Bundessozialgericht, Urteil vom 20.03.2018, Az. B 1 A 1/17 R

Die Beteiligten streiten über die Zustimmung zu der Erhöhung einer Vorstandsvergütung.

Die klagende, bundesweit zuständige Krankenkasse ([X.]) beabsichtigt, die Vergütung ihres Vorstandsvorsitzenden ab Januar 2014 für die Restlaufzeit seines [X.] (30.11.2015) zu erhöhen (Grundvergütung 150 800 Euro; Tantieme 35 800 Euro; Arbeitgeberanteil an den Rentenversicherungsbeiträgen 6747 Euro; betriebliche Altersvorsorge 6937 Euro; Dienstfahrzeug 5880 Euro; Unfallversicherung 300 Euro, insgesamt 206 464 Euro). Die Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin ab, der Vertragsänderung zuzustimmen (Bescheid vom 25.6.2015). Das [X.] hat die hiergegen erhobene Klage abgewiesen: Die Beklagte habe rechtmäßig verneint, dass die vereinbarte Vergütung in einem angemessenen Verhältnis zu Aufgabenbereich, Größe und Bedeutung der Klägerin stehe. Hierzu dürfe die Beklagte die veröffentlichten [X.] der Vorstände in Stufen je nach Versichertenzahl mitteln und annehmen, dass bei Fehlen von Besonderheiten ein Zuschlag von [X.] auf den gemittelten Betrag angemessen sei. Die Aufsichtsbehörden dürften in diesem Sinne allgemeine Bewertungsmaßstäbe entwickeln. Die angestrebte Gehaltserhöhung überschreite den sich ergebenden Grenzbetrag von 204 000 Euro (Urteil vom 21.3.2017).

Mit ihrer Revision rügt die Klägerin eine Verletzung von § 35a Abs 6a SGB IV. Die Vorschrift begründe keinen gerichtlich nur eingeschränkt kontrollierbaren Beurteilungsspielraum. Das [X.] habe verfahrensfehlerhaft den Vorstandsvorsitzenden nicht beigeladen (§ 75 Abs 2 SGG).

Die Klägerin beantragt,
das Urteil des [X.] vom 21. März 2017 sowie den Bescheid der Beklagten vom 25. Juni 2015 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der ab dem 1. Januar 2014 beabsichtigten [X.] für den Vorstandsvorsitzenden M. zuzustimmen,
hilfsweise,
das Urteil des [X.] vom 21. März 2017 sowie den Bescheid der Beklagten vom 25. Juni 2015 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, den Antrag der Klägerin auf Zustimmung zu der ab 1. Januar 2014 beabsichtigten [X.] für den Vorstandsvorsitzenden M. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.

Sie hält die angefochtene Entscheidung für zutreffend.

Die zulässige Revision der Klägerin ist hinsichtlich des [X.] begründet (§ 170 Abs 2 S 1 [X.]), im Übrigen unbegründet. Das klageabweisende Urteil des [X.] sowie der angefochtene [X.]escheid der beklagten [X.], vertreten durch das [X.], sind aufzuheben. Die [X.]eklagte hat über die Zustimmung zur Änderung des betroffenen [X.] unter [X.]eachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu entscheiden. Die Entscheidung der [X.]eklagten, der Änderung des Dienstvertrags des Vorstandsvorsitzenden der Klägerin nicht zuzustimmen, ist ermessensfehlerhaft (dazu 2.). Die Klägerin hat aber keinen Anspruch auf Erteilung der Zustimmung (dazu 3.).

1. Die Klage ist ohne Vorverfahren (§ 78 Abs 1 [X.] [X.]) als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage oder als Aufsichtsklage statthaft (dazu a). Der erkennende Senat kann in der Sache entscheiden, ohne den Vorstandsvorsitzenden der Klägerin beizuladen (dazu b).

a) Der Senat kann offenlassen, ob es sich bei der Klage um eine kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (§ 54 Abs 1 S 1 [X.]) oder um eine Aufsichtsklage (§ 54 Abs 3 [X.]) handelt. Im Verhältnis zum Versicherungsträger ist die begehrte Zustimmung ein Verwaltungsakt (stRspr, vgl z[X.] [X.]-2200 § 700 [X.]; [X.], 95 = [X.]-2500 § 44 [X.], Rd[X.]2; [X.], 230 = [X.]-2500 § 53 [X.], Rd[X.]0; [X.], 236 = [X.]-2500 § 11 [X.], Rd[X.] 9 mwN; [X.]/[X.], Aufsicht in der Sozialversicherung, Stand Juni 2017, 505, [X.]). Sie enthält ihm gegenüber eine Regelung, da die Wirksamkeit des [X.]s von der Zustimmung abhängt (vgl § 35a Abs 6a [X.]). Sie hat Außenwirkung, denn sie betrifft Versicherungsträger wie die Klägerin in ihrer [X.], einem [X.]estandteil ihres Selbstverwaltungsrechts (vgl [X.]-Danwitz in [X.], 3. Aufl 2016, § 29 Rd[X.] 63). Auch mit der Aufsichtsklage kann die Vornahme einer begünstigenden Aufsichtsanordnung begehrt werden, nämlich die Erteilung einer beantragten Zustimmung, wenn die Aufsichtsbehörde dies abgelehnt hat und der Versicherungsträger geltend macht, dass er auf die Vornahme dieses Akts einen Rechtsanspruch habe (stRspr, vgl z[X.] [X.], 72, 73 = [X.]-2500 § 241 [X.]; [X.], 95 = [X.]-2500 § 44 [X.], Rd[X.]1; [X.], 230 = [X.]-2500 § 53 [X.], Rd[X.] 9; [X.], 236 = [X.]-2500 § 11 [X.], Rd[X.] 8). So liegt es hier.

b) Im Revisionsverfahren fortwirkende prozessrechtliche Umstände, die einer Sachentscheidung des Senats entgegenstehen könnten, liegen nicht vor. Es bedarf keiner [X.]eiladung des Vorstandsvorsitzenden. Die allein in [X.]etracht kommende (echte) notwendige [X.]eiladung (vgl § 75 Abs 2 Alt 1 [X.]) setzt voraus, dass an einem streitigen Rechtsverhältnis Dritte derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies ist der Fall, wenn die Entscheidung über das streitige Rechtsverhältnis zugleich in die Rechtssphäre eines [X.] unmittelbar eingreift (stRspr, vgl z[X.] [X.], 122 = [X.]-2600 § 201 [X.], Rd[X.]1; [X.], 40 = [X.]-2500 § 51 [X.], Rd[X.]; [X.], 289 = [X.]-2500 § 268 [X.], Rd[X.]3 mwN). In die Rechtssphäre des [X.] wird unmittelbar eingegriffen, wenn die vom Kläger begehrte Sachentscheidung nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig Rechte des [X.] gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden (vgl [X.], 40 = [X.]-2500 § 51 [X.], Rd[X.]; [X.], 289 = [X.]-2500 § 268 [X.], Rd[X.]3 mwN; [X.]-4100 § 134 [X.]; [X.] § 75 [X.]; [X.] in Zeihe/[X.], [X.], Stand August 2017, § 75 [X.] 15a; [X.] in [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], 12. Aufl 2017, § 75 Rd[X.]0 mwN). Diese Voraussetzungen liegen unabhängig davon nicht vor, ob ein [X.] bereits vereinbart oder nur beabsichtigt ist. Die von der Klägerin als verletzt angesehene Rechtsnorm des § 35a Abs 6a [X.] hat keinen drittschützenden Charakter. Die auf Grundlage von § 35a Abs 6a [X.] verweigerte Zustimmung kann nicht in die Rechtssphäre des Vorstandsvorsitzenden unmittelbar eingreifen. Die Vorschrift hat die aufsichtsrechtliche Mitwirkung der [X.]eklagten bei Abschluss, Verlängerung oder Änderung eines [X.] zum Gegenstand. Sie dient in Konkretisierung des sozialrechtlichen [X.] im [X.] der Verwirklichung der Interessen der Mitglieder der [X.] [X.] und der sonstigen [X.]eitragszahler (vgl [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht des [X.] <14. Ausschuss> zu dem Entwurf der [X.]undesregierung eines [X.] Gesetzes zur Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften <3. [X.]>, [X.]T-Drucks 17/13770 [X.] zu Artikel 2a <Änderung des [X.]> zu [X.]; [X.], 129 = [X.]-2400 § 35a [X.], Rd[X.] 44), nicht aber der Verwirklichung der Individualinteressen des Vorstandsmitglieds (stRspr, vgl z[X.] [X.], 129 = [X.]-2400 § 35a [X.], Rd[X.]; [X.], 107 = [X.]-1500 § 54 [X.]2, Rd[X.]1 ff, 17; [X.], 114 = [X.]-1500 § 54 [X.]3, Rd[X.]0). Die aufsichtsrechtliche Mitwirkung ist der Rechtssphäre des betroffenen Vorstandsmitglieds vorgelagert.

2. Die für die Aufsicht über die Klägerin zuständige [X.]eklagte entschied formal korrekt (dazu a) aufgrund zutreffender Rechtsgrundlage (dazu b). Sie hatte eine Ermessensentscheidung zu treffen und die Kriterien hierfür in normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften festzulegen (dazu c). Die von ihr erlassenen Verwaltungsvorschriften sind teilweise nicht gesetzeskonform (dazu d). Sie machte zudem bei ihrer Entscheidung, die Zustimmung zu der geplanten Änderung des [X.] zu versagen, von ihrem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch (dazu e).

a) Die [X.]eklagte ist zuständige Aufsichtsbehörde für die Klägerin (§ 90 Abs 1 [X.]), denn die Klägerin ist ein bundesunmittelbarer Versicherungsträger (vgl zu den Grundsätzen [X.], 137 = [X.]-2400 § 90 [X.], Rd[X.]7 ff). Die [X.]eklagte richtete ihre Entscheidung formal korrekt an die Klägerin, vertreten durch den Verwaltungsrat (vgl § 33 Abs 2, 3 [X.] iVm § 31 Abs 3a [X.]).

b) Rechtsgrundlage des Anspruchs auf Zustimmung ist § 35a Abs 6a [X.] (idF durch Art 2a [X.] 3. [X.] vom [X.], [X.], 3110, mWv [X.]). Danach bedürfen der Abschluss, die Verlängerung oder die Änderung eines [X.] zu ihrer Wirksamkeit der vorherigen Zustimmung der Aufsichtsbehörde (Satz 1). Die Vergütung der Mitglieder des Vorstands hat in angemessenem Verhältnis zum Aufgabenbereich, zur Größe und zur [X.]edeutung der Körperschaft zu stehen (Satz 2). Dabei ist insbesondere die Zahl der Mitglieder der Körperschaft zu berücksichtigen (Satz 3).

Der zeitliche und sachliche Anwendungsbereich der Vorschrift ist eröffnet. Für den geltend gemachten Anspruch auf die begehrte Genehmigung ist bei einer kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage auf die Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen. Nichts anderes kann für die Aufsichtsklage gelten, soweit sie - wie hier - auf eine Verpflichtung gerichtet ist ([X.], 95 = [X.]-2500 § 44 [X.], Rd[X.]4; [X.], 230 = [X.]-2500 § 53 [X.], Rd[X.]1 mwN). Die gesetzliche Regelung erfasst nach Wortlaut, Zweck, Regelungssystem und Entstehungsgeschichte die nach Inkrafttreten der Regelung des § 35a Abs 6a [X.] vereinbarte Änderung eines [X.], auch wenn der ursprüngliche [X.] - wie hier - vor dem Inkrafttreten des § 35a Abs 6a [X.] abgeschlossen wurde (vgl auch [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht des [X.] <14. Ausschuss> zu dem Entwurf der [X.]undesregierung eines 3. [X.], [X.]T-Drucks 17/13770 [X.] zu Art 2a <Änderung des [X.]> zu [X.]).

c) Die Entscheidung der [X.]eklagten als Aufsichtsbehörde über die Zustimmung zum Abschluss, zur Verlängerung oder zur Änderung eines [X.] ist eine Ermessensentscheidung. Um eine gleichmäßige Ermessensausübung zu gewähren, die [X.] der [X.] zu strukturieren und eine nachhaltige präventive Wirkung zu erzielen, sind Aufsichtsbehörden wie die [X.]eklagte gehalten, die Ermessenskriterien in allgemeinen Verwaltungsvorschriften festzulegen. Dies folgt aus Sinn und Zweck der Norm des § 35a Abs 6a [X.] sowie ihrem Regelungssystem (dazu aa) nebst ihrer Entstehungsgeschichte (dazu [X.]), ohne dass der Wortlaut entgegensteht (dazu [X.]). Es steht mit den allgemeinen Grundsätzen von [X.] Koppelungsvorschriften in Einklang (dazu [X.]) und ist verfassungsrechtlich unbedenklich (dazu ee).

aa) Es entspricht sowohl Sinn und Zweck als auch dem Regelungssystem der Zustimmungsregelung, von einer durch zu erlassende Richtlinien begrenzten Ermessensentscheidung der Aufsichtsbehörde auszugehen. Ziel der Regelung ist es, im Wege einer präventiven Kontrolle durch die Aufsichtsbehörden eine effektive Gewährleistung der Geltung des [X.] im [X.] bei der Ausgestaltung der [X.] zwischen dem Verwaltungsrat der [X.] und dem Vorstandsmitglied zu sichern, ohne das Selbstverwaltungsrecht der [X.] zu missachten (vgl auch [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht des [X.] <14. Ausschuss> zu dem Entwurf der [X.]undesregierung eines 3. [X.], [X.]T-Drucks 17/13770 [X.] zu Art 2a <Änderung des [X.]> zu [X.]). Die Regelung sichert das Selbstverwaltungsrecht der [X.], indem Gegenstand der aufsichtsbehördlichen Zustimmung der Abschluss, die Verlängerung oder die Änderung eines [X.] ist. Der bereits vereinbarte Vertrag, seine Änderung oder Verlängerung bedürfen lediglich zur Wirksamkeit der aufsichtsbehördlichen Zustimmung. Die vorangegangene Vertragsvereinbarung ist Ausdruck des Selbstverwaltungsrechts der [X.] und der Privatautonomie des Vorstandsmitglieds. Das Gesetz schützt das Selbstverwaltungsrecht der [X.] (vgl § 4 Abs 1 SG[X.] V), indem es ihr die Entscheidung über die Personalauswahl und die Vertragsgestaltung überlässt. Hierbei hat die [X.] zwar die Vorgaben des Gesetzes zu beachten, insbesondere das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im [X.] (§ 69 Abs 2 [X.] und § 4 Abs 4 S 1 SG[X.] V) und der relativen Vergütungsangemessenheit (§ 35a Abs 6a [X.] und 3 [X.]). Sie hat als Sozialversicherungsträger ihre Aufgaben in eigener Verantwortung "im Rahmen des Gesetzes und des sonstigen für sie maßgeblichen Rechts" zu erfüllen (§ 29 Abs 3 [X.]). Im Rahmen der reinen Rechtsaufsicht gebieten es aber der auch im Aufsichtsrecht geltende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Grundsatz maßvoller Ausübung der Rechtsaufsicht der Aufsichtsbehörde, dem beaufsichtigten Versicherungsträger bei seiner Verwaltungstätigkeit einen gewissen [X.]ewertungsspielraum zu belassen. Insoweit können Entscheidungen des [X.] aufsichtsrechtlich hinzunehmen sein, sofern sie "vertretbar" sind. Das gilt allerdings nur insoweit, als dafür auch entsprechende Gestaltungsspielräume eröffnet sind. So liegt es hinsichtlich des Gebots der Wirtschaftlichkeit sowie der Sparsamkeit im [X.] und der relativen Vergütungsangemessenheit. Ihm wohnt ein prognostisches Moment inne, das die Annahme einer [X.] rechtfertigt (vgl zur Einschätzung der Wirtschaftlichkeit [X.], 85, 88 f = [X.]-2400 § 89 [X.] S 5; [X.], 108, 109 = [X.]-2400 § 69 [X.] S 3; allgemein auch [X.]SG [X.]-2400 § 80 [X.] Rd[X.]3; [X.], 179 = [X.]-2500 § 194 [X.], Rd[X.]7; [X.]/[X.], Aufsicht in der Sozialversicherung, Stand Juni 2017, 295, [X.]; Funk, [X.] 1990, 261, 271). Wenn sich das Handeln des [X.] noch im [X.]ereich des rechtlich Vertretbaren bewegt, sind förmliche Aufsichtsmaßnahmen, die dieses beanstanden, bei reiner Rechtsaufsicht rechtswidrig (vgl insgesamt zur Vermögensanlage [X.]SG [X.]-2400 § 80 [X.] Rd[X.]3; [X.], 281 = [X.]-2500 § 222 [X.], Rd[X.]6). Wollte man angesichts der [X.] der [X.] und der nur vagen gesetzlichen Vorgaben für die Überprüfung des Inhalts der [X.] von einer gebundenen Verwaltungsentscheidung bei der Zustimmung ausgehen, wäre eine effektive präventive Kontrolle nicht zu erreichen. Die rechtliche Konstruktion eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt (so Schnapp, [X.] 2015, 61, 62) würde diesen Anforderungen nicht gerecht.

Die präventive Kontrolle der [X.], die § 35a Abs 6a [X.] gebietet, wirkt nur dann effizient, wenn sie nicht erst bei der [X.] vorgelegter Vereinbarungen einsetzt. Sie erfordert einen verlässlichen Rahmen, den die [X.] bereits bei ihrer Vertragsgestaltung berücksichtigen können, um Rechtsstreitigkeiten mit der Aufsicht zu vermeiden. Die gesetzlichen Vorgaben des Gebots der Wirtschaftlichkeit sowie Sparsamkeit im [X.] (§ 69 Abs 2 [X.], § 4 Abs 4 S 1 SG[X.] V) und der relativen Vergütungsangemessenheit (§ 35a Abs 6a [X.], 3 [X.]) genügen allein hierfür nicht. Sie sind in besonderem Maße konkretisierungsbedürftig und begründen - wie dargelegt - eine [X.] der [X.]. Für einen verlässlichen, schon bei den Vertragsverhandlungen berücksichtigungsfähigen Rahmen für die [X.] bedarf es gesetzeskonkretisierender Richtlinien der Aufsichtsbehörde, die verdeutlichen, wann sie einem Vertrag zustimmt (vgl ähnlich [X.]/[X.], NZ[X.]015, 166, 172). Solche Richtlinien müssen gesetzeskonform den Entscheidungsprozess der [X.] unter Achtung ihres Selbstverwaltungsrechts strukturieren, die Gleichbehandlung der [X.] garantieren und hierzu die Aufsichtsbehörde selbst binden. Es entspricht dieser Zielsetzung in besonderem Maße, wenn sie unter Achtung des Gesetzeszwecks Öffnungsklauseln enthalten, die für Ausnahmefälle Abweichungen zulassen.

[X.]) Auch die Entstehungsgeschichte der Zustimmungsregelung spricht dafür, von einer durch zu erlassende Richtlinien begrenzten Ermessensentscheidung der Aufsichtsbehörde auszugehen. Der Gesetzgeber führte die Zustimmungsregelung als präventive Kontrolle der [X.] ein, um Missständen entgegenzuwirken, die sich aufgrund - nachgelagerter - reiner Rechtsaufsicht bei der Kontrolle von [X.]n ergeben hatten. Seit 1996 traten an die Stelle grundsätzlich auf Lebenszeit angestellter Geschäftsführer auf Zeit gewählte Vorstände, um den [X.] zu ermöglichen, qualifiziertes Personal für eine "[X.]" der im Wettbewerb stehenden [X.] einzustellen (Entwurf der Fraktionen der [X.], der [X.] und der [X.] eines Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung , [X.]T-Drucks 12/3608 [X.] f zu [X.] [X.]uchst g , [X.] zu [X.] , [X.] zu Art 3 [X.] 4 <Änderung des [X.]>). Die Vergütungsbestimmung war in die Verantwortung der Selbstverwaltung gestellt. Die aufsichtsrechtliche Kontrolle der [X.] erfolgte nunmehr nach den allgemeinen Regeln der §§ 87 ff [X.] als eine reine Rechtsaufsicht (§ 87 Abs 1 [X.] [X.]; vgl [X.]SG [X.]-2400 § 80 [X.] Rd[X.]0). Dies war ein grundlegender [X.]ruch gegenüber dem vorangegangenen System mit beamtenähnlicher, präventiv genehmigungsbedürftiger [X.]ezahlung der Geschäftsführer unter Durchsetzung auch von Zweckmäßigkeitsvorstellungen der Aufsichtsbehörde, die hierzu [X.]eurteilungsspielräume hatte (vgl [X.]SGE 23, 206, 208 f = [X.] [X.] zu § 355 RVO; [X.]SG [X.] 2200 § 355 [X.]; [X.]-2400 § 41 [X.] [X.] f). Seit 1996 wurden den Aufsichtsbehörden mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot im [X.] unvereinbare Vergütungen oder sonstige rechtswidrige Vertragsbestandteile regelmäßig erst im Nachhinein nach Vertragsunterzeichnung bekannt. Die [X.] blieben hieran mangels hinreichender Korrekturmöglichkeiten oft über Jahre gebunden (vgl [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht des [X.] <14. Ausschuss> zu dem Entwurf der [X.]undesregierung eines 3. [X.], [X.]T-Drucks 17/13770 [X.]). Dem sollte die Zustimmungsregelung zu [X.]n künftig entgegenwirken, ohne dass damit eine vollständige Rückkehr zum alten System mit Einräumung eines [X.]eurteilungsspielraums für die Aufsichtsbehörde verbunden war ([X.] in [X.], Soziale Krankenversicherung, Pflegeversicherung, § 35a [X.] Rd[X.] 40, Stand November 2017: Entscheidung auch unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten). Zugleich war dem Gesetzgeber bewusst, dass es für die [X.] an konkreten und vergleichbaren Maßstäben mangelt (vgl [X.]T-Drucks 17/13770 [X.]1). Er sah ohne Distanzierung die Ansätze der Aufsichtsbehörden, Kontrollmaßstäbe in [X.] zu konkretisieren, griff aber nicht den Vorschlag des [X.] auf, eine Obergrenze für Vorstandsvergütungen gesetzlich festzulegen (vgl [X.]T-Drucks 17/13770 [X.]). Stattdessen führte er den unbestimmten Rechtsbegriff der "Angemessenheit" ein und gab hierfür konkrete [X.]ezugspunkte vor ("Aufgabenbereich", "Größe", "[X.]edeutung der Körperschaft", "Zahl der Mitglieder"). Er wollte an der Stärkung der Selbstverwaltung der [X.] festhalten, damit diese den Anforderungen des gestiegenen [X.] gerecht werden können, und lediglich Fehlentwicklungen entgegenwirken. Dementsprechend greifen die Grundsätze der Rspr nicht ein, wonach eine aufsichtsbehördliche Genehmigung als ein Akt staatlicher Mitwirkung an der autonomen Rechtsetzung des Sozialversicherungsträgers anzusehen ist, bei deren Ausübung die [X.]ehörde je nach dem Gegenstand der Entscheidung in begrenztem Umfang auch Zweckmäßigkeitserwägungen zur Geltung bringen darf (vgl dazu z[X.] [X.]-3300 § 47 [X.] S 3; [X.]-2400 § 41 [X.] S 3 mwN; [X.]SG [X.]eschluss vom 31.3.1998 - [X.] [X.]/96 [X.] - Juris Rd[X.] 6; [X.]SG Urteil vom 16.11.2005 - [X.] 2 U 14/04 R - Juris Rd[X.]9; vgl auch [X.]SGE 103, 106 = [X.]-2500 § 94 [X.], Rd[X.] 43).

[X.]) Der Wortlaut des § 35a Abs 6a [X.] lässt die Auslegung zu, von einer durch zu erlassende Richtlinien begrenzten Ermessensentscheidung der Aufsichtsbehörde auszugehen. Er enthält keine näheren Hinweise darauf, ob ein Anspruch der betroffenen [X.] auf Zustimmung der Aufsichtsbehörde oder lediglich auf eine Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen besteht.

[X.]) Das Auslegungsergebnis, von einer durch zu erlassende Richtlinien begrenzten Ermessensentscheidung der Aufsichtsbehörde auszugehen, steht mit den allgemeinen Grundsätzen von [X.] Koppelungsvorschriften in Einklang. Verbindet eine solche Rechtsnorm einen unbestimmten, einer unmittelbaren Subsumtion nicht zugänglichen Rechtsbegriff auf der Tatbestandseite mit einem "Können" der [X.]ehörde auf der Rechtsfolgenseite (sog Koppelungsvorschrift), ist die rechtliche Würdigung dogmatisch nicht vorgegeben. Es kann sich einerseits an die (regelmäßig gerichtlich voll überprüfbare) Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs eine eigenständige Ermessensausübung (Folgeermessen) anschließen. Andererseits kann zwischen beiden eine unlösbare Verbindung bestehen, sodass der unbestimmte Rechtsbegriff in den [X.] hineinragt und zugleich Inhalt und Grenzen der pflichtgemäßen Ermessensausübung bestimmt. Welche Konstellation zutrifft, lässt sich nur nach Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift entscheiden. Maßstab ist dabei insbesondere, ob bei der Annahme eines unbestimmten Rechtsbegriffs auf der Tatbestandseite noch Raum für ein Verwaltungsermessen verbleibt (vgl zu dem Ganzen GmSOG[X.] [X.]eschluss vom 19.10.1971 - GmS-OG[X.] 3/70 - [X.]VerwGE 39, 355, 366 = [X.]FHE 105, 101, 109; vgl auch [X.]SGE 34, 269, 270 f = [X.] [X.] zu § 602 RVO; [X.]SG [X.] 2200 § 182a [X.]; [X.]SGE 59, 148, 153 = [X.] 2200 § 368a [X.]4; [X.]SGE 83, 292, 295 f = [X.]-2400 § 76 [X.] S 10 f; [X.], 108 = [X.]-4300 § 324 [X.], Rd[X.]5; [X.]-2200 § 182c [X.] S 5 f; [X.]VerwGE 72, 1, 4 f; [X.]VerwGE 107, 164, 167; [X.]VerwG Urteil vom 22.3.2017 - 5 C 5/16 - NJW 2018, 568, 570 f mwN; zu Art 19 Abs 4 GG vgl [X.]VerfG Nichtannahmebeschluss vom 28.10.2009 - 2 [X.]vR 2236/09 - [X.]VerfGK 16, 328, 335 = Juris Rd[X.]5 ff; kritisch [X.]FH [X.]eschluss vom 28.11.2016 - [X.] - [X.]FHE 255, 482 Rd[X.] 99 ff). Letzteres ist hier der Fall. Der Gesetzgeber wollte der Aufsichtsbehörde - wie dargelegt - eine Konkretisierungsbefugnis hinsichtlich des Gebots der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und relativen Vergütungsangemessenheit bei der [X.]eurteilung der [X.] einräumen.

ee) Die hierdurch eingeschränkte gerichtliche Kontrolle ist mit Verfassungsrecht vereinbar. [X.] wie die Klägerin können sich auf Grundrechte, insbesondere auf das Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art 19 Abs 4 GG) nicht berufen (vgl [X.]VerfGE 39, 302, 312 f; [X.]VerfGE 68, 193, 205 ff; [X.]VerfGE 75, 192, 197 ff). Auf die Person des Vorstandsvorsitzenden kommt es mangels unmittelbarer [X.]etroffenheit (vgl hierzu 1. b) nicht an (aA [X.] [X.]aden-Württemberg Urteil vom [X.] KR [X.] - im Übrigen § 160 Abs 2 [X.] verletzend). Entsprechendes gilt für einen Eingriff in die [X.]erufsfreiheit (Art 12 Abs 1 GG) des Vorstandsvorsitzenden ([X.], [X.] 2015, 61, 68).

d) Die [X.]eklagte ist der Verpflichtung, rechtskonkretisierende Verwaltungsvorschriften zu erlassen, in förmlicher Hinsicht nachgekommen mit dem Erlass des Arbeitspapiers 2013 (Arbeitspapier der Aufsichtsbehörden der Sozialversicherungsträger - Vorstandsvergütungen im [X.]ereich der gesetzlichen Krankenkassen -) sowie der anliegenden Trendlinien, welche die von den [X.] gezahlten Vergütungen ins Verhältnis zu ihrer Versichertenzahl setzen und hieraus einen Trend ermitteln. Die Aufsichtsbehörden des [X.]undes und der Länder haben das von einer Arbeitsgruppe erstellte Arbeitspapier als gemeinsamen Maßstab zur Konkretisierung des [X.] im [X.] jeweils für sich beschlossen (vgl Rundschreiben der [X.]eklagten an die Vorsitzenden der Verwaltungsräte der bundesunmittelbaren Ersatzkassen, I[X.] und [X.][X.] vom 5.12.2013) und nachfolgend auf ihrer Internetseite veröffentlicht. Die [X.]eklagte als für die Klägerin zuständige Aufsichtsbehörde hat sich das Arbeitspapier hinreichend als eigene ermessenslenkende Vorschrift zu eigen gemacht.

In der Sache geht das Arbeitspapier 2013 gesetzeskonform davon aus, dass die Entscheidung über die Zustimmung aufgrund der Regelung des § 35a Abs 6a [X.] zu treffen ist. Es begegnet keinen [X.]edenken, dass nach seinem Inhalt zur Konkretisierung der gesetzlichen Anforderungen - entsprechend der bisherigen Praxis vor Inkrafttreten der Regelung des § 35a Abs 6a [X.] - die Spannbreite der Vergütungen zu betrachten ist, die [X.] vergleichbarer Größe für ihre Vorstände aufwenden. Sie haben diese jährlich im [X.]undesanzeiger zu veröffentlichen (vgl hierzu § 35a Abs 6 [X.] [X.] und [X.], 129 = [X.]-2400 § 35a [X.]). Soweit die tatsächlichen Veröffentlichungen hinter den gesetzlichen Anforderungen zurückbleiben, haben die Aufsichtsbehörden für eine Korrektur zu sorgen und die gesetzeskonformen Veröffentlichungen zugrunde zu legen. Eine Rücksichtnahme auf Anlaufprobleme kommt insoweit nicht in [X.]etracht. Das [X.] ist bereits 2004 eingeführt worden (§ 35a Abs 6 [X.] [X.], angefügt durch Art 5 [X.] 6 Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung vom 14.11.2003, [X.]G[X.]l I 2190, mWv 1.1.2004). Es hält sich ebenfalls im Rahmen zulässiger Gesetzeskonkretisierung, dass die Aufsichtsbehörden den Vorgaben des Gesetzgebers, insbesondere die Zahl der Mitglieder der Körperschaft zu berücksichtigen (vgl § 35a Abs 6a S 3 [X.]), dadurch Rechnung tragen, dass sie auch weiterhin die Versichertenzahlen einer [X.] als Maßstab für deren Größe betrachten. Denn die Zahl der Mitglieder einer gesetzlichen [X.] ist zwangsläufig in der Zahl der Versicherten enthalten.

[X.] fordert das Arbeitspapier, dass die Prüfung alle Vergütungsbestandteile mit einbeziehen muss. Hierzu zählt es ausdrücklich Festgehalt/Grundvergütung, Prämien, Altersversorgung, Übergangsgelder und die unentgeltliche Überlassung eines [X.] auch zur privaten Nutzung. Das schließt die Einbeziehung weiterer Vergütungsbestandteile nicht aus, sondern spricht nur häufig vorkommende [X.]estandteile an. Es entspricht auch dem gesetzlich normierten Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im [X.] (§ 69 Abs 2 [X.] und § 4 Abs 4 S 1 SG[X.] V), dass die [X.] einem Vorstand nur ein Gehalt in notwendiger Höhe anbieten darf. Notwendig ist das Gehalt, welches nach den [X.]edingungen des Markts angeboten werden muss, um qualifiziertes Personal zu gewinnen und zu halten.

Soweit das Arbeitspapier ausführt, dass die Aufsichtsbehörden eine an der Trendlinie orientierte Grundvergütung für zulässig halten, nicht unerhebliche Überschreitungen der Trendlinie einer sachlichen [X.]egründung bedürfen und eine deutliche Überschreitung der Trendlinie einen Indikator für unwirtschaftliches Verhalten darstellt und in aller Regel zur Versagung der Zustimmung führt, verlässt dies unter Würdigung des Gesamtkonzepts des Arbeitspapiers den gesetzlichen Rahmen. Allerdings ist der methodische Ausgangspunkt des Arbeitspapiers gesetzeskonform, spezifisch gerade aus der Spannbreite der Vorstandsvergütungen der jeweils relevanten Gruppe von [X.] Trendlinien zu bilden und einen Aufschlag hierauf vorzunehmen, um dem Einschätzungsspielraum der [X.] Rechnung zu tragen. Einer Einbeziehung anderer Personenkreise in den Vergleich bedarf es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht. [X.] ist auch die Vorgabe des Arbeitspapiers für die Aufsichtsbehörde, lediglich eindeutige Grenzüberschreitungen als rechtswidrig zu beanstanden.

Grundlage für die Gruppenbildung sind die gesetzlichen Vorgaben, nach denen die Vergütung der Mitglieder des Vorstands in angemessenem Verhältnis zum Aufgabenbereich, zur Größe und zur [X.]edeutung der Körperschaft zu stehen hat und dabei insbesondere die Zahl der Mitglieder der Körperschaft zu berücksichtigen ist. Die [X.]ildung von Größenklassen der [X.], wie sie den [X.]erechnungen der Trendlinien zugrunde liegen, beachtet dieses Konzept. Die Größenklassen bilden im Rechtssinne die "[X.]edeutung der Körperschaft" ab. Die weiteren Kriterien des Aufgabenbereichs und der Größe (zur [X.]edeutung vgl unten, unter II. 2. e [X.]) finden keine Erwähnung, obwohl sie zwingende Parameter der relativen Vergütungsangemessenheit sind. Für ihre [X.]erücksichtigung ist es den Aufsichtsbehörden überlassen, ob sie hierfür etwa jeweils eigenständige Untergruppen im Rahmen der Größenklassen der [X.] bilden oder z[X.] ausgehend vom Regelfall für Abweichungen bei Aufgabenbereich und Größe pauschalierende Zu- und Abschläge vorsehen.

Es überschreitet aber die Grenzen zulässiger Gesetzeskonkretisierung, wenn die Aufsichtsbehörden lediglich die Grundvergütung zum Ausgangspunkt der Angemessenheit und einer Extrapolation machen. Schon im Ansatz sind für die Prüfung der Angemessenheit alle Vergütungsbestandteile einzubeziehen, da sie die Grundlage der relativen Angemessenheit der Vergütung bilden (ebenso Hilbrandt, [X.] 2018, 401, 407). Einmalzahlungen können z[X.] auf die Vertragslaufzeit umgelegt werden. Ein Ausklammern von [X.] kommt nur einheitlich für alle Fälle und lediglich dann in [X.]etracht, wenn alle [X.]etroffenen in gleicher Weise hiervon profitieren oder benachteiligt werden. Das ist aber bei unterschiedlichen, zwischen den [X.]etroffenen variierenden Anteilen einer Vergütungskategorie als [X.]estandteil an der jeweiligen gesamten Vergütung nicht der Fall.

Für die Umschreibung der [X.] entspricht es dem Gleichheitssatz (Art 3 Abs 1 GG) und dem Zweck der Prävention, diese klar - etwa mit bestimmten Prozentsätzen der Abweichung von den durch eine Trendlinie umschriebenen marktüblichen Vergütungen - und nicht nur mit unbestimmten [X.]egriffen zu umschreiben, wie es das Arbeitspapier macht. Die Aufsichtsbehörden müssen die [X.] innerhalb der Vergleichsgruppen gleich behandeln, soweit keine begründbaren Ausnahmefälle vorliegen. Das schließt für den Regelfall die Anwendung gleicher Prozentsätze ein.

e) Die [X.]eklagte machte auch jenseits der Anwendung des Arbeitspapiers von ihrem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch (vgl § 54 Abs 2 [X.]). Die von ihr verwendeten Ermessensgesichtspunkte stehen teilweise nicht in Einklang mit den gesetzlichen und im Arbeitspapier selbst gesetzten Vorgaben. Es begegnet entgegen der Auffassung der Klägerin allerdings - wie dargelegt - für sich genommen keinen durchgreifenden [X.]edenken, dass die [X.]eklagte die [X.] der Klägerin mit einem prozentualen Aufschlag auf die Trendlinie berücksichtigte, wie sie der Art nach in der zu überarbeitenden Ermessensrichtlinie aufgenommen werden sollte.

aa) Die [X.]eklagte bezog nicht nur - rechtmäßig - alle Vergütungsbestandteile in die Prüfung der Angemessenheit ein, sondern weiter gehend auch den Arbeitgeberanteil für die Pflichtversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung. Er ist im Rechtssinne indes kein Anteil der Vergütung für ein Vorstandsmitglied. Arbeitgeberfinanzierte [X.]eitragsanteile zur Altersvorsorge sind kein Arbeitsentgelt iS von § 14 [X.]. Der Arbeitgeberanteil zur Rentenversicherung ist dem einzelnen [X.]eschäftigten weder beitrags- noch leistungs- oder prozessrechtlich zugeordnet und bringt ihm keinen individuellen Vorteil. Der [X.]eitragsanspruch richtet sich allein gegen den Arbeitgeber (vgl [X.]SGE 86, 262, 285 ff = [X.]-2600 § 210 [X.] [X.]6 ff; [X.]SGE 92, 113 = [X.]-2600 § 46 [X.], Rd[X.] 89; [X.]SG [X.]-2600 § 181 [X.] Rd[X.]2; für das Steuerrecht vgl [X.]FHE 199, 524, 526 f; [X.]FHE 228, 295, 297; [X.]FHE 247, 538, 544; für das Arbeitsrecht vgl [X.]AGE 157, 341, 343; [X.]AGE 97, 150, 153 ff; [X.]AG Urteil vom 11.1.1978 - 5 [X.] - AP [X.] 7 zu § 2 [X.] = Juris Rd[X.]3; vgl auch § 26 Abs 3 [X.] zur [X.]eitragserstattung und hierzu [X.]SGE 86, 262, 266, 268 = [X.]-2600 § 210 [X.] S 6, 8 zum [X.]egriff der [X.]eitragstragung in § 210 Abs 3 S 1 SG[X.] VI). Soweit nach der Rspr des [X.]GH der entschädigungspflichtige Erwerbsschaden im zivilen Schadensersatzrecht (§§ 842, 843, 252 [X.]G[X.], § 11 StVG) auch den Arbeitgeberanteil am Gesamtsozialversicherungsbeitrag umfasst ([X.]GHZ 173, 169, 174; [X.]GHZ 139, 167, 172; [X.]GHZ 43, 378, 382 f), beruht dies auf [X.]esonderheiten des normativen Schadensbegriffs (vgl [X.]GHZ 173, 169, 174; [X.]GHZ 43, 378, 382 ff) und hat für die [X.]eurteilung des Vergütungsbegriffs in § 35a Abs 6a [X.] keine [X.]edeutung.

[X.]) Die [X.]eklagte legte ihrer Entscheidung für die Prüfung der Angemessenheit auch nicht das Verhältnis der Vergütung zum Aufgabenbereich des Vorstandsmitglieds zugrunde, sondern bezog diesen Parameter auf die Körperschaft. Das verletzt die gesetzlichen Vorgaben des § 35a Abs 6a [X.] und 3 [X.] für ihren aufsichtsrechtlichen Prüfungsmaßstab. Hiernach sind maßgeblich der Aufgabenbereich des Vorstandsmitglieds, die Größe des Vorstands und die [X.]edeutung der Körperschaft, wie sie sich insbesondere aus der Mitgliederzahl der Körperschaft ergibt. Dies ergibt sich aus Wortlaut (dazu [X.]) sowie Regelungssystem und -zweck (dazu [X.]b), ohne dass die Entstehungsgeschichte entgegensteht (dazu [X.]c).

[X.]) [X.]ereits der Wortlaut der Norm spricht für die Maßgeblichkeit des Aufgabenbereichs des Vorstandsmitglieds, der Größe des Vorstands und der [X.]edeutung der Körperschaft, wie sie sich insbesondere aus der Mitgliederzahl der Körperschaft ergibt. Er verlangt, dass die Vergütung in angemessenem Verhältnis zu drei kumulativ zu berücksichtigenden Kriterien steht: Aufgabenbereich, Größe und [X.]edeutung der Körperschaft. Sinngehalt hat diese Normstruktur nur, wenn jedem Kriterium ein eigener [X.]edeutungsgehalt zukommt. Die benannte Auslegung gewährleistet dies: Aufgabenbereich des Vorstandsmitglieds und Größe des Vorstands sind eigenständige qualitative vergütungsrelevante Aspekte. Würden auch die Kriterien Aufgabenbereich und Größe auf die Körperschaft bezogen (so [X.], [X.], 41, 46; [X.]/[X.], NZ[X.]015, 166, 173; [X.]/[X.], [X.], 142, 144), hätten sie neben der "[X.]edeutung" keinen wesentlichen Sinn. So sind die Aufgaben der Körperschaft gesetzlich festgelegt und für alle [X.] im Wesentlichen identisch (so auch [X.]/[X.], NZ[X.]015, 166, 173; vgl auch Hilbrandt, [X.] 2018, 401, 406; ders, [X.], 351, 353). Die "Größe" hätte bei [X.]ezug auf die Körperschaft (so [X.], [X.], 41, 46 f) neben der die Zahl der Mitglieder berücksichtigenden "[X.]edeutung" der Körperschaft keinen spezifischen Gehalt.

[X.]b) Das Regelungssystem und der hierin sich ausdrückende Regelungszweck stützen das Auslegungsergebnis. Der [X.]ezug des "Aufgabenbereichs" auf das jeweilige Vorstandsmitglied trägt dem Verhältnis der Vergütung zu Komplexität und weiteren qualitativen Anforderungen der ihm zugeordneten Aufgaben Rechnung. Dass die Vorstandsmitglieder unterschiedliche Aufgaben zu erfüllen haben, ergibt sich aus dem [X.] (vgl § 35a Abs 1 S 3 [X.]). Das [X.]emessungskriterium "Größe" auf den Vorstand und nicht auf die Körperschaft zu beziehen, ermöglicht es, die Unterschreitung der gesetzlich zulässigen Höchstzahl der Vorstandsmitglieder (vgl § 35a Abs 4 [X.]) mit ihren Folgen für den Aufgabenumfang als weiteres qualitatives Kriterium zu berücksichtigen. Dies dient zugleich dem Regelungszweck, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im [X.] (vgl § 69 Abs 2 [X.] und § 4 Abs 4 S 1 SG[X.] V) für den [X.]ereich der Vorstandsvergütung zu konkretisieren (vgl [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht des [X.] <14. Ausschuss> zu dem Entwurf der [X.]undesregierung eines 3. [X.], [X.]T-Drucks 17/13770 [X.]1). Diese Grundsätze beinhalten im [X.] auch das qualitative Element, einen größtmöglichen Nutzen zu erreichen, nicht nur das Einsparen von Mitteln (vgl [X.]SGE 55, 277, 279 = [X.] 2100 § 69 [X.]; [X.]SGE 56, 197 = [X.] 2100 § 69 [X.] 4; [X.]reitkreuz in [X.], [X.], 2. Aufl 2016, § 69 Rd[X.]0; Schnapp, [X.] 2015, 61, 65). Die differenzierende, an Qualität ausgerichtete Auslegung sichert zugleich in Einklang mit der durch das [X.] verfolgten Zielsetzung die Akquise von qualifiziertem leistungsfähigem [X.] (vgl oben, unter II. 2. c [X.]). Sie akzentuiert die Möglichkeit, anspruchsvollere und/oder umfangreichere Aufgaben leistungsgerecht zu vergüten.

[X.]c) Die Entstehungsgeschichte steht der Auslegung nicht entgegen. Nach den Gesetzesmaterialien sollten die vereinbarten Vergütungen der Vorstände in angemessenem Verhältnis zur Größe der Körperschaft und zum Aufgabenbereich stehen (vgl [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht des [X.] <14. Ausschuss> zu dem Entwurf der [X.]undesregierung eines 3. [X.], [X.]T-Drucks 17/13770 [X.]).

[X.]) Die [X.]eklagte legte ihrer Entscheidung für die Prüfung der Angemessenheit dagegen im Ansatz rechtmäßig für die "Größe" das Verhältnis zur gesetzlich zulässigen Zahl von Vorstandsmitgliedern zugrunde. Es ist zulässig, lediglich die Unterschreitung mit einem pauschalen Zuschlag auf die vorgesehene zulässige Abweichung zur Trendlinie zu berücksichtigen. Ohne [X.]elang ist, dass die [X.]eklagte hierfür an einen anderen gesetzlichen [X.]egriff anknüpfte. Gleiches gilt für die [X.]erücksichtigung der "[X.]edeutung" entsprechend der Zahl der Versicherten in Einklang mit dem "Arbeitspapier".

3. Gründe für eine Ermessensreduzierung auf Null sind nicht ersichtlich.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 197a Abs 1 S 1 Teils 3 [X.] iVm § 155 Abs 1 S 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 197a Abs 1 S 1 Teils 1 [X.] iVm § 63 Abs 2, § 52 Abs 1 und § 47 Abs 1 GKG.