Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17.03.2016, Az. 2 A 4/15

Die Klägerin, eine beim [X.] ([X.]) beschäftigte Oberregierungsrätin, wendet sich gegen die von Amts wegen erfolgte Aufhebung einer ihr bereits eröffneten Regelbeurteilung (Stichtag 1. April 2013).

Die Klägerin steht seit 2003 im Dienst der [X.]. Im Beurteilungszeitraum von April 2010 bis März 2013 hatte sie zunächst - von April 2010 bis September 2012 - die Funktion der "Leiterin des [X.]" inne; sodann war sie - von November 2012 bis März 2013 - Referentin in der Abteilung [X.] Im letztgenannten Zeitraum absolvierte die Klägerin ein dreimonatiges operatives Praktikum im Rahmen einer Fortbildung.

Im [X.] vom September 2012 bescheinigte dieser der Klägerin u.a. eine sehr selbstständige, verantwortungsbewusste, gewissenhafte und eigeninitiative Zu- und Mitarbeit auch in Belastungssituationen unter Zeitdruck bei weit überdurchschnittlichem Fachwissen und Förderungswürdigkeit.

Der [X.] und der Zweitbeurteiler bewerteten die Klägerin in der mit ihr besprochenen dienstlichen Regelbeurteilung mit dem nicht gesondert begründeten [X.] "9". In der Leistungsbeurteilung erreichte die Klägerin in den insgesamt 15 Einzelkriterien 13-mal die Stufe "9" und zweimal die Stufe "8". Zur Begründung der Leistungsbeurteilung beschrieb der [X.] die Klägerin "als im höchsten Maße herausragende Mitarbeiterin". Seine Einschätzung stütze sich "zum allergrößten Teil" auf den die Dauer von zweieinhalb Jahren des [X.] abdeckenden Beurteilungsbeitrag vom September 2012. Weitere drei Monate während des [X.] habe die Klägerin im operativen Praktikum verbracht, so dass nach Abzug von Urlaubszeiten nur wenige Wochen zur Beurteilung im neuen Aufgabenbereich verblieben seien. Hervorzuheben seien bereits die "hohe Motivation" und das "freundliche, kollegiale Wesen" der Klägerin.

Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gegen eine förderliche Stellenbesetzung überprüfte der [X.] die Rechtmäßigkeit der Regelbeurteilung der Klägerin im Februar 2015. Daraufhin teilte das Referat Personaldienst Arbeitnehmer und Beamte des [X.] der Klägerin unter dem 5. März 2015 mit, die sie betreffende Regelbeurteilung zum Stichtag 1. April 2013 sei materiell fehlerhaft. Sie werde deshalb von Amts wegen aufgehoben.

Den gegen die Aufhebung der dienstlichen Beurteilung von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies der [X.] mit Widerspruchsbescheid vom 10. Juni 2015 mit der Begründung zurück, dass bei der Regelbeurteilung die Beurteilungsbestimmungen-[X.] und die höchstrichterliche Rechtsprechung nicht beachtet worden seien. Die Beurteilung sei materiell fehlerhaft, weil es an einer eigenen Einschätzung der Leistungen der Klägerin durch den [X.] fehle. Der [X.] habe den Beurteilungsbeitrag lediglich wiedergegeben, ohne ihn - wie erforderlich - einer eigenen Gesamtwürdigung zu unterziehen. Des Weiteren decke dieser Beurteilungsbeitrag sechs Monate des [X.] nicht ab, so dass es für diese Zeit überhaupt an tatsächlichen Feststellungen für die Beurteilung fehle. Darüber hinaus lasse sich auf der Grundlage der Feststellungen der Beurteiler und des Zwischenbeurteilers die Vergabe der Bestnote nicht nachvollziehen.

Am 2. Juli 2015 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Der [X.] habe den eingeholten Beurteilungsbeitrag - wie erforderlich - einer eigenen Gesamtwürdigung unterzogen. Die Aufhebungsentscheidung sei willkürlich und unverhältnismäßig. Nach den Beurteilungsbestimmungen des [X.] dürfe eine Beurteilung von Amts wegen nur bei offensichtlicher formaler oder inhaltlicher Unrichtigkeit aufgehoben werden. Dafür sei weder etwas ersichtlich noch vorgetragen.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie hält die Aufhebung für rechtmäßig, weil die dienstliche Beurteilung auf einem rechtswidrigen Beurteilungsbeitrag beruhe, den der Beurteiler sich ohne Prüfung zu eigen gemacht habe, und zudem der Beurteilungszeitraum nicht vollständig abgebildet sei.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten und auf die beigezogene Behördenakte verwiesen.

[X.]ie Klage, über die das [X.] gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter [X.]nstanz zu entscheiden hat, ist begründet. [X.]ie angegriffene Aufhebung der Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie ist zusammen mit dem Widerspruchsbescheid des [X.] aufzuheben.

[X.]ie Beklagte ist zwar grundsätzlich berechtigt, die der Klägerin erteilte dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1. April 2013 auch nachträglich von Amts wegen auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen und im Fall der Rechtswidrigkeit aufzuheben (1.). [X.]ie von der [X.] mit der angegriffenen Aufhebung getroffene Überprüfungsentscheidung ist aber formell sowie materiell rechtswidrig und kann deshalb keinen Bestand haben (2.).

1. Nach § 21 Satz 1 [X.] sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. [X.]ie dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). [X.]hr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Ver[X.]dung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen [X.]nteresse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen. [X.]ie dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. [X.]hre wesentliche Aussagekraft erhält sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. [X.]araus folgt, dass die [X.] gleich sein und gleich ange[X.]det werden müssen (BVerwG, Urteile vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9 und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - [X.] 2016, 134 Rn. 13).

[X.]m Hinblick auf die zentrale Bedeutung der dienstlichen Beurteilung für die bestmögliche Erfüllung hoheitlicher Aufgaben einerseits und das berufliche Fortkommen der Beamten andererseits bedarf es der Möglichkeit, nachträglich als rechtswidrig erkannte Beurteilungen von Amts wegen aufzuheben. § 21 [X.] und die Bundeslaufbahnverordnung (§§ 48 bis 50) geben allerdings keine Maßgaben zur Aufhebung der dienstlichen Beurteilung für den Fall nachträglich erkannter Rechtswidrigkeit vor. [X.]a es an einer besonderen gesetzlichen Festlegung fehlt, richtet sich die behördliche Aufhebungskompetenz für dienstliche Beurteilungen nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht.

Hebt der [X.]ienstherr eine dienstliche Beurteilung nachträglich von Amts wegen auf, greift er durch schlichtes Verwaltungshandeln in eine grundrechtlich nach Art. 33 Abs. 2 GG geschützte Rechtsposition ein. [X.]afür bedarf es einer Rechtsgrundlage (vgl. [X.]/[X.], VwVfG, Kommentar, 16. Aufl. 2015, Einf. [X.] Rn. 72 m.w.N.). Weil eine dienstliche Beurteilung als solche kein Verwaltungsakt und deshalb auch nicht der Bestandskraft fähig ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64 - BVerwGE 28, 191 <192 f.>, vom 13. November 1975 - 2 C 16.72 - BVerwGE 49, 351 <353 ff.> und vom 18. April 2002 - 2 C 19.01 - [X.] 237.95 § 20 [X.] Nr. 2 S. 2; Beschluss vom 4. Juni 2014 - 2 B 108.13 - [X.] 449 § 3 SG Nr. 72 Rn. 10 f., dort auch zur abweichenden Rechtslage bei Soldaten ), ist die unmittelbare An[X.]dung von § 48 VwVfG zur Rücknahme rechtswidriger dienstlicher Beurteilungen ausgeschlossen. [X.]a eine dienstliche Beurteilung dem Beamten aber gleichwohl im Hinblick auf Auswahl- und [X.] eine schutzwürdige Position vermittelt, ist ihre nachträgliche Aufhebung von Amts wegen nur analog § 48 VwVfG unter den dort geregelten Voraussetzungen zulässig. [X.]enn das Maß und die Wirksamkeit der Rechtsschutzgewährung richtet sich nicht nach der von der Behörde gewählten Handlungsform, sondern nach der [X.]ntensität und der [X.]auer des staatlichen Rechtseingriffs (vgl. [X.], Urteil vom 18. Juli 2005 - 2 BvR 2236/04 - [X.]E 113, 273 <310 f.> und Beschluss vom 30. Juni 2015 - 2 BvR 1282/11 - NVwZ 2015, 1434 Rn. 128 ff.).

2. [X.]ie von der Klägerin angegriffene Aufhebung der ihr zum Stichtag 1. April 2013 erteilten dienstlichen Beurteilung ist, an § 48 VwVfG analog gemessen, sowohl formell (a)) als auch materiell (b)) rechtswidrig.

a) [X.]ie Aufhebung der dienstlichen Beurteilung ist formell-rechtlich fehlerhaft von einer unzuständigen Stelle in der zuständigen Behörde getroffen worden.

Mangels spezieller normativer Regelung kann der [X.]ienstherr im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit bestimmen, durch [X.] er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten und ggf. deren Aufhebung wahrnimmt (BVerwG, Urteile vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 - [X.] 232.1 § 40 BLV Nr. 7 S. 10 und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 17). [X.]er [X.]ienstherr hat für den [X.] mit seinen Beurteilungsbestimmungen vom 1. Juli 2009 in der derzeit geltenden Fassung vom 27. [X.]ezember 2011 im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit zwar Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, an die die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzu[X.]denden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe gebunden sind. [X.]as Gericht kontrolliert, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie der gesetzlichen Ermächtigung entsprechen und auch sonstigen gesetzlichen Vorgaben gerecht werden (stRspr, BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <358> m.w.N. und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 14 m.w.N.). Für die Aufhebung von rechtswidrigen dienstlichen Beurteilungen von Amts wegen ist in den Beurteilungsbestimmungen aber keine generelle Zuständigkeitsregelung getroffen.

Wäre die dienstliche Beurteilung ein Verwaltungsakt, könnte sie nur durch einen anderen Verwaltungsakt als dessen Gegenteil (actus contrarius) aufgehoben werden (BVerwG, Beschluss vom 15. [X.]ezember 1992 - 1 [X.] 30.92 - juris Rn. 11 für die Aufhebung einer Abordnung als actus contrarius zur Abordnung). Für diesen actus contrarius gelten dieselben Anforderungen an die Form wie für den Verwaltungsakt selbst oder für die Rücknahme eines Antrags (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 1992 - 4 CB 2.91 - NVwZ-RR 1993, 275 <276>; [X.]/Pfau, in[X.]/[X.]/Uechtritz, VwVfG, [X.], 2014, § 22 Rn. 57). [X.]anach müsste der actus contrarius grundsätzlich in derselben Form durch dieselbe öffentliche Stelle verfügt werden, die den Verwaltungsakt erlassen hat.

Entsprechendes gilt für die Aufhebung der dienstlichen Beurteilung eines Beamten. Zuständig für die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung - und damit auch für die Aufhebung einer solchen - ist grundsätzlich der Behördenleiter, der die Kompetenz auf andere Vorgesetzte des zu beurteilenden Beamten delegieren kann.

Zwar liegt es grundsätzlich im Rahmen der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des [X.]ienstherrn zu bestimmen, durch [X.] er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten wahrnimmt (dasselbe gilt für deren Aufhebung, wie sie hier im Streit steht); das braucht nicht der [X.]ienstvorgesetzte zu sein. Weder das Bundesbeamtengesetz noch die Bundeslaufbahnverordnung enthalten hierzu ausdrückliche Bestimmungen. [X.]n der Rechtsprechung des [X.]s ist insoweit sowohl auf den beurteilenden [X.]ienstvorgesetzten Bezug genommen worden (weil dies die Regel bildet); gelegentlich wird aber auch in allgemeiner Form auf den (oder die) beurteilenden Vorgesetzten oder für die Beurteilung zuständigen Beamten abgehoben. [X.]n jedem Fall muss der [X.]ienstherr bei der Bestimmung, durch [X.] er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung (oder hier ggf. deren Aufhebung) wahrnimmt, den sachlichen Zusammenhang dieser Aufgabe mit der Wahrnehmung der [X.]ienst- und Fachaufsicht beachten. [X.]em ist regelmäßig dann Genüge getan, [X.]n der Beamte von seinem [X.]ienst- oder anderen Vorgesetzten persönlich beurteilt wird, nach deren dienstlichen Anordnungen (Weisungen) zu der von ihm geforderten Amtsführung er sich zu richten hat (vgl. § 62 [X.], § 55 [X.] a.F.; zum Ganzen: BVerwG, Urteile vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 - [X.] 232.1 § 40 BLV Nr. 7 S. 10 f. und - 2 C 28.83 - [X.] 232.1 § 40 BLV Nr. 8 S. 13 f.; Beschlüsse vom 11. Februar 1986 - 2 [X.] - [X.] 232.1 § 40 BLV Nr. 6 S. 8 f. und vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - [X.] 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 8).

[X.]ie angegriffene Aufhebung ist hier weder von dem Behördenleiter noch von einem anderen Vorgesetzten verfügt worden. Sie ist vielmehr von dem bei der Behörde bestehenden Referat Personaldienst Arbeitnehmer und Beamte erlassen worden. [X.]ieses Referat ist weder nach allgemeiner Verwaltungspraxis der Behörde (wie die Vertreter der [X.] in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt haben) noch aufgrund einer [X.]elegation des [X.] für die Aufhebung dienstlicher Beurteilungen zuständig. Es steht auch außerhalb des für die Klägerin maßgeblichen [X.] von ihr vorgesetzten Beamten.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Nr. 25 der [X.]. Eine Zuständigkeit des Referats Personaldienst Arbeitnehmer und Beamte des [X.] für die Aufhebung dienstlicher Beurteilungen von Amts wegen besteht danach allein bei der Aufnahme einer dienstlichen Beurteilung in die Personalakte und dies auch nur in Fällen "offensichtlicher formaler oder inhaltlicher Unrichtigkeit". [X.]iese tatbestandlichen Voraussetzungen liegen hier nicht vor, sie werden von der [X.] auch gar nicht geltend gemacht. [X.]amit erweist sich die durch eine unzuständige Stelle in der zuständigen Behörde ergangene Aufhebungsentscheidung bereits infolge formeller Fehlerhaftigkeit als rechtswidrig.

[X.]er weitere verfahrensrechtliche Aspekt, dass die Klägerin vor Ergehen der Aufhebung vom 5. März 2015 nicht analog § 28 VwVfG angehört worden ist, ist - entsprechend dem Verfahren beim Erlass eines Verwaltungsakts - jedenfalls durch die ordnungsgemäße [X.]urchführung des Widerspruchsverfahrens nach § 45 VwVfG geheilt worden.

b) [X.]ie Aufhebung ist darüber hinaus auch materiell rechtswidrig, denn die dienstliche Beurteilung ist rechtmäßig.

Macht sich ein Erstbeurteiler - wie hier - die Ausführungen und Feststellungen eines den Beurteilungszeitraum betreffenden Beurteilungsbeitrags zu eigen, gelten nach der Rechtsprechung des Senats keine besonderen Anforderungen an die Art und Weise der Begründung der eigenen Gesamtwürdigung. Nur Abweichungen des Beurteilers von Beurteilungsbeiträgen müssen nachvollziehbar begründet werden (stRspr, BVerwG, Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.> und zuletzt vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 24). Übernimmt ein Beurteiler einen Beurteilungsbeitrag, bedarf es hierfür keiner Begründung.

[X.]er Beurteilungsbeitrag vom September 2012 lässt Rechtsfehler nicht erkennen.

Beurteilungsbeiträge müssen die [X.]nformationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zutreffend zu erfassen, über die er keine oder keine hinreichende aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.> und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 23).

[X.]ie Ausführungen im Beurteilungsbeitrag vom September 2012 genügen diesen Anforderungen. Sie stellen die Leistungen der Klägerin sehr ausführlich, plastisch und einprägsam dar und decken sämtliche nach den Beurteilungsbestimmungen des [X.] beurteilungsrelevanten Leistungskriterien auch hinsichtlich ihrer Einordnung in die Notenskala ab.

Entgegen der Ansicht der [X.] ist die dienstliche Beurteilung der Klägerin auch nicht deshalb von Amts wegen aufzuheben, weil darin ein [X.]raum von sechs Monaten des dreijährigen [X.] nicht abgebildet wäre. Richtig ist zwar, dass der Beurteilungsbeitrag vom September 2012 (nur) zweieinhalb Jahre des dreijährigen [X.] abdeckt. Einen weiteren [X.]raum von drei Monaten hat die Klägerin im operativen Praktikum verbracht, wie in der Beurteilung angegeben. Eine Leistungsbeurteilung für den [X.]raum dieses Praktikums, das von den Beteiligten übereinstimmend als Fortbildung beschrieben wird, kann in der dienstlichen Beurteilung schon deshalb nicht erfolgen, weil die Klägerin während dieser [X.] - jenseits der Teilnahme an der Fortbildungsmaßnahme - keine amtsbezogenen Tätigkeiten zu verrichten hatte. [X.]ies entspricht im Übrigen - wie die Vertreter des [X.] in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt haben - auch dessen sonstiger Praxis.

Schließlich leidet die dienstliche Beurteilung auch nicht deshalb an einem Begründungsdefizit, weil das Gesamturteil nicht gesondert begründet worden ist. Zwar ist das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung regelmäßig begründungspflichtig. [X.] ist eine Begründung für das Gesamturteil aber ausnahmsweise dann, [X.]n im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 - [X.] 2016, 134 Rn. 37). Ein solcher Fall liegt hier vor. [X.]ie Klägerin ist in der entscheidenden Leistungsbewertung bei 15 Einzelkriterien 13-mal mit der [X.] "9" und zweimal mit der nächstniedrigeren [X.] "8" beurteilt worden. [X.]amit ist eine gesonderte schriftliche Begründung für das Gesamturteil "9" entbehrlich. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem gemischteren Bild der [X.] (10-mal Höchstbewertung [X.], [X.]). [X.]ie Befähigungsnote erlangt hier keine Auswirkung, weil die Klägerin bereits die [X.] hat und für die künftige Vergabe eines höheren Statusamtes keine Besonderheiten ersichtlich sind, die in der Leistungsbewertung auf dem bisherigen [X.]ienstposten nicht abgebildet werden konnten.

3. [X.]ie Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.