Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.11.2012, Az. 7 C 1/12

Der Kläger, ein freier Wirtschaftsjournalist, begehrt Zugang zu Informationen des [X.] über die Prüfung von Zuwendungen, die vom [X.] verschiedenen Stiftungen politischer Parteien und kirchlichen Organisationen zur Förderung entwicklungswichtiger Vorhaben gewährt wurden.

Mit Schreiben vom 2. September 2008 beantragte der Kläger beim [X.] unter Berufung auf das [X.] des [X.], ihm jeweils eine Kopie des Ergebnisberichts einschließlich eventueller Beanstandungen von der jeweils letzten Prüfung bestimmter Organisationen (darunter [X.], [X.], [X.], [X.], [X.]) zu übersenden. Diesen Antrag lehnte der [X.] durch Bescheid vom 16. Oktober 2008 ab mit der Begründung, dass das Bekanntwerden der vorliegenden Prüfungserkenntnisse nach § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] nachteilige Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle hätte. Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Januar 2009 wies der [X.] den Widerspruch zurück. Bezüglich der bereits abgeschlossenen Prüfungsverfahren verwies er wiederum auf den genannten Versagungsgrund und führte aus, dass die Ermittlung der prüfungsrelevanten Sachverhalte ohne die Mitwirkung und die Auskünfte der geprüften Stellen, die sich auf eine vertrauliche Behandlung verließen, erheblich erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht würde.

Mit Urteil vom 30. September 2010 wies das Verwaltungsgericht die hiergegen erhobene Klage ab. Dem Kläger stehe der geltend gemachte Anspruch auf Informationszugang nicht zu. Der [X.] werde im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit weder als Behörde tätig noch nehme er öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr; er sei folglich insoweit nicht informationspflichtig. Unabhängig davon sei auch der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] zu bejahen, da der [X.] dessen Voraussetzungen plausibel dargelegt habe.

Auf die Berufung des [X.] hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 26. Oktober 2011 der Klage stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger Kopien der jeweils abschließenden Prüfungsniederschrift (einschließlich Prüfungsvermerk und Übersendungsschreiben) von der jeweils letzten Prüfung der genannten Organisationen zu übersenden, soweit nicht im Einzelfall Ausschlussgründe nach § 3 Nr. 4, § 5 oder § 6 [X.] entgegenstehen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Anspruch folge aus § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Der [X.] sei eine Behörde im Sinne des hier maßgeblichen materiell-funktionellen Behördenbegriffs. Er sei eine Stelle, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehme. Neben den staatlichen Stellen, die Funktionen der Rechtsprechung und der Gesetzgebung wahrnähmen, seien - entgegen der Gesetzesbegründung - sonstige unabhängige, d.h. weisungsfreie, Tätigkeiten nicht generell vom Anwendungsbereich des [X.] ausgenommen. Der Wortlaut gebe hierfür nichts her. Auch der Entstehungsgeschichte könne das nicht entnommen werden. Aus systematischen Gesichtspunkten spreche der auf den [X.] zugeschnittene Ausnahmetatbestand des § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] dagegen, ihn in Bezug auf seine Prüfungstätigkeit nicht unter § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] zu fassen. Denn anderenfalls bliebe für die Vorschrift kein nennenswerter Anwendungsbereich.

Der Informationszugang werde nicht durch § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] ausgeschlossen. Zur externen Finanzkontrolle gehöre auch die Prüfung von Stellen außerhalb der [X.]verwaltung, wenn sie vom [X.] Zuwendungen erhielten. Die Beklagte habe jedoch nicht hinreichend dargelegt, dass das Bekanntwerden der begehrten Informationen nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut der externen Finanzkontrolle haben könne. Hiernach genüge die konkrete Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen, während fernliegende Befürchtungen ausschieden. Dabei sei eine Prognose der informationspflichtigen Stelle erforderlich. Diese sei gerichtlich jedenfalls daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen sei, ihre Prognose einleuchtend begründet und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen habe. Die von der Beklagten befürchtete Verringerung der Bereitschaft der geprüften Stellen zur vertraulichen Zusammenarbeit sei letztlich unwahrscheinlich. Im rechtlichen Sinne sei der [X.] auf die freiwillige Mitwirkung der geprüften Stellen nicht angewiesen. Allerdings setze die effektive Ausübung der Kontrolltätigkeit eine Kooperation der geprüften Stellen voraus. Es fehle jedoch an einer gesicherten Tatsachenbasis für die Annahme, dass die behauptete Verhaltensänderung überhaupt eintrete. So hätten die geprüften Stellen auch bislang nicht sicher sein können, dass Beanstandungen gegenüber ihrer Verwaltungspraxis nicht öffentlich würden. Auch müssten geprüfte Zuwendungsempfänger grundsätzlich befürchten, dass es bei Beanstandungen zur Rückforderung von Zuwendungen kommen könne oder jedenfalls solche zukünftig nicht mehr gewährt würden. Unabhängig hiervon ergebe sich aus den vorgebrachten Befürchtungen auch unter systematischen und teleologischen Erwägungen keine relevante Beeinträchtigung für das Schutzgut der Finanzkontrolle. Die erwähnten Vorbehalte beträfen die gesamte Prüfungstätigkeit des [X.] und würden damit - entgegen der Wertung des Gesetzgebers - zu einer weiteren Bereichsausnahme führen. Auch für die Befürchtung, bei einer Herausgabe der Prüfungsniederschriften werde sich das Hauptinteresse der geprüften Stellen künftig auf die Rechtfertigung ihrer bisherigen Verwaltungspraxis verlagern, fehle es an einer ausreichenden Tatsachengrundlage. Schließlich rechtfertige der Gesichtspunkt der Vertraulichkeit der während des Prüfungsverfahrens erlangten Informationen keine generelle Verweigerung des [X.]. Der Schutz der Vertraulichkeit werde allein gemäß § 3 Nr. 4 [X.] bewirkt. Auch sei Vertraulichkeit kein Wesensmerkmal der Rechnungsprüfung. Schützenswerten privaten Belangen sei gemäß §§ 5 und 6 [X.] im Einzelfall durch Schwärzung Rechnung zu tragen.

Dem Anspruch auf Informationszugang stehe auch § 3 Nr. 4 [X.] nicht grundsätzlich entgegen. Insbesondere rechtfertige das Beratungsgeheimnis keine generelle Verweigerung des [X.]. Wesentlich für dessen gegenständliche Reichweite sei die unmittelbare Zuordnung der Äußerung zu einem Mitglied des [X.]. Die abschließende Prüfungsmitteilung und das Übersendungsschreiben unterlägen nicht dem Beratungsgeheimnis. Beim abschließenden Prüfungsvermerk könne, soweit er im Einzelfall dem Beratungsgeheimnis unterfallende Informationen enthalte, dem durch Schwärzung oder Erstellung einer Reinschrift Rechnung getragen werden. Schließlich sei der Anspruch auf Informationszugang nicht deshalb durch § 1 Abs. 3 [X.] ausgeschlossen, weil der Kläger als Journalist zum Kreis der auskunftsberechtigten Personen nach § 4 Abs. 1 [X.] NRW gehöre.

Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt die Beklagte die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs verstoßen, weil es die von der damaligen Berichterstatterin im [X.] an den Erörterungstermin angeforderte Stellungnahme des [X.]beauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wenn auch ohne ausdrückliche Bezugnahme, so doch der Sache nach verwertet und sich dieser angeschlossen habe. Das Oberverwaltungsgericht habe ihr diese Stellungnahme nicht zugeleitet. Wäre die Stellungnahme ordnungsgemäß ins Verfahren eingeführt worden, hätte sie ihre diesbezüglichen Ausführungen - wie nun im Revisionsverfahren geschehen - vertieft.

Der [X.] sei eine sonstige [X.]einrichtung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 [X.]. Außerhalb seiner [X.] nehme er keine öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben wahr. Diesen Aufgaben setze das Gesetz nicht nur die Rechtsprechung und die Gesetzgebung im engeren Sinne entgegen; vielmehr kämen ausweislich des Wortlauts weitere Stellen in Betracht, die nicht dem [X.] unterlägen. Der [X.] sei im staatsrechtlichen Sinne nicht der Exekutive zuzuordnen; ihm komme eine verfassungsrechtliche Sonderstellung zu. Er übe bei der Prüfung und Beratung unabhängige Tätigkeiten aus, die das Gesetz ausweislich der Begründung vom Anwendungsbereich des [X.] ausnehmen wolle. Die richterlich unabhängige und weisungsfreie Entscheidungsfindung rücke ihn in die Nähe der [X.]gerichte. Zum Schutz des hohen Rechtsguts der Unabhängigkeit sei der Informationszugang zu beschränken, um zu vermeiden, dass die Perspektive einer öffentlichen Wahrnehmung und Diskussion die Entscheidungsfindung beeinflusse. Der [X.] unterstütze die parlamentarische Kontrolle der [X.]regierung und sichere das Budgetrecht des Haushaltsgesetzgebers durch Beratung und Information ab; insofern nehme er parlamentarische Angelegenheiten wahr.

Aus dem Versagungsgrund nach § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] folge bei systematischer Auslegung nicht, dass der [X.] hinsichtlich seiner Prüf- und Beratungstätigkeit grundsätzlich informationspflichtig sei. Denn auch dann, wenn der [X.] insoweit vom [X.] nicht erfasst werde, habe der Versagungsgrund weiterhin einen sinnvollen und notwendigen Anwendungsbereich sowohl für die [X.] als auch für die geprüften Stellen. Denn dort befänden sich sowohl die Prüfungsberichte des [X.] als auch Erwiderungen der geprüften Stellen sowie weiterer Schriftverkehr im Rahmen des kontradiktorischen Verfahrens. Auch Sinn und Zweck geböten die Einbeziehung des [X.] in den Anwendungsbereich des [X.] nicht; denn die Funktionsfähigkeit der auf Vertraulichkeit angelegten Tätigkeit des [X.] würde dadurch beeinträchtigt.

Schließlich lege das Oberverwaltungsgericht beim Versagungsgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] einen unzutreffenden, weil zu engen Prüfungsmaßstab zugrunde. Eine Gefährdung des Schutzguts der externen Finanzkontrolle sei nicht erforderlich. Die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen bestehe vielmehr bereits dann, wenn deren Eintritt nach der Einschätzung der zuständigen Behörde nicht sicher ausgeschlossen werden könne. Dies sei hier jedenfalls deswegen der Fall, weil der Kläger Informationszugang in seiner Eigenschaft als Journalist verlange und deswegen zu erwarten stehe, dass er diese Informationen veröffentlichen und journalistisch bewerten werde.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das Urteil des [X.].

Die zulässige Revision ist unbegründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts.

1. Der gerügte Gehörsverstoß liegt nicht vor.

a) Die Garantie des rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG gebietet, dass die Beteiligten sich sowohl zu den der gerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Tatsachen (siehe auch § 108 Abs. 2 VwGO) als auch zu den Rechtsfragen äußern können (stRspr, siehe [X.], Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - [X.]E 86, 133 <144>). Damit soll gewährleistet werden, dass sie von der abschließenden Entscheidung des Gerichts nicht überrascht werden ([X.], [X.] vom 7. Februar 2012 - 1 BvR 1263/11 - juris Rn. 21 m.w.[X.]). Das setzt die Kenntnis der jeweils maßgeblichen Umstände voraus. Diesem Zweck dient die Möglichkeit der Einsicht in die dem Gericht vorliegenden Verwaltungsakten sowie die Gerichtsakten (§ 100 Abs. 1 VwGO). Letzteres wird dadurch erleichtert, dass nach § 86 Abs. 4 Satz 3 VwGO die von einem Beteiligten eingereichten Schriftsätze den anderen übermittelt werden müssen. Diese Verpflichtung hat entsprechend auch für Stellungnahmen von [X.] zu gelten, die wie hier auf Veranlassung des Gerichts vorgelegt werden.

Die Beklagte trägt vor, dass der [X.] entgegen dieser Verpflichtung ein Doppel der vom Oberverwaltungsgericht erbetenen Stellungnahme des [X.] und die Informationsfreiheit vom 23. September 2011, die am 26. September 2011 mit E-Mail und am 28. September 2011 per Post beim Oberverwaltungsgericht eingegangen ist, nicht erhalten habe. In der Gerichtsakte findet sich indessen ein Sendebericht, wonach die Stellungnahme von der Geschäftsstelle auf Veranlassung der Berichterstatterin am 29. September 2011 per Telefax.[X.] erfolgreich an die Telefaxnummer des [X.]s übermittelt worden ist. Der Sendebericht begründet nach der Rechtsprechung des [X.] allerdings über ein bloßes Indiz hinaus nicht den Anscheinsbeweis für den tatsächlichen Zugang des Telefax beim Empfänger; denn er belege nur das Zustandekommen der Verbindung, nicht aber die erfolgreiche Übermittlung ([X.], Beschluss vom 21. Juli 2011 - [X.] - juris Rn. 3 m.w.[X.]). Ob dem angesichts der technischen Entwicklungen der Übertragungstechnik noch zu folgen ist (siehe [X.], Urteil vom 5. März 2010 - 19 U 213/09 - juris Rn. 17 und [X.], Urteil vom 30. September 2008 - 12 U 65/08 - juris Rn. 12), kann dahinstehen. Denn selbst wenn davon ausgegangen wird, dass der [X.] von der eingereichten Stellungnahme keine Kenntnis hatte, ist nicht dargetan, dass es deren bedurfte, um der Beklagten in ausreichendem Maß rechtliches Gehör zu gewähren. Soweit es allein um Rechtsfragen geht, sind die für Überraschungsentscheidungen entwickelten Maßstäbe anzulegen. Danach scheidet ein Gehörsverstoß aus.

Eine der Gewährleistung des rechtlichen Gehörs zuwiderlaufende unzulässige Überraschungsentscheidung liegt vor, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit welcher die Beteiligten nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nicht zu rechnen brauchten (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 27. Januar 2011 - BVerwG 7 [X.] 3.10 - NVwZ 2011, 696 Rn. 11 m.w.[X.]). Hiervon kann nicht die Rede sein. Die Stellungnahme des [X.] brachte keine grundlegend neuen Erkenntnisse und Erwägungen; insbesondere die Frage, ob aus der Regelung des Versagungsgrunds nach § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] auf die grundsätzliche Anwendbarkeit des [X.] auch auf die Prüfungstätigkeit des [X.]s zu schließen ist, war im Berufungsverfahren im [X.] an die erstinstanzliche Entscheidung bereits schriftsätzlich erörtert worden. Des Weiteren ist auf die Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht zu verweisen. Der Prozessbevollmächtigte des [X.] trägt vor, dass der Vorsitzende ausführlich die Rechtsauffassung des Senats dargelegt habe, die sich dann auch im Urteil wiederfinde. Dem hat die Beklagte nicht widersprochen.

b) Im Übrigen könnte die Beklagte selbst dann mit ihrer Verfahrensrüge nicht durchdringen, wenn hier aufgrund eines Versäumnisses des [X.] ein Verstoß gegen das rechtliche Gehör zu bejahen wäre. Ein Gehörsverstoß, der mit der fehlenden Möglichkeit begründet wird, zu Fragen des revisiblen Rechts Stellung zu nehmen, wird nämlich im Revisionsverfahren, in dem gerade diese Fragen wieder zur Diskussion stehen und alle Beteiligten Gelegenheit haben, ihre Rechtsansichten vorzutragen, geheilt (vgl. Urteile vom 27. Januar 2011 a.a.[X.] Rn. 12 und vom 26. Februar 2003 - BVerwG 8 [X.] 1.02 - [X.] 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 67 [X.]; Eichberger, in: [X.]/[X.]/Bier, VwGO, § 138 Rn. 83).

2. [X.] der Verletzung materiellen Rechts hat ebenso wenig Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat den vom Kläger geltend gemachten Anspruch auf Informationszugang - mit den im [X.] formulierten Vorbehalten - ohne Verstoß gegen [X.]recht bejaht.

a) Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, dass der [X.] insgesamt, also auch in seiner Prüfungs- und Beratungstätigkeit, nach § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] grundsätzlich auskunftspflichtig ist. Das ist nicht zu beanstanden.

aa) § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] verpflichtet Behörden des [X.]. Dabei legt das Gesetz, wie der Senat im [X.] an die Gesetzesbegründung ausgeführt hat, keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde (Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 [X.] 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11 = [X.] 400 [X.] Nr. 6). Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies wiederum bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns (Urteil vom 3. November 2011 a.a.[X.] Rn. 16).

Bei diesem Verständnis von § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] hat [X.], wonach sonstige [X.]organe und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, eine rein deklaratorische Bedeutung (Urteil vom 3. November 2011 a.a.[X.] Rn. 18). Damit wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörde im funktionellen Sinn sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] zugrunde. Hier sind die "Stellen" zwar in erster Linie Behörden im organisationsrechtlichen Sinne. Diese sind aber nicht als solche informationspflichtig. Vielmehr bedarf es auch hier der inhaltlichen Qualifikation ihrer jeweiligen Tätigkeit. Diese wird ungeachtet der gebrauchten Handlungsformen in aller Regel als Verwaltungstätigkeit einzustufen sein; nur insoweit können die in § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] genannten Behörden als "originäre Verwaltungsbehörden" bezeichnet werden (siehe [X.], NVwZ 2012, 251 <255>).

bb) Der Anwendungsbereich des [X.] bezieht sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinn. Angesichts der Vielgestaltigkeit der Verwaltungsaufgaben ist der Begriff der Verwaltung nicht positiv, sondern grundsätzlich nur negativ im Wege der Abgrenzung von den anderen [X.] zu bestimmen (Urteil vom 3. November a.a.[X.] Rn. 13). Dabei ist grundsätzlich von deren Dreiteilung auszugehen. Die Abgrenzung ist allerdings nicht durch staatsrechtliche Kategorien zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das aus dem [X.] insbesondere nach dessen [X.] und Entstehungsgeschichte folgende Begriffsverständnis an (Urteil vom 3. November a.a.[X.] Rn. 14). Daraus hat der Senat entnommen, dass die Verwaltungstätigkeit im Sinne des [X.] - insoweit in Übereinstimmung mit dem Begriff der vollziehenden Gewalt in Art. 20 Abs. 2 [X.] GG - die Regierungstätigkeit mit umfasst (Urteil vom 3. November a.a.[X.] Rn. 19 f.). Denn die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 [X.] [X.] benannten [X.] umschreiben, soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die sich das [X.] nicht erstreckt (Urteil vom 3. November a.a.[X.] Rn. 18).

cc) Hiernach ist der [X.] jedenfalls eine Stelle im Sinne des funktionellen Behördenbegriffs. Er nimmt mit seiner gesamten Tätigkeit Verwaltungsaufgaben im Sinne des [X.] wahr. Eine gesonderte Betrachtung nach Aufgabengebieten ist zwar möglich und auch angezeigt; sie führt aber nicht dazu, dass die für den [X.] kennzeichnenden Tätigkeiten, wie insbesondere die Prüfungstätigkeit, nicht in den Anwendungsbereich des [X.] fallen.

aaa) Das Gesetz über den [X.] ([X.]gesetz - [X.]) vom 11. Juli 1985 ([X.] 1445), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Februar 2009 ([X.] 160), bezeichnet ihn in § 1 Satz 1 als oberste [X.]behörde und fügt hinzu, dass er als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle nur dem Gesetz unterworfen ist. Unter obersten [X.]behörden (siehe Art. 36 Abs. 1 Satz 1 GG) sind die keinem Exekutivorgan unterstehenden obersten Verwaltungsbehörden des [X.] zu verstehen (vgl. Butzer, in: [X.]/[X.], GG, Art. 36 Rn. 18). Dem Gesetzestext ist nicht zu entnehmen, dass diese Einordnung - wie etwa bei den Verfassungsorganen [X.]tag und [X.]rat - nur für die Verwaltungsabteilung Geltung beanspruchen soll. Ob der Hinweis in § 1 Satz 1 [X.] auf die Unabhängigkeit des [X.]s über die Gegenüberstellung verschiedener Aufgabenbereiche hinausgeht (so wohl die Begründung des Gesetzentwurfs BTDrucks 10/3323 [X.]), kann dahinstehen. Denn der [X.] hat die jedenfalls nötige organisatorische Eigenständigkeit, so dass er als Stelle im Sinne des funktionellen Behördenbegriffs anzusehen ist.

bbb) Beim [X.] ist - nach dem dortigen Sprachgebrauch - zwischen dem Präsidialbereich (§ 2 Abs. 2 Satz 3 [X.]) und dem sogenannten Hofbereich (§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.]) zu unterscheiden.

Die [X.], der unter der Leitung des Präsidenten (§ 6 Abs. 1 [X.]) die zentralen Verwaltungsaufgaben für den gesamten Geschäftsbetrieb des [X.]s, insbesondere die Organisation, die Haushaltsführung, die Personalverwaltung und Öffentlichkeitsarbeit obliegen, nimmt in gleicher Weise wie etwa die entsprechenden Abteilungen der [X.]gerichte Verwaltungsaufgaben wahr und ist damit grundsätzlich informationspflichtig.

Der Hofbereich weist demgegenüber Besonderheiten auf, die ihn von einer Vielzahl sonstiger "typischer" Verwaltungstätigkeiten abheben. So kommt dem [X.] insoweit eine spezifische Aufgabenstellung zu, als er nicht allein die Regierung, sondern zugleich die Kontrolltätigkeit des [X.] unterstützt (Art. 114 Abs. 2 [X.] GG, § 1 [X.] [X.]). Diese Aufgabe wird institutionell dadurch abgesichert, dass dem [X.] durch die Übertragung der Garantie richterlicher Unabhängigkeit auf seine Mitglieder (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG; § 3 Abs. 4 Satz 1 [X.]) sowie die Regelung der Amtszeit von Präsident und Vizepräsident (§ 3 Abs. 2 [X.] und 3 [X.]) eine Eigenständigkeit gegenüber der Regierung zugebilligt wird. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers bewegt er sich deswegen zwischen Exekutive und Legislative (BTDrucks 10/3323 [X.]). Vor diesem Hintergrund ist die Einordnung des [X.]s in das Verfassungsgefüge umstritten (vgl. etwa [X.], DVBl 2006, 539 und [X.], Möglichkeiten und Grenzen des Informationshandelns des [X.]s, 2012, [X.] ff. einerseits, [X.], in: [X.]/[X.], GG, Art. 114 Rn. 59 ff. andererseits, jeweils m.w.[X.]). Diese Besonderheiten, die in ähnlicher Weise auch die Stellung der Landesrechnungshöfe kennzeichnen, haben insoweit bei den landesrechtlichen Regelungen zur Informationsfreiheit zu im Einzelnen unterschiedlichen Bestimmungen geführt, wonach der sogenannte Hofbereich häufig und in unterschiedlicher Ausgestaltung vom allgemeinen Informationszugang ausgenommen ist. Neben einer Bereichsausnahme für den Rechnungshof finden sich Regelungen, die diesen - im Umkehrschluss - bezogen auf seine Prüfungsaufgabe oder jedenfalls insoweit von der Informationspflicht ausnehmen, als seine Mitglieder in richterlicher Unabhängigkeit tätig sind (siehe [X.]/[X.], [X.]/2010 S. 1 ff.).

ccc) Im Unterschied zu diesen landesrechtlichen Bestimmungen hat der [X.]gesetzgeber eine ausdrückliche Regelung im Grenzbereich der [X.] nicht getroffen. Die dann gebotene Auslegung führt zum Ergebnis, dass die Prüfungstätigkeit des [X.]s als Verwaltungstätigkeit im Sinne des § 1 Abs. 1 [X.] anzusehen ist.

(1) Die Tätigkeit des [X.]s ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch in seiner Prüfungs- und Beratungsaufgabe weder der Rechtsprechung noch der Gesetzgebung zuzurechnen. Der Status richterlicher Unabhängigkeit, der den Mitgliedern des [X.]s zugebilligt ist, macht ihre Tätigkeit nicht zur Rechtsprechung. Die vom Anwendungsbereich des [X.] ausgenommene Gesetzgebung wird ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zwar über den Bereich der Rechtsetzung hinausgehend in einem weiteren Sinne parlamentarischer Tätigkeit verstanden (BTDrucks 15/4493 S. 8). Erfasst werden jedoch nur Tätigkeiten der gesetzgebenden Organe und ihrer Untergliederungen. Allein die Unterstützung einer parlamentarischen Aufgabe durch eine außenstehende Institution zählt nicht dazu.

(2) Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 [X.] sollen über diesen eindeutigen Bereich der der Verwaltung gegenüberstehenden [X.] hinaus "sonstige(r) unabhängige(r) Tätigkeiten" vom Informationszugang ausgenommen bleiben (BTDrucks 15/4493 S. 8). § 1 Abs. 1 [X.] [X.] stelle klar, dass auch [X.]tag und [X.]rat, [X.]verfassungsgericht, [X.]gerichte und [X.]bank in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen seien, soweit dort öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrgenommen würden (BTDrucks 15/4493 S. 7). Zum Bereich sonstiger unabhängiger Tätigkeiten zählten zum Beispiel die geld- und währungspolitischen Beratungen der Deutschen [X.]bank vor Beginn der [X.] (BTDrucks 15/4493 S. 8). Der Hinweis auf die [X.]bank versteht sich demnach nicht abschließend, sondern lediglich beispielhaft für weitere - unbenannte - unabhängige Tätigkeiten. Das würde für sich genommen mit Rücksicht darauf, dass der sogenannte Hofbereich des [X.]s ministerialfrei und somit unabhängig ausgestaltet ist, die Annahme nahelegen, er sei in gleicher Weise wie der genannte Aufgabenbereich der [X.]bank einzuordnen (so etwa [X.], [X.], 2009, § 1 Rn. 90, 106 ff.; a.[X.], Das [X.] des [X.], 2009, [X.] ff., 124 ff.).

Dem steht aber, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend betont, die Gesetzessystematik, nämlich das Verhältnis von § 1 Abs. 1 [X.] und § 3 Nr. 1 Buchst. [X.], entgegen. Denn dieser auf den Schutz der Prüfungstätigkeit des [X.]s bezogene Versagungsgrund (BTDrucks 15/4493 [X.]) hat nur dann einen bedeutsamen Anwendungsbereich, wenn der [X.] auch in dieser Hinsicht grundsätzlich informationspflichtig ist.

Gesetzliche Regelungen sind, soweit möglich, so auszulegen, dass sie sich zu einem in sich stimmigen Regelungssystem fügen (vgl. etwa [X.], Beschluss vom 9. Mai 1978 - 2 BvR 952/75 - [X.]E 48, 246 <257>). Dieses Ziel wird jedenfalls dann verfehlt, wenn eine Norm aufgrund der gefundenen Auslegung keinen Anwendungsbereich mehr hat und folglich überflüssig ist. Ein Auslegungsergebnis, nach dem die Norm lediglich in einem Restbereich anwendbar bleibt, verliert ebenfalls an Überzeugungskraft. Unterfiele der [X.] im sogenannten Hofbereich nicht dem [X.], liefe der Versagungsgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] zwar nicht völlig leer (so aber [X.], a.a.[X.] § 3 Rn. 63 f.). [X.] nachvollziehbar ist allerdings, inwieweit der [X.] im Präsidialbereich sich auf diesen Versagungsgrund sollte berufen können; dies gilt auch für die vom Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung angeführten Reisekostenabrechnungen, die Rückschlüsse auf den Inhalt der Prüfungen nicht zulassen. Demgegenüber ist nicht ausgeschlossen, dass eine geprüfte Behörde, in deren Akten sich Prüfberichte befinden, sich gegenüber einem [X.] auf diesen Versagungsgrund beruft (vgl. [X.], a.a.[X.] [X.]7 f.). Dieser Anwendungsfall ist aber insoweit atypisch, als die prognostische Einschätzung nachteiliger Auswirkungen dann nicht derjenigen Institution obliegt, deren Wirkungskreis geschützt werden soll. Auf diese Fallkonstellation kann der Anwendungsbereich des Versagungsgrunds bei verständiger Auslegung deshalb nicht reduziert werden.

Dieses systematische Argument wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt und bestärkt. Zum Verständnis des Gesetzes ist nicht nur die Begründung des Gesetzentwurfs heranzuziehen, der mit wenigen Änderungen durch den Innenausschuss vom [X.]tag verabschiedet worden ist. Vielmehr können auch die dem zugrunde liegenden Vorarbeiten Rückschlüsse auf die zutreffende Auslegung zulassen. Eine solche Vorarbeit ist der mit Erläuterungen versehene Referentenentwurf des [X.]innenministeriums vom 20. Dezember 2000 (abgedruckt in: [X.]/[X.], [X.] <[X.]-ProfE>, 2002, [X.], [X.] ff.). Er war auch über das Ende der 14. Legislaturperiode hinaus die Grundlage der weitergehenden Überlegungen und Beratungen der beteiligten [X.], die letztlich in den in den [X.]tag eingebrachten Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen mündeten (siehe dazu Kollbeck/von [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], 2006, [X.] Rn. 73 ff., 79 ff.).

Der Referentenentwurf umschreibt in § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.]-E den Kreis der [X.] im Wesentlichen gleichlautend mit dem Gesetzentwurf und der nun geltenden Gesetzesfassung. In den Erläuterungen zu § 1 Abs. 1 [X.] [X.]-E wird auf den [X.] ausdrücklich Bezug genommen. Dort heißt es: "[X.] stellt klar, dass auch [X.]tag, [X.]rat, [X.]gerichte, [X.]bank und [X.] einbezogen werden, soweit dort Verwaltungsaufgaben wahrgenommen werden" (a.a.[X.] S. 213). Aus dieser Aufzählung folgt im Umkehrschluss, dass der [X.] in seinem spezifischen Aufgabengebiet nicht informationspflichtig sein sollte. Die Begründung des Gesetzentwurfs ist demgegenüber modifiziert worden. Während der [X.] nicht mehr erwähnt wird, ist die nachfolgende, von der Beklagten zur Stützung ihrer Rechtsauffassung herangezogene Passage in der Begründung des [X.], wonach "sonstige unabhängige Tätigkeiten vom Informationszugang ausgenommen bleiben", unverändert übernommen worden (BTDrucks 15/4493 S. 7 f.). Diese Abweichung in den Erläuterungen zu einer im Wesentlichen unverändert gebliebenen Vorschrift kann nicht als bloßes Redaktionsversehen abgetan werden. Sie findet ihre Erklärung vielmehr darin, dass dem Gesetzentwurf insoweit eine vom Referentenentwurf abweichende rechtliche Konzeption zugrunde liegt. Der Referentenentwurf benennt bei den durch § 3 Nr. 1 [X.]-E geschützten Gemeinwohlinteressen - eher restriktiv - lediglich die internationalen Beziehungen sowie verschiedene Sicherheitsbelange; denn ein auf den [X.] in seinen Besonderheiten bezogener Versagungsgrund ist wegen des Verständnisses von § 1 Abs. 1 [X.]-E, das den [X.] insoweit aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes ausnimmt, entbehrlich. Demgegenüber führt der Gesetzentwurf und ihm folgend § 3 [X.] unter den schutzwürdigen besonderen öffentlichen Belangen ausdrücklich die auf den [X.] bezogenen Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle an; dessen bedarf es nunmehr, weil der [X.] bei § 1 Abs. 1 [X.]-E nicht mehr unter den Ausnahmen aufgezählt wird.

b) Bei der Prüfung der Voraussetzungen des Versagungsgrundes des § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] hat das Oberverwaltungsgericht einen rechtlichen Maßstab zugrunde gelegt, der nicht gegen [X.]recht verstößt.

Nach dieser Vorschrift ist der Anspruch auf Informationszugang ausgeschlossen, wenn das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle haben kann. Das Oberverwaltungsgericht spricht von einer Gefahr für das genannte Schutzgut und verlangt die konkrete Möglichkeit solcher nachteiligen Auswirkungen; hierfür bedürfe es einer Prognose. Das ist nicht zu beanstanden.

aa) Das Gesetz fordert nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut. Schon aus dem Wortlaut erschließt sich, dass es nicht ausreicht, wenn das Schutzgut lediglich berührt wird. Vielmehr ist erforderlich, dass es negativ berührt wird (vgl. Urteil vom 27. September 2007 - BVerwG 7 [X.] 4.07 - [X.] 406.252 § 8 [X.] Nr. 1 Rn. 19). Ein Nachteil ist all das, was dem Schutzgut abträglich ist. Die nachteiligen Auswirkungen können demnach auch mit dem Begriff der Beeinträchtigung umschrieben werden (vgl. [X.], a.a.[X.] § 3 Rn. 94). Zum geforderten Maß und zur Intensität der zu [X.] Beeinträchtigung äußert sich die Begründung des Gesetzentwurfs allein durch den Verweis auf die Neufassung des Umweltinformationsgesetzes nicht; denn weder dieses Gesetz noch die Begründung des Entwurfs erläutern den Begriff. Dass die Beeinträchtigung von gewissem Gewicht sein muss, folgt indessen aus dem Gebot einer engen Auslegung der Ausnahmetatbestände (vgl. Beschluss vom 9. November 2010 - BVerwG 7 [X.] - [X.] 400 [X.] Nr. 3 Rn. 12; BTDrucks 15/4493 S. 9).

bb) Das Gesetz lässt es für die Versagung des [X.] ausreichen, dass das Bekanntwerden nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut "haben kann". Der sichere Nachweis muss demnach nicht erbracht werden. Das liegt schon in der Natur einer (vorbeugenden) Regelung, die nicht erst rückblickend die tatsächlichen Wirkungen eines Handelns bewerten, sondern aufgrund einer prognostischen Entscheidung den Eintritt der nachteiligen Veränderung verhindern will. Es genügt demnach die Möglichkeit einer Beeinträchtigung. Diese Möglichkeit darf nicht nur eine theoretische sein. Deswegen scheiden eher fernliegende Befürchtungen aus (Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 [X.] 22.08 - [X.] 400 [X.] Nr. 1 Rn. 19). Wenn das Oberverwaltungsgericht die konkrete Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen verlangt, liegt darin jedenfalls implizit der Verweis auf den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts, die sich wiederum nach dem Gewicht des Schutzguts richtet (Beschluss vom 18. Juli 2011 - BVerwG 7 [X.] - [X.] 400 [X.] Nr. 5 Rn. 11).

Die Feststellung der konkreten Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen setzt seitens der informationspflichtigen Stelle die Darlegung von Tatsachen voraus, aus denen sich im jeweiligen Fall eine Beeinträchtigung des Schutzguts ergeben kann (vgl. Beschluss vom 30. April 2009 - BVerwG 7 [X.] 17.08 - [X.], 313 Rn. 28 zum [X.]; [X.], a.a.[X.] § 3 Rn. 53, 97; [X.], a.a.[X.] [X.]9 f.). Diese Einschätzung kann insbesondere bei Vorgängen, die eine typisierende Betrachtungsweise ermöglichen, auch auf allgemeinen Erfahrungswerten beruhen. Dies darf allerdings nicht dazu führen, dass im Wege einer generalisierenden Sichtweise entgegen der gesetzgeberischen Konzeption der Sache nach eine Bereichsausnahme für die gesamte Tätigkeit der betreffenden Behörde geschaffen wird (Urteil vom 24. Mai 2011 - BVerwG 7 [X.] 6.10 - [X.] 400 [X.] Nr. 4 Rn. 13; siehe auch Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - [X.] 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 21).

Dieser Auslegung widerspricht die differenzierende Formulierung der tatbestandlichen Anforderungen der verschiedenen Ausschlusstatbestände des § 3 [X.] nicht (in anderem rechtlichen Zusammenhang betont im Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 [X.] 22.08 - [X.] 400 [X.] Nr. 1 Rn. 54; [X.], a.a.[X.] Vorbem. §§ 3 bis 6 Rn. 33). Das folgt aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Der Gesetzentwurf zu § 3 Nr. 1 Buchst. [X.] hat noch die Formulierung "nachteilige Auswirkungen haben könnte" verwendet. Nach der Anhörung vor dem Innenausschuss, in der Sachverständige insbesondere Kritik an einem hiernach uferlosen [X.] geübt hatten (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], a.a.[X.] § 3 Rn. 14), hat der Innenausschuss empfohlen, das Wort "könnte" durch "kann" zu ersetzen. Die Änderung sollte der Vereinheitlichung des Schutzstandards der besonderen öffentlichen Belange in § 3 Nr. 1 und 2 [X.] dienen (BTDrucks 15/5606 S. 3, 5). Wenn nicht lediglich von einer Annäherung, sondern von einer Vereinheitlichung des Schutzstandards die Rede ist, folgt daraus die Übertragung der für § 3 Nr. 2 [X.] geltenden Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe (vgl. [X.], a.a.[X.] § 3 Rn. 97; [X.], Beschluss vom 2. März 2010 - 6 A 1684/08 - NVwZ 2010, 1036 Rn. 16 und Urteil vom 21. März 2012 - 6 A 1150/10 - DVBl 2012, 701 Rn. 40 ff.).

cc) Auf der Grundlage seiner beanstandungsfreien Rechtsauffassung hat das Oberverwaltungsgericht den Vortrag der Beklagten geprüft, aber keine hinreichend nachvollziehbare Darlegung von konkreten Umständen zu erkennen vermocht, um von nachteiligen Auswirkungen des begehrten [X.] ausgehen zu können. Diese Sachverhaltswürdigung ist aus revisionsgerichtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Soweit ihr tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, hat die Beklagte diese nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffen, so dass der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO daran gebunden ist. Die rechtlichen Grenzen der richterlichen Überzeugungsbildung (siehe hierzu etwa Urteil vom 29. Februar 2012 - BVerwG 7 [X.] 8.11 - [X.] 419.01 § 26 [X.] Rn. 35, 44 m.w.[X.] = NVwZ 2012, 1179) hat das Oberverwaltungsgericht nicht überschritten. Insbesondere ist weder ein Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze noch gar gegen die Denkgesetze vorgetragen oder sonst ersichtlich. Vielmehr sind die Ausführungen des [X.] plausibel. So leuchtet unmittelbar ein, dass die Zuwendungsempfänger gut beraten sind, sich im Rahmen eines Prüfungsverfahrens weiterhin kooperativ zu verhalten, um Sanktionen seitens des Zuwendungsgebers zu vermeiden.

c) Gegen die Ausführungen des [X.] zum Geheimnisschutz nach § 3 Nr. 4 [X.], bei denen es in Bezug auf die Reichweite des [X.] der Rechtsprechung des [X.] (Beschluss vom 21. Februar 2007 - BVerwG 20 F 9.06 - BVerwGE 128, 135 = [X.] 11 Art. 114 GG Nr. 3) folgt, bringt die Beklagte nichts vor.

d) Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass der geltend gemachte Anspruch nach § 1 Abs. 1 [X.] von einem presserechtlichen Auskunftsanspruch hier nach § 4 Abs. 1 des Pressegesetzes für das [X.] vom 24. Mai 1966 (GV.[X.] [X.]0) - [X.] [X.] -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. November 2008 (GV.[X.] S. 706), nicht verdrängt wird.

Nach § 1 Abs. 3 [X.] gehen Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen mit Ausnahme des § 29 VwVfG und des § 25 SGB X vor. Eine Sperrwirkung kann demnach nur eine Norm entfalten, die einen mit dem Informationsanspruch nach dem [X.] identischen sachlichen Regelungsgegenstand hat (Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 [X.] 4.11 - [X.] 400 [X.] Nr. 7 Rn. 9). Damit sind die Voraussetzungen für den Nachrang des [X.] allerdings nicht abschließend umschrieben. Wenn und soweit die Bestimmung des § 1 Abs. 3 [X.] dem Fachrecht Geltung verschaffen will, bedarf es des Weiteren der Prüfung, ob sich die spezialgesetzliche Bestimmung als abschließend versteht. Davon kann bei einem den Presseangehörigen vorbehaltenen Auskunftsanspruch nicht ausgegangen werden. Denn die Berufsgruppe der Journalisten soll durch die entsprechenden Regelungen in den Pressegesetzen privilegiert werden; damit ließe sich nicht vereinbaren, wenn ihnen die Berufung auf ein Jedermannsrecht verwehrt würde (vgl. [X.], NVwZ 2012, 854 <857 ff.> m.w.[X.]; [X.], Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 166/10 - NVwZ 2012, 902 Rn. 33 ff. zum [X.] [X.]).