Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.09.2012, Az. 2 A 2/10

Der Kläger steht als Regierungsamtsrat ([X.]) im Dienst der Beklagten und wird beim [X.] verwendet. Seine Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2006 hob der Senat durch Urteil vom 11. Dezem[X.] 2008 - BVerwG 2 A 7.07 - ([X.] 232.1 § 41a [X.] Nr. 2) auf und verpflichtete die Beklagte, den Kläger erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen. In den Urteilsgründen wurde festgestellt, dass Nr. 11.6.1 der [X.] vom 1. Juli 2006 den Vorgaben aus § 41a der Verordnung ü[X.] die Laufbahnen der [X.] und Bundesbeamten (- [X.] -) in der Fassung vom 2. Juli 2002 ([X.], [X.]. S. 2671) nicht entspricht, weil die Quote für die zweit- und dritthöchste Note in einer Stufe zusammengefasst war. Außerdem fehlte es der [X.] an einer nachvollziehbaren Begründung zu der Abweichung des Votums des Erstbeurteilers.

In der neu erstellten Beurteilung vom 17. Juni 2009 erhielt der Kläger erneut die Gesamtnote sechs Punkte auf der von eins bis neun gestuften Skala. Der Zweitbeurteiler wich dabei von der im Beurteilungsbeitrag des Erstbeurteilers in der Neufassung vom 14. Mai 2009 vorgeschlagenen Bewertung sowohl in der Gesamtnote als auch in der Einstufung einzelner Leistungsmerkmale ab. Zur Begründung verwies der Zweitbeurteiler auf seine persönliche Kenntnis des [X.] aus der gemeinsamen Arbeit in einer von ihm - dem Zweitbeurteiler - geleiteten Führungsstelle. Im Vergleich zu anderen Mitarbeitern der damaligen Unterabteilung hätten die Leistungen des [X.] den Anforderungen in jeder Hinsicht entsprochen. Die höhere Einstufung des Erstbeurteilers [X.]uhe darauf, dass in dessen Sachgebiet nur ein Mitarbeiter der Besoldungsgruppe [X.] gearbeitet und ihm daher mangels Vergleichbarkeit der zutreffende Maßstab gefehlt habe. Vor dem Hintergrund, dass der Kläger seine gute Auffassungsgabe und Fähigkeit zum ü[X.]greifenden Denken noch besser hätte zur Geltung bringen können, "wenn er auch ohne eines Anstoßes aktiv Neues aufgegriffen hätte", seien in der Gesamtschau eher andere Mitarbeiter als Leistungsträger zu sehen. Gegen diese Beurteilung richtet sich die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage.

Der Kläger rügt insbesondere, der im Urteil vom 11. Dezem[X.] 2008 festgestellte Verstoß gegen § 41a [X.] bestehe weiterhin, weil die Beklagte das Quotensystem nicht geändert habe. Ü[X.]dies habe der Zweitbeurteiler die [X.] für die Zeiträume vom 1. Okto[X.] 2001 bis 28. Februar 2005 nicht [X.]ücksichtigt. Gerade hinsichtlich der für den Zweitbeurteiler ersichtlich tragenden Erwägung, der Kläger habe nicht ohne Anstoß aktiv Neues aufgegriffen, ergebe sich aus den Vorbeurteilungen ein gänzlich anderes Bild. Schließlich sei der Beurteilung des Zweitbeurteilers keine hinreichende Begründung für die Abweichung hinsichtlich der jeweiligen Leistungsmerkmale zu entnehmen.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie macht im Wesentlichen geltend, auf die Fehler im Quotierungssystem könne es vorliegend nicht ankommen, weil die für den Kläger vergebene Gesamtnote nicht im quotierten Bereich liege. Auch die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Herabstufung des Vorschlags des Erstbeurteilers begegne keinen Bedenken. Es stehe dem Zweitbeurteiler vielmehr frei, welches Gewicht er [X.]n zumesse. Zudem habe der Zweitbeurteiler hier selbst als Vorgesetzter des [X.] unmittelbare Kenntnis von dessen Arbeitsleistung erlangt.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.

Die zulässige Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten (§ 101 Abs. 2 VwGO) ohne mündliche Verhandlung von dem gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO zur Entscheidung berufenen [X.] entschieden werden kann, ist begründet. Die angegriffene Neubeurteilung beruht nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage und hat die vorhandenen Erkenntnisquellen nicht hinreichend beachtet. Darüber hinaus hat der Zweitbeurteiler die in einzelnen Leistungsmerkmalen vorgenommene Abweichung von den Bewertungsvorschlägen des [X.] nicht hinreichend begründet.

1. Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die [X.] gleich sein und gleich angewendet werden müssen.

Höchstmögliche Vergleichbarkeit von Regelbeurteilungen wird grundsätzlich durch den gemeinsamen Stichtag und den gleichen [X.] erreicht (Urteil vom 18. Juli 2001 - BVerwG 2 [X.] 41.00 - [X.] 232.1 § 40 [X.] Nr. 22; vgl. hierzu auch Urteil vom 26. August 1993 - BVerwG 2 [X.] 37.91 - [X.] 232.1 § 40 [X.] Nr. 15, S. 12 <14 f.>; stRspr). Die Einheitlichkeit des [X.] soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst (vgl. Urteil vom 7. Juni 1984 - BVerwG 2 [X.] 54.82 - [X.] 238.5 § 26 DRiG Nr. 2, S. 9 <13>). Eine Regelbeurteilung hat deshalb die Leistung des Beurteilten während des gesamten [X.] zu umfassen (vgl. Urteil vom 18. Juli 2001 a.a.[X.] Rn. 15).

Einschränkungen dieses Grundsatzes sind nur hinzunehmen, soweit sie auf zwingenden Gründen beruhen. Einen solchen zwingenden Grund stellt es nicht dar, wenn der Beurteiler die Tätigkeit des Beamten nur für einen Teil des [X.] aus eigener Anschauung kennt. Kann der Beurteiler die Leistungsbewertung nicht für den vollständigen [X.] auf seine eigene Anschauung stützen, so hat er, um eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für seine Bewertung zu erhalten, [X.] sachkundiger Personen einzuholen. Der Beurteiler darf von der Heranziehung dieser Erkenntnisquellen nicht deshalb absehen, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung zutraut, den Beamten zutreffend einzuschätzen (Urteil vom 4. November 2010 - BVerwG 2 [X.] 16.09 - BVerwGE 138, 102 = [X.] 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 47, jeweils Rn. 47).

Zwar ist der Beurteiler an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht gebunden, sondern kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die [X.] in seine Überlegungen einbezieht. Abweichungen müssen nachvollziehbar begründet werden (Urteile vom 5. November 1998 - [X.] 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.> = [X.] 236.11 § 1a SLV Nr. 5 S. 12; vom 21. März 2007 - BVerwG 2 [X.] 2.06 - [X.] 232.1 § 40 [X.] Nr. 27 Rn. 10 und vom 16. Oktober 2008 - [X.] 9.07 - [X.] 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35 ). Auch Werturteile müssen auf nachvollziehbaren Feststellungen gegründet sein, die relevante Sachverhaltskomplexe oder Zeiträume nicht einfach ausblenden dürfen (Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 2 [X.] - [X.] 232.1 § 40 [X.] Nr. 24, Rn. 3).

2. Gemessen hieran erweist sich die angegriffene Beurteilung zum Stichtag 1. Juli 2006 in der Fassung vom 17. Juni 2009 schon deshalb als rechtsfehlerhaft, weil der Zweitbeurteiler die [X.] vom 16. April 2003 (für den [X.] 1. Oktober 2001 bis 22. April 2003), vom 14. Januar 2004 (für den [X.] 23. April 2003 bis 5. Oktober 2003) und vom 10. Februar 2005 (für den [X.] 6. Oktober 2003 bis 28. Februar 2005) nicht berücksichtigt hat.

a) Dies gilt zunächst für die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Maßstabsänderung. Hierzu hatte der Zweitbeurteiler dargelegt, dem [X.] habe - mangels weiterer ihm unterstellter Mitarbeiter der in Rede stehenden Besoldungsgruppe [X.] - der Vergleich und damit der zutreffende Maßstab gefehlt. Diese Überlegung trifft indes nur für den der Regelbeurteilung unmittelbar vorangegangen [X.] zu. Für die vorangegangenen, aber noch den [X.] betreffenden [X.], die von anderen Vorgesetzten verfasst worden sind, finden sich dagegen keine entsprechenden Darlegungen. Anhaltspunkte dafür, dass auch den Verfassern dieser [X.] der zutreffende Vergleichsmaßstab gefehlt haben könnte, sind nicht ersichtlich.

Auch wenn die in diesem [X.]n vergebene Notenstufe 2+ in der zwischenzeitlich in [X.] getretenen Notenskala der [X.] vom 1. Juli 2006 nicht mehr enthalten ist, ergibt sich aus den Textbeiträgen doch eindeutig, dass der Kläger in diesen [X.]n nicht in der mittleren Notenstufe eingruppiert worden ist. So heißt es im Beurteilungsbeitrag vom 14. Januar 2004 abschließend: "Seine Arbeitsweise liegt nur knapp unterhalb der absoluten Spitzenleistung". Auch im Beurteilungsbeitrag vom 10. Februar 2005 wird festgehalten: "Seine Leistungen liegen weit über der Normalleistung". Dementsprechend war der Kläger auch vom [X.] als "Leistungsträger" mit "stets weit über dem Durchschnitt liegenden Leistungen" bewertet worden.

Zwar ist der Zweitbeurteiler an die in den [X.]n enthaltenen Werturteile nicht dergestalt gebunden, dass er sie in seine Beurteilung "fortschreibend" übernehmen müsste. Es ist jedoch nicht in sein Ermessen gestellt, ob er einen Beurteilungsbeitrag berücksichtigt (Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 2 [X.] - [X.] 232.1 § 40 [X.] Nr. 24, Rn. 2 m.w.N.). Die Feststellungen und Bewertungen der für den maßgeblichen Zeitraum erstellten [X.] müssen bei der abschließenden Beurteilung zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Zweitbeurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Dass der Zweitbeurteiler hier die Einschätzung der benannten Vorbeurteilungen überhaupt zur Kenntnis genommen hat, ist schon nicht erkennbar; jedenfalls finden sich hierzu und zum Grund für die davon abweichende Einschätzung keinerlei Begründungserwägungen.

b) Insbesondere aber ist die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Bewertung ausschließlich auf die ab dem 15. September 2005 gewonnene eigene Anschauung gestützt und damit "defizitär" (Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 2 [X.] - [X.] 232.1 § 40 [X.] Nr. 24, Rn. 3).

Tragender Gesichtspunkt der vom Zweitbeurteiler vorgenommenen Abweichung zu der im Beurteilungsbeitrag vom 16. Oktober 2006 vorgeschlagenen Einstufung auf 7 Punkte, an der der [X.] auch in der Neufassung vom 14. Mai 2009 festgehalten hat, ist die Erwägung: "Seine gute Auffassungsgabe und Fähigkeit zum übergreifenden Denken hätte er noch besser zur Geltung bringen können, wenn er auch ohne eines Anstoßes aktiv Neues aufgegriffen hätte". Die Maßgeblichkeit dieser Einschränkung ist im Widerspruchsbescheid vom 12. März 2010 mit den Worten ausdrücklich festgehalten worden: "Alleine die Übernahme anspruchsvoller Aufgaben führt noch nicht zur Erbringung häufig herausragenden Leistungen. Diese hätten Sie dann erzielen können, wenn Sie von sich aus aktiv Neues entwickelt und sich dadurch ebenfalls zu einem Leistungsträger entwickelt hätten."

Diese Feststellung stellt eine auf Tatsachen gestützte Wertung dar: Das Werturteil knüpft an die inzident getroffene tatsächliche Aussage an, der Kläger habe nicht aktiv und ohne Anstoß Neues aufgegriffen. Dies steht inhaltlich nicht nur in Widerspruch zu der vom Zweitbeurteiler in den Blick genommenen Erstbeurteilung. Vielmehr wird dem Kläger auch von den anderen, für den [X.] maßgeblichen [X.]n durchgängig eigenständiges und initiatives Handeln bescheinigt. So ist im Beurteilungsbeitrag vom 16. April 2003 ausgeführt, dass der Kläger "Problemlagen eigeninitiativ erfasst und Aufträge selbständig" löst. Auch im Beurteilungsbeitrag vom 14. Januar 2004 ist festgehalten: "Herr M. zeichnet sich durch weit über das zu erwartende Maß hinausgehendes eigenständiges, initiatives und zuverlässiges Handeln aus".

Mit diesen Feststellungen setzt sich die abweichende Einschätzung des Zweitbeurteilers nicht auseinander. Festgestellt wird vielmehr lediglich, dass der Kläger seit dem 15. September 2005 in der vom Zweitbeurteiler geleiteten Führungsstelle eingesetzt gewesen sei und daher eigene Kenntnis des Zweitbeurteilers bestehe. Diese bezieht sich indes nur auf 9,5 Monate des [X.] von 57 Monaten. Der vorangegangene Zeitraum wird vollständig ausgeblendet, ohne dass hierfür auf eine eigenständige Erkenntnisquelle des Zweitbeurteilers zurückgegriffen werden könnte. Insoweit fehlt auch jede Auseinandersetzung mit den bei den Akten befindlichen Feststellungen der jeweiligen [X.] für diesen Zeitraum.

3. Fehlerhaft ist die Neubeurteilung auch in Bezug auf die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Abweichung des Bewertungsvorschlags einzelner Leistungsmerkmale.

Da der Zweitbeurteiler Abweichungen von den [X.]n nachvollziehbar begründen muss, bedeutet dies grundsätzlich, dass er sich nicht nur mit dem Gesamturteil, sondern auch mit dem diesem Gesamturteil zugrunde liegenden Bewertungen der einzelnen Merkmale auseinandersetzen muss. Dementsprechend sieht Nr. 11.3 der [X.] vom 1. Juli 2006 vor, dass die dienstliche Beurteilung anhand eines jeden Leistungsmerkmals zu prüfen hat, inwieweit der zu [X.] unter Berücksichtigung der in der Aufgabenbeschreibung aufgeführten Aufgaben den Anforderungen des Arbeitsplatzes gerecht geworden ist. Weicht der Zweitbeurteiler von einem oder mehreren Bewertungsvorschlägen des [X.] ab, so hat er dies im Einzelnen zu begründen (vgl. Nr. 11.3 Abs. 2 Satz 1 der [X.]). Diesen Anforderungen wird die angegriffene Zweitbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2006 in der Fassung vom 17. Juni 2009 nicht gerecht.

Dies gilt zunächst für die Herabstufung im Leistungsmerkmal "Gewissenhaftigkeit und Zuverlässigkeit". Hierzu findet sich in der Begründung des Zweitbeurteilers nur der Hinweis: "Er entwickelte gute operative Ansätze, bei denen er seine Vorgesetzten auch im Detail einbezog und dies auch dokumentierte. Die von ihm bearbeiteten Fälle prüfte er sorgfältig und umfänglich auf Risiken und [X.]hancen". Warum sich hieraus eine Herabstufung gegenüber der vom [X.] vorgeschlagenen Note ergeben sollte, ist nicht ersichtlich. Die Formulierung mag Kritik an der Eigenständigkeit und Verantwortungsbereitschaft tragen, sie enthält aber keine nachvollziehbaren Gründe für die Herabsetzung der Einzelnote für das Leistungsmerkmal "Gewissenhaftigkeit und Zuverlässigkeit".

Entsprechendes gilt für die Notenvergabe im Leistungsmerkmal "Kreativität und Innovation". Hierzu findet sich in der Begründung des Zweitbeurteilers zunächst die Aussage: "Er entwickelte gute operative Ansätze" und später ähnlich: "Im Rahmen der ihm übertragenen Aufgaben entwickelte er gute Ideen". Diese Formulierungen widersprechen aber der vergebenen Notenstufe 5, die nicht gute, sondern durchschnittliche Leistungen charakterisiert. Die Wortbegründung steht mit der Notenzuordnung daher nicht in Übereinstimmung. Die nachfolgenden Erwägungen zum fehlenden eigenen Anstoß sind insoweit zwar geeignet, die Herabstufung in den Leistungsmerkmalen "Eigeninitiative" und "Eigenständigkeit" zu tragen und hierauf im Gesamtzusammenhang auch bezogen. Sie geben aber nichts dafür her, dass die - nach einem Anstoß - entwickelten und als "gut" bescheinigten Ansätze und Ideen auf eine durchschnittliche Leistung im Leistungsmerkmal "Kreativität und Innovation" reduziert werden müssten. Im Übrigen findet auch eine Auseinandersetzung mit der entgegenstehenden Einschätzung des [X.], der Kläger habe sich sehr engagiert und eigenständig eingearbeitet und dabei neue Ansätze entwickelt, nicht statt.

4. Entgegen der vom Kläger vorgetragenen Auffassung beruht die Beurteilung aber nicht mehr auf den fehlerhaften [X.] aus Nr. 11.6.1 der [X.] vom 1. Juli 2006.

Die durch Senatsurteil vom 11. Dezember 2008 a.a.[X.] beanstandete Quotenbestimmung ist zum 1. Juli 2009 außer [X.] getreten; Nr. 11.7.1 der Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im [X.] vom 1. Juli 2009 sieht Richtwerte nunmehr nur noch für die Noten 9 und 8 vor. Das fehlerhafte Quotensystem ist auch bei der Neubeurteilung des [X.] in der Fassung vom 17. Juni 2009 nicht mehr zur Anwendung gebracht worden. Ausweislich der Stellungnahme des Zweitbeurteilers vom 4. November 2009 hat sich dieser bei seiner Neubeurteilung nicht an die Beschränkung der Richtwerte gebunden gesehen. Damit ist sichergestellt, dass dem Kläger die höhere Note nicht wegen der angestrebten Einhaltung von Richtwerten versagt worden ist (vgl. zum Beruhenserfordernis der Fehlerhaftigkeit der [X.] bereits Urteil vom 11. Dezember 2008 - [X.] 7.07 - a.a.[X.]).