Bundesfinanzhof, Urteil vom 17.05.2022, Az. VII R 4/19

Die [X.]eteiligten streiten über die Nichtannahme einer Zollanmeldung wegen eines Verstoßes gegen das [X.] nach § 73 des Arzneimittelgesetzes ([X.]).

Am 27.06.2016 hielt eine nachgeordnete Dienststelle des [X.]eklagten und Revisionsbeklagten (Hauptzollamt --[X.]--), das Zollamt [X.], [X.] Internationale Frachtstation [X.] ([X.] IFS [X.]), eine an den Kläger und Revisionskläger (Kläger) gerichtete Postsendung aus den [X.] wegen des Verdachts eines Verstoßes gegen das [X.] an. Das [X.] leitete den Vorgang mit der [X.]itte um Prüfung an das [X.] ([X.]), [X.], [X.], als Arzneimittelbehörde weiter. Das [X.] kam zu dem Ergebnis, dass es sich bei vier der in der Postsendung enthaltenen Produkte um nicht einfuhrfähige Arzneimittel handle, die gemäß § 73 [X.] einem [X.] unterlägen und somit nicht im Postverkehr eingeführt werden dürften.

Das [X.] teilte dem Kläger daraufhin mit [X.]escheid vom 11.07.2016 mit, dass die Zollanmeldung nicht angenommen werden könne. Weiter heißt es in dem [X.]escheid, die nicht einfuhrfähigen Waren würden zur weiteren [X.]earbeitung an die Arzneimittelbehörde weitergeleitet; an diese könne sich der Kläger wegen eventueller Fragen wenden. [X.]ezeichnung, Anschrift und Telefonnummer des [X.] wurden in dem [X.]escheid genannt.

Der Kläger legte gegen den [X.]escheid des [X.] Einspruch ein und machte geltend, sowohl das [X.] als auch das [X.] hätten die streitigen Produkte als Nahrungsergänzungsmittel eingestuft; eine Kopie des Schreibens des [X.] Münster füge er bei. Die Produkte würden in der [X.] ([X.]) in vielen "Shops" verkauft, nicht in Apotheken, und auch von dem Zollamt [X.] seien sie nach einer Prüfung freigegeben worden.

Das [X.] wies den Einspruch nach einer erneuten Stellungnahme des [X.] vom 11.08.2016 mit Entscheidung vom [X.] als unbegründet zurück und führte hierzu aus, Privatpersonen dürften nach dem [X.] Arzneimittelrecht im Wege des [X.] grundsätzlich keine Arzneimittel aus dem Ausland beziehen. Dabei könnten auch Präparate, die im Ausland frei gehandelt würden, in [X.] als Arzneimittel gelten. Das [X.] habe als die für den Vollzug des [X.] fachlich zuständige [X.]ehörde entschieden, dass die streitigen Präparate als Funktionsarzneimittel den [X.]estimmungen des [X.] unterlägen. Daher sei es nicht zulässig, die Präparate in den freien Verkehr zu überführen. Die Waren gälten als in vorübergehender Verwahrung befindlich, bis sie im Einklang mit den zollrechtlichen Vorschriften zerstört, wiederausgeführt oder anderweitig verwertet werden könnten (Art. 198 des [X.] --UZK--, Art. 220 Abs. 2 Satz 2 und Art. 247 Abs. 2 der Durchführungsverordnung ([X.]) 2015/2447 der [X.] vom 24.11.2105 mit Einzelheiten zur Umsetzung von [X.]estimmungen der Verordnung ([X.]) Nr. 952/2013 des [X.] und des Rates zur Festlegung des [X.], [X.] 2015, Nr. L 343, 558). Die Stellungnahme des [X.] vom 11.08.2016 fügte das [X.] der Einspruchsentscheidung bei.

Die dagegen gerichtete Klage, die sich nur noch auf die Produkte A, [X.] und [X.] bezog, hatte keinen Erfolg. Das Finanzgericht ([X.]) entschied (unter Hinweis auf das Senatsurteil vom 21.07.2009 - VII R 2/08, [X.]FHE 225, 517, Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern --ZfZ-- 2009, 297), dass das [X.] die Annahme der Zollanmeldung gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 3 des Zollverwaltungsgesetzes ([X.]) habe ablehnen müssen; denn für die nicht einfuhrfähigen Arzneimittel bestehe ein Einfuhrverbot gemäß § 73 [X.]. Es handle sich um Arzneimittel i.S. von § 2 Abs. 1 [X.] und die Voraussetzungen für eine Ausnahme von dem [X.] lägen nicht vor. Dies ergebe sich für die betroffenen Präparate aus den nachvollziehbaren Stellungnahmen des [X.]. An diese Stellungnahmen sei das [X.] gebunden. Ob die Entscheidung der Arzneimittelbehörde rechtmäßig sei, könne auch vom [X.] im vorliegenden Verfahren nicht überprüft werden.

Dagegen wendet sich der Kläger mit seiner Revision. Er macht im Wesentlichen geltend, das [X.] habe § 76 Abs. 1 Satz 1 der Finanzgerichtsordnung ([X.]O) verletzt, weil es den [X.] nicht beachtet habe. Es habe sich in seinem Urteil vollumfänglich auf die Wertungen des [X.] bezogen und weder die Zuständigkeit dieser [X.]ehörde noch die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung überprüft. Weder seine Anregung, ein Sachverständigengutachten über die [X.]ewertung der Waren einzuholen, noch die vorgelegten Entscheidungen des [X.] Münster und des Zollamts [X.] habe das [X.] berücksichtigt. Folgte man der Auffassung des [X.], hätte der rechtssuchende [X.]ürger keine Möglichkeit, die Entscheidung der Arzneimittelbehörde gerichtlich überprüfen zu lassen. Fraglich sei auch, ob das [X.] überhaupt die hier zuständige Arzneimittelbehörde sei; denn handelnde Zollbehörde sei im Streitfall das [X.] Saarbrücken gewesen. Schließlich sei die Weiterleitung an die [X.] gemäß § 12 [X.] rechtswidrig gewesen; denn eine Weiterleitungsbefugnis bestehe nur gegenüber der Staatsanwaltschaft oder im Fall einer Ordnungswidrigkeit gegenüber der für die Verfolgung und Ahndung zuständigen Verwaltungsbehörde. Der Arzneimittelbehörde sei dagegen gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 [X.] lediglich Mitteilung zu machen.

Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil sowie den [X.]escheid des [X.] vom 11.07.2016 in Gestalt der Einspruchsentscheidung vom [X.] bezüglich der Produkte A, [X.] und [X.] aufzuheben und das [X.] zu verpflichten, die streitigen Waren zum zollrechtlich freien Verkehr zu überlassen.

Das [X.] beantragt,
die Revision zurückzuweisen.

Die Revision ist in [X.]ezug auf die Nichtannahme der Zollanmeldung unbegründet und nach § 126 Abs. 2 [X.]O zurückzuweisen (1.). Hinsichtlich des [X.] auf Überlassung der streitigen Waren zum zollrechtlich freien Verkehr ist die Revision hingegen unzulässig (2.).

Ist die Revision teilweise unzulässig und teilweise unbegründet, kann der [X.] ([X.]) darüber einheitlich durch Urteil entscheiden ([X.]-Urteil vom 19.09.2012 - IV R 45/09, [X.]E 239, 66, [X.], 123, Rz 22, m.w.[X.]; s.a. Gräber/Ratschow, Finanzgerichtsordnung, 9. Aufl., § 126 Rz 4).

1. Das angefochtene Urteil entspricht hinsichtlich der Nichtannahme der streitigen Zollanmeldung [X.]undesrecht (§ 118 Abs. 1 Satz 1 [X.]O). Zutreffend hat das [X.] entschieden, dass der Annahme (Art. 172 [X.]) ein Einfuhrverbot gemäß § 73 [X.] entgegenstand.

a) Die Annahme der Zollanmeldung setzt voraus, dass für die Waren keine Verbote und [X.]eschränkungen gelten.

Gemäß Art. 134 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 [X.] unterliegen Waren, die in das Zollgebiet der [X.] verbracht werden, ab dem Zeitpunkt ihres Eingangs der zollamtlichen Überwachung und können einer Zollkontrolle unterzogen werden. Die zollamtliche Überwachung erstreckt sich gemäß Art. 134 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 [X.] auch auf die Einhaltung von Verboten und [X.]eschränkungen.

Gemäß Art. 172 [X.] werden Zollanmeldungen, die die Anforderungen des Titels V Kapitel 2 des [X.] erfüllen, von den Zollbehörden unverzüglich angenommen, sofern die betreffenden Waren den Zollbehörden gestellt wurden. Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 3 [X.] lehnt die Zollbehörde die Annahme einer Zollanmeldung ab, wenn Verbote und [X.]eschränkungen entgegenstehen (s. dazu auch Senatsurteil vom 19.10.2021 - [X.]I R 7/18, [X.]E 276, 189, [X.], 83, Rz 28 ff., m.w.[X.]).

b) Im Streitfall steht der Annahme der Zollanmeldung das [X.] des § 73 [X.] entgegen. An die diesbezügliche Stellungnahme des [X.] ist das [X.] gebunden.

aa) Gemäß § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 [X.] (i.d.F. des Gesetzes zur [X.]ekämpfung von Doping im Sport vom 10.12.2015, [X.], 2210) dürfen Arzneimittel, die der Pflicht zur Zulassung oder Genehmigung nach § 21a [X.] oder zur Registrierung unterliegen, in den Geltungsbereich dieses Gesetzes nur verbracht werden, wenn sie zum Verkehr im Geltungsbereich dieses Gesetzes zugelassen, nach § 21a [X.] genehmigt, registriert oder von der Zulassung oder der Registrierung freigestellt sind und der Empfänger in dem Fall des [X.] aus einem Land, das nicht Mitgliedstaat der Europäischen [X.] oder ein anderer Vertragsstaat des Abkommens über den [X.] ist, eine Erlaubnis nach § 72 [X.] besitzt.

bb) Die Entscheidung darüber, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, obliegt der nach [X.]recht zuständigen [X.].

(1) Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 [X.] i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 6 [X.] wirken das [X.] ([X.]) und die von ihm bestimmten [X.] bei der Überwachung des [X.] von Arzneimitteln und Wirkstoffen in den Geltungsbereich dieses Gesetzes und der Ausfuhr mit. Dabei haben die genannten [X.]ehörden die in § 74 Abs. 1 Satz 2 [X.] aufgeführten [X.]efugnisse, deren Ausübung in ihrem pflichtgemäßen Ermessen (§ 5 Abgabenordnung --AO--) steht (s. Wortlaut des § 74 Abs. 1 Satz 2 [X.]: "können").

Zu diesen [X.]efugnissen gehört gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 [X.] auch die [X.]efugnis, den Verdacht von Verstößen gegen Verbote und [X.]eschränkungen dieses Gesetzes oder der nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen, der sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergibt, den zuständigen Verwaltungsbehörden mitzuteilen sowie gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] die [X.]efugnis anzuordnen, dass die betreffenden Arzneimittel und Wirkstoffe auf Kosten und Gefahr des Verfügungsberechtigten einer für die Arzneimittelüberwachung zuständigen [X.]ehörde vorgeführt werden. Diese [X.]estimmungen verdrängen als spezielle Regelungen für das [X.] die allgemeine Regelung des § 12 [X.], der seinem Wortlaut entsprechend nur "vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelungen" gilt (zur allgemeinen Subsidiarität von § 12 [X.] s.a. [X.] in Dorsch, Zollrecht, § 12 [X.] Rz 1 und 13).

Im Übrigen obliegt die Ausführung des [X.] den Ländern als eigene Angelegenheit (Art. 83 des Grundgesetzes --GG--), soweit nicht den nach § 77 [X.] zuständigen [X.]undesoberbehörden die Ausführung von Vorschriften des [X.] gesondert zugewiesen worden ist (s.a. Delewski in [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2022, § 64 Rz 45 f.; [X.], [X.], 5. Aufl. 2020, § 64 Rz 1 und § 77 Rz 1). Dementsprechend regeln die Länder auch die Einrichtung der [X.]ehörden und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG).

(2) Ausgehend von dieser Aufgabenverteilung und unter [X.]erücksichtigung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung sowie des Umstands, dass die [X.] --als [X.] bei der Überwachung des [X.] von Arzneimitteln und Wirkstoffen in den Geltungsbereich dieses Gesetzes und der Ausfuhr lediglich im Rahmen der ihnen ausdrücklich zugewiesenen [X.]efugnisse "mitwirken", folgt, dass die [X.] selbst keine [X.]n im Sinne des [X.] sind.

Die Zollbehörden sind daher auch nicht berechtigt, arzneimittelrechtliche Sachverhalte eigenständig zu beurteilen und insbesondere andere Entscheidungen als die [X.] zu treffen. [X.]esteht der Verdacht eines Verstoßes gegen arzneimittelrechtliche Vorschriften, haben die [X.] die zuständige Überwachungsbehörde einzuschalten. Ohne deren [X.]eteiligung kann die [X.] keine auf § 73 Abs. 3 Satz 2 [X.] gestützten zollrechtlichen Konsequenzen ziehen, also weder eine Zollanmeldung ablehnen noch eine bereits angenommene Zollanmeldung für ungültig erklären (Senatsurteil in [X.]E 225, 517, [X.], 297, unter II.2.c; gleicher Ansicht: [X.] München, Urteil vom 12.04.2011 - 14 K 1638/10, juris, Rz 19; s.a. [X.] in [X.]/[X.], a.a.[X.], § 74 Rz 7; [X.], a.a.[X.], § 74 Rz 1). An die Entscheidung der zuständigen Überwachungsbehörde sind die [X.] somit gebunden (vgl. auch [X.] Hamburg, Urteil vom 24.04.2014 - 4 K 78/13, juris, Rz 18); das gilt jedenfalls dann, wenn diese Entscheidung nicht offensichtlich rechtswidrig ist.

Das entspricht im Übrigen auch den in Abs. 33 getroffenen Regelungen der Dienstvorschrift Arzneimittel ([X.]) des [X.] (in der für den im Streitfall maßgeblichen Zeitraum geltenden Fassung vom 11.04.2014). Gemäß Abs. 34 [X.] richtet sich das weitere Verfahren nach Einschaltung der zuständigen Überwachungsbehörde nach den arzneimittelrechtlichen Maßnahmen (§ 69 [X.]).

(3) Die [X.]estimmung der nach den arzneimittelrechtlichen Vorschriften zuständigen Überwachungsbehörde erfolgt in zwei Schritten.

In einem ersten Schritt ist festzustellen, welches [X.]undesland die Verbandskompetenz zur Sachentscheidung besitzt. Wenn keine speziellen koordinierten landesrechtlichen Kompetenzregelungen vorliegen, ist diese Frage durch entsprechende Anwendung der mit § 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) übereinstimmenden Regelungen über die örtliche Zuständigkeit in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder zu beantworten. In einem zweiten Schritt ist auf der Grundlage des [X.]rechts des zur Sachentscheidung befugten [X.]undeslandes zu ermitteln, welche [X.]ehörde innerhalb des [X.] örtlich zuständig ist (vgl. allgemein zur [X.]estimmung der Verbandskompetenz und zur Unterscheidung zwischen Verbandskompetenz und örtlicher Zuständigkeit: [X.] --[X.]VerwG--, Urteil vom 22.03.2012 - 1 [X.] 5/11, [X.], 195, m.w.[X.]; [X.] Verwaltungsgerichtshof, [X.]eschluss vom 29.06.2020 - 2 [X.] 608/20, Verkehrsrechtliche Mitteilungen 2020, Nr. 60; Oberverwaltungsgericht (OVG) der Freien Hansestadt [X.]remen, [X.]eschluss vom 06.06.2019 - 1 [X.] 86/17, Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland 2019, 450).

Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 der [X.] zur Durchführung des [X.]es ([X.]VwV) vom [X.] ([X.]undesanzeiger, Amtlicher Teil, 2006, 2287) macht das [X.]undesministerium für Gesundheit gemeinsam mit dem [X.]undesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ein Verzeichnis der zuständigen [X.]ehörden, Stellen und Sachverständigen bekannt.

c) Für das finanzgerichtliche Verfahren folgt daraus, dass in diesem, soweit die zuständige [X.] eingeschaltet worden ist, nur über die Rechtmäßigkeit des [X.] im Zusammenhang mit der Überwachung der Einfuhr von Arzneimitteln zu entscheiden ist (so auch [X.] Hamburg, Urteil vom 24.04.2014 - 4 K 78/13, juris, Rz 21). Die Überprüfungsbefugnis des [X.] reicht dabei nur so weit, wie den Zollbehörden eine eigene Entscheidungsbefugnis zukommt. Die Entscheidung der arzneimittelrechtlichen Überwachungsbehörde --als [X.] unterliegt dementsprechend nicht der gerichtlichen Kontrolle durch die Finanzgerichte.

Weder die Sachaufklärungspflicht des Gerichts gemäß § 76 Abs. 1 [X.]O noch seine Vorfragenkompetenz gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes ([X.]) i.V.m. § 155 [X.]O noch schließlich die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG stehen der nur eingeschränkten Prüfungskompetenz des [X.] entgegen.

aa) Zwar sind die Finanzgerichte gemäß § 76 Abs. 1 [X.]O [X.] wie die Finanzbehörden (§ 88 Abs. 1 AO)-- grundsätzlich nicht nur befugt, sondern verpflichtet, auch Vorfragen aus anderen Rechtsgebieten zu prüfen und zu entscheiden (vgl. auch [X.]-Urteil vom 18.03.2004 - III R 50/02, [X.]E 205, 278, [X.]St[X.]l II 2004, 594, unter [X.], m.w.[X.]).

Zudem hat das [X.] gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 [X.] i.V.m. § 155 [X.]O den Rechtsstreit unter allen in [X.]etracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen und zu entscheiden. Die [X.]estimmung eröffnet eine rechtswegüberschreitende Sachkompetenz, sofern der beschrittene Rechtsweg zu dem angerufenen Gericht für einen Klagegrund zulässig ist (s. [X.]egründung zum Regierungsentwurf zu dem am 01.01.1991 in [X.] getretenen [X.] zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung  vom 17.12.1990 [[X.]G[X.]l I 1990, 2809], [X.]TDrucks 11/7030, S. 37; vgl. auch Senatsbeschluss vom 09.04.2002 - [X.]I [X.] 73/01, [X.]E 198, 55, [X.]St[X.]l II 2002, 509, unter [X.]). Das angerufene Gericht ist im Rahmen der sog. Vorfragenkompetenz insbesondere auch für die eigenständige Prüfung und Entscheidung von Vorfragen aus anderen Rechtsgebieten zuständig (s. [X.] in [X.]/[X.]/[X.] --[X.]--, § 34 [X.]O Rz 51, m.w.[X.]).

Schließlich gewährleistet die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, dass [X.] grundsätzlich in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht einer vollständigen richterlichen Rechtskontrolle unterzogen werden müssen (ständige Rechtsprechung des [X.]undesverfassungsgerichts --[X.]VerfG--, s. dazu die Nachweise bei [X.] in [X.]/[X.]/[X.], [X.]. z. GG, Art. 19 Abs. 4 Rz 183).

bb) Allerdings können sowohl die Sachaufklärungspflicht des [X.] gemäß § 76 Abs. 1 [X.]O als auch seine Vorfragenkompetenz gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 [X.] durch die [X.] von [X.]n anderer [X.]ehörden eingeschränkt werden.

(1) Soweit Steuergesetze die Entscheidungen der Finanzbehörden von Entscheidungen ressortfremder [X.]ehörden (z.[X.]. Verkehrs-, Gewerbeaufsichts-, Gesundheits-, Versorgungs-, [X.]auordnungs- und Denkmalschutzbehörden etc.) abhängig machen oder den Steuertatbestand an tatsächliche oder rechtliche Vorgänge aus dem [X.]ereich eines anderen Ressorts anknüpfen, sind die Finanzbehörden regelmäßig nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, den Inhalt der ressortfremden Entscheidung unbesehen, d.h. ohne diese nochmals überprüfen zu müssen und zu dürfen, zu übernehmen ([X.] in Tipke/[X.], § 88 AO Rz 48; [X.] in [X.], § 88 AO Rz 48). Unterschieden wird (u.a.) zwischen [X.] und [X.], wobei die in Rechtsprechung und Schrifttum verwendete Terminologie nicht einheitlich ist (s. etwa [X.] in [X.], § 88 AO Rz 54; vgl. allgemein auch [X.]lausing/Kimme in [X.]/[X.], Verwaltungsrecht, Verwaltungsgerichtsordnung, [X.]and 2, § 121 VwGO Rz 38; [X.] in [X.]/[X.]achof/[X.]/[X.], Verwaltungsrecht I, 13. Aufl., § 20 Rz 53 ff.).

Der [X.]egriff "[X.]" beschreibt nach dem Verständnis des erkennenden Senats die [X.]indung (hier) der Finanzbehörden an die Tatsache, dass eine andere [X.]ehörde einen wirksamen Verwaltungsakt oder ein anderes Gericht einen wirksamen judiziellen Akt erlassen hat. Der [X.]egriff "[X.]" beschreibt dagegen die [X.]indung der Finanzbehörden an die tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen einer ressortfremden [X.]ehörde (vgl. [X.] in Tipke/[X.], § 88 AO Rz 48; [X.] in [X.], § 88 AO Rz 48 ff.; [X.] in [X.], § 118 AO Rz 380 ff.; s. allgemein auch [X.] in [X.]/[X.], Verwaltungsrecht, Verwaltungsverfahrensgesetz, [X.]and 4, § 43 VwVfG Rz 75 ff. und 81; [X.] in [X.]/[X.]achof/[X.]/[X.], Verwaltungsrecht I, 13. Aufl., § 20 Rz 53 ff.). Lediglich bei einer offenkundig sachlich unzutreffenden fachbehördlichen Entscheidung kann diese [X.]indungswirkung entfallen (vgl. [X.]-[X.]eschluss vom 16.05.2007 - V [X.] 91/06, [X.]/NV 2007, 1932, unter II.2.; s.a. [X.]-Urteil vom 29.10.1965 - [X.] 142/64 U, [X.]E 84, 53, [X.]St[X.]l III 1966, 19).

Die [X.]erücksichtigung der [X.] eines Verwaltungsakts bedarf keiner gesetzlichen Grundlage; vielmehr erfordert erst ihr Ausschluss eine explizite gesetzliche Regelung ([X.]-Urteil vom [X.] - [X.] R 52/08, [X.]E 228, 295, [X.]St[X.]l II 2010, 703, Rz 20, m.w.[X.]). Die [X.] einer Verwaltungsentscheidung hingegen muss sich --ausdrücklich oder konkludent-- aus dem jeweiligen Gesetz ergeben (so zutreffend [X.] in Tipke/[X.], § 88 AO Rz 48; [X.] in [X.], § 88 AO Rz 54 am Ende, m.w.[X.]).

(2) [X.] und [X.] der Entscheidungen ressortfremder [X.]ehörden können über ihre Wirkung gegenüber den Finanzbehörden hinaus auch die Prüfungsbefugnis und die Entscheidungskompetenz des [X.] einschränken (vgl. [X.] in [X.], § 34 [X.]O Rz 53, m.w.[X.]; s. allgemein auch [X.] in Tipke/[X.], § 76 [X.]O Rz 44; [X.]/[X.] in [X.]/[X.], Verwaltungsrecht, Verwaltungsgerichtsordnung, [X.]and 1, Einleitung Rz 183). Es muss allerdings gewährleistet sein, dass der Rechtsschutz des Steuerpflichtigen durch die Einschränkung der Gerichte keinen unzumutbaren Risiken und Lasten ausgesetzt ist (so zutreffend [X.]/[X.] in [X.]/[X.], Verwaltungsrecht, Verwaltungsgerichtsordnung, [X.]and 1, Einleitung Rz 183).

Dementsprechend weist auch das [X.]VerfG in ständiger Rechtsprechung darauf hin, dass die Garantie des Art. 19 Abs. 4 GG zwar effektiven Rechtsschutz durch die Gerichte auch in Form einer hinreichenden Prüfungsbefugnis über die tatsächliche und rechtliche Seite des [X.] gewährleistet und dass dies grundsätzlich eine [X.]indung der rechtsprechenden Gewalt an tatsächliche oder rechtliche Feststellungen seitens anderer Gewalten hinsichtlich dessen, was im Einzelfall rechtens ist, ausschließt. Dies gilt aber --so das [X.]VerfG ausdrücklich-- nur "unbeschadet normativ eröffneter Gestaltungs-, Ermessens- und [X.]eurteilungsspielräume sowie der [X.] von [X.]n" (s. [X.]VerfG-[X.]eschlüsse vom 10.12.2009 - 1 [X.]vR 3151/07, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2010, 435, unter [X.]; vom 15.10.2009 - 1 [X.]vR 3522/08, juris, unter [X.]; vom [X.] - 2 [X.]vR 197/83 [[X.]], [X.]VerfGE 73, 339, unter [X.].I.3.c aa; vom 08.07.1982 - 2 [X.]vR 1187/80 [[X.]], [X.]VerfGE 61, 82, unter [X.].II.2.).

Gleichermaßen führt etwa der [X.]. Senat des [X.] in [X.]ezug auf Verwaltungsakte ressortfremder [X.]ehörden aus, die [X.] sei Ausfluss von Art. 20 Abs. 3 GG und bezwecke, dass die Entscheidung über Rechtmäßigkeit und [X.]estand eines behördlichen [X.]escheids den dazu berufenen [X.] vorbehalten bleibe ([X.]-Urteil in [X.]E 228, 295, [X.]St[X.]l II 2010, 703, Rz 19 f., m.w.[X.]).

Für die [X.] hoheitlicher Entscheidungen ressortfremder [X.]ehörden, die keine Verwaltungsakte sind, kann nach Ansicht des erkennenden Senats nichts anderes gelten, sofern der Steuerpflichtige dadurch nicht [X.] gestellt wird.

(3) [X.]ezogen auf das [X.] ergibt sich die [X.]indungswirkung der Entscheidung der zuständigen [X.] konkludent aus den Regelungen zur Aufgabenverteilung in § 74 Abs. 1 Satz 1 [X.] i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 6 [X.] (s. oben unter [X.]b bb(1) und (2)). Dies hat der erkennende Senat bereits entschieden (Senatsurteil in [X.]E 225, 517, [X.], 297, unter II.2.c).

(4) Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Vorfragenkompetenz nach § 17 Abs. 2 [X.] dann ohnehin nicht betroffen ist, wenn das, was sich prozessual als Vorfrage erweist, nach dem Klageziel des [X.] in Wahrheit die Hauptfrage ist und damit [X.] der Streitigkeit bildet (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 12.07.2005 - 11 ME 390/04, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - [X.] 2006, 34, m.w.[X.]; Vogt-[X.]eheim in [X.][X.], Zivilprozessordnung, 80. Aufl., § 13 [X.] Rz 16; [X.] in[X.]/[X.], ZPO, 2. Aufl. 2020, § 13 [X.], Rz 45).

(5) Soweit der Senat in seinem [X.]eschluss vom 22.04.2008 - [X.]I [X.] 128/07 ([X.]/NV 2008, 1557, unter [X.]b) hinsichtlich der Ablehnung einer Zollanmeldung von einer eigenständigen Prüfungsbefugnis des [X.] in [X.]ezug auf die Frage, ob ein Produkt nach der Verkehrsauffassung als Arzneimittel anzusehen ist, ausgegangen ist, hat er diese Ansicht bereits mit Senatsurteil in [X.]E 225, 517, [X.], 297 (unter II.2.c) eingeschränkt.

cc) Der betroffene [X.]ürger wird durch die [X.]eschränkung der Sachaufklärungspflicht und der Vorfragenkompetenz des [X.] auch nicht [X.] gestellt. Denn gegen die Maßnahmen der zuständigen Überwachungsbehörde (§ 69 [X.]) steht dem Adressaten der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Verwaltungsgerichtsordnung --VwGO--) offen (vgl. etwa Vorlagebeschluss des [X.]VerwG vom 03.08.1989 - 3 [X.] 7/86, juris; Urteil des Verwaltungsgerichtshof [X.]aden-Württemberg vom 11.02.2010 - 9 S 3331/08, Sammlung [X.] Entscheidungen 60, 296; Urteil des [X.] vom 03.02.2006 - 3 R 7/05, Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht --[X.]-- 2006, 173; Urteil des [X.] vom 24.10.2002 - 11 L[X.] 207/02, [X.] 2003, 371; s.a. Delewski in [X.]/[X.], a.a.[X.], § 69 Rz 75; [X.], a.a.[X.], § 69 Rz 17, sowie [X.]randenburg/Kock in Dorsch, Zollrecht, Art. 134 [X.] Rz 97.1 [Loseblatt, [X.] 190. Ergänzungslieferung 01.2020]; [X.] in Krenzler/[X.]/Niestedt, [X.] und Zollrecht, Art. 134 [X.] Rz 33 [Loseblatt, [X.] 9. Ergänzungslieferung 05.2017]).

Die eingeschränkte Prüfungsbefugnis des [X.] ist somit Reflex der Zuständigkeitsverteilung zwischen den [X.] als [X.]behörden, die der justiziellen Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegen, und den Hauptzollämtern als [X.]undesbehörden. Die [X.] gewährleistet damit auch die bundesstaatliche Kompetenzverteilung bei der Ausführung von [X.]undesgesetzen, indem die Zuständigkeit für die gerichtliche Kontrolle an die Aufgabenverteilung zwischen den beteiligten [X.]ehörden anknüpft.

d) Für den vorliegenden Streitfall folgt daraus, dass das [X.] die Annahme der streitigen Zollanmeldung auf der Grundlage der Stellungnahme des [X.] zurecht verweigert hat.

Das [X.] ist die im Streitfall zuständige [X.]. Die Verbandskompetenz (s.o. unter [X.]b bb (3)) des [X.] [X.] folgt aus § 3 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 VwVfG analog; denn Anlass für die Amtshandlung der [X.] ist die Überprüfung der Einfuhrfähigkeit von Waren durch die [X.] IFS [X.] gewesen und das [X.] ist zuerst mit der Sache befasst worden. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des [X.] folgt aus § 1 der [X.]verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Arzneimittel- und des Transfusionsrechts vom 28.11.2000 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das [X.] 2000, 499) .

Somit war die [X.] IFS [X.] gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 [X.] berechtigt und verpflichtet, ihren Verdacht eines Verstoßes gegen § 73 [X.] dem [X.] als der für den Vollzug des [X.] in [X.] zuständigen [X.]ehörde zu melden. Das [X.] hat entschieden, dass die streitigen Präparate als Funktionsarzneimittel den [X.]estimmungen des [X.] unterliegen. Anhaltspunkte dafür, dass diese Entscheidung offenkundig unzutreffend wäre, sind nicht ersichtlich; der Umstand, dass andere [X.] in vergleichbaren Fällen anders entschieden haben mögen, begründet jedenfalls keine offenkundige Rechtswidrigkeit der vorliegenden Entscheidung. Somit sind sowohl das [X.] als auch das [X.] an diese Entscheidung gebunden. [X.] der Kläger dagegen vorgehen, muss er sich an das [X.] wenden und --gegebenenfalls-- den Verwaltungsrechtsweg beschreiten.

2. Soweit der Kläger beantragt hat, das [X.] zu verpflichten, die streitigen Waren zum zollrechtlich freien Verkehr zu überlassen, ist die Revision unzulässig.

Dem Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 28.11.2018 zufolge war der Klageantrag des [X.] im erstinstanzlichen Verfahren auf die Annahme der streitigen Zollanmeldung beschränkt. Eine Überlassung dieser Waren hat der Kläger dort nicht beantragt. Eine Erweiterung des Klageantrags ist im Revisionsverfahren ausgeschlossen; die Revision ist insoweit mangels formeller [X.]eschwer unzulässig (ständige Rechtsprechung, vgl. [X.]-Urteile vom 01.06.2016 - [X.], [X.]E 254, 536, [X.]St[X.]l II 2017, 55, Rz 14, und vom 22.12.2010 - I R 110/09, [X.]E 232, 415, [X.]St[X.]l II 2014, 119, Rz 30, m.w.[X.]; s.a. Gräber/Ratschow, a.a.[X.], § 123 Rz 2, m.w.[X.]).

Im Übrigen wäre die Revision aber auch in diesem Punkt aus den dargelegten Gründen unbegründet; denn Waren werden nach Art. 194 Abs. 1 [X.] von den Zollbehörden (u.a.) nur dann überlassen, wenn für diese Waren keine Verbote gelten.

3. [X.] beruht auf § 135 Abs. 2 [X.]O.