Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19.03.2014, Az. 2 BvE 7/12

Die Antragsteller wenden sich gegen Gesetze, die der [X.] mit Zustimmung des [X.]esrates als Maßnahmen zur Bewältigung der Finanz- und Staatsschuldenkrise beschlossen hat, weil diese in die Haushaltsautonomie des [X.] eingriffen.

Die Antragsteller zu 1. und zu 2. sind Abgeordnete des [X.]. Die Antragstellerin zu 3. ist eine im [X.] vertretene Fraktion, der unter anderem die Antragsteller zu 1. und zu 2. angehören und die vom Antragsteller zu 1. als ihrem Vorsitzenden vertreten wird.

Die Antragsteller beantragen in ihrem am 25. Juli 2012 beim [X.] eingegangenen Antragsschriftsatz die Feststellung, dass

Sie beantragen außerdem,

Hinsichtlich des Zustandekommens und Inhalts der im Antrag genannten Gesetze, Beschlüsse und Verträge wird auf die Urteile des [X.] des [X.]s vom 12. September 2012 ([X.] 132, 195 ff.) und vom 18. März 2014 (2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12, 2 [X.]) verwiesen.

Die Antragsteller halten ihre Anträge für zulässig und begründet.

1. Der Antrag im Organstreitverfahren sei zulässig. Die Antragsteller seien in analoger Anwendung der Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], §§ 63, 64 [X.] im Organstreitverfahren vor dem [X.] parteifähig und antragsbefugt.

a) Nach dem Wortlaut dieser Vorschriften sei der Antrag zwar unzulässig, sodass die Antragsteller allein die Möglichkeit hätten, ein Organstreitverfahren nach [X.] Landesrecht beim [X.] zu beantragen; dies schließe zugleich die subsidiäre Entscheidungsbefugnis des [X.]s gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 [X.], § 71 [X.] aus. Damit entstehe jedoch eine Rechtsschutzlücke, die dem Verfassungsgeber nicht bewusst gewesen sei und die aufgrund der neueren Rechtsprechung des [X.]s besonderes Gewicht erhalten habe. In seinem Urteil vom 7. September 2011 ([X.] 129, 124 ff.) habe das [X.] erstmals anerkannt, dass zu den durch Art. 79 Abs. 3 [X.] geschützten Grundsätzen auch die Haushaltsautonomie des [X.] gehöre. Vor einer entsprechenden Aushöhlung seiner Kompetenzen sei somit auch der [X.] aufgrund der durch Art. 109 Abs. 1 [X.] garantierten Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder in Verbindung mit der durch Art. 79 Abs. 3 [X.] gewährleisteten Eigenstaatlichkeit der Länder und des Homogenitätsprinzips des Art. 28 Abs. 1 [X.] geschützt.

b) Zwar sei die Haushaltsautonomie der Länder an bundesrechtliche Vorgaben wie etwa Art. 109 Abs. 3 Sätze 1 und 5 [X.] gebunden. Gegenüber der sich aus dem Grundgesetz ergebenden Verpflichtung zur [X.] weise die durch den [X.], Koordinierung und Steuerung der Wirtschafts- und Währungsunion eingeführte "Schuldenbremse" jedoch weitergehende Besonderheiten auf. So gehe der [X.] "gesamtstaatlichen Verschuldungsgrenze" aus und schließe damit auch die Haushalte der [X.] ein, die wiederum für die Landeshaushalte eine kaum kalkulierbare Größe darstellten. Zudem sehe er einen "automatischen Korrekturmechanismus" vor, für den es im Grundgesetz keine Entsprechung gebe. Die Berechnung des strukturellen Defizits nach dem Vertrag folge anderen Regeln als denen des Art. 109 Abs. 3 [X.]. Dies eröffne dem Gerichtshof der [X.] einen nicht unerheblichen Interpretationsspielraum bei der von ihm vorzunehmenden Prüfung, ob die im Vertrag vorgesehene "Schuldenbremse" in das nationale Recht umgesetzt worden sei. Auch sei der [X.] nach seinem Inkrafttreten umzusetzen, während die im Grundgesetz enthaltene "Schuldenbremse" nach Maßgabe von Art. 143d Abs. 1 [X.] erheblich später Wirkung entfalte. Schließlich bedeute der Vertrag eine unkündbare, supranational vorgegebene Fremdbestimmung der Haushaltsautonomie auch der Länder, auf die diese jedoch keinen gesetzgeberischen Einfluss hätten. Angesichts dieses "Durchschlagens" einer völkerrechtlichen Verpflichtung der [X.] auf die Haushaltsautonomie der Länder und ihrer Fremdsteuerung durch die [X.]päische Kommission und den Gerichtshof der [X.] müsse auch den Landtagen die Möglichkeit zur Durchführung eines [X.] gegen ein [X.] eröffnet werden, mit dem der [X.] die Zustimmung zu dem entsprechenden völkerrechtlichen Vertrag erteilt habe.

c) Diese Analogie sei auch aufgrund des Grundsatzes des bundesfreundlichen Verhaltens geboten, zumal die Mitentscheidungsrechte des [X.]esrates in [X.] Angelegenheiten nach Art. 23 Abs. 3 bis 5 [X.] keinen gleichwertigen Ersatz für die Aushöhlung der Länderkompetenzen darstellten. Jedenfalls dann, wenn es um den von Art. 79 Abs. 3 [X.] gewährleisteten Schutz des [X.] vor supranationaler Fremdbestimmung gehe und ein völkerrechtlicher Vertrag die Haushaltsautonomie der Landtage berühre, müsse die Möglichkeit eines Organstreits vor dem [X.] eröffnet sein.

d) Die Gewährung zusätzlicher Rechtsschutzpositionen oder Rechtsschutzmöglichkeiten über den Wortlaut des Grundgesetzes hinaus sei möglich, beispielsweise mit Blick auf die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des Privatrechts mit Sitz in einem Mitgliedstaat der [X.] (vgl. [X.] 129, 78 ff.). Zudem habe das [X.] die Schaffung eines zusätzlichen, speziell auf die [X.] und die Identitätskontrolle zugeschnittenen Rechtsbehelfs gefordert (vgl. [X.] 123, 267 <355>). Dieser Forderung sei der Gesetzgeber nicht nachgekommen, sodass den Landtagen gegen die Aushöhlung ihrer [X.] keine verfassungsrechtlichen Rechtsbehelfe zur Verfügung stünden.

2. Der Antrag sei auch begründet, weil sowohl die Antragsteller in eigenen Statusrechten als auch der [X.] in seinen Rechten verletzt sei.

a) Der [X.], Koordinierung und Steuerung der Wirtschafts- und Währungsunion sei bereits deshalb verfassungswidrig, weil er die Zuständigkeiten der [X.] erweitere, durch den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages die institutionellen Vorkehrungen bei Kompetenzerweiterungen der [X.] (vgl. Art. 48 [X.]) jedoch umgangen worden seien.

b) Der [X.], Koordinierung und Steuerung der Wirtschafts- und Währungsunion oktroyiere heteronom eine bestimmte Verfassungsgestaltung im Sinne der Einführung einer "Schuldenbremse", die nach Art, Ausmaß und Konsequenzen deutlich über die Regelungen des Grundgesetzes hinausgehe. Zudem führe die Bezugnahme der Regelungen des [X.] "gesamtstaatlichen Schuldenstand" zu unlösbaren Problemen der Haushaltsplanung, da nach der föderalen Ordnung der [X.] den Ländern auch die Kreditaufnahmen der [X.] und Sozialversicherungen zugerechnet würden, die sich aber ihrerseits der Kontrolle durch die Länder entzögen. Diese wesentlichen Beeinträchtigungen der Haushaltsautonomie des [X.] würden bundesrechtlich durch das Zustimmungsgesetz zum Vertrag vermittelt.

c) Die Beeinträchtigung der Haushaltsautonomie der Länder sei auch nicht durch die Beteiligung des [X.]esrates am [X.] geheilt worden. Gegen die Aushöhlung der Länderkompetenzen schütze insbesondere das Subsidiaritätsprinzip (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Dieses sei vorliegend jedoch nicht gewahrt worden. Angesichts der Schwierigkeiten, die die Regelungen des Vertrages über Stabilität, Koordinierung und Steuerung der Wirtschafts- und Währungsunion für die Haushaltsplanung der Länder mit sich brächten, hätte das Subsidiaritätsprinzip es geboten, im Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob der Vertrag zusätzliche "Schuldenbremsen" auf [X.] erforderlich mache oder ob es eines speziellen Instrumentariums bedürfe, um den gesamtstaatlichen Schuldenstand unter Berücksichtigung der föderalen Struktur der [X.] zu entwickeln. Eine derartige Prüfung sei jedoch unterlassen worden, woraus sich eine zusätzliche Verletzung auch der Rechte des [X.] ergebe.

3. Die Rechte der Antragsteller seien durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu sichern. Da der Antrag im Organstreitverfahren nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet sei, sei eine Folgenabwägung vorzunehmen. Diese gehe zugunsten der Antragsteller aus. Der [X.], Koordinierung und Steuerung der Wirtschafts- und Währungsunion trete ohnehin frühestens am 1. Januar 2013 in [X.], und die dort vorgesehene "Schuldenbremse" müsse erst ein Jahr nach Inkrafttreten umgesetzt sein. Hilfsweise müsse zumindest sichergestellt werden, dass die [X.] sich ausdrücklich und völkerrechtlich verbindlich eine Kündigung der Verträge vorbehalte, um auf künftige Entwicklungen reagieren zu können.

Der Antrag ist unzulässig. Die Antragsteller sind nach dem Wortlaut der Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. [X.] nicht antragsberechtigt ([X.]). Die fehlende Antragsberechtigung beruht nicht auf einer "unbewussten" oder planwidrigen Regelungslücke (I[X.]).

Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des [X.] ergeben sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.] in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. [X.]. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.] sind im Organstreitverfahren vor dem [X.] nur ein oberstes [X.]esorgan oder andere Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten [X.]esorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind, antragsberechtigt. § 63 [X.] bestimmt, dass Antragsteller nur der [X.]espräsident, der [X.], der [X.]esrat, die [X.]esregierung und die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des [X.]es und des [X.]esrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe sein können. Aus dem Wortlaut dieser Vorschriften lässt sich eine Antragsberechtigung des [X.] und erst recht der Antragsteller somit nicht herleiten.

Die fehlende Antragsberechtigung beruht nicht auf einer "unbewussten" oder planwidrigen Regelungslücke. Vielmehr stellen eigenständige verfassungsrechtliche Befugnisse der Landtage auf [X.] eng begrenzte Ausnahmefälle dar (vgl. [X.] 129, 108 <120> m.w.N.). Für die von den Antragstellern befürwortete analoge Anwendung der Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 [X.], § 63 [X.] ist kein Raum.

1. Anlässlich der Überarbeitung des Grundgesetzes im Gefolge der [X.] hat der (verfassungsändernde) Gesetzgeber im Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a [X.] (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994, [X.]) und § 13 Nr. 6a, § 76 [X.] (Gesetz zur Änderung des [X.]sgesetzes und des Gesetzes über das Amtsgehalt der Mitglieder des [X.]s vom 16. Juli 1998, [X.]) ein Antragsrecht der Volksvertretungen der [X.] und den Landesparlamenten damit "zum ersten Mal" die Möglichkeit zur Anrufung des [X.]s in einem das bundesstaatliche Gefüge berührenden Rechtsstreit eröffnet. In der Begründung der Gemeinsamen Verfassungskommission von [X.] und [X.]esrat heißt es dazu, dass "auch den Länderparlamenten, deren Befugnisse durch die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den [X.] besonders betroffen sind, insoweit erstmals ein Recht zur Anrufung des [X.]s eingeräumt" werde (BTDrucks 12/6000, S. 36).

Mit Blick auf die Aufnahme des Art. 72 Abs. 3 [X.] a.F. - heute Art. 72 Abs. 4 [X.] - war dagegen ein Antragsrecht der Landtage erwogen, jedoch nicht umgesetzt worden (vgl. [X.] 129, 108 <121>). In ihrem Abschlussbericht wies die [X.] vielmehr darauf hin, dass an dem zunächst vorgesehenen Antragsrecht der Landtage, durch das eine bundesgesetzliche Feststellung des Wegfalls der Erforderlichkeit hätte erzwungen werden können, nicht festgehalten worden sei; die Wiedereröffnung der [X.] sei aus Praktikabilitätsgründen der alleinigen Entscheidung des [X.]gebers überlassen worden (BTDrucks 12/6000, S. 34).

Im Jahre 2006 erfolgte dann die Aufnahme von Art. 93 Abs. 2 in das Grundgesetz (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, [X.]); zugleich wurden die ihn näher ausgestaltenden Bestimmungen der § 13 Nr. 6b und § 97 [X.] erlassen ([X.] vom 5. September 2006, [X.]; jetzt § 96 [X.], vgl. Gesetz zur Verbesserung des Rechtsschutzes in Wahlsachen vom 12. Juli 2012, [X.]). Diese Bestimmungen sehen im Hinblick auf die Freigabe von Gesetzgebungsmaterien, für die der [X.] keine Kompetenz mehr besitzt, nunmehr ein Antragsrecht der Volksvertretungen der Länder vor (vgl. [X.] 129, 108 <121>).

2. Der (verfassungsändernde) Gesetzgeber hat die Rolle der Landtage im Verfassungsprozess somit stets im Blick gehabt (vgl. [X.] 129, 108 <120 f.>). Mit der Schaffung von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 2 Satz 1 [X.] wollte er im Zusammenhang mit weitreichenden Umgestaltungen des bundesstaatlichen Gefüges den Volksvertretungen der Länder einen größeren Gestaltungsspielraum im Bereich der Gesetzgebung eröffnen und ihnen die zu dessen effektiver Inanspruchnahme notwendigen Instrumente an die Hand geben (vgl. [X.] 129, 108 <121>). Weitergehende Antragsrechte der Volksvertretungen der Länder hat er nicht vorgesehen. Dies schließt die Annahme der Antragsteller, es liege eine "Rechtsschutzlücke" vor, die "dem Verfassungsgeber so nicht bewusst gewesen ist", aus.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat sich durch die Verkündung der angegriffenen Gesetze und das Inkrafttreten der beanstandeten völkerrechtlichen Verträge erledigt (vgl. [X.] 126, 158 <167>).