Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 04.11.2020, Az. 20 AV 2/20

Das Vorverfahren zur Anrufung des [X.]s betrifft Fragen der Geheimhaltung persönlicher Daten verstorbener Informanten des [X.]. Mit [X.]eschluss vom 13. Mai 2020 - 6 A 3.20 - (NVwZ 2020, 1360) hat der [X.] des [X.] sinngemäß angefragt, ob der [X.] an seiner diesbezüglichen Rechtsprechung festhält (erstmals [X.], [X.]eschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - [X.]E 163, 271 Rn. 26 ff.). Nach eingehender Prüfung der vorgetragenen Argumente hält der [X.] seine Rechtsprechung aus den nachfolgenden Gründen aufrecht (I) und weist darauf hin, dass gegen die Zulässigkeit der Anrufung des [X.]s durchgreifende [X.]edenken bestehen (II).

1. Im Ausgangsverfahren begehrte das Verlagshaus "[X.]" auf presserechtlicher Grundlage Auskunft über sämtliche sogenannte konspirative Linien zum [X.] während und nach der [X.]. Die Akten wurden größtenteils offengelegt. Einige Textstellen wurden allerdings aufgrund einer Sperrerklärung des [X.]kanzleramts geschwärzt, die der [X.] im In-camera-Verfahren überprüfte und mit [X.]eschluss vom 3. Januar 2020 - 20 F 13.17 - größtenteils billigte. Dabei ging es beispielsweise um vertrauliche Informationen oder Informanten ausländischer Geheimdienste ([X.]). Ferner wurden die Klar- oder Tarnnamen von tatsächlich oder mutmaßlich noch lebenden Informanten des [X.] unkenntlich gemacht. Einige Schwärzungen wurden mit dem Argument begründet, dass eine über den Tod hinausgehende [X.] vorliege und daher der Name des Informanten auch nach seinem Ableben geheim gehalten werden müsse.

Nur diese Fälle sind Gegenstand der Anfrage. Es geht weder um eine Zurückhaltung der gesamten [X.] noch um eine Offenlegung aller Schwärzungen. Umstritten ist lediglich die Preisgabe der Personalien verstorbener Informanten, denen der [X.] zuvor Verschwiegenheit über den Tod hinaus zugesichert hat. [X.]ei dieser Rechtsfrage besteht Einvernehmen darüber, dass der [X.]e Ehrenschutz aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG die Preisgabe des Namens eines verstorbenen Informanten nicht hindert. Denn die [X.] wahrer Tatsachen über einen Verstorbenen verletzt seine Menschenwürde grundsätzlich nicht ([X.], [X.]eschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - [X.]E 163, 271 Rn. 21 und Urteil vom 30. Januar 2019 - 6 A 1.17 - [X.]E 164, 269 Rn. 45). Fraglich ist allein, welche Auswirkungen eine über den Tod hinausgehende [X.] auf die Geheimhaltung der persönlichen Daten eines verstorbenen Informanten hat und in welchem Umfang dabei das Wohl des [X.] im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO eine über den Tod des Informanten hinausgehende Geheimhaltung erfordert. Es geht also um die Reichweite allein des im öffentlichen Interesse der Nachrichtendienste bestehenden [X.]en Vertraulichkeitsschutzes.

2. Das [X.]verwaltungsgericht behandelte den Schutz von Informanten zunächst vorwiegend unter dem Aspekt des Grundrechtsschutzes. Die Personalien eines noch lebenden Informanten wurden im Hinblick auf dessen allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) als ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO angesehen (vgl. [X.], In-camera-Verfahren vor den Verwaltungsgerichten, DV[X.]l 2016, 473 <479>).

a) Später fügte der [X.] hinzu, dass neben das grundrechtlich gesicherte Interesse des Informanten, seine persönlichen Daten geheim zu halten, auch das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung von Informationsquellen trete ([X.], [X.]eschluss vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - [X.]E 137, 318 Rn. 10 f.). [X.]ehörden und Nachrichtendienste erhielten Informationen, die sie für ihre effektive Aufgabenerfüllung benötigten, in der Regel nur, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit zusicherten. Der [X.]ruch einer zugesagten lebenslangen Vertraulichkeit sei generell geeignet, die Aufgaben der [X.] zu beeinträchtigen, weil dies die künftige Anwerbung von Informanten erschwere ([X.], [X.]eschlüsse vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - [X.]E 136, 345 Rn. 17 und vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 23).

Daran anknüpfend entschied der [X.] Ende 2016 im Fall [X.] in einer früheren [X.]esetzung, dass diese nachrichtendienstlichen [X.]elange neben dem grundrechtlichen Schutz des Informanten keine eigenständige [X.]edeutung hätten. Sie führten nicht zu einer Schutzverstärkung in dem Sinne, dass die verfassungsrechtlichen Grenzen des Persönlichkeitsschutzes, der [X.] allein auf die [X.]ung der Menschenwürde zurückzuführen sei, die Reichweite des Informantenschutzes nicht mehr beschränke ([X.], [X.]eschluss vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.15 - [X.] 310 § 99 VwGO Nr. 70 Rn. 24). Da Informanten in der Regel keinen [X.]en Ehrenschutz genießen, hatte diese Entscheidung zur Folge, dass es auch keinen zeitlich darüber hinaus reichenden [X.]en Vertraulichkeitsschutz im öffentlichen Interesse gab.

b) Diese Rechtsprechung wurde wenig später durch die Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts im Fall [X.] in Frage gestellt ([X.], [X.]eschluss vom 13. Juni 2017 - 2 [X.] - [X.]E 146, 1 Rn. 122 ff.). In diesem Verfahren ging es um eine kleine Anfrage mehrerer [X.]tagsfraktionen aus dem [X.] zum [X.] von 1980. Die [X.]regierung wurde um Auskunft gebeten, ob der im Verdacht der Mitwirkung stehende Heinz [X.] ein V-Mann einer Sicherheitsbehörde des [X.] oder eines [X.] gewesen sei. Heinz [X.] hatte sich 1981 in der Untersuchungshaft erhängt. In diesem Zusammenhang führte das [X.]verfassungsgericht aus, eine [X.] begründe einen Vertrauenstatbestand (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG), auf den sich ein Informant grundsätzlich berufen könne (a.a.[X.] Rn. 104). Unabhängig von der Gefährdung grundrechtlicher [X.]elange in einem konkreten Einzelfall und ungeachtet des [X.]ablaufs könne die Enttarnung verdeckt handelnder Personen die Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden gefährden, da durch die Herausgabe von Informationen über V-Leute oder sonstige verdeckte Quellen das Vertrauen in die Wirksamkeit von [X.]n geschwächt und damit noch aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abgehalten und die Gewinnung neuer Quellen erschwert werden könne (a.a.[X.] Rn. 123). Selbst bei Fragen zum Einsatz konkreter Personen als V-Leute seien jedoch eng begrenzte Ausnahmefälle denkbar, in denen das parlamentarische Informationsinteresse überwiege. Dies sei insbesondere der Fall, wenn aufgrund besonderer Umstände eine Gefährdung grundrechtlich geschützter [X.]elange ausgeschlossen sei oder zumindest fernliegend erscheine und eine [X.]eeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste nicht ernsthaft zu befürchten sei. [X.]ei dieser Abwägung sei der [X.]ablauf ein bedeutsamer - wenn auch nicht allein ausschlaggebender - Faktor. So könne sich im Einzelfall bei weit zurückliegenden Vorgängen die [X.] erheblich vermindern oder erledigt haben (a.a.[X.] Rn. 124). Eine solche Ausnahme wurde im Fall [X.] angenommen.

c) Diese Entscheidung gab dem [X.] Anlass zur Überprüfung der bisherigen Rechtsprechung. Denn das [X.]verfassungsgericht hatte darin einen über den [X.]en Ehrenschutz zeitlich hinausgehenden [X.]en Vertraulichkeitsschutz im Interesse der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste anerkannt. Außerdem verstand es bei einer entsprechenden Zusage die [X.]e Geheimhaltung gleichsam als Regel, während es die Offenlegung als begründungsbedürftige Ausnahme behandelte.

Dementsprechend hat der [X.] mit [X.]eschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - ([X.]E 163, 271 Rn. 26 ff.) die bisherige Rechtsprechung zum [X.]en Informantenschutz geändert und bei einer über den Tod hinausgehenden [X.] eine strukturierte Einzelfallprüfung im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO vorgesehen. Danach ist zunächst zu fragen, ob besondere Umstände vorliegen, die eine vorzeitige [X.]ekanntgabe des Namens der nachrichtendienstlichen Verbindung rechtfertigen. Dies ist etwa bei der Verstrickung in [X.] oder [X.]. Liegen keine besonderen Umstände vor, erscheint eine Freigabe der persönlichen Daten des Informanten erst 30 Jahre nach dessen Ableben oder mutmaßlichen Ableben gerechtfertigt. Sind 30 Jahre abgelaufen, ist eine weitere Geheimhaltung grundsätzlich nur zulässig, wenn dafür wiederum besondere Umstände vorliegen. [X.]ei dieser strukturierten Einzelfallprüfung wird dem Allgemeininteresse der Nachrichtendienste an der Einhaltung [X.]er [X.]n durch die typische Geheimhaltungsfrist von 30 Jahren Rechnung getragen. Zugleich bleibt Flexibilität für vom Normalfall abweichende Einzelfälle in dem Sinne, dass der [X.]ablauf ein bedeutsamer - aber nicht der allein entscheidende - Faktor ist.

d) Zu dieser Rechtsprechungsänderung nahm der [X.] alsbald Stellung. Am 30. Januar 2019 verhandelte er noch einmal über die Offenlegung quellenbezogener Informationen im Fall Eichmann, über den der [X.] in seiner früheren [X.]esetzung im Dezember 2016 entschieden hatte. Das [X.]kanzleramt hatte zwei Tage vor der mündlichen Verhandlung im Hinblick auf die neuere Rechtsprechung des [X.]s eine weitere Sperrerklärung abgegeben. Der [X.] gab dem Antrag auf Offenlegung bestimmter Schwärzungen ohne erneute Durchführung eines Zwischenverfahrens statt ([X.], Urteil vom 30. Januar 2019 - 6 A 1.17 - [X.]E 164, 269). Die Preisgabe bestimmter Namen verstorbener Informanten führe nicht zu einer Gefährdung des Wohls der [X.]republik Deutschland im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]ArchG.

[X.]ei der Prüfung dieses archivrechtlichen Nutzungsausschlussgrundes sei eine Einzelfallprüfung geboten, bei der der [X.]ablauf ein bedeutsamer - wenn auch nicht allein ausschlaggebender - Faktor sei. Im Einzelfall könne sich bei weit zurückliegenden abgeschlossenen Vorgängen die [X.] erheblich vermindern oder erledigt haben. In diesen Fällen reiche die bloße Geltendmachung des [X.] nicht aus; vielmehr müssten Anhaltspunkte für konkret befürchtete Nachteile vorliegen, dass die [X.]ekanntgabe der persönlichen Daten unter [X.]erücksichtigung des Umfelds, in dem die Informanten eingesetzt gewesen seien, auch heute noch zu einer Erschwerung der Aufgabenerfüllung führe ([X.], Urteil vom 30. Januar 2019 - 6 A 1.17 - [X.]E 164, 269 Rn. 52). Die Norm lasse - anders als der (gegenwärtige) [X.] zu § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO ausführe - im Rahmen der gebotenen Einzelfallprüfung keinen Raum für eine [X.] (a.a.[X.] Rn. 53). Eine [X.]indung an die vom früheren [X.] getroffene Entscheidung bestehe - anders als in ständiger Rechtsprechung bisher angenommen - gleichfalls nicht, weil die vom früheren [X.] verwendeten Maßstäbe nicht inhaltsgleich zur fachgesetzlichen Vorschrift (sic!) seien. Mangels Maßstabsidentität entfalle die präjudizielle Wirkung (a.a.[X.] Rn. 54). Im Rahmen der archivrechtlichen Einzelfallprüfung lehnte der [X.] dann das Vorliegen einer über den Tod hinausgehenden [X.] als unglaubhaft ab (a.a.[X.] Rn. 56 ff.).

e) Mit der vorliegenden Anfrage und einem Parallelbeschluss vom 13. Mai 2020 hat der [X.] seine These, über einen anderen normativen Prüfungsmaßstab zu verfügen, aufgegeben. Er führt jetzt aus, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]ArchG und § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO enthielten im Hinblick auf das [X.] nach bisheriger Rechtsprechung (sic!) dieselben Anforderungen ([X.], [X.]eschluss vom 13. Mai 2020 - 6 A 14.19 - juris Rn. 6). Das gelte auch für den allgemeinen presserechtlichen Auskunftsanspruch ([X.], [X.]eschluss vom 13. Mai 2020 - 6 A 3.20 - NVwZ 2020, 1360 Rn. 7).

Er wiederholt und bekräftigt seine zum [X.]en Vertraulichkeitsschutz von Informanten gebildeten [X.], wonach eine reine Einzelfallprüfung ohne zeitliche "Regelvermutung" stattzufinden habe. [X.]ei weit zurückliegenden abgeschlossenen Vorgängen könne sich die [X.] erheblich vermindern oder erledigt haben. Dabei stellt der [X.] maßgeblich auf den [X.]punkt des Abschlusses der nachrichtendienstlichen Akte, nicht auf den [X.]punkt des Todes des Informanten ab. [X.]ei der Frage, ob in diesen Fällen durch den [X.]ruch der [X.]en [X.] negative Auswirkungen auf die Geheimdiensttätigkeit zu erwarten sind, sieht er die Nachrichtendienste bei entsprechendem Alter des [X.] in einer einzelfallbezogenen Darlegungslast für auch heute noch konkret zu befürchtende Nachteile. In der Einhaltung staatlicher Zusagen erkennt der [X.] keinen Eigenwert und er erörtert auch nicht die Frage, ob eine generelle Praxis, gegebene [X.]n einzuhalten, zum Erhalt der Glaubwürdigkeit eines Nachrichtendienstes notwendig ist. Man kann von einer isoliert auf den [X.]ablauf des nachrichtendienstlichen Geschehens und auf die konkret drohenden Folgen des [X.]ruchs der einzelnen [X.] fokussierten Einzelfallprüfung sprechen (isolierte Einzelfallprüfung).

Zur Erläuterung der eigenen [X.] verweist der [X.] im Wesentlichen auf seine bisherige Rechtsprechung. Der Rechtsprechungsänderung des [X.]s zu § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO könne er sich für den [X.]ereich des verfassungsunmittelbaren presserechtlichen Auskunftsanspruchs nicht anschließen. Der [X.] kritisiert vor allem die "Regelvermutung" von 30 Jahren. Für sie bestehe kein [X.]edarf, weil der [X.] auf der Grundlage der ihm vorliegenden, ungeschwärzten Akten den vollen Zugriff für eine eigene tatrichterliche Einzelfallwürdigung habe. Die dem zugrunde liegende Typusbildung des "durchschnittlichen Informanten" sei wirklichkeitsfremd und nicht problemangemessen. Die insoweit vom [X.] postulierte Ausnahme in [X.]ezug auf [X.] und Schwerkriminelle sei inkonsistent. Das Prüfprogramm des [X.]s lasse keinen Raum für eine ausreichende [X.]erücksichtigung kollidierender Interessen.

3. [X.]evor auf diese Kritik im Einzelnen eingegangen wird, ist zum besseren Verständnis darauf hinzuweisen, dass es ungeachtet der Meinungsunterschiede zwischen den beiden Senaten eine erhebliche Übereinstimmung in wesentlichen Vorfragen gibt.

a) Zunächst dürfte Einigkeit darüber bestehen, dass es grundsätzlich eine Frage der Feststellung des Sachverhalts ist, ob eine Sicherheitsbehörde einem Informanten bei der Anwerbung die strikte Geheimhaltung seiner Personalien zugesagt hat, ob nur eine auf die Lebenszeit beschränkte und mit dem Tod endende Zusicherung vorliegt ("auflösend bedingte [X.]") oder ob eine über den Tod hinausgehende, "unbeschränkte und unbedingte [X.]" abgegeben worden ist. Gelegentlich finden sich dazu Aufzeichnungen in den Akten. Ansonsten muss der Tatrichter auf die Angaben der Sicherheitsbehörde zurückgreifen, ob sie im maßgeblichen [X.]raum in ihrer allgemeinen Anwerbungspraxis bedingte oder unbedingte [X.]n abgegeben hat (vgl. [X.], Urteil vom 30. Januar 2019 - 6 A 1.17 - [X.]E 164, 269 Rn. 56 ff.). Jedenfalls kann die [X.] nicht Gegenstand einer rechtlichen Anfrage an den [X.] sein.

b) Ferner stellt der [X.] in seiner Anfrage die Aussage der [X.]regierung nicht in Frage, dass eine Anwerbung von Informanten in der Vergangenheit und in der Gegenwart nur bei Zusage strikter Geheimhaltung ihrer persönlichen Daten möglich ist, dass dabei oftmals auch ausdrücklich eine Geheimhaltung über den Tod hinaus zugesichert werden muss und dass dies auch häufig stillschweigend Geschäftsgrundlage einer Anwerbung ist. Müsste der [X.] bei Anwerbungsgesprächen mitteilen, dass er auf eine beliebige Presseanfrage hin die Personalien des Informanten gleich nach dessen Tode bekanntzugeben hat, würde dies die Anwerbung neuer Informanten und die weitere Zusammenarbeit mit den vorhandenen Informanten gravierend erschweren. Trifft diese auf allgemein bekannten Tatsachen beruhende Prognose zu, liegt es im öffentlichen Interesse des [X.], über den Tod hinausgehende unbedingte [X.]n abzugeben und einen entsprechenden [X.]en Vertraulichkeitsschutz zu gewährleisten. Daher besteht Konsens darüber, dass die frühere Rechtsprechung des [X.]s ([X.], [X.]eschluss vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.15 - [X.] 310 § 99 VwGO Nr. 70 Rn. 24) nicht fortgeführt werden kann, wonach das öffentliche Interesse einer Offenlegung persönlicher Daten von Informanten unmittelbar nach deren Tod nicht entgegensteht.

c) Zwischen dem [X.] und dem [X.] besteht auch Einigkeit darüber, dass die diesbezüglichen Ausführungen des [X.]verfassungsgerichts im Fall [X.] auf die vorliegende Problemlage übertragbar sind ([X.], [X.]eschluss vom 13. Juni 2017 - 2 [X.] - [X.]E 146, 1 Rn. 104, 123 f.). Zwar beschäftigt sich diese Entscheidung mit der Abgrenzung des parlamentarischen Fragerechts gegenüber den Geheimhaltungsbelangen der [X.]. Das Auskunftsrecht der Presse und die archivrechtlichen Ansprüche von Wissenschaftlern können gegenüber den [X.]elangen der Nachrichtendienste inhaltlich jedoch nicht weiterreichen als das parlamentarische Fragerecht. Auch erfolgt die von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO bei der gerichtlichen Aktenbeiziehung geforderte Abwägung zwischen dem Interesse des Einzelnen an effektivem Rechtsschutz und dem Geheimhaltungsinteresse des Staates nach vergleichbaren Maßstäben.

d) Unstreitig ist ferner, dass weder § 99 VwGO noch andere Vorschriften des [X.]rechts die Geheimhaltung persönlicher Daten verstorbener Informanten explizit regeln und dass es darum keine gesetzliche "Regelvermutung" für eine 30-jährige Geheimhaltung gibt. Der [X.] hat sich darum nie auf eine entsprechende Regelvermutung berufen und auch keine entsprechende Formulierung verwendet. Vielmehr ist er stets wie der [X.] davon ausgegangen, dass bei der [X.] nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine einzelfallbezogene Gewichtung der für und gegen die weitere Geheimhaltung sprechenden öffentlichen [X.]elangen stattfinden muss. Der [X.] hat lediglich eine typisierende Rechtsfortbildung vorgenommen und ausgeführt, welche Auswirkungen unbedingte [X.]n typischerweise in welchen Fällen haben und dass in den durch keine [X.]esonderheiten gekennzeichneten [X.]n eine Preisgabe persönlicher Daten nicht vor Ablauf von 30 Jahren in Frage kommt.

e) Dass auch bei Vorliegen einer unbedingten [X.] eine einzelfallbezogene Abwägung zwischen den für die Geheimhaltung und den gegen eine Geheimhaltung sprechenden öffentlichen Interessen erforderlich bleibt, ist gleichfalls unstreitig. Auch der [X.] teilt nicht den Standpunkt der [X.]regierung, dass bei Vorliegen einer unbedingten [X.] eine Offenlegung der persönlichen Daten - von Sonderfällen abgesehen - auf unbeschränkte Dauer nicht in [X.]etracht kommt. Vielmehr ist seine Rechtsprechung um die Herstellung praktischer Konkordanz zwischen den divergierenden Interessen bemüht. Auf der einen Seite sind das Geheimhaltungsinteresse der Nachrichtendienste und das [X.] des Informanten zu gewichten. Auf der anderen Seite ist das öffentliche und private Interesse an einer möglichst freien, staatlich nicht reglementierten Erforschung historischer Sachverhalte durch Presse, Medien und Wissenschaft in die Abwägung einzustellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass diese gegenläufigen öffentlichen und privaten Interessen mit zunehmender [X.]dauer an Gewicht gewinnen, sodass es nach Ansicht beider Senate keine zeitlich unbeschränkte Geheimhaltung der Personalien von Informanten gibt.

f) Im Übrigen unterscheiden sich die von den Senaten bei der Abwägung für relevant angesehenen Kriterien. Während der [X.] für die relevante [X.]dauer keinerlei Angaben macht und beim [X.]eginn des maßgeblichen [X.]ablaufs an den Abschluss der Informantentätigkeit anknüpft, stellt der [X.] auf den Tod des Informanten als das für den [X.]ablauf im Normalfall maßgebliche Anfangsdatum ab. Denn zu diesem [X.]punkt beginnt die mit der unbedingten [X.] verbundene Verpflichtung zum Stillschweigen nach dem Tod. Der [X.] trifft keinerlei verallgemeinerungsfähige Aussagen dazu, in welchen Fällen das eine oder das andere Interesse überwiegt. Hingegen hat der [X.] ein gestuftes (strukturiertes) Abwägungsverfahren entwickelt, das zwischen Fällen mit einem besonderen Offenlegungsinteresse, [X.]n und Fällen mit einem besonderen Geheimhaltungsinteresse unterscheidet und für die [X.] einen Orientierungsrahmen für die regelmäßige Einlösung der [X.]en [X.] von 30 Jahren aufzeigt.

4. Auch unter [X.]erücksichtigung der vom [X.] vorgetragenen Kritik hält der [X.] sein Modell einer strukturierten und typisierenden Einzelfallprüfung für sachgerecht.

a) Das Modell bewegt sich im Rahmen zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung (vgl. [X.], [X.]eschlüsse vom 14. Februar 1973 - 1 [X.]vR 112/65 - [X.]E 34, 269 <286 ff.> und vom 25. Januar 2011 - 1 [X.]vR 918/10 - [X.]E 128, 193 <210 f.>). Die in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO genannten Geheimhaltungsgründe sind teilweise von generalklauselartiger Weite. Insbesondere die Geheimhaltung für den Fall, dass die Offenlegung einer Information dem Wohl des [X.] oder eines [X.] Nachteile bereiten würde (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO), ist ähnlich wie der Grundsatz von [X.] und Glauben (§ 242 [X.]G[X.]) in hohem Maße konkretisierungsbedürftig. Enthält ein Gesetz ein weitgehend offenes Rechtsprinzip ist es Aufgabe der Rechtsprechung, dessen Inhalt und Tragweite in Einzelfallentscheidungen zu entfalten. Dabei legen die Gerichte für in tatbestandlicher Hinsicht vergleichbare Lebenssituationen (Fallgruppen) unter [X.]eachtung des normativen Prinzips regelmäßige Rechtsfolgen fest und wenden diese abstrakten [X.] im Einzelfall gleichmäßig an. So hat die Rechtsprechung beispielsweise aus dem allgemeinen Grundsatz von [X.] und Glauben konkrete Regeln für die Verwirkung eines über einen längeren [X.]raum nicht in Anspruch genommenen Rechtes hergeleitet (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 11. September 2018 - 4 [X.] 34.18 - [X.] 310 § 70 VwGO Nr. 28 Rn. 4 ff. m.w.N. für materielle und prozessuale Nachbarrechte im [X.]aurecht).

Im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO hat der [X.] in der Vergangenheit das allgemeine Gebot der Geheimhaltung im Gemeinwohlinteresse für diverse Fallgruppen näher bestimmt, z. [X.]. für Partnerdienstinformationen, für Angaben über die Arbeitsweise und Organisation der Sicherheitsbehörden oder für Akteninhalte im Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung (vgl. [X.], In-camera-Verfahren vor den Verwaltungsgerichten, DV[X.]l 2016, 473 <476 f.> m.w.N.). [X.]ei der Entscheidung vom 24. Oktober 2018 hat der [X.] seine Rechtsprechung für die Fallgruppe der unbeschränkten und unbedingten [X.] überprüft und unter [X.]erücksichtigung der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts im Fall [X.] durch [X.]ildung neuer [X.] abgeändert ([X.], [X.]eschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - [X.]E 163, 271). Dass er dabei für die [X.] einen zeitlichen Orientierungsrahmen von 30 Jahren nach dem Tode für die weitere Geheimhaltung vorgegeben hat, überschreitet die Grenzen zulässiger Rechtsfortbildung ebenfalls nicht. Die Festlegung eines [X.]moments hat sich nicht nur bei der Verwirkung, sondern auch in anderen Fällen als hilfreich erwiesen. So hat die Rechtsprechung beispielsweise aus dem allgemeinen Prinzip der Rechtssicherheit und dem rechtsstaatlichen Gebot der [X.]elastungsklarheit und -vorhersehbarkeit den Grundsatz entwickelt, dass vorläufige [X.]ewilligungsbescheide für [X.] jedenfalls nach 30 Jahren nicht mehr abgeändert werden können ([X.], Urteil vom 15. März 2017 - 10 C 1.16 - [X.] 451.55 Subventionsrecht Nr. 116 Rn. 29).

b) Der [X.] moniert, es habe für die Aufstellung einer solchen "Regelvermutung" keinen [X.]edarf gegeben, weil der [X.] auf der Grundlage der ihm vorliegenden ungeschwärzten Akten den vollen Zugriff für eine eigene tatrichterliche Feststellung und Würdigung der Umstände des Einzelfalls habe. Dieser Einwand der mangelnden Notwendigkeit einer Typisierung lässt zum einen das [X.]edürfnis der noch lebenden Informanten und der Nachrichtendienste nach einer hinreichenden Vorhersehbarkeit der von den Gerichten anerkannten Geheimhaltungsdauer außer [X.]. Zum anderen berücksichtigt er die bei der Sperrung von [X.] stattfindenden Arbeitsprozesse nicht.

Der [X.] umschreibt die Fallgruppen, die eine Zurückhaltung oder Schwärzung von Aktenbestandteilen zulassen, in seiner Rechtsprechung auch deswegen eingehend, weil es zunächst Aufgabe der obersten Aufsichtsbehörde ist, über eine teilweise oder völlige Sperrung der Akten zu entscheiden. Sie hat am Anfang des Verfahrens das Vorliegen von [X.] im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu prüfen und eine Ermessensentscheidung darüber zu treffen, ob sie Aktenbestandteile bei Abwägung mit dem Grundrecht des Antragstellers auf effektiven Rechtsschutz und dem öffentlichen Interesse an einer umfassenden Sachaufklärung teilweise oder ganz zurückhält. Sie muss im Rahmen der [X.] für jede Auslassung und jede Schwärzung im Einzelnen darlegen. Dazu muss sie etwa nachforschen, wann ein Informant verstorben und ob ihm eine über den Tod hinausgehende [X.] erteilt worden ist. Der [X.] kontrolliert diese Entscheidung lediglich.

Darum ist es wichtig, der Aufsichtsbehörde operationale Handlungsanweisungen zu geben. Sind in einem Verfahren etwa sieben verstorbene Informanten erwähnt und liegen für alle unbedingte [X.]n vor, dann erleichtert und beschleunigt eine strukturierte Einzelfallprüfung mit einem zeitlichen Orientierungsrahmen für [X.] die Arbeit der Aufsichtsbehörde und des [X.]s. Hingegen würde die rein abstrakte und vage Anweisung, bei jedem Informanten nach Abwägung aller Umstände des Einzelfalls zu entscheiden, den Entscheidungsprozess nicht erleichtern.

c) Der Aspekt der [X.] ist aber nicht der maßgebliche Grund dafür, dass der [X.] bei Vorliegen einer unbeschränkten [X.] im Normalfall eine 30-jährige Geheimhaltung nach dem Tod für angemessen hält. Vielmehr geht und ging es dem [X.] darum, dass der Staat gegenüber dem Informanten eine gesetzlich zulässige Verpflichtung eingegangen ist, auf deren Einhaltung der Informant vertraut hat und im Normalfall vertrauen durfte. Auch das [X.]verfassungsgericht hebt hervor, dass mit der [X.] ein Vertrauensschutztatbestand im Sinne des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG gesetzt worden ist ([X.], [X.]eschluss vom 13. Juni 2017 - 2 [X.] - [X.]E 146, 1 Rn. 104). Hat aber eine [X.]ehörde aus sachlichen Gründen eine Zusage erteilt, dann entspricht es dem Grundsatz "pacta sunt servanda", sie einzuhalten. Die Einlösung des gegebenen Wortes hat daher unter dem Aspekt des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes einen eigenen Stellenwert, sodass es bei der Gewichtung der für eine Geheimhaltung sprechenden öffentlichen und privaten [X.]elange nicht nur um die Frage gehen kann, welche vorhersehbaren konkreten Folgen der [X.]ruch des gegebenen Wortes im Einzelfall hat.

Die regelhafte Einhaltung der [X.]n liegt aber auch deswegen im öffentlichen Interesse, weil von der verlässlichen Erfüllung solcher Versprechen die Glaubwürdigkeit eines Nachrichtendienstes abhängt. Wie das [X.]verfassungsgericht anschaulich erläutert hat, schwächt die Herausgabe der persönlichen Daten von erst kürzlich verstorbenen Informanten das generelle Vertrauen in die Wirksamkeit von [X.]n, erschwert in der Regel die Anwerbung neuer Informanten und belastet die Zusammenarbeit mit vorhandenen Quellen ([X.], [X.]eschluss vom 13. Juni 2017 - 2 [X.] - [X.]E 146, 1 Rn. 123). Die Enttarnung vor kurzem verstorbener Informanten hat naturgemäß im Einzelfall besonders nachteilige Wirkungen auf die Zusammenarbeit des Nachrichtendienstes mit anderen Informanten aus seinem näheren oder weiteren Umfeld. Daraus kann aber nach Ansicht des [X.]s nicht der Umkehrschluss gezogen werden, dass in allen Fällen, in denen aus dem ehemaligen Umfeld keine Informanten mehr aktiv sind, in beliebiger Anzahl unmittelbar nach dem Tod der Informanten deren persönlichen Daten offengelegt werden können. Denn auch eine solche Offenlegungspraxis würde zwangsläufig bekannt werden und müsste sich in gleicher Weise negativ auf die Anwerbungspraxis der Nachrichtendienste auswirken.

Die beiden Aspekte - das [X.] und das [X.] - sprechen dafür, dass die Nachrichtendienste im Normalfall bei über den Tod hinausgehenden [X.]n ihr Wort auch einhalten. Da die [X.]etroffenen gleichartige Zusagen erhalten haben und das Interesse der Nachrichtendienste auf deren gleichmäßige Einhaltung gerichtet ist, geht der [X.] davon aus, dass die Abwägung der Geheimhaltungsinteressen mit den gegenläufigen Interessen im Normalfall auch zu dem gleichen Ergebnis führt. Er sieht eine adäquate Einlösung dieser Zusagen darin, dass die Vertraulichkeit grundsätzlich über einen [X.]raum von 30 Jahren über den Tod hinaus gewährleistet wird. In dieser [X.]spanne von einer Generation ist die Erinnerung an den Verstorbenen typischerweise in dessen Umfeld noch präsent und lebendig, sodass auf die Wahrung der Vertraulichkeit in diesem [X.]raum typischer Weise besonderer Wert gelegt wird ([X.], [X.]eschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - [X.]E 163, 271 Rn. 33).

d) Soweit der [X.] einwendet, dass in diesem Normalfall die gegenläufigen grundrechtsfundierten Interessen an einer Offenlegung der Namen der Informanten unberücksichtigt blieben, geht dies fehl. Wie bereits ausgeführt, ist die unbedingte und unbefristete [X.] ihrem wörtlichen Verständnis nach auf eine dauerhafte Unzugänglichmachung der Klarnamen der Informanten gerichtet. Die gegenläufigen öffentlichen und privaten Interessen an der von staatlicher Seite unbeschränkten Erforschung und Publikation der historischen Zusammenhänge lassen eine zeitlich unbefristete Geheimhaltung jedoch nicht zu. Da diese [X.]elange mit zunehmender zeitlicher Entfernung zum Tod des Informanten ein Übergewicht gegenüber deren [X.]n und dem [X.] der Nachrichtendienste gewinnen, lässt der [X.] eine Offenlegung der Namen 30 Jahre nach dem Tod grundsätzlich zu, soweit nicht ausnahmsweise besondere Umstände eine weitere Geheimhaltung rechtfertigen.

Damit sind die gegenläufigen Interessen nach Einschätzung des [X.]s nicht nur im Normalfall, sondern auch im vorliegenden Fall ausreichend gewichtet. Denn es geht nicht darum, dass der Presse oder der Wissenschaft sämtliche Informationen des [X.] zur zeitgeschichtlich bedeutsamen "[X.]" vorenthalten werden. Vielmehr geht es nur darum, dass die Namhaftmachung einzelner Informanten für einen längeren [X.]raum verwehrt wird. Auch ohne die Kenntnis der Klarnamen dieser Informanten können sich die Presse und die historische Forschung bereits aus den geschwärzten Unterlagen in erheblichem Umfang ein [X.]ild von der Rolle des [X.] in der [X.] machen, sodass die zeitlich limitierte Zurückhaltung der Personalien beteiligter Informanten hingenommen werden kann. Dieser Ansatz einer zeitlich begrenzten weiteren Zurückhaltung ist auch im vorliegenden Verfahren konsequent verfolgt worden. Die vom [X.] geltend gemachten besonderen Umstände für eine weitere Geheimhaltung wurden bei einem seit mehr als 40 Jahren verstorbenen Informanten nicht anerkannt.

e) Einer ausreichenden [X.]erücksichtigung der entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen dient auch die "Ausnahme" von der 30-jährigen Geheimhaltung bei [X.]n und [X.]. Dass darin Umstände liegen, die bei der gebotenen Einzelfallprüfung eine vorzeitige Offenlegung der Personalien verstorbener Informanten rechtfertigen, ist nicht - wie der [X.] annimmt - inkonsistent, sondern der Notwendigkeit einer Einzelfallprüfung unter Auswertung des Akteninhalts geschuldet. Zum einen ist das Vertrauen von Informanten auf die zugesagte Geheimhaltung wenig schutzwürdig, wenn sie ihrerseits den Nachrichtendiensten gegenüber eigene Verstrickungen in das [X.] oder in schwerkriminelle bzw. terroristische Aktivitäten verschwiegen und damit einen gravierenden Vertrauensbruch begangen haben. Zum anderen ist das Interesse von Presse, Medien und Geschichtsforschung an der Aufklärung der Verbindungen früherer [X.] oder [X.] zu den Nachrichtendiensten im Vergleich zum Normalfall höher zu gewichten. Daher trägt die Rechtsprechung des [X.]s genau in diesen Fällen dem höheren Gewicht der gegenläufigen öffentlichen und privaten Interessen dadurch Rechnung, dass nach Prüfung der Umstände des Einzelfalls eine vorzeitige Offenlegung befürwortet wird.

Soweit der [X.] zur weiteren [X.]egründung dieser Ansicht ausgeführt hat, den durchschnittlichen Informanten würde die posthume Offenlegung der Quellentätigkeit eines [X.]s oder Terroristen nicht von der (weiteren) Zusammenarbeit mit dem [X.] abhalten ([X.], [X.]eschluss vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - [X.]E 163, 271 Rn. 31), erscheint auch dies bei nochmaliger Prüfung stichhaltig. Dem [X.] ging es dabei nicht - wie der [X.] kritisiert - um die Typusbildung eines "durchschnittlichen Informanten", sondern um die Prognose, dass die vorzeitige Offenlegung der persönlichen Daten solcher Informanten für die überwiegende Zahl der übrigen ("durchschnittlichen") Informanten nicht als Kooperationshindernis angesehen werden wird. Davon ging - wie ausgeführt - im Ergebnis auch das [X.]verfassungsgericht im Fall [X.] aus.

Die beabsichtigte Anrufung des [X.]s dürfte auch nicht statthaft sein. Die [X.]esonderheiten des In-camera-Verfahrens, das mit einer rechtskräftigen Zwischenentscheidung endet, schließt die nachfolgende Anrufung des [X.]s zum Zwecke der Kontrolle der zuvor verwendeten rechtlichen Maßstäbe aus. Dafür spricht insbesondere der [X.] (1.). Zudem erscheint es äußerst fraglich, ob die Voraussetzungen der Divergenz nach § 11 Abs. 2 VwGO vorliegen (2.) und ob - wie der [X.] andeutet - bei deren Fehlen die Anrufung des [X.]s wegen grundsätzlicher [X.]edeutung nach § 11 Abs. 4 VwGO möglich ist (3.).

1. Die gegen eine Statthaftigkeit der Anrufung des [X.]s sprechende Spezialität des in § 99 VwGO geregelten In-camera-Verfahrens erschließt sich bei näherer [X.]etrachtung von Zweck und Zuschnitt des Verfahrens nach § 99 VwGO (a), des [X.] und des Ablaufs des [X.] nach § 11 VwGO (b) und beim Vergleich der beiden Zwischenverfahren (c).

a) Das In-camera-Verfahren ist gesetzlich eingebettet in das [X.]eweismittelrecht der Verwaltungsgerichtsordnung. Es geht davon aus, dass die Verwaltungsgerichte bei der Kontrolle der Verwaltung deren Akten und elektronische Dokumente beiziehen und die Verwaltung zur Abgabe wahrheitsgemäßer Auskünfte verpflichten können. [X.]ei triftigen [X.] kann (Ermessen) die oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Akten, elektronischen Dokumenten und Auskünften (ganz oder teilweise) verweigern (sogenannte Sperrerklärung). Wenn ein [X.]eteiligter dies beantragt und das Hauptsachegericht die verweigerten Unterlagen nach den für den materiell-rechtlichen Streit maßgeblichen Normen für entscheidungserheblich erklärt, beginnt ein Zwischenverfahren: das In-camera-Verfahren.

Dafür begründet das Gesetz eine ausschließliche Zuständigkeit. Nicht das in der Hauptsache zuständige Gericht, sondern ein spezieller Spruchkörper des [X.] oder des [X.] sichtet die zurückgehaltenen (ungeschwärzten) Unterlagen und entscheidet, ob die Geheimhaltungsgründe des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorliegen. Es gibt für jedes Land und den [X.] nur einen für die Prüfung der Geheimhaltungsfragen zuständigen Senat ("camera"), den § 189 VwGO als [X.] bezeichnet. Die Mitglieder dieses [X.]s werden auf vier Jahre bestellt und sind zur Geheimhaltung verpflichtet. Der Zweck der Übertragung auf wenige langfristig zusammengesetzte Spruchkörper besteht darin, den Kreis der Geheimnisträger klein zu halten und eine Spezialisierung und besondere Expertise im [X.]ereich der [X.] zu erreichen. Die [X.]e entscheiden nach § 99 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch [X.]eschluss; dessen [X.]egründung darf keine Rückschlüsse auf geheim zu haltende Aktenteile zulassen.

Für diese Entscheidungen gibt es auch einen ausschließlichen Rechtsmittelzug. Gemäß § 99 Abs. 2 Satz 12 VwGO können Entscheidungen der [X.]e der Oberverwaltungsgerichte mit der [X.]eschwerde angefochten werden. Der [X.] des [X.] prüft dann die von den Vorinstanzen angelegten rechtlichen Maßstäbe und deren Anwendung auf die tatsächlichen Umstände des Einzelfalls (Sach- und Rechtsprüfung). Die Verlagerung der [X.] auf spezialisierte [X.]e und der spezielle [X.]eschwerdeweg zum [X.] des [X.] dienen der Vereinheitlichung der Rechtsprechung. Dabei kommt dem [X.] des [X.] als letzte Instanz in besonderem Maße die Aufgabe der Rechtsfortbildung auf diesem eng umrissenen Gebiet zu, weil die in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO genannten Geheimhaltungsgründe (Wohl des [X.] oder eines [X.], wesensmäßiges Geheimnis, gesetzliche Geheimhaltungsgründe) von generalklauselartiger Weite und in hohem Maße konkretisierungsbedürftig sind.

Die [X.]eschlüsse der [X.]e erwachsen in materielle Rechtskraft. Sie sind für die [X.]eteiligten und das Hauptsachegericht wie rechtskräftige Zwischenurteile bindend ([X.], [X.]eschlüsse vom 26. Januar 1968 - 7 [X.] 75.67 - [X.]E 29, 72 <73> und vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 - [X.]E 119, 229 <231>). Diese [X.]indungswirkung bezieht sich nur auf die prozessuale Frage, ob und in welchem Umfang Akten, elektronische Dokumente oder Auskünfte dem Hauptsachegericht als [X.]eweismittel zur Verfügung stehen ([X.], [X.]eschlüsse vom 26. Januar 1968 - 7 [X.] 75.67 - [X.]E 29, 72 <73> und vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 - [X.]E 119, 229 <231>). Da die darin liegende [X.]eschwer im Hauptsacheverfahren nicht mehr aufgehoben werden kann, kann ein Prozessbeteiligter gegen die Zwischenentscheidung des [X.]s unmittelbar Verfassungsbeschwerde erheben ([X.], [X.]eschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 [X.]vR 385/90 - [X.]E 101, 106 <120>; [X.], Urteil vom 27. Juni 2013 - 7 A 15.10 - [X.] 310 § 108 Abs. 1 Nr. 78 Rn. 25).

Aus der Rechtskraft der [X.]sentscheidungen und aus der Ausschließlichkeit des [X.] folgt, dass im nachfolgenden Hauptsacheverfahren nicht mehr geprüft wird, ob der [X.] des [X.] oder des [X.] zu Recht Geheimhaltungsgründe im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO angenommen hat. Ein Rechtsmittel des Gerichts der Hauptsache gegen den [X.]eschluss des [X.]s im Zwischenverfahren sieht die Verwaltungsgerichtsordnung nicht vor. Ebenso wenig kann eine Nichtzulassungsbeschwerde oder eine Revision darauf gestützt werden, dass der [X.] § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verfahrensfehlerhaft angewandt hätte oder dass die von ihm aufgestellten [X.] im Rahmen einer Grundsatzrevision kontrolliert werden müssten. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 557 Abs. 2 ZPO schließt unanfechtbare Zwischenentscheidungen von der [X.]eurteilung des [X.] aus. Damit ist die Auslegung und Anwendung des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO nach dem [X.]en des Gesetzgebers dem Revisionsverfahren entzogen, also im Ergebnis nicht revisibel.

Das In-camera-Verfahren stellt sich insgesamt als ein Zwischenverfahren dar, dass aus Gründen der Geheimhaltung und der Rechtsvereinheitlichung auf spezialisierte Senate und einen eigenen Rechtsmittelzug verlagert worden ist. Den [X.]en obliegt die abschließende Entscheidung einer rein prozessualen, beweismittelrechtlichen Vorfrage. Welche Auswirkungen die teilweise oder völlige Sperrung von Akten, elektronischen Dokumenten oder Auskünften auf die materiell-rechtlichen Ansprüche hat, ist vom Hauptsachegericht zu entscheiden. Je nach Streitgegenstand und materiell-rechtlicher Regelung wird das damit verbundene [X.] im Hauptsacheverfahren mit Hilfe von [X.]eweislastgrundsätzen oder durch Annahme einer präjudiziellen [X.]edeutung des [X.]sbeschlusses geschlossen (vgl. [X.], In-camera-Verfahren vor den Verwaltungsgerichten, DV[X.]l 2016, 473 <482>). Diese Folgerungen ergeben sich aus dem materiellen Recht, nicht aus dem Zwischenverfahren nach § 99 VwGO.

b) Auch die Anrufung des [X.]s nach § 11 VwGO ist ein Zwischenverfahren. Ihm liegt die Erfahrung zugrunde, dass die rechtsprechende Gewalt konstitutionell uneinheitlich ist. Die mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Senate des [X.] können bei der Entscheidung derselben Rechtsfrage unterschiedlicher Meinung sein, sodass es aus Gründen der Rechtseinheit eines Verfahrens zur Zusammenführung dieser unterschiedlichen Rechtsauffassungen bedarf. Das Gesetz hat dabei zwei Fälle im [X.]lick. Im ersten Fall will ein Senat von der bestehenden Rechtsprechung eines anderen Senats abweichen (Divergenzverfahren nach § 11 Abs. 2 VwGO). Im zweiten Fall will er zum Zwecke der Rechtsfortbildung oder zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Frage von grundsätzlicher [X.]edeutung geklärt wissen (Grundsatzverfahren gemäß § 11 Abs. 4 VwGO).

Das Verfahren der Vereinheitlichung beginnt damit, dass der erkennende (vorlegende) Senat sich in der für Urteile erforderlichen [X.]esetzung (große [X.]esetzung mit fünf [X.]n) trifft. Auch wenn im [X.] eine kleinere Sprucheinheit zuständig wäre, muss für die Vorlage eine große [X.]esetzung zusammentreten und beschließen (allg. M., vgl. Pietzner/[X.]ier, in: [X.]/[X.]/[X.]ier, VwGO, Stand Januar 2020, § 11 Rn. 37 m.w.N.). Das Gleiche gilt für den Senat, von dessen Rechtsprechung abgewichen werden soll (§ 11 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Nur wenn in diesen großen Spruchkörpern jeweils unterschiedliche Rechtsauffassungen eine Mehrheit finden, tritt der [X.] zusammen.

Der [X.] setzt sich aus je einem Mitglied der Revisionssenate zusammen. Legt ein anderer als ein Revisionssenat vor oder soll von dessen Rechtsprechung abgewichen werden, ist auch ein Mitglied dieser Senate zu beteiligen (§ 11 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Die Vereinheitlichung der Rechtsprechung erfolgt dadurch, dass der [X.] über die Rechtsfrage - nicht über den Fall - entscheidet und der erkennende Senat daran gebunden ist (§ 11 Abs. 7 Satz 3 VwGO). Eine [X.]indungswirkung über den Einzelfall hinaus besteht nicht. Das Gesetz setzt darauf, dass durch die Einbindung einer großen Zahl von fachkundigen [X.]n und durch den Austausch der Argumente in dem Diskussionsprozess die [X.]ereitschaft zur künftigen Akzeptanz und Fortführung des gewonnenen Ergebnisses in vergleichbaren Fällen erwächst.

c) Der Vergleich der beiden Verfahren ergibt, dass es sich bei § 11 VwGO und § 99 VwGO um Zwischenverfahren handelt, in denen eine Teilfrage des Rechtsstreits separat entschieden wird und in denen diese Zwischenentscheidung für das [X.] verbindlich ist. [X.]eide Verfahren dienen auf unterschiedliche Weise der Vereinheitlichung der Rechtsprechung. Im Verfahren des § 11 VwGO wird Einheitlichkeit über eine Rechtsfrage durch Diskurs und Übertragung auf einen größeren Spruchkörper erzielt. Im Verfahren des § 99 VwGO erfolgt die Vereinheitlichung durch die ausschließliche Zuweisung der Entscheidungsbefugnis über eine prozessuale Vorfrage an kleine spezialisierte Senate mit einem spezialisierten Rechtsmittelzug. Während die Anrufung des [X.]s nach § 11 VwGO das allgemeine Verfahren der Rechtsvereinheitlichung in Fragen des Verwaltungs- und des Verwaltungsprozessrechts ist, stellt das In-camera-Verfahren nach § 99 VwGO ein spezielles Vereinheitlichungsverfahren für eine beweismittelrechtliche Vorfrage dar. Das legt die Annahme nahe, dass § 99 VwGO als spezielle und vorrangige [X.]estimmung, den Rückgriff auf das allgemeine Verfahren des § 11 VwGO ausschließt.

Für die Annahme einer solchen Spezialität spricht, dass das [X.] zum [X.] auch in anderen Fällen nicht vorgesehen ist, in denen die Rechtsvereinheitlichung durch Vorlage an einen anderen Spruchkörper oder ein anderes Gericht gesetzlich geregelt ist. Ist etwa die Verfassungswidrigkeit einer Norm im Streit, sieht Art. 100 Abs. 1 GG die Vorlage an das [X.]verfassungsgericht vor. Geht es um die Vereinbarkeit mit Europarecht, gebietet Art. 267 AEUV die Vorlage an den [X.]. [X.] ein Senat des [X.] von der Rechtsprechung eines Senats eines anderen obersten [X.]gerichts abweichen, ist nach Art. 95 Abs. 3 GG i.V.m. dem [X.] der Gemeinsame Senat der obersten [X.]gerichte zuständig. In all diesen Fällen ist eine Vor- oder Nachschaltung der Anrufung des [X.]s grundsätzlich nicht vorgesehen (vgl. [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 11 Rn. 4; Pietzner/[X.]ier, in: [X.]/[X.]/[X.]ier, VwGO, Stand Januar 2020, § 11 Rn. 11 bis 13 - Ausnahme: [X.]). Es ist nicht erkennbar, warum dies beim Verfahren nach § 99 VwGO anders gehandhabt werden sollte.

Es ist auch nicht ersichtlich, aus welchen Gründen nach dem In-camera-Verfahren eine weitere Rechtsvereinheitlichung notwendig wäre. Das gesamte Verfahren des § 11 VwGO fußt auf der Annahme, dass mehrere Senate mit derselben Problematik befasst werden und unterschiedlich entscheiden können. Genau dies verhindert § 99 VwGO, indem er nur einen speziellen Senat des [X.] mit der Frage der Verfügbarkeit von [X.]eweismitteln bei Geltendmachung ihrer [X.] befasst. Zu den dafür maßgeblichen Grundsätzen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO muss kein anderer Senat judizieren. Die Revisionssenate werden damit nicht befasst, weil die Überprüfung dieser Rechtsfrage aus dem Revisionsverfahren ausgeklammert ist. Die erstinstanzlich als Ausgangsgericht angerufenen Senate des [X.] müssen die [X.] nach der gesetzlichen Konstruktion ebenfalls nicht prüfen, sondern die Frage dem [X.] zur Entscheidung vorlegen und nach dessen rechtskräftiger Entscheidung über die Verfügbarkeit des [X.]eweismittels daraus lediglich die Konsequenzen ziehen. Es ist anerkannt, dass die Anrufung des [X.]s für die Rechtsfortbildung entbehrlich ist, wenn nach der Geschäftsverteilung des [X.] nur ein Senat für eine Materie zuständig ist (vgl. [X.], Urteil vom 5. Juni 1986 - 3 C 14.85 - [X.]E 74, 251 <254>). Dies gilt erst recht, wenn bereits das Gesetz eine ausschließliche Zuständigkeit vorsieht.

Schließlich ist die Regelung des § 11 VwGO nicht auf den Fall zugeschnitten, dass ein und dasselbe Verfahren zunächst im Zwischenverfahren vor dem [X.] nach § 99 VwGO entschieden wird und dass danach der [X.] über die bei der Prüfung nach § 99 VwGO anzuwendenden rechtlichen Maßstäbe befindet. Denn das Verfahren nach § 11 VwGO sieht vor, dass zunächst der [X.] über die Rechtsfrage entscheidet und dass diese bindende Entscheidung dann im weiteren Verfahren zugrunde gelegt wird. § 11 VwGO enthält keine Regelung für den Fall, dass schon vor der Anfrage an den [X.] über die vorgelegte Rechtsfrage anderweitig durch ein Zwischenverfahren des [X.]s rechtskräftig entschieden ist. Ansonsten enthielte § 11 Abs. 7 Satz 3 VwGO dafür eine Kassationsregelung. Der [X.] könnte auch nicht, wenn der [X.] nach dem rechtskräftigen Abschluss des In-camera-Verfahrens für § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO andere Auslegungsmaßstäbe vorgeben würde, das Verfahren wiederaufnehmen. Denn eine Rechtsprechungsänderung stellt keinen Wiederaufnahmegrund im Sinne des § 153 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 578, 579, 583 ZPO dar (vgl. [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 153 Rn. 3 m.w.N.).

Auch ansonsten hat der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des [X.] nach § 11 VwGO die Einbeziehung des [X.]s nicht vorgesehen. Er hat in erster Linie an eine Divergenz im [X.]ereich der Rechtsprechung der Revisionssenate gedacht, die darum nach § 11 Abs. 5 Satz 1 VwGO stets im [X.] vertreten sind. In zweiter Linie hat er auch eine Vereinheitlichung der Rechtsprechung der Revisionssenate mit den sonstigen, dem [X.]verwaltungsgericht angegliederten Senaten beabsichtigt. Die anderen Senate sind darum im [X.] nur vertreten, wenn sie selbst vorlegen oder wenn von ihren Entscheidungen abgewichen werden soll (§ 11 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Nach dem Wortlaut der Norm kann man zwar auch den [X.] oder den [X.] als anderen Senat begreifen. An sie hat der Gesetzgeber aber nicht gedacht. § 11 VwGO erhielt seine derzeitige Fassung durch das [X.] vom 17. Dezember 1990 ([X.] I S. 2847), das am 1. Januar 1992 in [X.] trat. Mit "anderen Senaten" im Sinne des § 11 Abs. 5 Satz 2 VwGO waren nach den Erläuterungen im Gesetzentwurf allein die seinerzeit bestehenden vier Senate des [X.], die nicht Revisionssenate waren, gemeint (vgl. [X.]. 11/3621 S. 57 f.). Dies waren die beiden damaligen Disziplinarsenate und die beiden Wehrdienstsenate. Sowohl die mittlerweile aufgelösten Disziplinarsenate als auch die weiter fortbestehenden Wehrdienstsenate konnten bzw. können - wie es § 11 Abs. 3 Satz 3 VwGO vorgibt - in der "für Urteile erforderlichen [X.]esetzung" (d.h. durch fünf [X.], vgl. § 10 Abs. 3 VwGO, § 80 Abs. 3 [X.], § 55 Abs. 2 Satz 1 [X.]DO a.F.) über eine Anfrage oder eine Antwort im Sinne des § 11 VwGO entscheiden.

Nach Einführung des In-camera-Verfahrens und der Vorschrift des § 189 VwGO über die [X.]ildung des [X.]s, welcher in den Gesetzesmaterialien als "Spezialsenat" bezeichnet wird ([X.]. 14/7474 S. 14 und 15) und nach § 99 Abs. 2 VwGO ausschließlich in [X.]eschlussform entscheidet, hat der Gesetzgeber § 11 VwGO nicht geändert. Daraus ist zu schließen, dass mit "anderen Senaten" weiterhin nur solche gemeint sind, die in [X.] entscheiden. Hätte der Gesetzgeber auch den [X.] in § 11 VwGO einbeziehen wollen, hätte es nahegelegen, § 11 Abs. 5 Satz 2 VwGO anzupassen. Denn der [X.] fällt - wie der [X.] - keine Urteile. Er fasst nach § 99 Abs. 2 VwGO nur [X.]eschlüsse in der kleinen [X.]esetzung aus drei [X.]erufsrichtern und hat darum keine Urteilsbesetzung. Dementsprechend kann der [X.] auch die vorliegende Stellungnahme nur in [X.]eschlussbesetzung abgeben. Es ist nicht davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber dies nicht bekannt war oder dass er nur versehentlich für den [X.] oder den [X.] keine [X.]esetzungsregelung getroffen hat. Vielmehr hat er für die [X.]eteiligung des [X.]s am Divergenzverfahren angesichts des ihm ausschließlich zugewiesenen Sonderbereichs ebenso wenig einen [X.]edarf gesehen wie für die [X.]eteiligung des [X.]s.

Demzufolge kann - anders als es der [X.] bislang beabsichtigt - nach der Durchführung des Zwischenverfahrens nach § 99 VwGO nicht noch ein zweites Zwischenverfahren nach § 11 VwGO durchgeführt werden. Dies käme dem in der Verwaltungsgerichtsordnung gerade nicht vorgesehenen Rechtsmittel des Hauptsachegerichts gegen Entscheidungen des [X.]s gleich.

2. Außerdem ist fraglich, ob die Voraussetzungen eines Divergenzverfahrens nach § 11 Abs. 2 VwGO vorliegen. Nach dem Wortlaut der Norm kommt eine Vorlage in [X.]etracht, wenn ein Senat von der Rechtsprechung des anderen Senats abweichen will. Es muss also eine Divergenz der Rechtsauffassungen (a), ein subjektiver Abweichungswille und die in der Norm mitgedachte objektive Abweichungsmöglichkeit bestehen (b).

a) Der [X.] hat selbst Zweifel am Vorliegen eines Divergenzfalles. Denn er deutet an, gegebenenfalls auf das Grundsatzverfahren auszuweichen. Der Grund für die Unsicherheit besteht darin, dass der [X.] noch nicht abschließend darüber entschieden hat, wie der [X.]egriff der Abweichung im Sinne des § 11 Abs. 2 VwGO auszulegen ist. Es liegt jedoch nahe, auf die im [X.] für die Divergenzrevision nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO entwickelten Maßstäbe zurückzugreifen (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 21. Juni 2018 - 4 [X.] 34.17 - juris Rn. 13). Denn der Wortlaut beider Vorschriften ist ähnlich und es gibt in beiden Fällen die Möglichkeit, bei mangelnder Erfüllung der Divergenzvoraussetzungen das Verfahren wegen der grundsätzlichen [X.]edeutung der Sache einzuleiten.

Im [X.] ist geklärt, dass eine [X.] nur zulässig ist, wenn eine Abweichung der Rechtsauffassungen hinsichtlich derselben Rechtsvorschrift vorliegt (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 19. August 1997 - 7 [X.] 261.97 - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14; [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 132 Rn. 32). Dementsprechend hat der 9. Senat bereits ausgeführt, dass in der Vorschrift des § 11 Abs. 2 VwGO in gleicher Weise nur diese [X.]innendivergenz, d.h. die Unterschiedlichkeit der Rechtsauffassungen zur selben Vorschrift, gemeint ist ([X.], [X.]eschluss vom 14. September 2016 - 9 [X.] 2.06 - [X.] 401.9 [X.]eiträge Nr. 44 Rn. 14; ähnlich, [X.]eschluss vom 21. Januar 2003 - 1 C 5.02 - [X.]E 117, 332 <345>; ebenso Pietzner/[X.]ier, in: [X.]/[X.]/[X.]ier, VwGO, Stand Januar 2020 § 11 Rn. 18). Im vorliegenden Fall hat der [X.] ausschließlich zu § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO judiziert, während der [X.] nur zu § 13 [X.]ArchG und zum allgemeinen presserechtlichen Auskunftsanspruch entscheiden kann. Eine Abweichung im Sinne des § 11 Abs. 2 VwGO liegt darum schon mangels gemeinsamer normativer Regelung nicht vor.

b) Für die Anrufung des [X.]s im Divergenzverfahren fehlt es zudem an der von § 11 Abs. 2 VwGO vorausgesetzten objektiven Abweichungsmöglichkeit. Über den unvollständigen Wortlaut des § 11 Abs. 2 VwGO hinaus ist neben dem subjektiven [X.]en zur Abweichung von einer anderen Rechtsauffassung auch objektiv die konkrete Möglichkeit zu einer entsprechenden anderweitigen Entscheidung vonnöten. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des [X.] und aus dem normativen Zusammenhang der Anrufung nach § 11 Abs. 2 VwGO und der Entscheidung gemäß § 11 Abs. 7 VwGO. Folgt nämlich der [X.] der abweichenden Meinung des vorlegenden Senats, dann schreibt er die Anwendung dieser neuen Rechtsauffassung für den konkreten Einzelfall bindend vor (§ 11 Abs. 7 Satz 3 VwGO). Dies beruht auf der Vorstellung, dass der vorlegende Senat dann auf der Grundlage dieser Rechtsauffassung abweichend entscheiden wird. Dazu muss es aber auf diese Rechtsauffassung auch entscheidungserheblich ankommen ([X.], Urteil vom 29. August 1963 - 8 C 79.62 - [X.]E 16, 273 <277> und [X.]eschluss vom 16. März 1964 - [X.] 1.63 - [X.] 310 § 11 VwGO Nr. 6 S. 12 f.). Ansonsten hat die Anrufung des [X.]s keinen Sinn. Die Anrufung des [X.]s ist zur Vorbereitung einer offenen Entscheidung des vorlegenden Senats geschaffen worden. Sie dient nicht dazu, einen anderen Senat rückwirkend über die Unrichtigkeit der in einem abgeschlossenen Verfahren vertretenen Rechtsauffassung zu belehren.

Im vorliegenden Fall hat der [X.] jedoch nicht die Möglichkeit, auf der Grundlage seiner ausführlich referierten Rechtsauffassung zu entscheiden. Sie ist für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidungserheblich. Soweit es um die Auslegung und Anwendung des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO geht, liegt es auf der Hand, dass der [X.] nicht selbst abweichend darüber entscheiden kann, in welchem Umfang die Akten im Hauptsacheverfahren geschwärzt oder ungeschwärzt vorgelegt werden. Denn darüber entscheidet nach § 99 i.V.m. § 189 VwGO allein der [X.]. Auch wenn der [X.] die vom [X.] dazu aufgestellten Rechtsgrundsätze zu § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO für verbindlich erklären würde, könnte der [X.] nicht anstelle des [X.]s über die prozessuale Offenlegung entscheiden. Hinzu kommt, dass der [X.] im vorliegenden Fall schon mit [X.]eschluss vom 3. Januar 2020 im In-camera-Verfahren abschließend entschieden hat. Die [X.]eteiligten und der [X.] sind rechtskräftig daran gebunden, dass diese [X.]eweismittel für die materiell-rechtliche Entscheidung nur in teilweise geschwärzter Form zur Verfügung stehen.

Der [X.] kann auch die noch ausstehende presserechtliche Entscheidung nicht auf der Grundlage der von ihm befürworteten Rechtsauffassung treffen. Denn danach kommt es für die Frage, ob Gründe des öffentlichen Wohls dem presserechtlichen Auskunftsbegehren auf Mitteilung der Personalien verstorbener Informanten entgegenstehen, auf eine umfassende Abwägung aller Umstände des Einzelfalls an. Dies setzt die Kenntnis der Person des Informanten, der Dauer seines Einsatzes, des Umfelds, in dem er mitgewirkt hat und der seit seinem Versterben verstrichenen [X.] voraus. Diese Informationen liegen dem [X.] aufgrund einer rechtskräftigen Sperrerklärung des [X.]eklagten nicht vor. Dem [X.] fehlt damit das erforderliche Tatsachenwissen für die von ihm geforderte umfassende Einzelfallabwägung. Er könnte somit aus prozessualen Gründen nicht auf der Grundlage der von ihm vertretenen Rechtsauffassung entscheiden. Er könnte nur entweder nach [X.]eweislastgrundsätzen (vgl. z.[X.]. [X.], Urteil vom 27. September 2006 - 3 C 34.05 - [X.]E 126, 365 Rn. 19 ff.) entscheiden oder dem [X.]eschluss des [X.]s - wie bisher - eine präjudizielle [X.]edeutung beimessen (vgl. [X.], Urteil vom 27. Juli 2013 - 7 A 15.10 - [X.] 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 78 Rn. 23 f.).

3. Aus demselben Grund begegnet die vom [X.] alternativ erwogene Anrufung des [X.]s wegen grundsätzlicher [X.]edeutung der Sache durchgreifenden rechtlichen [X.]edenken. Auch bei § 11 Abs. 4 VwGO liegt es nahe, bei der Auslegung des [X.]egriffs der grundsätzlichen [X.]edeutung auf die zur Grundsatzrevision im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO entwickelten Maßstäbe zurückzugreifen (vgl. Pietzner/[X.]ier, in: [X.]/[X.]/[X.]ier, VwGO, Stand Januar 2020, § 11 Rn. 53). Dafür spricht nicht nur die Ähnlichkeit des Wortlauts der beiden [X.]estimmungen, sondern auch der Umstand, dass der [X.] im Fall der [X.] ausschließlich mit Vertretern der Revisionssenate besetzt ist.

[X.]ei der Grundsatzrevision ist es jedoch geklärt, dass es für die Durchführung des Revisionsverfahrens auf die Entscheidungserheblichkeit der als grundsätzlich bezeichneten Rechtsfrage ankommt (stRspr, vgl. [X.], [X.]eschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 [X.] 78.61 - [X.]E 13, 90 <91 f.> und vom 30. März 2005 - 1 [X.] 11.05 - NVwZ 2005, 709 <709>). In gleicher Weise ist nach der Rechtsprechung anderer oberster [X.]gerichte die Entscheidungserheblichkeit der Rechtsfrage Voraussetzung für die [X.] des [X.]s ([X.]SG, [X.]eschluss vom 19. Dezember 1996 - [X.] 2/95 - [X.]SGE 80, 24 <27>; [X.]GH, [X.]eschluss vom 3. Mai 1994 - [X.]St 2/93, 3/93 - [X.]GHSt 40, 138 <144>; [X.]FH, [X.]eschluss vom 12. Mai 2003 - GrS 1/00 - [X.]FHE 202, 464 <467>).

Daran fehlt es hier aus den dargelegten Gründen. Darum bedarf es auch keiner weiteren Vertiefung der Frage, ob auch die mangelnde revisionsgerichtliche Überprüfbarkeit des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO der Anrufung des [X.]s entgegensteht. Im Schrifttum wird jedenfalls ausdrücklich formuliert, dass die Anrufung des [X.]s wegen grundsätzlicher [X.]edeutung nur möglich ist, wenn die maßgebliche Rechtsnorm dem revisiblen Recht angehört und auch dem verfahrensrechtlichen Zugriff des [X.] unterliegt (vgl. Pietzner/[X.]ier, in: [X.]/[X.]/[X.]ier, VwGO, Stand Januar 2020, § 11 Rn. 53). Daran mangelt es bei § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, weil die Zwischenentscheidungen des [X.]s nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 557 Abs. 2 ZPO nicht der revisionsgerichtlichen Überprüfung unterliegen.