Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 27.05.2013, Az. 7 B 43/12

Die Klägerin, eine Journalistin und Historikerin, begehrt die Einsicht in Unterlagen, die in Archiven privatrechtlich organisierter Einrichtungen aufbewahrt werden. Sie befasst sich u.a. mit den [X.] an [X.]. Unterlagen von damals für die [X.]regierung tätigen Personen sollen sich im Besitz einer politischen Stiftung bzw. eines Wirtschaftsunternehmens befinden. Der von der Klägerin an das [X.] gerichtete Antrag, diese Unterlagen bereitzustellen und ihr Einsicht zu gewähren, wurde nicht verbeschieden. Die Untätigkeitsklage blieb ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen: Der Klägerin stehe ein [X.] aus § 5 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Sicherung und Nutzung von Archivgut des [X.] - [X.]gesetz ([X.]) - vom 6. Januar 1988 ([X.]), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. September 2005 ([X.]), nicht zu. Dieser beziehe sich nur auf Archivgut. Zu Archivgut würden Unterlagen aber erst dann, wenn sie vom [X.] endgültig übernommen worden seien. Ein Anspruch auf Beschaffung archivwürdiger Unterlagen und nachfolgende Bereitstellung zur Einsichtnahme lasse sich dem [X.]gesetz nicht entnehmen. Im Übrigen bestehe ein durchsetzbarer Herausgabeanspruch schon nicht gegenüber nach § 2 [X.] ablieferungspflichtigen öffentlich-rechtlichen Stellen, geschweige denn gegenüber privatrechtlich organisierten Einrichtungen. Ein Anspruch nach § 5 Abs. 8 [X.] scheitere daran, dass sich die Unterlagen nicht in der Verfügungsgewalt einer ablieferungspflichtigen Stelle befänden. Mangels verdrängender Spezialregelung sei nach dem Informationsfreiheitsgesetz zu entscheiden, das eine Verpflichtung zur Beschaffung von Informationen aber nicht kenne. Der Zweck des Gesetzes - Herstellung der Transparenz behördlicher Entscheidungen und eine gleichgewichtige Informationsverteilung - erfordere nur den Zugang zu Informationen, über die die Behörde im Rahmen ihres Entscheidungsprozesses verfüge. Ein Anspruch nach dem Landesmediengesetz bestehe nicht. Des Weiteren gäben weder die Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG noch die Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein Recht auf Zugänglichmachung einer Informationsquelle. Schließlich könne die Klägerin ihr Begehren weder auf das Rechtsstaatsprinzip noch auf das Demokratieprinzip stützen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Fragen sind, soweit nicht bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt, jedenfalls mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres im Sinne des vom Oberverwaltungsgericht eingenommenen [X.] zu beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte (vgl. Beschluss vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> = [X.] 310 § 60 VwGO Nr. 228 S. 14).

1. Die Frage:

Eine Legaldefinition des zentralen archivrechtlichen Begriffs des [X.] enthält das [X.]gesetz nicht; lediglich der allgemeine registraturrechtliche Begriff der Unterlage wird in § 2 Abs. 8 [X.] umschrieben. Der Begriff des [X.] mag materiell verstanden werden können, wenn es lediglich auf die Archivwürdigkeit der zu archivierenden Unterlagen ankommen soll. Er hat demgegenüber einen (auch) formellen Gehalt, wenn zusätzlich auf die Übergabe der Unterlagen an bzw. deren Übernahme durch das Archiv abgestellt wird (vgl. [X.]/[X.]/[X.], Archivgesetz , 2007, § 3 Rn. 9). Jedenfalls soweit es um den Anspruch auf Nutzung von Archivgut nach § 5 Abs. 1 [X.] geht, legt das [X.]gesetz letzteres Begriffsverständnis - im Übrigen in Einklang mit der allgemein anerkannten Begriffsbildung im [X.] (siehe hierzu [X.], [X.], 2002, [X.]) - zugrunde.

§ 2 Abs. 1 Satz 1 [X.] regelt die Entstehung von Archivgut durch Normierung einer Anbietungs- und einer Übergabepflicht. Die ablieferungspflichtigen Stellen sind vorbehaltlich der im Einzelnen geregelten Befreiungstatbestände (insbesondere § 2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 [X.]) grundsätzlich verpflichtet, alle zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr benötigten Unterlagen dem [X.] anzubieten. Handelt es sich um Unterlagen von bleibendem Wert im Sinne von § 3 [X.], so trifft die genannten Stellen die Pflicht zur Übergabe "als Archivgut des [X.]". Ob die Voraussetzungen der Übergabepflicht vorliegen, entscheidet nach § 3 [X.] das [X.] im Benehmen mit der anbietenden Stelle. Auf die nähere gesetzliche Ausgestaltung des [X.] hat der Gesetzgeber mit Ausnahme der Regelungen in § 2 Abs. 4 und 5 [X.], die "aus persönlichkeitsschutzrechtlicher oder technischer Sicht zwingend geboten" seien, bewusst verzichtet (siehe BTDrucks 11/498, [X.].

Nach dem in der gesetzlichen Regelung vorgesehenen zweistufigen Verfahren gehen die von den ablieferungspflichtigen Stellen angebotenen Unterlagen erst dann in den Verantwortungsbereich des [X.]s über und werden zu Archivgut umgewidmet, wenn das [X.] die Unterlagen anhand der Maßstäbe des § 3 [X.] geprüft und im [X.] daran das Angebot durch die Übernahme der Unterlagen angenommen hat. Die im Gesetz verwendete Formulierung einer Übergabe "als" Archivgut würde allerdings auch ein Verständnis nicht von vornherein ausschließen, wonach die archivwürdigen Unterlagen bereits vor der Übernahme durch das [X.] als Archivgut anzusehen sind. Dem steht jedoch bereits das Erfordernis entgegen, dass die Bewertungsentscheidung nach § 3 [X.] vom [X.] vorzunehmen ist. Dies setzt aber eine vorherige Sichtung voraus, die jedenfalls in aller Regel solange ausscheidet, als die Unterlagen dem [X.] noch nicht vorliegen. Der Begründung des Gesetzentwurfs der [X.]regierung liegt ersichtlich ebenfalls die Vorstellung zugrunde, dass die Unterlagen von bleibendem Wert, die der Übergabepflicht unterliegen, erst mit der Übergabe zu Archivgut werden (siehe BTDrucks 11/498, [X.]. Das wird durch die Vorschrift des § 2 Abs. 5 [X.] bestätigt. Nach § 2 Abs. 5 Satz 1 [X.] sind bei gleichförmigen Unterlagen, denen bleibender Wert nach § 3 [X.] zukommt, Art und Umfang der dem Archiv zu übergebenden Unterlagen durch Vereinbarung mit der ablieferungspflichtigen Stelle vorab im Grundsatz festzulegen. Auch die so umschriebenen Unterlagen bedürfen nach § 2 Abs. 5 Satz 3 [X.] indessen noch der Übernahme durch das [X.]. Ungeachtet der Einstufung nach § 3 [X.] handelt es sich zuvor lediglich um potenzielles Archivgut (siehe BTDrucks 11/498, S. 9 f. ). Schließlich legt auch die mit Verabschiedung des [X.] eingefügte Bestimmung des § 5 Abs. 4 Satz 2 [X.] nahe, dass die Übergabe an das [X.] die entscheidende rechtliche Zäsur für die Einordnung der Unterlagen ist. Denn daraus folgt, dass vor der Übergabe des - damit entstehenden - [X.] an das [X.] der Zugang zu den Informationen allein vom Informationsfreiheitsgesetz und nicht vom [X.] geregelt wird (vgl. [X.], [X.], 2009, § 13 Rn. 18, 21).

Ob gleichwohl rechtliche Zusammenhänge vorstellbar sind, in denen von einem materiellen Begriff des [X.] auszugehen ist, kann hier dahinstehen. Beim Einsichtsrecht nach § 5 Abs. 1 [X.] ist das nach dem [X.] allerdings ausgeschlossen. Das [X.] kann Einsicht nur in solche Unterlagen gewähren, die ihm vorliegen. Wollte man im Sinne eines materiellen Begriffs des [X.] über den tatsächlich vorhandenen Bestand hinausgehen, müsste das [X.] zunächst die rechtliche Möglichkeit haben, auf solche Unterlagen, die sich noch im Besitz der ablieferungspflichtigen Stellen oder sonstiger Dritter befinden, zuzugreifen, um sie anschließend dem Nutzungsberechtigten zur Verfügung zu stellen. Eine solche Bestimmung findet sich indessen weder im [X.]gesetz, noch sind sonstige Vorschriften ersichtlich, die insbesondere gegenüber - wie hier - privaten [X.] eine den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Ermächtigungsgrundlage für ein Herausgabeverlangen bilden könnten (siehe [X.]/[X.]/[X.], a.a.O. § 7 Rn. 2 f. und § 10 Rn. 7).

Dem Umstand, dass selbst gegenüber ablieferungspflichtigen Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 [X.] anlässlich eines gegen das [X.] gerichteten Nutzungsanspruchs ein Herausgabeverlangen in Bezug auf archivwürdige Unterlagen jedenfalls rechtlich nicht durchgesetzt werden kann, soll ersichtlich die Regelung des § 5 Abs. 8 [X.] Rechnung tragen. Sie räumt nach Ablauf der Schutzfrist von 30 Jahren ein Zugangsrecht gegenüber der ablieferungspflichtigen Stelle ein. Diese Regelung wäre indessen weithin überflüssig, wenn der [X.] mittels einer Beschaffungspflicht über das [X.] durchgesetzt werden könnte. Vielmehr soll mit dieser Regelung auch bezweckt werden, dass die ablieferungspflichtigen Stellen ihre Unterlagen dem [X.] auch tatsächlich übergeben ([X.]/Oldenhage, [X.]gesetz, 2006, § 5 Rn. 126; [X.], a.a.[X.] 209 f.).

2. Mit der Frage:

Im Gegensatz zu anderen Normen des [X.] (siehe etwa - mit im Einzelnen unterschiedlichen Formulierungen - § 4 Abs. 1 Umweltinformationsgesetz <[X.]> 1994, § 3 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 4 [X.] 2004, § 1 Abs. 1 Satz 1 Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation ) beschränkt § 1 Abs. 1 Satz 1 Informationsfreiheitsgesetz ([X.]) den [X.] zwar nicht ausdrücklich auf Informationen, die bei der informationspflichtigen Stelle vorhanden sind. Das lässt aber nicht den Schluss zu, dass das Gesetz einen [X.] ohne Rücksicht darauf einräumen will, wo sich die Unterlagen mit den begehrten Informationen befinden (zur Beschränkung des Anspruchsgegenstands auf vorhandene Informationen unter Ablehnung einer Beschaffungspflicht vgl. [X.], a.a.O. § 1 Rn. 29 ff.; [X.], [X.], 2006, § 2 Rn. 11 ff.; [X.], in[X.]/[X.]/[X.], [X.], 2006, § 2 Rn. 24; [X.], in: [X.]/[X.], Informationsfreiheitsrecht, § 2 [X.] Bund Rn. 14; [X.], Das Informationsfreiheitsgesetz des [X.], 2009, [X.] ff.; siehe auch [X.]/Schlatmann, [X.], 2006, § 2 Rn. 10 f.). Denn die Gewährung eines Zugangs zu Informationen setzt jedenfalls voraus, dass die [X.] selbst tatsächlich Zugriff auf die Informationen hat. Müsste sich die informationspflichtige Stelle diesen Zugriff erst verschaffen, bedürfte es hierfür wiederum einer Rechtsgrundlage, um gegenüber Behörden und Privaten, die im Besitz der Information sind, ein Herausgabeverlangen durchsetzen zu können. Wie im [X.] fehlt diese auch im Informationsfreiheitsgesetz.

3. Schließlich ist die Frage:

Die Informationsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG, die den Zugang zu aus allgemein zugänglichen Quellen stammenden Informationen schützt, gibt keinen verfassungsunmittelbaren Zugang zu amtlichen Informationen. Vielmehr kann der Staat im Rahmen seiner Aufgaben und Befugnisse Art und Umfang, in dem er Informationsquellen allgemein zugänglich macht, festlegen (vgl. [X.], Urteil vom 24. Januar 2001 - 1 BvR 2623/95 u.a. - [X.]E 103, 44 <60 f.>). Insoweit ist das Grundrecht auf Ausgestaltung durch den Gesetzgeber angewiesen (Beschluss vom 18. Juli 2011 - BVerwG 7 [X.] - [X.] 400 [X.] Nr. 5 Rn. 9). Dabei hat der Gesetzgeber den Bezug zum Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG zu beachten, der als eine der Komponenten für die Informationsfreiheit wesensbestimmend ist ([X.], Beschluss vom 3. Oktober 1969 - 1 BvR 46/65 - [X.]E 27, 71 <81 f.>). Dem ist er bei der Verabschiedung des [X.] gerecht geworden, bei der er insbesondere auf die Bedeutung des Gesetzes für die [X.] Meinungs- und Willensbildung hingewiesen hat (BTDrucks 15/4493, [X.]). Diese Leitlinie für die Ausgestaltung der Informationsfreiheit gebietet es allerdings nicht, dass ein Anspruch auf Beschaffung von Akten bei [X.] eingeräumt werde müsste.

Aus dem Grundrecht der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgt hinsichtlich der Eröffnung einer Informationsquelle nichts anderes (vgl. [X.], Urteil vom 24. Januar 2001 a.a.O. <59 f.>). Auch wenn sich pressespezifische Auskunftspflichten der [X.]behörden wegen der diesbezüglichen Untätigkeit des [X.]gesetzgebers unmittelbar aus der Verfassung ergeben können, beschränkt sich der insoweit gewährleistete Informationszugang auf die bei der informationspflichtigen Stelle tatsächlich vorhandenen Informationen; eine Informationsbeschaffungspflicht gibt es nicht (Urteil vom 20. Februar 2013 - BVerwG 6 A 2.12 - Rn. 27 ff., 30).