Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19.08.2011, Az. 2 BvG 1/10

Der [X.]-Länder-[X.]reit betrifft die Verankerung der sogenannten "Schuldenbremse" im Grundgesetz. Der [X.] und dessen Präsident sehen das Land durch die Neufassung von Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und Satz 5 [X.] in seiner Verfassungsautonomie verletzt.

Die angegriffenen Regelungen des Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und Satz 5 [X.] lauten:

"

Aus der Übergangsvorschrift des Art. 143d Abs. 1 Satz 4 [X.] ergibt sich, dass die "Schuldenbremse" des Art. 109 Abs. 3 Satz 5 [X.] von den [X.] erst ab dem 1. Januar 2020 einzuhalten ist. Art. 143d Abs. 1 Satz 4 [X.] hat folgenden Wortlaut:

"Die Haushalte der Länder sind so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Artikel 109 Absatz 3 Satz 5 erfüllt wird."

Am 27. Januar 2010 stellte das [X.], vertreten durch den Präsidenten des [X.] und durch den [X.], dieser wiederum vertreten durch seinen Präsidenten, für das [X.] den vorliegenden Antrag im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] ([X.]-Länder-[X.]reit).

1. Der Antragsteller ist der Auffassung, dass der Antrag zulässig sei, obwohl nach dem Wortlaut von § 68 [X.] nur die [X.]regierung Antragstellerin in einem [X.]-Länder-[X.]reit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.]) sein könne.

Aus der Entstehungsgeschichte sowohl des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] als auch des § 68 [X.] ergebe sich, dass die Konstellation einer [X.]reitigkeit zwischen Parlamenten von [X.] und [X.] über ihre [X.] übersehen worden sei. Im Verfassungskonvent von [X.] habe man ein Antragsrecht der [X.]e befürwortet; im [X.] sei es dagegen nur im Zusammenhang mit den Regelungen über die abstrakte Normenkontrolle diskutiert und letztlich mit dem Argument abgelehnt worden, ein [X.] müsse seine [X.]regierung zur Antragstellung bewegen. Nachdem die Vorschrift über den [X.]-Länder-[X.]reit durch den Allgemeinen Redaktionsausschuss in seinem "[X.], Teil B: Redigierte Fassung der Art. 86 bis 149 vom 16. Dezember 1948" bereits die heutige Endfassung erhalten hatte, ohne dass die [X.]e erwähnt worden wären, sei über deren Antragsberechtigung im Kontext des [X.]-Länder-[X.]reits nicht mehr diskutiert worden. Das Problem eines eigenen Antragsrechts der [X.]e sei aber auch bei der Schaffung des [X.]esverfassungsgerichtsgesetzes im Zeitraum zwischen 1949 und 1951 nicht gesehen und diskutiert worden. Der Gesetzgeber habe in der Begründung zu § 62 des Gesetzesentwurfs, der dem heutigen § 68 [X.] entspricht, ausgeführt ([X.] 125/50, [X.]):

"In diesen Fällen handelt es sich um [X.] zwischen [X.] und [X.] auf dem Gebiet der Exekutive. In diesen [X.]reitigkeiten wird der [X.] durch die [X.]esregierung, das Land durch die [X.]regierung repräsentiert. Diese allein können deshalb an dem Verfahren beteiligt sein."

Da ein "Legislativstreit" zwischen einem [X.] und den gesetzgebenden Körperschaften des [X.]es nach dem Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] nicht ausgeschlossen, bei der Regelung des [X.]esverfassungsgerichtsgesetzes jedoch übersehen worden sei, liege eine Lücke vor. Diese müsse durch verfassungsgerichtliche Rechtsfortbildung geschlossen werden.

Allein aufgrund des Wortlauts von § 68 [X.] eine Beschränkung der Antragsberechtigung auf die Exekutive anzunehmen, überzeuge nicht. Soweit diese Auffassung überhaupt weiterführend begründet werde, gehe sie davon aus, dass es sich beim [X.]-Länder-[X.]reit um eine gerichtliche Auseinandersetzung zwischen Verbänden mit [X.][X.]tsqualität handele und es deshalb folgerichtig sei, wenn sich  die Vertretungsmacht auf die jeweiligen Regierungen beschränke. Aus welchen Normen des Grundgesetzes sich jedoch ergebe, dass allein die Regierungen die gekorenen Vertretungsorgane von [X.] und [X.] seien, werde nicht begründet. Noch weniger überzeuge die Auffassung, dass es die Regierungen seien, die die Rechtspositionen ihrer Verbände am effektivsten verteidigen und vertreten könnten. Im Gegenteil: man könne vielmehr davon ausgehen, dass das jeweils betroffene [X.]organ seine Interessen mit stärkerem Nachdruck vertrete.

Im Übrigen obliege im Falle des [X.] die Vertretung des [X.] in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten des [X.]es nach der [X.]verfassung dem [X.]spräsidenten, wozu nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 Verf.[X.] auch verfassungsgerichtliche [X.]reitigkeiten zählten. Daran sei die [X.]regierung gebunden.

Einer Fortbildung des [X.]s stehe kein unüberwindliches Hindernis entgegen. Man müsse die [X.]parlamente vielmehr vom Rechtsverfolgungswillen ihrer Regierungen unabhängig machen. Aus diesen Gründen sei der [X.] im vorliegenden Verfahren antrags- und prozessfähig.Die Ausführungen zur Antragsberechtigung müssten für die Seite der Antragsgegner, also für [X.]estag und [X.]esrat, analog gelten. Es sei nicht sinnvoll, der [X.]esregierung allein die Rolle des Antragsgegners zuzuweisen.

Selbst wenn man eine Vertretungsbefugnis von [X.] und/oder [X.]spräsident wegen § 68 [X.] ablehne, sei eine Prozessstandschaft des [X.]s nach § 69 in Verbindung mit § 64 [X.] möglich. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes wie auch die Interessenlage verlangten eine Zulassung des [X.]s als Antragssteller in Fortbildung oder neben § 68 [X.]. § 69 [X.] verweise auf die Regelungen zum [X.], für den das [X.]esverfassungsgericht eine Erweiterung des [X.] der Antragsteller auf Fraktionen vorgenommen habe. Auch eine verfassungsunmittelbare Konstruktion aus Art. 93 Abs. 3 [X.] sei denkbar.

Der [X.] habe die Einleitung des [X.]-Länder-[X.]reits in der 122. Sitzung der 16. Wahlperiode am 16. September 2009 mehrheitlich beschlossen ([X.] 16/2747) und zugleich seinen [X.] beauftragt.

2. Der Antragsteller führt zur Begründung seines Antrags aus, die angegriffenen Regelungen über die Grenzen der Kreditaufnahme griffen in die Verfassungsautonomie des [X.] sowie in das Budgetrecht seines [X.]es ein und verletzten die in Art. 20 [X.] verankerten Prinzipien des [X.]esst[X.]tes und der Demokratie sowie der grundgesetzlich garantierten Eigenst[X.]tlichkeit des [X.]. Damit seien zugleich seine Rechte aus Art. 79 Abs. 3 [X.] in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 bis 3 [X.] verletzt.

Die Antragsgegnerin hält den Antrag für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.

1. Der Deutsche [X.]estag beantragt, den Antrag als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise ihn als unbegründet abzuweisen. Er führt zur Zulässigkeit aus:

Die Anträge des [X.]s und des [X.]spräsidenten seien im [X.]-Länder-[X.]reit unzulässig. Die bisherige Rechtsprechung des [X.]esverfassungsgerichts lasse sich als konkludente Billigung der einschränkenden Regelung des Antragsrechts durch § 68 [X.] lesen. Das Außenvertretungsrecht auf die [X.]regierung zu beschränken, sei sachgerecht und von der Ermächtigungsgrundlage des Art. 94 Abs. 2 [X.] gedeckt. Hinter der Engführung der Antragsberechtigung in § 68 [X.] stehe der Gedanke, dass sich im [X.]-Länder-[X.]reit Verbände gegenüberstünden, die durch ihre Verbandsspitze vertreten würden. Der eindeutige Wortlaut des § 68 [X.] und das Enumerationsprinzip des [X.]s (vgl. § 13 [X.]) sprächen dagegen, ebenenübergreifende [X.]igkeiten vor dem [X.]esverfassungsgericht auszutragen. Das Prinzip der Organtreue auf [X.]ebene sorge dafür, dass ein [X.] die jeweilige [X.]regierung durch einen entsprechenden Mehrheitsbeschluss jedenfalls politisch drängen könne, einen [X.]-Länder-[X.]reit einzuleiten. Ob mittels eines [X.]verfahrens vor dem zuständigen [X.]verfassungsgericht eine rechtlich bindende Verpflichtung zur Antragstellung ausgesprochen werden könne, die Rechte des [X.] vor dem [X.]esverfassungsgericht geltend zu machen, könne dahinstehen. Jedenfalls bestehe für eine Erweiterung des § 68 [X.] auch kein rechtspolitisches Bedürfnis.

[X.]estag und [X.]esrat seien auf Seiten der Antragsgegner nicht in Anspruch zu nehmen; insoweit sei der Antrag ebenfalls unzulässig. Im Übrigen handele der Antragsteller inkonsequent, wenn er auch die [X.]esregierung als Antragsgegnerin des von ihm so genannten Legislativstreits benenne, obwohl dieser lediglich das Initiativrecht für Legislativakte zukomme, sie aber nicht zur verfassungsändernden Gesetzgebung berufen sei.

2. Der Präsident des [X.]esrates hat von einer [X.]ellungnahme abgesehen, weil die [X.]esregierung im [X.]-Länder-[X.]reit vertretungsberechtigt sei.

3. Die [X.]esregierung beantragt, den Antrag als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise, ihn als unbegründet abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, dass dem [X.] und dessen Präsidenten die Vertretungsbefugnis im [X.]-Länder-[X.]reit fehle. Partei- und prozessfähig seien im [X.]-Länder-[X.]reit nach einhelliger Auffassung nur der [X.] und die Länder, wie die Tenorierungen des [X.]esverfassungsgerichts belegten. Die Vertretungsregelung des § 68 [X.] sei ihrem Wortlaut nach eindeutig und erfasse ungeachtet des konkreten [X.]reitgegenstands sämtliche Verfahren, gleichgültig ob der [X.]reit legislative, exekutive oder auch judikative Fragen betreffe. Dies gelte auch für die Regelungssystematik in Grundgesetz und [X.]esverfassungsgerichtsgesetz und werde durch die Tatsache bekräftigt, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber § 68 [X.] unverändert gelassen habe, als er die neuen Verfahrensarten des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 2 [X.] eingefügt habe. Von § 68 [X.] gegebenenfalls abweichende Regelungen in [X.]verfassungen seien insoweit irrelevant. Nach Art. 94 Abs. 2 Satz 1 [X.] sei es dem [X.]esgesetzgeber überlassen, das Verfahren vor dem [X.]esverfassungsgericht zu regeln. Es bleibe den [X.]parlamenten unbenommen, auf die jeweilige [X.]regierung einzuwirken, um diese zur Einleitung eines [X.]-Länder-[X.]reits zu verpflichten oder auch einen Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu stellen. Selbst könnten sie jedoch nicht handeln, weshalb der Antrag unzulässig sei.

Die [X.]regierungen von [X.], [X.], [X.], [X.] und [X.] haben eine [X.]ellungnahme abgegeben. Sie teilen die Auffassung des Antragstellers nicht und führen zur Zulässigkeit aus:

Der Antrag sei wegen der eindeutigen Regelung in § 68 [X.] unzulässig. Eine Antragsberechtigung der [X.]e oder ihrer Präsidenten kenne das Verfahren des [X.]-Länder-[X.]reits nicht. Der [X.]esgesetzgeber habe, als 1994 in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a [X.] erstmals ein Antragsrecht der Länderparlamente zur Anrufung des [X.]esverfassungsgerichts eingeräumt worden sei, in Kenntnis der Tatsache, dass eine Reihe von [X.]reitigkeiten Gesetzgebungsbefugnisse betroffen hätten, keine Ergänzung des § 68 [X.] vorgenommen. Eine Regelungslücke für sogenannte Legislativstreitigkeiten, die eine richterliche Rechtsfortbildung ermöglichte, liege daher gerade nicht vor. Vielmehr habe der Gesetzgeber an der restriktiven Regelung bewusst festgehalten.

Dies sei auch sachgerecht. Die Vertretung der Länder durch die [X.]regierung sei deren hergebrachte Aufgabe. Auch im [X.]esrat würden die Länder ausweislich von Art. 51 [X.] durch ihre Regierungen repräsentiert. Gegebenenfalls anderslautende landesverfassungsrechtliche Vertretungsregelungen hätten keinen Vorrang vor § 68 [X.].

Im Übrigen wäre nach der landesverfassungsrechtlichen Vertretungsregelung lediglich der Präsident des [X.]s vertretungsbefugt; weshalb im vorliegenden Rechtsstreit gleichzeitig der [X.] und dessen Präsident aufträten, werde durch den oder die Antragsteller nicht erklärt. Einer solchen Vervielfachung der vertretungsberechtigten Organe sei auch aus praktischen Gründen entgegenzutreten.

Auf der Seite des Antragsgegners könne nur die [X.]esregierung auftreten. Die Anträge gegen [X.]estag und gegen [X.]esrat seien unzulässig.

Der Antrag ist unzulässig.

Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des [X.]-Länder-[X.]reits ergeben sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] in Verbindung mit § 13 Nr. 7, §§ 68, 69 in Verbindung mit §§ 64 bis 67 [X.]. Der Antrag ist bereits deshalb unzulässig, weil eine Antragsberechtigung des [X.]s und des [X.]spräsidenten für das [X.] nicht besteht (§ 68 [X.]).

1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] entscheidet das [X.]esverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des [X.]es und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von [X.]esrecht durch die Länder und bei der Ausübung der [X.]esaufsicht. Parteien des [X.]-Länder-[X.]reits sind danach der [X.] und ein Land oder mehrere Länder (vgl. statt vieler [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2001, Rn. 1059; Wenckstern, in: [X.]/[X.], [X.], 1. Aufl. 1992, § 68 Rn. 5; [X.], in: [X.]/[X.][X.]/[X.], [X.], § 68 Rn. 5 ; für die dem entsprechende Tenorierungspraxis des [X.]esverfassungsgerichts etwa [X.] 8, 122 <124>; 21, 312 <313>; 41, 291 <292 f.>; 84, 25 <26>). Beim [X.]-Länder-[X.]reit handelt es sich um eine [X.] (vgl. bereits [X.] 125/50, [X.]).

Wer [X.] oder Länder im Verfahren des [X.]-Länder-[X.]reits vertritt, wird in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] nicht ausdrücklich geregelt. Auch den Materialien zum Verfassungskonvent auf [X.] und zu den Diskussionen im [X.] lässt sich dazu nichts entnehmen (Schuckart, in: [X.] , [X.]. Dokumentation seiner Entstehung, Bd. 23, [X.]. I, 1999, [X.] f., 487, 513 ff.).

2. Gemäß § 68 [X.] kann Antragsteller oder Antragsgegner für den [X.] nur die [X.]esregierung, für ein Land nur die [X.]regierung sein. Die Vorschrift regelt die Vertretungsberechtigung konstitutiv. Sie schließt eine Antragsberechtigung anderer Organe aus ([X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2001, Rn. 1060; [X.], in: [X.]/[X.][X.]/[X.], [X.], § 68 Rn. 8 ; Hopfauf, in: [X.][X.]/Hopfauf, [X.], 12. Aufl. 2011, Art. 93 Rn. 130; [X.]/[X.], [X.], 6. Aufl. 2011, § 68 Rn. 2; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 5. Aufl. 2003, Art. 93 Rn. 45; [X.], in: [X.]/[X.]/Dollinger, [X.], 2. Aufl. 2005, §§ 68, 69 Rn. 2; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 93 Rn. 331 ff. ; [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2008, Art. 93 Rn. 68). Zur wirksamen Antragstellung bedarf es eines Beschlusses des jeweiligen Kabinetts ([X.] 6, 309 <323 f.>).

3. Die Beschränkung der Antragsberechtigung auf die jeweiligen Regierungen begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2001, Rn. 1060; [X.], in: [X.]/[X.][X.]/[X.], [X.], § 68 Rn. 8; [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2011, Rn. 424; Hopfauf, in: [X.][X.]/Hopfauf, [X.], 12. Aufl. 2011, Art. 93 Rn. 130; [X.]/[X.], [X.], 6. Aufl. 2011, § 68 Rn. 2; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 5. Aufl. 2003, Art. 93 Rn. 45; [X.], in: [X.]/[X.]/Dollinger, [X.], 2. Aufl. 2005, §§ 68, 69 Rn. 2; [X.], in: [X.] Kommentar, [X.], Art. 93 Rn. 334 ; [X.], in: Dreier, [X.], [X.], 2. Aufl. 2008, Art. 93 Rn. 68; billigend im Hinblick auf die alleinige Vertretung durch die Regierung nach § 71 Abs. 1 Nr. 2 [X.] auch [X.], [X.], 3. Aufl. 1991, [X.] f.). Die Regelung des § 68 [X.] beruht auf Art. 94 Abs. 2 Satz 1 [X.], der den Gesetzgeber ausdrücklich dazu ermächtigt, das Verfahren vor dem [X.]esverfassungsgericht zu regeln. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Prozessvoraussetzungen, unter ihnen die Partei- und Prozessfähigkeit sowie die Antrags- und Vertretungsbefugnis. Mit § 68 [X.] wird das Institut des [X.]-Länder-[X.]reits nicht unterlaufen (a). Die Bestimmung verstößt zudem weder gegen die Garantie effektiven Rechtsschutzes (b) noch gegen das Rechtsst[X.]tsprinzip (c) oder den Grundsatz der [X.]esst[X.]tlichkeit (d).

a) a) Der in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.] vorgesehene [X.]-Länder-[X.]reit wird durch § 68 [X.] nicht unmöglich gemacht. Die Beschränkung der Antragsberechtigung auf jeweils ein Verfassungsorgan der beteiligten Verbände ist durch sachliche Erwägungen begründet. Sie dient der Vermeidung eines ebenenübergreifenden [X.]s und widersprüchlicher Prozesshandlungen. Dass der Gesetzgeber die Antragsberechtigung für den Verbandsstreit den Regierungen zugewiesen hat, entspricht deren Rolle als typischerweise nach außen auftretendes Verfassungsorgan (Geiger, Gesetz über das [X.]esverfassungsgericht vom 12. März 1951, Vor § 68 [X.]. 1). Auch im [X.]esrat sind gemäß Art. 51 [X.] die Länder nicht durch ihre [X.]parlamente, sondern durch ihre Regierungen vertreten.

Die Begrenzung der Antragsberechtigung im [X.]-Länder-[X.]reit auf die Regierungen hat nicht zu erkennbaren Defiziten geführt (vgl. zu vor dem [X.]esverfassungsgericht ausgefochtenen [X.]-Länder-[X.]reitigkeiten [X.], in: [X.]/[X.]/Dollinger, [X.], 2. Aufl. 2005, Vor §§ 68 ff. Rn. 18). Dabei zeigt die [X.][X.]tspraxis, dass auch Auseinandersetzungen um [X.] im Rahmen eines [X.]-Länder-[X.]reits ausgetragen werden (vgl. etwa [X.] 92, 203 ff.; 12, 205 ff.; [X.] 4, 115 ff.; ferner [X.], [X.]reitigkeiten zwischen [X.] und [X.] im Bereich der Gesetzgebung, [X.], S. 35 <37>; [X.], in: [X.]/[X.]/Dollinger, [X.], 2. Aufl. 2005, Vor §§ 68 ff. Rn. 18 ff.).

Die [X.]parlamente haben, sofern sie die [X.]regierung nicht kraft ihrer Regierungsbildungs- und Kontrollfunktion zur Führung eines [X.]-Länder-[X.]reits anhalten können, die Möglichkeit, mit Hilfe einer Organklage (hier Art. 44 Abs. 2 Nr. 1 Verf.[X.], § 3 Nr. 1, § 35 LVerf[X.] [X.]; subsidiär Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 [X.]) deren Verpflichtung zur Antragstellung zu erstreiten. Ein derartiges [X.]verfahren kann und wird mit Blick auf die Antragsfrist gemäß § 69 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 [X.] geführt werden, so dass ein Leerlaufen des [X.]-Länder-[X.]reits aufgrund der Bestimmung des § 68 [X.] auch insoweit nicht zu erwarten ist. Zudem kann im Falle eines Legislativstreits das strittige [X.]esgesetz in einem anderen Verfahren, etwa in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle angegriffen werden, das keinen zeitlichen Beschränkungen unterliegt. Auch insoweit bestünde - neben den politischen Einflussmöglichkeiten - ein weiterer Weg jedenfalls des [X.]s, sich gegen eine vermeintliche Rechtsverletzung zur Wehr zu setzen (vgl. auch [X.], Urteil vom 5. März 2010 - [X.] 1/09 -, juris).

b) b) Auf Art. 19 Abs. 4 [X.] können sich die Antragsteller nicht berufen. Die Rechtsschutzgarantie dient der Durchsetzung von Rechten natürlicher und juristischer Personen des Privatrechts und findet auf Gebietskörperschaften und deren Organe grundsätzlich keine Anwendung ([X.] 21, 362 <369 f.>; 45, 63 <78>; 61, 82 <105>; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Art. 19 Abs. 3 Rn. 33 ff. ). Als "formelles Hauptgrundrecht" ist die Rechtsschutzgarantie mit den materiellen Grundrechten eng verzahnt und kann daher nicht zur Auslegung der in Art. 93 [X.] vorgesehenen Verfahren aus dem [X.][X.]tsorganisationsrecht herangezogen werden.

c) Auch aus dem Rechtsst[X.]tsprinzip ergibt sich nichts anderes. Das Rechtsst[X.]tsprinzip verhält sich, selbst wenn man es als Optimierungsgebot begriffe (dazu [X.], [X.], 1997, S. 414 m.w.[X.]), nicht zum Rechtsschutz im st[X.]tsorganisationsrechtlichen Bereich.

c) d) Der Rückgriff auf den Grundsatz der [X.]esst[X.]tlichkeit (Art. 20 Abs. 1 [X.]) ist ebenfalls nicht geeignet, verfassungsrechtliche Bedenken gegen die einschränkende Regelung der Vertretungsbefugnis in § 68 [X.] zu begründen.

Die bundesst[X.]tliche Ordnung des Grundgesetzes gilt grundsätzlich so, wie sie der Verfassungsgeber ausgestaltet und der verfassungsändernde Gesetzgeber fortentwickelt hat. Ein darüber hinausgehendes Leitbild für die Zuordnung von [X.] und [X.] lässt sich Art. 20 Abs. 1 [X.] nicht entnehmen, so dass eine "Optimierung" der bundesst[X.]tlichen Ordnung in Ermangelung eines Maßstabs als [X.] der Verfassungsauslegung von vornherein auszuscheiden hat (vgl. auch [X.], Das Parlament als Mitte der Demokratie, in: Festschrift für [X.]. Der [X.][X.]t des Grundgesetzes - Kontinuität und Wandel, 2004, S. 237 <253>).

4. § 68 [X.] ist keiner erweiternden Auslegung zugänglich (a) und schließt es auch aus, dass der [X.] oder andere Verfassungsorgane Rechte des [X.] im Wege der Prozessstandschaft geltend machen (b).

a) Der Wortlaut von § 68 [X.] gibt für eine Erweiterung des [X.] der Antragsberechtigten nichts her. Im Gegenteil, er schließt andere Organe ausdrücklich aus. Selbst deren Beitritt zum [X.]-Länder-[X.]reit ist nach ständiger Rechtsprechung nicht zulässig (vgl. [X.] 6, 309 <325 f.>; 12, 308 ff.; anders noch [X.] 1, 14 <31>).

[X.]) Die Regelung des § 68 [X.] beruht nicht auf einem Redaktionsversehen. Der Gesetzgeber hat insbesondere nicht übersehen, dass es nicht nur sogenannte Exekutivstreitigkeiten gibt, sondern auch [X.]reitigkeiten über den Umfang der [X.] (a.A. [X.], [X.], 3. Aufl. 1991, [X.] f.). Zwar führte die Gesetzesbegründung zur ursprünglichen Fassung des § 62 (heute § 68) [X.] aus, dass nur die Regierungen für die [X.]reitigkeiten "auf dem Gebiet der Exekutive" ([X.] 125/50, [X.]) antragsbefugt seien. Daraus folgt jedoch nicht, dass der Gesetzgeber an die Möglichkeit einer [X.]reitigkeit um [X.] tatsächlich nicht gedacht hat.

Dagegen spricht schon, dass der Verfassungsgeber die Frage ausweislich der Formulierung ("insbesondere" in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 [X.]) ausdrücklich offen gelassen hat.

Das belegt aber auch die Begründung zum [X.]esverfassungsgerichtsgesetz, in der es mit Blick auf die in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 [X.] geregelten Verfahren heißt:

"Bei [X.]reitigkeiten zwischen [X.] und [X.] und zwischen verschiedenen [X.] handelt es sich [...] um [X.]reitigkeiten nicht privatrechtlicher Art (Art. 19 WV); es stehen sich dabei die [X.][X.]ten, nicht ihre Organe gegenüber. [...] Dem trägt die Abgrenzung des [X.] der möglichen Antragsteller Rechnung; in den Fällen Nr. 1 und 2 wird der [X.][X.]t - wie nach § 62! - nur durch seine Regierung vertreten, im Falle Nr. 3 können alle Verfassungsorgane des [X.] und die mit eigenen Rechten ausgestatteten Minderheiten dieser Organe Partei sein." ([X.] 125/50, [X.] f .).

Der Gesetzgeber hat zur Begründung der weiteren Regelung im [X.]organstreit auf § 62 [X.] a.F. Bezug genommen und seine restriktive Regelung ausdrücklich vom Fall des [X.]organstreits abgehoben. [X.] wird diese Auslegung auch durch den Umstand, dass der Verfasser des Referentenentwurfs des [X.]esverfassungsgerichtsgesetzes, der die Norm des heutigen § 68 bereits enthielt, in seiner ersten Kommentierung davon ausgeht, dass die Abgrenzung der [X.][X.]tsgewalt zwischen Gliedst[X.]ten und [X.] auf den Gebieten der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Justiz einen möglichen Auslöser für einen [X.]-Länder-[X.]reit darstelle, ungeachtet dessen aber dennoch nur die Exekutive antragsberechtigt sei (Geiger, Gesetz über das [X.]esverfassungsgericht vom 12. März 1951, 1952, Vor § 68 [X.]. 1 und § 68 [X.]. 1).

bb) Seitdem hat der (verfassungsändernde) Gesetzgeber die in § 68 [X.] enthaltene Engführung der Antragsberechtigung mehrfach bestätigt. Eigenständige verfassungsrechtliche Befugnisse der [X.]e auf [X.]esebene, wie sie in der Folgezeit vereinzelt eingeführt worden sind, stellen eng begrenzte Ausnahmefälle dar (vgl. [X.], in: [X.]/[X.][X.]/[X.], [X.], § 68 Rn. 9 ; [X.], [X.]-Länder-[X.]reit, in: Festschrift 50 Jahre [X.]esverfassungsgericht, Bd. 1, 2001, S. 563 <581>).

Im Jahre 1994 hat der (verfassungsändernde) Gesetzgeber ein Antragsrecht der [X.]e im Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a [X.] und § 13 Nr. 6a, § 76 [X.] verankert und den [X.]parlamenten damit "erstmals" die Möglichkeit zur Anrufung des [X.]esverfassungsgerichts in einem das bundesst[X.]tliche Gefüge berührenden Rechtsstreit eröffnet. In der Begründung der Gemeinsamen Verfassungskommission von [X.]estag und [X.]esrat heißt es, dass "auch den Länderparlamenten, deren Befugnisse durch die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den [X.] besonders betroffen sind, insoweit erstmals ein Recht zur Anrufung des [X.]esverfassungsgerichts eingeräumt" werde (BTDrucks 12/6000, [X.]). Die in dieser Weise erläuterte Gesetzesänderung belegt, dass der Gesetzgeber die Rolle der [X.]e im Verfassungsprozess im Blick hatte. Wenn er davon abgesehen hat, zugleich auch ihre Antragsberechtigung im [X.]-Länder-[X.]reit einzuführen, ist darin eine bewusste Bestätigung des § 68 [X.] in seiner Wortlaut gemäßen Auslegung zu sehen.

Für diese Auslegung spricht auch, dass mit Blick auf die Aufnahme des Art. 72 Abs. 3 [X.] a.F. - heute Art. 72 Abs. 4 [X.] -, der materiell-rechtlichen Grundlage für das Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a [X.], ein Antragsrecht der [X.]e durchaus erwogen worden war, dies jedoch kein weiter zu verfolgendes Anliegen darstellte. In ihrem Abschlussbericht wies die [X.] vielmehr darauf hin, dass an dem zunächst vorgesehenen Antragsrecht der [X.]e, durch das eine bundesgesetzliche Feststellung des Wegfalls der Erforderlichkeit hätte erzwungen werden können, nicht festgehalten worden sei; die Wiedereröffnung der [X.]kompetenz sei aus Praktikabilitätsgründen der alleinigen Entscheidung des [X.]esgesetzgebers überlassen worden (BTDrucks 12/6000, [X.] ff.; siehe auch v. [X.], in: [X.]/[X.][X.]/[X.], [X.], § 97 Rn. 12 ).

Ähnliches gilt mit Blick auf die im Jahre 2006 erfolgte Aufnahme von Art. 93 Abs. 2 in das Grundgesetz und die ihn näher ausgestaltenden Bestimmungen der § 13 Nr. 6b und § 97 [X.] (Gesetz vom 28. August 2006, [X.]). Sie sehen im Hinblick auf die Freigabe von Gesetzgebungsmaterien, für die der [X.] keine Kompetenz mehr besitzt, ein Antragsrecht der Volksvertretungen der Länder vor. Auch diese punktuelle Ausweitung der Befugnisse der Volksvertretungen der Länder war für den (verfassungsändernden) Gesetzgeber kein Anlass, die Antragsberechtigung im Bereich des [X.]-Länder-[X.]reits zu modifizieren.

Bei der Schaffung von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 2 Satz 1 [X.] ging es darum, den Volksvertretungen der Länder einen größeren Gestaltungsspielraum im Bereich der Gesetzgebung zu eröffnen und ihnen die dazu notwendigen Instrumente an die Hand zu geben (BTDrucks 12/6000, [X.]). Dazu hätte auch eine Antragsberechtigung im [X.]-Länder-[X.]reit gehören können. Sie ist jedoch nicht eingeräumt worden.

cc) Eine Antragsberechtigung der [X.]e (und anderer Verfassungsorgane) im [X.]-Länder-[X.]reit würde die Grenze zwischen [X.] und [X.] verwischen und vernachlässigen, dass Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 [X.] das Institut eines (subsidiären) [X.]s innerhalb eines [X.] durchaus kennt. Der [X.]-Länder-[X.]reit soll als kontradiktorisches Verfahren zwischen den Verbänden mit [X.][X.]tsqualität ausgefochten werden. Käme es zu einer Konkurrenz von Anträgen unterschiedlicher Organe, müsste das [X.]esverfassungsgericht deren unter Umständen widersprüchliches prozessuales Handeln auf seine Rechtserheblichkeit hin würdigen. Insoweit verhindert die alleinige Antragsberechtigung der Regierung inzidente Entscheidungen landesinterner [X.]reitigkeiten durch das [X.]esverfassungsgericht.

dd) Die vom Antragsteller verfolgte Auslegung wäre auch nicht mit dem prozessualen Zweck des § 68 [X.] zu vereinbaren. Sinn der Regelung ist es, die Vertretung des Verbandes auf die Regierung zu konzentrieren und dem Charakter des [X.]-Länder-[X.]reits als [X.] Rechnung zu tragen (vgl. bereits [X.] 125/50, [X.]).

d) b) Die Annahme einer Prozessstandschaft des [X.]s kommt nicht in Betracht, und zwar weder mit Blick auf die [X.]regierung ([X.]) noch mit Blick auf das Land (bb).

[X.]) Wesen einer Prozessstandschaft ist es, dass fremde Rechte in eigenem Namen verfolgt werden. Eine Prozessstandschaft für die [X.]regierung ist danach im [X.]-Länder-[X.]reit ausgeschlossen, weil es hier, anders als im [X.], nicht um eine Verletzung von Zuständigkeiten der [X.]regierung geht, sondern um behauptete Übergriffe des [X.]es in Rechte des [X.] oder umgekehrt.

bb) Eine Prozessstandschaft des [X.]s für das Land liefe auf eine Umgehung von § 68 [X.] hinaus.

Daran ändert auch die in § 69 [X.] enthaltene Verweisung auf Vorschriften des [X.]verfahrens, insbesondere auf § 65 [X.], nichts. Im [X.]verfahren wird die Prozessstandschaft von [X.]n als Instrument des Minderheitenschutzes allgemein bejaht ([X.] 45, 1 <29 f.>; 60, 319 <325>; 68, 1 <77>). Das findet im [X.]esverfassungsgerichtsgesetz seine Grundlage, weil § 63 [X.] "Teilen" der dort aufgeführten Organe die Antragsberechtigung ausdrücklich zuweist und § 64 Abs. 1 [X.] ihnen die Prozessstandschaft explizit eröffnet. Deshalb können im Verfahren des [X.]s Ausschüsse, Fraktionen und einzelne Abgeordnete die Rechte des [X.] im Wege der Prozessstandschaft geltend machen (stRspr seit [X.] 1, 351 <359>).

Für den [X.]-Länder-[X.]reit fehlt eine vergleichbare Regelung jedoch. § 69 [X.] verweist gerade nicht auf § 63 [X.], sondern nur auf die §§ 64 bis 67 [X.]. Zwar wird die Prozessstandschaft der [X.] in § 64 [X.] geregelt, doch knüpft diese Regelung an ihre in § 63 [X.] verliehene Antragsberechtigung an. Eine isolierte Prozessstandschaft ohne eigene Antragsberechtigung fügte sich in diese Konzeption nicht ein. Das [X.]esverfassungsgericht hält deshalb auch den Beitritt eines nicht antragsberechtigten [X.]es- oder [X.]organs nicht für zulässig (vgl. [X.] 12, 308 <309>; anders noch [X.] 1, 14 <30 f.>; 8, 122 <128>). Die Verweisung auf § 64 [X.] geht insoweit ins Leere (vgl. Wenckstern, in: [X.]/[X.], [X.], 1. Aufl. 1992, § 69 Rn. 6).

cc) Eine sinngemäße Anwendung der Regelungen zur Prozessstandschaft ist schließlich auch deshalb nicht angezeigt, weil zwischen den Verfahrensarten [X.] und [X.]-Länder-[X.]reit gravierende Unterschiede bestehen. Sinn der Prozessstandschaft von [X.]n im [X.]verfahren ist es vor allem, der parteienst[X.]tlichen Prägung des grundgesetzlichen Institutionengefüges Rechnung zu tragen und die Wahrung der Organrechte, vor allem der Rechte des [X.], dann in die Hände von Minderheiten zu legen, wenn die parlamentarische Mehrheit aus Rücksichtnahme auf die von ihr gestützte Regierung an der gerichtlichen Durchsetzung kein Interesse hat. Eine vergleichbare Konstellation liegt in den Fällen von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem [X.] und den [X.] nicht vor.

5. Die möglichen Antragsteller im [X.]-Länder-[X.]reit werden durch § 68 [X.] abschließend bestimmt. Etwaigen Regelungen auf [X.]ebene, die eine anderweitige Vertretung des [X.] vorsehen, käme für das Verfahren vor dem [X.]esverfassungsgericht mangels Gesetzgebungsbefugnis der Länder keine Bedeutung zu.