Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.10.2018, Az. 7 C 6/17

Der Kläger, Redakteur einer Tageszeitung, begehrt Auskünfte zu [X.] des [X.] Bundestages.

Im März 2014 beantragte der Kläger beim [X.] Bundestag, ihm für die abgelaufene und die laufende Legislaturperiode Auskünfte zu [X.] zu erteilen. Die Beklagte verwies den Kläger hinsichtlich der Zahl der [X.] auf das Datenhandbuch zur Geschichte des [X.] Bundestages und lehnte unter Hinweis auf die derzeitige Beschlusslage des [X.], Immunität und Geschäftsordnung die Erteilung weiterer Auskünfte ab.

Der hiergegen erhobenen Klage gab das Verwaltungsgericht statt.

Auf die Berufung der Beklagten hat das [X.] mit Urteil vom 29. November 2016 das Urteil des [X.] aufgehoben und die Klage abgewiesen: Der Anwendungsbereich des presserechtlichen Auskunftsanspruchs nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der einzigen in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage, sei nicht eröffnet. Die begehrten Auskünfte bezögen sich unmittelbar auf [X.] als eigene Angelegenheiten des [X.] und seien als solche von dem Anwendungsbereich des auf Verwaltungshandeln beschränkten presserechtlichen Auskunftsanspruchs ausgenommen. Für einen presserechtlichen Auskunftsanspruch unmittelbar gegen den [X.] Bundestag als Organ der Legislative sei unabhängig davon, ob sich der verfassungsrechtliche Anspruch auch auf Organe der Legislative erstrecke, dann kein Raum, wenn und soweit der Gesetzgeber von seiner Kompetenz zur Regelung von [X.] Gebrauch gemacht habe. Dies habe der [X.] getan, indem er in § 107 [X.] geregelt habe, in welchen [X.]n ein Beschluss des [X.] ergehe, und damit zugleich festgelegt habe, in welchem Umfang Informationen über [X.] zugänglich gemacht würden.

Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und macht geltend: Die begehrten Auskünfte seien vom Anwendungsbereich des presserechtlichen Auskunftsanspruchs nicht ausgenommen. Sie seien nicht geeignet, die Belange des [X.] zu beeinträchtigen. Sie beträfen allgemeine statistische Daten, die mit dem Inhalt und dem Sinn der Immunitätsregelungen nicht in einem direkten Zusammenhang stünden. Die Kompetenz des [X.] Bundestages zur Regelung seiner Geschäftsordnung schließe nicht die Befugnis ein, Voraussetzungen und Grenzen zu bestimmen, unter denen der Öffentlichkeit und der Presse Informationen zu erteilen seien. Das [X.] habe eine Einzelfallabwägung unterlassen und einen abwägungsfesten Vorrang der Vertraulichkeitsinteressen der Beklagten bejaht.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das Urteil des [X.]s.

Die zulässige Revision ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Im Einklang mit [X.]recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) hat das Oberverwaltungsgericht den gegen den [X.] geltend gemachten verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch abgelehnt (1.). Ein Auskunftsanspruch aus Art. 10 [X.] besteht gleichfalls nicht (2.).

1. Der Kläger kann als Journalist und Träger des Grundrechts der Pressefreiheit einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gegen den [X.] zu [X.] nicht geltend machen.

a) Das Grundrecht der Pressefreiheit verleiht einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft gegenüber [X.]behörden in Ermangelung einer einfachgesetzlichen Regelung des [X.]gesetzgebers, soweit die [X.] wegen einer entgegenstehenden Gesetzgebungskompetenz des [X.] nicht anwendbar sind (vgl. [X.], Urteil vom 16. März 2016 - 6 [X.] 65.14 - [X.]E 154, 222 Rn. 13 m.w.N.).

Der in § 4 Abs. 1 des [X.] Pressegesetzes ([X.] BE) i.d.F. der Bekanntmachung vom 15. Juni 1965 ([X.]), neu gefasst durch Art. 1 des Gesetzes vom 4. April 2016 ([X.]), landesrechtlich normierte Auskunftsanspruch der Presse gegenüber Behörden ist nicht anwendbar. Die Regelung behördlicher Auskunftspflichten gegenüber der Presse lässt sich wesensmäßig dem Presserecht zuordnen, für das die Länder zuständig sind, da Art. 73 f. GG es nicht dem [X.] zuweisen (vgl. [X.], Urteil vom 25. März 2015 - 6 [X.] 12.14 - [X.]E 151, 348 Rn. 18). Das Grundgesetz weist die Regelungskompetenz für Auskunftsansprüche zur Rechtsstellung der [X.] allerdings als Annexkompetenz dem [X.]gesetzgeber zu. Nach Art. 38 Abs. 3 und Art. 48 Abs. 3 Satz 3 GG sind Einzelheiten der Rechtsstellung der [X.] durch [X.]gesetz zu bestimmen. Die dort zur Rechtsstellung des [X.] ausgesprochenen Gesetzgebungsaufträge setzen eine Gesetzgebungskompetenz des [X.] voraus bzw. regeln eine solche selbst inzident. Die Regelung der [X.]angelegenheiten des [X.]es ist Teil der Selbstorganisation des [X.]. Auskunftspflichten, die diesen Bereich betreffen, beziehen sich hiernach auf die Rechtsstellung der [X.]. Über Gegenstand und Reichweite solcher Auskunftspflichten hat der [X.]gesetzgeber in Ausübung seiner Kompetenz nach Art. 38 Abs. 3 GG zu entscheiden und dabei die betroffenen Rechtsgüter einem angemessenen Ausgleich zuzuführen (vgl. [X.], Urteil vom 16. März 2016 - 6 [X.] 65.14 - [X.]E 154, 222 Rn. 13 f.). Von dieser Kompetenz hat er bisher keinen Gebrauch gemacht.

Aufgrund des in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs können Pressevertreter in geeigneter Form behördliche Auskünfte verlangen, soweit berechtigte schutzwürdige Interessen privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit von Informationen nicht entgegenstehen ([X.], Urteile vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - [X.]E 146, 56 Rn. 29 und vom 25. März 2015 - 6 [X.] 12.14 - [X.]E 151, 348 Rn. 24; Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 - NVwZ 2015, 1383 Rn. 6). Der Inhalt des presserechtlichen Auskunftsanspruchs wird maßgeblich durch die Funktionen bestimmt, die die Presse in der freiheitlichen Demokratie erfüllt. Ihr kommt neben einer Informations- insbesondere eine Kontrollfunktion zu (vgl. [X.], [X.] vom 14. September 2015 - 1 BvR 857/15 - NJW 2015, 3708 Rn. 16). Die effektive funktionsgemäße Betätigung der Presse setzt voraus, dass ihre Vertreter in hinreichendem Maß von staatlichen Stellen Auskunft über Angelegenheiten erhalten, die nach ihrem Dafürhalten von öffentlichem Interesse sind (vgl. [X.], Urteil vom 25. März 2015 - 6 [X.] 12.14 - [X.]E 151, 348 Rn. 30). Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch der Presse hat diesen Funktionen Rechnung zu tragen.

b) Allerdings ist der Anwendungsbereich des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs nicht eröffnet, wenn parlamentarische Angelegenheiten wie [X.] betroffen sind.

Das [X.]verwaltungsgericht geht davon aus, dass der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch allein gegenüber [X.]behörden im funktionalen Sinne geltend gemacht werden kann (vgl. [X.], Urteile vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - [X.]E 146, 56 Rn. 25 f., 30, vom 25. März 2015 - 6 [X.] 12.14 - [X.]E 151, 348 Rn. 30, vom 16. März 2016 - 6 [X.] 65.14 - [X.]E 154, 222 Rn. 13 und vom 29. Juni 2017 - 7 [X.] 24.15 - [X.]E 159, 194 Rn. 62 ff.; vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 IFG sowie hierzu [X.], Urteil vom 25. Juni 2015 - 7 [X.] 1.14 - [X.]E 152, 241 Rn. 13 ff.).

Auch das [X.]verfassungsgericht geht von keinem weitergehenden verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch der Presse aus. Es hat offengelassen, ob ein Auskunftsanspruch unter Rückgriff auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unmittelbar aus der Verfassung abgeleitet werden kann und wie weit dieser gegebenenfalls reicht. Denn für eine Verletzung der Pressefreiheit ist jedenfalls dann nichts ersichtlich, solange die Fachgerichte den Presseangehörigen im Ergebnis einen Auskunftsanspruch einräumen, der hinter dem Gehalt der - untereinander im Wesentlichen inhaltsgleichen, auf einer Abwägung zielenden (vgl. § 4 [X.]; Art. 4 [X.]; § 4 PrG BE; § 5 [X.]; § 4 [X.]; § 4 PrG HH; § 3 [X.]; § 4 [X.]; § 4 [X.]; § 4 [X.]; § 6 LMG RP; § 5 [X.]; § 4 [X.]; § 4 [X.]; § 4 PrG SH; § 4 [X.]) - Auskunftsansprüche der [X.] nicht [X.] ([X.], [X.] vom 27. Juli 2015 - 1 BvR 1452/13 - NVwZ 2016, 50 Rn. 12). Das jeweilige Landespresserecht gewährleistet indes allein einen Anspruch auf Auskunft gegenüber Behörden im Hinblick auf Verwaltungshandeln.

[X.] sind demgegenüber Teil der parlamentarischen Angelegenheiten des [X.]es. Dass eine Anfrage der Presse zu [X.] in der [X.]tagsverwaltung bearbeitet und nur Auskunft über statistisch aufbereitete und nicht auf identifizierbare Abgeordnete bezogene Angaben begehrt wird, macht deren Beantwortung noch nicht zu einer Verwaltungsangelegenheit. Materiell steht Immunitätsrecht nach Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG als Teil des [X.]rechts in Rede. Die Immunität dient dem Schutz des [X.] vor Beeinträchtigungen seiner parlamentarischen Tätigkeit und damit der Sicherung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des [X.]tages (vgl. [X.], Urteil vom 17. Dezember 2001 - 2 [X.] - [X.]E 104, 310 <329>; [X.], in: [X.]/[X.], GG, Stand Januar 2018, Art. 46 Rn. 50 f.). Sie findet ihre Rechtfertigung vor allem im Repräsentationsprinzip. Der [X.]tag nimmt seine Aufgaben und Befugnisse nicht losgelöst von seinen Mitgliedern, sondern in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahr. Demgemäß ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des [X.]tages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen (vgl. [X.], Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 [X.] - [X.]E 80, 188 <217 f.>). Die Immunität soll davor schützen, dass Abgeordnete durch Strafverfolgungsmaßnahmen oder sonstige Eingriffe der anderen Gewalten in dieser Arbeit behindert werden. Im Übrigen sind selbst korrekte, nicht in politischer Absicht veranlasste behördliche Maßnahmen geeignet, die Arbeit des [X.] zu beeinträchtigen. Das gilt gleichermaßen für jene Ermittlungen, die entweder durch Anzeigen, die Streitlust Privater oder durch Verdächtigungen seitens der Medien ausgelöst worden sind ([X.], Urteil vom 17. Dezember 2001 - 2 [X.] - [X.]E 104, 310 <328 f.>). Die [X.] gehören mithin zum Kernbereich der verfassungsrechtlich begründeten [X.]autonomie ([X.], Urteil vom 21. Juli 2000 - 2 BvH 3/91 - [X.]E 102, 224 <236 f.>). Eine Unterscheidung zwischen auskunftspflichtigen "rein statistischen Daten" und anderen Daten widerspräche der umfassenden Zuweisung der [X.] in die autonome Sphäre des [X.]. [X.] unterfallen daher insgesamt und ohne Differenzierungen nach der Qualität der Daten der [X.]- und Geschäftsordnungsautonomie, ohne dass es darauf ankäme, ob gleichzeitig auch Rechtspositionen einzelner [X.] berührt werden oder die Weitergabe von Daten die Funktionsfähigkeit des [X.] oder dessen Ansehen beeinträchtigen kann. Indem es vorliegend nicht um die administrative Tätigkeit der [X.]tagsverwaltung, sondern um eine Tätigkeit im Rahmen der [X.]autonomie geht, unterscheidet sich die vorliegende Konstellation von derjenigen der Urteile zu Auskünften zum Sachleistungskonsum von [X.] oder der Tätigkeit der [X.]tagsabgeordneten vorgelagerter Unterstützungsleistungen des [X.] (vgl. [X.], Urteile vom 16. März 2016 - 6 [X.] 65.14 - [X.]E 154, 222 Rn. 20 ff. und vom 25. Juni 2015 - 7 [X.] 1.14 - [X.]E 152, 241 Rn. 13 ff.).

2. Ein Anspruch auf die begehrten Auskünfte besteht schließlich nicht gemäß Art. 10 [X.]. Nach der Rechtsprechung des [X.], wonach sich aus Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] ein Recht auf Informationszugang ergeben kann (vgl. [X.], Urteil der [X.] Nr. 18030/11 vom 8. November 2016; auszugsweise in dt. Übersetzung in [X.] 2016, 536 Rn. 155 f., 158 ff.), spricht zwar viel dafür, dass das vom Kläger in seiner Rolle als Journalist und somit in seiner Funktion als "public watchdog" geltend gemachte Auskunftsbegehren von der Garantie des Art. 10 Abs. 1 [X.] erfasst wird. Es ist allerdings nichts dafür ersichtlich, dass die nach innerstaatlichem Recht bestehenden Grenzen des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs bei Beachtung des den Konventionsstaaten [X.] den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ("in einer [X.] Gesellschaft notwendig") gemäß Art. 10 Abs. 2 [X.] nicht genügen (vgl. [X.], Urteile vom 16. März 2016 - 6 [X.] 65.14 - [X.]E 154, 222 Rn. 29 und vom 29. Juni 2017 - 7 [X.] 24.15 - [X.]E 159, 194 Rn. 45).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.