesverwaltungsgericht verschlossen; deshalb muss die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden.

a) Zum einen bestreitet der [X.]eklagte, dass im Zusammenwirken der [X.]umlage mit anderen Umlagen sämtliche Steuereinnahmen der Klägerin abgeschöpft würden und die Klägerin darüber hinaus noch zur Kreditaufnahme gezwungen werde, um ihre Umlageverpflichtungen zu erfüllen. Er meint, dass die Gewerbesteuerumlage nicht gesondert und zusätzlich zu berücksichtigen sei, weil sie bereits bei Festlegung der [X.] als Höchstgrenze für die [X.] [X.]erücksichtigung finde. Ob das zutrifft, wird zu prüfen sein.

b) Zum anderen - und vor allem - behauptet der [X.]eklagte, die Kumulation von [X.] habe für die Klägerin nur im [X.] zu einer derart hohen [X.]elastung geführt. Die Erhebungsmethode habe in diesem Jahr zu einem überdurchschnittlich hohen Umlagebetrag geführt, dem jedoch im Folgejahr ein entsprechend niedrigerer [X.]etrag gefolgt sei. Auch dem wird das [X.]erufungsgericht nachzugehen haben. Der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie wird nicht schon dann verletzt, wenn die Finanzausstattung einer Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsgebotenen Minimum zurückbleibt; zur Überbrückung derartiger Notlagen steht der Gemeinde die [X.]efugnis zur Aufnahme von Kassenkrediten zur Verfügung. Der Kernbereich der Garantie ist vielmehr erst dann verletzt, wenn die Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger [X.] wahrzunehmen.