Bundesverfassungsgericht, Nichtannahmebeschluss vom 17.01.2022, Az. 1 BvR 2727/21

Die [X.]n sind [X.]. Sie wenden sich mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen Art. 1 Abs. 1, Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe b, Art. 5 und Art. 6 des [X.] ([X.]) vom 6. Juli 2021 ([X.]) in der seit 23. Dezember 2021 geltenden Fassung (BayGVBl S. 661). Das Gesetz ist nach Art. 9 [X.] am 1. Januar 2022 in [X.] getreten.

Das [X.] normiert eine Registrierungspflicht für Interessenvertretungen, wenn sie diese gegenüber dem [X.] oder der Staatsregierung betreiben wollen, die verbindliche Anerkennung eines Verhaltenskodex, um sich registrieren zu können, sowie Sanktionen, wenn gegen diese Pflichten verstoßen wird.

1. Nach Art. 1 Abs. 1 [X.] müssen sich Interessenvertretungen registrieren. Davon gibt es nach Art. 2 [X.] Ausnahmen. Das gilt insbesondere für die Interessenvertretung "im Rahmen der Tätigkeit … der Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretungen, soweit sie ihre Funktion als Tarifpartner wahrnehmen", nach Art. 2 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe b [X.]. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs ([X.]/15463, S. 8) sollen aber andere Tätigkeiten die Registerpflicht auslösen können. Nach Art. 5 Abs. 1 [X.] sind die registrierten [X.]en an einen Verhaltenskodex gebunden, den [X.] und Staatsregierung beschließen; er liegt bislang nicht vor.

Besteht die Registerpflicht, sind alle Angaben gemäß Art. 1 Abs. 4 [X.] auf der Internetseite des [X.]s einsehbar. Äußerungen von registrierten Personen zu Gesetzesvorhaben sind gemäß Art. 4 [X.] vom federführenden Staatsministerium zu veröffentlichen. Zu den Daten gehören nach Art. 3 Abs. 1 [X.] unter anderem die Mitgliederzahl (in 100; Nr. 5), die Anzahl der Beschäftigten, die mit der Interessenvertretung unmittelbar beauftragt sind (in [X.] und Stufen von je zehn; Nr. 8) und jährliche finanzielle Aufwendungen mit Personalkosten im Bereich der Interessenvertretung (in Stufen von je 10.000 Euro; Nr. 9).

Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 [X.] kann im Einzelfall die Angabe der Daten verweigert werden, sofern "ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft dargelegt wird". Das Gesetz nennt in dessen Abs. 3 Satz 2 als Beispiel die Gefahr, Opfer einer Straftat zu werden. Die Entscheidung, ob Daten verweigert werden dürfen, trifft das [X.]samt. Nach Art. 6 Abs. 2 [X.] dürfen Registerpflichtige an öffentlichen Anhörungen der Ausschüsse des [X.]s nicht mitwirken, solange Angaben nach Art. 3 Abs. 3 [X.] verweigert werden.

2. Die [X.]n vertreten und fördern die berufsbedingten, politischen, rechtlichen, wirtschaftlichen und [X.] Belange ihrer Mitglieder in [X.]. Sie sind alle im [X.] ([X.]) organisiert. Die [X.]n zu [X.]1, 15 und Nr. 20 haben nur verbeamtete Mitglieder; alle anderen haben eine gemischte Mitgliederstruktur, denn sie organisieren auch Tarifbeschäftigte. Sofern sie Arbeitnehmende als Mitglieder haben, sind nur die [X.]n zu Nr. 8 und [X.]7 selbst tariffähig; Tarifverhandlungen werden für sie auf Bundesebene vom [X.] und [X.] geführt. Die [X.]n zu Nr. 22 treten als anerkannter Tarifpartner auf, die [X.]n zu [X.]4, 17 und 27 als anerkannte Fachverbände.

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben seien Gespräche mit Verantwortlichen aus dem Bayerischen [X.], insbesondere aus den für ihre Mitglieder relevanten Ausschüssen, und auch mit den zuständigen Staatsministerien unumgänglich. Die Bedeutung der Vertretung standespolitischer Interessen sei in Zeiten der [X.] besonders groß, da diese den Mitgliedern viel abverlange.

3. Die [X.]n rügen, das [X.] in [X.] verletze sie in ihrer von Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Koalitionsfreiheit. Sie möchten Kontakt zum Bayerischen [X.] und zur Staatsregierung aufnehmen können, ohne sich registrieren zu müssen. Insbesondere die Angaben zu den Mitgliederzahlen, den [X.], den finanziellen Verhältnissen und der Rechenschaftsbericht seien sensible Daten und bei ihnen ebenso schutzwürdig wie bei den Tarifgewerkschaften. Verletzt sei auch Art. 3 Abs. 1 GG, denn sie würden gegenüber den Angestelltengewerkschaften, den Parteien und den Religionsgemeinschaften ungleich behandelt, ohne dass dies sachlich zu rechtfertigen sei.

Ihre Verfassungsbeschwerde sei auch zulässig. Der Grundsatz der Subsidiarität gebiete nicht, bei [X.] sanktionierten Pflichten die Verfassungswidrigkeit der Norm zunächst vor den Fachgerichten geltend zu machen. Außerdem seien keine Tatsachenermittlungen erforderlich; es stellten sich rein verfassungsrechtliche Fragen. Eine verfassungskonforme Auslegung der angegriffenen Regelungen sei nicht möglich, denn der eindeutige Wille des Gesetzgebers setze dieser die Grenze.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen.

1. Dabei kann offenbleiben, ob bei den 27 [X.]n, die als Mischgewerkschaften auch Tarifbeschäftigte als Mitglieder haben, die Möglichkeit einer eigenen, unmittelbaren und gegenwärtigen Betroffenheit in Grundrechten den Begründungsanforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 [X.] entsprechend dargelegt worden ist. Es erschließt sich nicht ohne Weiteres, inwiefern und welche von Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Tätigkeiten konkret behindert oder unmöglich werden. So sind nach dem Gesetz zahlreiche Tätigkeiten ohne Registrierung möglich, denn die Interessenvertretung unterliegt nach Art. 2 Satz 1 Nr. 3 [X.] keiner Registerpflicht, wenn es um Petitionen (a), die Mitwirkung an öffentlichen Anhörungen der Ausschüsse des [X.]s geht (b), die - auch bei [X.] durchgeführte - anwaltliche Beratung und Vertretung in Rechtsangelegenheiten (d), die Erstattung wissenschaftlicher Gutachten oder an die Allgemeinheit gerichteter Darstellungen und Erörterungen von Rechtsfragen (e) oder von Expertisen, die direkt oder individuell zur Erlangung von Sachinformationen, Daten oder Fachwissen angefordert wurden (f). Es kommt also darauf an, welchen konkreten Aufgaben und Tätigkeiten die Verbände nachgehen wollen, um die Ausnahmetatbestände prüfen zu können. Desgleichen fragt sich, was daraus folgt, dass die Dachorganisation der [X.]n nach Art. 2 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe c [X.] keiner Registerpflicht unterliegt, und ob dies ihren grundrechtlich geschützten Interessen hinreichend Rechnung tragen kann. Schließlich ist fraglich, inwiefern eine Registrierung Grundrechte beeinträchtigt, wenn die [X.] - wie die [X.]n [X.], 2, 4, 8, 11, 24 - ihre Mitgliederstärke selbst veröffentlicht, und die Registerpflicht nicht die Positionen der Mitglieder umfasst, die für die Durchsetzungskraft jedoch von erheblicher Bedeutung sind.

2. Jedenfalls genügt die Verfassungsbeschwerde nicht den Anforderungen an die Subsidiarität (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 1 [X.]).

a) Auch vor der Erhebung von [X.] sind nach dem Grundsatz der Subsidiarität grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Entscheidend ist, ob die fachgerichtliche Klärung erforderlich ist, um zu vermeiden, dass das [X.] seine Entscheidungen auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage trifft (vgl. [X.] 123, 148 <173>); das [X.] soll auch keine Aussagen über den Inhalt einer einfachgesetzlichen Regelung treffen müssen, solange sich hierzu noch keine gefestigte Rechtsprechung der Fachgerichte entwickelt hat (vgl. [X.] 86, 15 <27>; 114, 258 <280>).

Wenn sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, kann daher auch die Erhebung einer [X.] oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören. Das ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn die Vorschriften abschließend gefasst sind und die fachgerichtliche Prüfung günstigstenfalls dazu führen kann, dass das angegriffene Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem [X.] vorgelegt wird. Erst recht müssen die Fachgerichte vorher angerufen werden, wenn die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit [X.] durch die angegriffenen Vorschriften tatsächlich und rechtlich beschwert sind (vgl. [X.] 143, 246 <321 f. Rn. 210>; 145, 20 <54 f. Rn. 85 f.>; 150, 309 <326 f. Rn. 42 ff.>; [X.], Beschluss des [X.] vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 -, Rn. 70; Beschluss des [X.] vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, Rn. 101 m.w.N.). Beruht ein Eingriffsakt auf einer grundrechtsverletzenden Regelung, die Ausnahmen vorsieht, so müssen [X.] vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde versuchen, die Beseitigung des Eingriffakts unter Berufung auf die Ausnahmeregelung zu erwirken, wenn dies nicht offensichtlich aussichtslos ist (vgl. [X.] 78, 58 <69>).

Nur soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das [X.] zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung hingegen nicht (vgl. [X.] 150, 309 <326 f. Rn. 44> m.w.N.). Außerdem ist es zur Wahrung des Grundsatzes der Subsidiarität nicht erforderlich, vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine bußgeldbewehrte Rechtsnorm zu verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung auszusetzen, um dann im Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. [X.] 145, 20 <54 Rn. 85> m.w.N.).

b) Danach ist der Grundsatz der Subsidiarität hier nicht gewahrt.

aa) Die Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen ein neues Gesetz, dessen Auslegung und Anwendung fachgerichtlich bislang nicht geklärt ist, obwohl die Beurteilung, ob die [X.]n von den angegriffenen Vorschriften beschwert sind, von der Klärung abhängen kann. Die [X.]n haben aber keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz gesucht, ohne dass erkennbar wäre, weshalb dies unzumutbar sein soll. Die [X.]n können sich mit der negativen Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO an die Verwaltungsgerichte wenden und dort klären, ob sie nicht beziehungsweise nur teilweise in den Anwendungsbereich des [X.] fallen.

bb) Es gibt mehrere Auslegungsfragen, die die Fachgerichte hier klären können. So ist weder geklärt, was genau unter die "Funktion als Tarifpartner" fällt, noch, ob dem Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG über die Ausgestaltung der Registrierung Rechnung getragen werden kann.

(1) Bislang ist der Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 2 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe b [X.] nicht geklärt. "Tarifpartner" ist nicht ohne Weiteres mit Tarifvertragspartei gleichzusetzen. Auch werden Tarifverträge nicht im [X.] geschlossen, so dass sich die Frage stellt, welche Tätigkeiten von der im Gesetz genannten Funktion als Tarifpartner genau umfasst sind.

(2) Desgleichen fragt sich, ob dann, wenn sich [X.] registrieren müssen, aus verfassungsrechtlichen Gründen auf bestimmte Angaben sanktionslos zu verzichten ist. Vor allem mit Blick auf die für [X.] sensiblen Daten der Mitgliederstärke wäre zu klären, ob diese Daten im Lichte von Art. 9 Abs. 3 GG von der Angabe und damit einer Veröffentlichung auszunehmen wären, soweit sie nicht ohnehin veröffentlicht sind. Nach Art. 3 Abs. 3 [X.] besteht derzeit zumindest die Möglichkeit, die Angaben der Daten zu finanziellen Verhältnissen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 9-12 [X.] zu verweigern, weil ein schutzwürdiges überwiegendes Interesse glaubhaft dargelegt wird. Ausweislich der Materialien kann die Verweigerung der Daten insbesondere mit dem Schutz eventuell betroffener Grundrechte begründet werden (vgl. [X.]/15463, [X.]). Wie sich dies auf die Daten zu den Streikkassen der [X.] und weitere auch aus grundrechtlicher Sicht sensible Daten auswirkt, ist zunächst fachrechtlich zu beantworten.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 [X.] abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.