Bundesfinanzhof, Urteil vom 18.08.2020, Az. VII R 12/19

Die Beteiligten streiten darüber, ob ein ausländisches Transportunternehmen verpflichtet ist, die Durchführung einer Prüfung nach §§ 2 ff. des [X.] (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz in der im Streitfall maßgeblichen Fassung --[X.]--) i.V.m. §§ 14 ff. des Gesetzes zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns ([X.] --[X.]--) zu dulden und Unterlagen hierzu vorzulegen.

Die Klägerin und Revisionsklägerin (Klägerin) ist eine nach [X.] Recht errichtete Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit Sitz in [X.], [X.], die im Bereich Spedition, Transport und Logistik tätig ist. Am 04.08.2016 übermittelte sie der Generalzolldirektion eine Einsatzplanung nach § 16 Abs. 1 [X.] auf dem dafür vorgesehenen Vordruck für den [X.]raum 04.08.2016 bis [X.] In der Anlage zu der Einsatzplanung gab sie an, dass in dem genannten [X.]raum Mitarbeiter in der [X.] ([X.]) eingesetzt würden. Die Spalte "Anzahl der Einsätze" enthielt nur die Angabe "Der Transit".

Der Beklagte und Revisionsbeklagte (das Hauptzollamt --[X.]--), der nach der Aufgabenzuweisung durch die Generalzolldirektion für die Überprüfung von [X.] nach dem [X.] in [X.] ansässiger Transportunternehmen zuständig war, wies die Klägerin mit Schreiben vom 23.09.2016 darauf hin, dass seit dem 01.01.2015 jeder Arbeitnehmer nach § 1 [X.] Anspruch auf Zahlung des allgemeinen Mindestlohns von 8,50 € pro [X.]stunde habe und dass diese Pflicht auch gegenüber Arbeitnehmern gelte, die ausschließlich mobile Tätigkeiten ausübten, solange die betreffende Arbeitsleistung, ggf. auch nur kurzzeitig, auf [X.] Staatsgebiet erbracht werde. Gemäß §§ 2 ff. [X.] und §§ 14 ff. [X.] werde geprüft, ob die Klägerin ihren Arbeitnehmern für die [X.] [X.] ein entsprechendes Arbeitsentgelt gezahlt habe. Zwar sei die Meldepflicht für den reinen Transitverkehr derzeit ausgesetzt; gleichwohl habe die Klägerin eine Einsatzplanung nach der Verordnung über Meldepflichten nach dem [X.], dem [X.] und dem [X.] (Mindestlohnmeldeverordnung --MiLoMeldV--) abgegeben. Man gehe daher davon aus, dass sie ihre Arbeitnehmer im Kabotageverkehr oder im grenzüberschreitenden Straßenverkehr mit Be- oder Entladung beschäftigt habe. Da die Klägerin zudem versichert habe, dass sie die zur Kontrolle der Zahlung des allgemeinen Mindestlohns erforderlichen Unterlagen auf Anforderung in [X.] den Behörden der Zollverwaltung zur Verfügung stellen werde, werde sie hiermit aufgefordert, für zwei der in der Einsatzplanung genannten Fahrer Arbeitsverträge, Lohnabrechnungen und Zahlungsnachweise, Arbeitszeitaufzeichnungen sowie Namen und Anschrift der jeweiligen Auftraggeber für die [X.] vom 04.08.2016 bis zum 30.09.2016 zu übersenden. Das Schreiben des [X.] war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.

Mit dem dagegen gerichteten Einspruch machte die Klägerin geltend, dass zweifelhaft sei, ob das [X.] europa- und verfassungsrechtskonform sei und ob es ungeachtet dessen überhaupt für die Transportbranche gelte. Außerdem habe sie selbst ausschließlich Transitfahrten angemeldet. Da die Meldepflicht für den Transitverkehr derzeit ausgesetzt sei, wäre eine Meldung eigentlich nicht erforderlich gewesen. Es gebe für die angefochtene Prüfungsanordnung somit keine Rechtsgrundlage. Die Anforderung von Unterlagen sei offensichtlich rechtswidrig.

Das [X.] wies den Einspruch mit Entscheidung vom 19.06.2017 zurück und führte zur Begründung aus, dass nur durch Überprüfung der angeforderten Unterlagen festgestellt werden könne, ob die Klägerin in Bezug auf die in [X.] durchgeführten Fahrten und die hierfür eingesetzten Arbeitnehmer als Arbeitgeberin mindestlohnpflichtig gewesen sei und ob sie diese Pflicht erfüllt habe.

Die Klägerin erhob dagegen Klage und beantragte Aussetzung der Vollziehung.

Auf den Aussetzungsbeschluss des Finanzgerichts ([X.]) vom 07.02.2018 - 1 V 1175/17 ([X.], 927) hin erließ das [X.] eine geänderte [X.], mit der es die [X.] vom 23.09.2016 ersetzte. In der geänderten [X.] führte das [X.] unter Hinweis auf den "derzeit" geltenden Mindestlohn von 8,84 € aus, dass zu klären sei, ob die Arbeitnehmer der Klägerin tatsächlich im Transitverkehr eingesetzt gewesen seien, und forderte die Klägerin auf, ihr zu den zwei bereits genannten Fahrern für die [X.] vom 04.08.2016 bis zum 30.09.2016 sämtliche CMR-Frachtbriefe zum Nachweis der Be- und [X.]e in- und außerhalb [X.]s vorzulegen, ebenso die Daten der Fahrerkarten, aus denen die Fahrstrecken, Lenk- und Arbeitszeiten und Überschreitungen von Ländergrenzen hervorgingen, sowie die GPS-Daten der für die durchgeführten Fahrten durch die genannten Arbeitnehmer genutzten Fahrzeuge.

Die Klägerin beantragte daraufhin, die geänderte [X.] vom 26.03.2018 aufzuheben, zudem festzustellen, dass die [X.] vom 23.09.2016 rechtswidrig gewesen sei, und hilfsweise festzustellen, dass im Fall der Anwendbarkeit des [X.] auf die Klägerin als Transportunternehmen die [X.] Zuschläge in Form von Verpflegungspauschalen und Übernachtungspauschalen in voller Höhe auf den Mindestlohn angerechnet werden müssten.

Das [X.] wies die Klage teilweise als unzulässig und teilweise als unbegründet zurück. Die geänderte [X.] vom 26.03.2018 sei rechtmäßig; sowohl in Bezug auf die ursprüngliche [X.] als auch in Bezug auf den Hilfsantrag fehle es der Klägerin an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse bzw. an dem berechtigten Interesse an einer baldigen Feststellung, da dem Hilfsantrag kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zugrunde liege. Das Urteil ist in der [X.]schrift [X.] ([X.]) 2019, 262 veröffentlicht.

Mit ihrer Revision trägt die Klägerin im [X.]esentlichen vor, das [X.] verstoße gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung, gegen Art. 3, 12 und 14 des Grundgesetzes (GG), gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz aus Art. 20 Abs. 3 GG und darüber hinaus auch gegen Unionsrecht; denn auf ausländische Transportunternehmen sei das [X.] bei europarechtskonformer Auslegung gar nicht anwendbar. Die geänderte [X.] vom 26.03.2018 sei zudem formell rechtswidrig, da es insbesondere an jedweder Rechtsgrundlage für die örtliche Zuständigkeit des [X.] fehle und die Klägerin als Adressatin der [X.] nicht über ihr Schweigerecht belehrt worden sei. Ein unheilbarer Begründungsmangel liege vor, weil nicht klar sei, ob die [X.] hinsichtlich des [X.] von einem Mindestlohnsatz in Höhe von 8,50 € oder 8,84 € ausgehe. Das [X.] habe zudem nicht berücksichtigt, dass [X.] permanenten Änderungen unterlägen und Änderungen gemäß § 3 Abs. 2 MiLoMeldV gerade nicht meldepflichtig seien. Ungeachtet dessen sei die Durchführung der Mindestlohnprüfung unzumutbar, da unklar sei, welche Fälle unter die Regelung fielen und welche Lohnbestandteile auf den gezahlten Lohn anzurechnen seien. [X.] sei eine isolierte Erfassung der in [X.] erbrachten Arbeitsstunden bei LK[X.]-Fahrern, die innerhalb eines Monats in bis zu 28 Mitgliedstaaten der [X.] ([X.]) tätig seien, überhaupt nicht möglich. Hinsichtlich des [X.], der sich gegen die [X.] vom 23.09.2016 richte, könne wegen des Bedürfnisses der Klägerin, Rechtssicherheit zu erlangen, und wegen der Bedeutung der aufgeworfenen Streitfragen über den Einzelfall hinaus kein strenger Maßstab an das Feststellungsinteresse angelegt werden. Hinsichtlich des [X.] schließlich habe sie ein elementares Interesse daran, noch vor Übergabe der angeforderten Unterlagen zu klären, ob in ihrem Fall ein Verstoß gegen das [X.] erfolgt sei.

Die Klägerin beantragt,
sowohl die Vorentscheidung als auch die [X.] vom 26.03.2018 und die Einspruchsentscheidung aufzuheben,
festzustellen, dass die [X.] vom 23.09.2016 rechtswidrig war,
sowie hilfsweise, für den Fall des Unterliegens mit dem Hauptantrag, festzustellen, dass auch im Falle der (zumindest teilweisen) Anwendbarkeit des [X.] auf die Klägerin als Transportunternehmen aus einem anderen [X.]-Mitgliedstaat bei Transittransporten, Kabotagetransporten, internationalen Transporten mit Be- und [X.] in [X.] sowie Leerfahrten die [X.] Zuschläge (Verpflegungspauschale, Übernachtungspauschale) in voller Höhe auf den Mindestlohn angerechnet werden müssen.

Das [X.] beantragt,
die Revision zurückzuweisen.

Das [X.] tritt der Revision entgegen.

Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des [X.] entspricht [X.]esrecht (§ 118 Abs. 1 der [X.]inanzgerichtsordnung --[X.]O--).

Die [X.] vom 26.03.2018 und die damit verbundene Aufforderung zur Vorlage von Unterlagen sind rechtmäßig; die angefochtenen Maßnahmen sind auf eine verfassungs- und unionsrechtskonforme Ermächtigungsgrundlage gestützt (1.), und sie sind ihrerseits formell und materiell rechtmäßig (2.). Hinsichtlich der aufgehobenen [X.] vom 23.09.2016 fehlt der Klägerin das erforderliche [X.]eststellungsinteresse (3.); dasselbe gilt für den von der Klägerin in Bezug auf die Anrechnung von [X.] erhobenen Hilfsantrag (4.).

1. Die Ermächtigungsgrundlage für die streitige [X.] und die Anforderung von Unterlagen ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. § 14, § 15 Satz 1 Nr. 1 und § 20 [X.]. Diese Regelungen verstoßen weder gegen [X.]recht noch gegen Unionsrecht.

a) Nach § 20 [X.] sind Arbeitgeber mit Sitz im In- oder Ausland seit dem 01.01.2015 verpflichtet, ihren im Inland beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern spätestens am Ende des auf die Arbeitsleistung folgenden Monats ein Arbeitsentgelt mindestens in Höhe des gesetzlichen Mindestlohns (§ 1 Abs. 2 [X.]) zu zahlen.

[X.]ür die Prüfung der Einhaltung dieser Verpflichtung sind nach § 14 [X.] die Behörden der Zollverwaltung zuständig. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 [X.]. § 15 Satz 1 Nr. 1 [X.] können die Behörden der Zollverwaltung hierzu Einsicht in Arbeitsverträge, Nie[X.]chriften nach § 2 des Gesetzes über den Nachweis der für ein Arbeitsverhältnis geltenden wesentlichen Bedingungen (Nachweisgesetz) und andere Geschäftsunterlagen nehmen, die mittelbar oder unmittelbar Auskunft über die Einhaltung des Mindestlohns nach § 20 [X.] geben. Die Arbeitgeber ihrerseits sind nach § 15 Satz 1 Nr. 2 und § 17 [X.] i.V.m. § 5 [X.] verpflichtet, entsprechende Unterlagen zu erstellen, bereitzuhalten und ggf. vorzulegen.

b) Die genannten Regelungen sind formell und materiell verfassungsgemäß.

[X.]) Die Gesetzgebungskompetenz des [X.] ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.].

(1) Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] steht dem [X.] die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Arbeitsrecht zu.

Dieser [X.]petenztitel begründet eine umfassende [X.]petenz sowohl für privatrechtliche als auch für öffentlich-rechtliche Bestimmungen über die Rechtsbeziehungen im Arbeitsverhältnis (vgl. Beschluss des [X.]esverfassungsgerichts --[X.]-- vom 06.06.2018 - 1 BvL 7/14, [X.] 149, 126, Rz 36, und [X.] vom 24.10.2002 - 2 [X.], [X.] 106, 62, unter [X.], jeweils m.w.[X.]; s.a. [X.] in [X.]/Kirchhof, Handbuch des St[X.]tsrechts, 3. Aufl., § 135 Rz 235; [X.]/[X.], 90. EL [X.]ebruar 2020, [X.], Art. 74 Rz 165).

Unter die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es fällt damit insbesondere auch die [X.]estsetzung von Mindestarbeitsbedingungen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einschließlich gesetzlicher Vorgaben für den Arbeitslohn in [X.]orm eines Mindestlohns (vgl. [X.] vom 10.05.1960 - 1 BvR 190/58, 1 BvR 363/58, 1 BvR 401/58, 1 BvR 409/58, 1 BvR 471/58, [X.] 11, 105 zur gesetzlichen Anordnung von [X.] zum Arbeitslohn; s.a. Urteile des [X.]esarbeitsgerichts --BAG-- vom 17.12.2014 - 5 [X.] 663/13, [X.], 223, Rz 31, und vom 12.01.2005 - 5 [X.] 617/01, [X.], 149, Rz 46; [X.], Entscheidung vom 03.02.2009 - [X.]. [X.], [X.], 1; Oeter in von Mangoldt/[X.]/Starck, [X.], 7. Aufl., Band 2, Art. 74 Rz 103; [X.] in [X.], Grundgesetz, 8. Aufl., Art. 74 Rz 53 f.; [X.]/[X.] in [X.], [X.] [X.], Art. 74 Rz 47).

Die Regelungskompetenz erstreckt sich in [X.]orm einer Annexkompetenz auch auf Bestimmungen über die Kontrolle der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben zum Mindestlohn; denn solche Bestimmungen sind erforderlich, um die dem [X.] mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] in Bezug auf den Mindestlohn zugewiesene Zuständigkeit zweckgerecht und effektiv zu entfalten (vgl. [X.], St[X.]tsrecht, [X.], 1980, S. 611; s. allgemein zur Bedeutung der Annexkompetenz auch [X.] in [X.]/[X.], [X.], Art. 70 Rz 71 ff.; gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/Kalb, Arbeitsrecht [X.]mentar, 9. Aufl. 2020, Vorbemerkung Vor § 1 [X.] Rz 11 ff.; im Ergebnis ebenso: [X.] in [X.]/[X.]/[X.]/Meßling/[X.], [X.] Arbeitsrecht, § 14 [X.] Rz 4; anderer Ansicht: [X.], St[X.]tliche Durchsetzung des Mindestlohns, in [X.]/[X.]/[X.], Mindestlohn als politische und rechtliche Herausforderung, 2011, S. 103, 128 ff.; [X.], Die st[X.]tliche Durchsetzung des allgemeinen Mindestlohns nach den §§ 14 ff. [X.], Neue [X.]schrift für Arbeitsrecht --NZA-- 2014, 929; [X.], [X.], Dissertation, 2020, S. 438 f.).

(2) Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] unterliegt nicht der Erforderlichkeitsklausel des § 72 Abs. 2 [X.].

[X.]) [X.] des [X.]es für die [X.] folgt aus Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.].

(1) Nach Art. 83 [X.] führen die Länder die [X.]esgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das [X.] nichts anderes bestimmt oder zulässt.

(2) Die [X.]petenzzuweisung für die [X.]esfinanzverwaltung in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 108 Abs. 1 [X.] ist hier nicht einschlägig, weil die Ausführung des [X.] keine Verwaltung der in dieser Vorschrift genannten Abgaben darstellt.

Art. 87 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 108 Abs. 1 [X.] schließt es allerdings auch nicht aus, dass der [X.]esgesetzgeber der Zollverwaltung als Teil der [X.]esfinanzverwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau (vgl. § 1 Nr. 3 i.V.m. §§ 3, 5a und 12 des Gesetzes über die [X.]inanzverwaltung --[X.]--) über die in Art. 108 Abs. 1 [X.] genannten fiskalischen Aufgaben hinaus weitere Verwaltungsaufgaben zuweist, wenn er sich für deren Wahrnehmung auf eine [X.]petenz des [X.] stützen kann; allerdings dürfen die weiteren Aufgaben von [X.] wegen nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten sein, und die Zuweisung der weiteren Aufgaben muss das grundsätzliche Gepräge des Zolls wahren (vgl. [X.]-Beschluss vom 28.01.1998 - 2 [X.], [X.] 97, 198, unter [X.], zur Zulässigkeit der Übertragung von Aufgaben der Bahnpolizei und der Sicherung der [X.]lughäfen auf den [X.]esgrenzschutz; s.a. Urteil des [X.]esfinanzhofs --B[X.]H-- vom 08.07.2015 - X R 41/13, [X.], 397, [X.], 525, Rz 44, zur Übertragung der Gewährung der Altersvorsorgezulage auf die [X.] [X.]).

(3) Hinsichtlich der hier streitigen [X.] kann sich der [X.]esgesetzgeber auf den [X.]petenztitel des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] stützen.

Erwachsen dem [X.] auf Gebieten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, neue Aufgaben, so können nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] bei dringendem Bedarf bundeseigene Mittel- und Unterbehörden mit Zustimmung des [X.]esrates und der Mehrheit der Mitglieder des [X.]estages errichtet werden.

([X.]) Diese Regelung ist auch dann einschlägig, wenn neue Verwaltungsaufgaben auf bereits bestehende Mittel- und Unterbehörden übertragen werden sollen (s. [X.] in [X.]/[X.], [X.], Art. 87 Rz 277; [X.] in Schmidt-Bleibtreu/[X.]/[X.], [X.]mentar zum Grundgesetz, 14. Aufl., Art. 87 Rz 41 f.; [X.], Grundgesetz, 8. Aufl., Art. 87 Rz 78; Kment in [X.]/[X.], Grundgesetz für die [X.]esrepublik [X.], [X.]mentar, 16. Aufl., Art. 87 Rz 9; ebenso in Bezug auf Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.]: [X.] in Dreier, Grundgesetz, 3. Aufl., [X.], Art. 87 Rz 78).

Neu ist eine Verwaltungsaufgabe, wenn sie nach Inkrafttreten des [X.] entstanden ist (vgl. [X.] in [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 274). Teilweise wird darüber hinaus gefordert, dass es sich um Aufgaben handeln muss, die von selbst entstanden und nicht vom [X.] "erfunden" worden sind (so [X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 75; gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 274; [X.], St[X.]tsrecht, 1980, [X.], S. 827; anderer Ansicht: [X.] in Dreier, a.a.[X.], Art. 87 Rz 99; noch strenger dagegen: [X.]/[X.] in: von [X.]/[X.], Grundgesetz [X.]mentar, 6. Aufl., 2012, Art. 87 Rz 27).

Ein dringender Bedarf i.S. von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] liegt vor, wenn dieser gerade für die Verwaltung durch bundeseigene Mittel- und Unterbehörden besteht (s. [X.] in [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 275; [X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 76; [X.] in Dreier, a.a.[X.], Art. 87 Rz 100; [X.]/[X.] in: von [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 28).

([X.]) Mit den Veränderungen des Arbeitsmarktes seit den 1960er Jahren, insbesondere mit der Abnahme der den Lebensstandard sichernden Normalarbeitsverhältnisse und der Zunahme atypischer, ertragsschwacher Beschäftigungsformen seit Mitte der 1980er Jahre, sind dem [X.] neue Aufgaben auf einem Gebiet erwachsen, für das ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] (s. oben) die Gesetzgebungskompetenz zusteht.

Das [X.] stellte 1967 in einem der beiden Urteile vom 04.04.1967 zum Arbeitsvermittlungsmonopol der (damaligen) [X.]esanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung fest, dass der rasche technische [X.]ortschritt einen ständigen Wandel der Struktur der Gesamtwirtschaft mit sich bringe, dem sich die Arbeitsmöglichkeiten anpassen müssten und der eine ständige Beobachtung und sorgfältige Betreuung durch die Arbeitsverwaltung erfordere ([X.] vom 04.04.1967 - 1 BvR 126/65, [X.] 21, 245, unter [X.]). Eine besondere Dynamik entwickelte dabei die gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung, die bis zu dem weiteren Urteil des [X.] vom 04.04.1967 verboten gewesen war (s. [X.] vom 04.04.1967 - 1 BvR 84/65, [X.] 21, 261; vgl. zu der Entwicklung auch Entwurf eines [X.] der Gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung --Gesetzentwurf der [X.]esregierung-- vom 15.06.1971, [X.]2303, Vorblatt und S. 9 f.) und die in der [X.]olgezeit, nach Inkrafttreten des [X.] der gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung vom [X.] (Arbeitnehmerüberlassungsgesetz --[X.]--, [X.], 1393), wegen der in diesem Bereich festgestellten Verstöße gegen Vorschriften des Arbeits-, Vermittlungs- und Sozialversicherungsrechts und der nur unzureichenden behördlichen Überwachungsmöglichkeiten (s. [X.]2303, Vorblatt und S. 9) zunächst vor allem durch Beschränkungen geprägt war.

Die Zahl der registrierten Leiharbeitsverhältnisse entwickelte sich dementsprechend bis zum Ende der 1990er Jahre trotz stetiger Zunahme eher verhalten. Dokumentiert ist diese Entwicklung in den Berichten der [X.]esregierung über Erfahrungen bei der Anwendung des [X.] sowie --seit 1984-- über die Auswirkungen des [X.] vom 15.12.1981 ([X.], [X.] 1981, 1390). Danach stieg die Zahl der im Inland beschäftigten Leiharbeitnehmer von zunächst 34 379 im Juni 1973 auf 47 021 im Juni 1980, auf 123 378 im Juni 1990 und auf 339 220 im Juni 2000 an. Auf den allgemeinen Arbeitsmarkt wirkte sich dies nach Einschätzung der [X.]esregierung nur geringfügig aus (s. dazu ausführlich die Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 09.07.1974, BTDrucks 7/2365, S. 4 ff.; vom [X.], BTDrucks 7/5631, S. 4 f. und 9; vom 01.08.1978, BTDrucks 8/2025, S. 5 f. und 12; vom 12.09.1979, BTDrucks 8/4479, S. 7 f. und 16; vom [X.], BTDrucks 10/1934, S. 7 ff. und 19; vom 07.07.1988, BTDrucks 11/2639, S. 8 ff. und 13; vom 21.08.1992, BTDrucks 12/3180, S. 8 ff. und 58; vom 06.09.1996, BTDrucks 13/5498, S. 7 ff. und 14; vom 04.10.2000, BTDrucks 14/4220, S. 7 ff. und 14, und vom 30.09.2005, BTDrucks 15/6008, S. 16 f., 22 und 29).

Geprägt waren diese Jahrzehnte von einem starken Anstieg der allgemeinen Arbeitslosigkeit. Lag die Arbeitslosenquote Anfang der 70er Jahre in den alten [X.]esländern noch bei 0,7 % (1970) und 0,8 % (1971), stieg sie Mitte der 1980er Jahre auf 9,3 % (1985) und --im gesamten [X.]esgebiet-- nach einer Erholung zu Beginn der 1990er Jahre (7,2 % im Jahr 1990 und 6,2 % im Jahr 1991) ab Mitte der 1990er Jahre auf 9,1 % (1995), 9,9 % (1996) und 10,8 % (1997). In den [X.]olgejahren sank sie zwar wieder ab, hielt sich aber mit 10,3 % (1998), 9,6 % (1999) und 8,4 % (2000) auf hohem Niveau (Quelle: Statistisches [X.]esamt, Konjunkturindikatoren – Registrierte Arbeitslose und Arbeitslosenquote nach Gebietsstand, Stand 07.01.2020, unter: www.destatis.de).

Der Gesetzgeber reagierte hierauf (u.a.) mit einer Deregulierung des Rechts der Arbeitnehmerüberlassung durch das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom [X.] ([X.] 2002, 4607; zu den Motiven s. Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen vom 05.11.2002, BTDrucks 15/26, S. 17 ff.). Die Zahl der überlassenen Arbeitnehmer stieg daraufhin im Juni 2005 auf 453 389, im Juni 2010 auf 806 123 und im Juni 2015 auf 961 162. Der Anteil der Leiharbeitsverhältnisse an den sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen, der Ende der 1970er Jahre noch 0,18 % betragen hatte, belief sich im Jahr 2015 damit auf 2,6 %, und die Arbeitnehmerüberlassung gewann als Element des Arbeitsmarktes zunehmend an Bedeutung (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom [X.], BTDrucks 17/464, S. 7 f., 21 ff., 33 ff. und 39; vom 26.02.2014, BTDrucks 18/673, S. 8, 31 f. und 38, und in BTDrucks 14/4220, S. 14; ein Überblick über die Entwicklung der Leiharbeit findet sich auch in: Statistisches [X.]esamt, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2008/09, S. 440 ff., und Statistik der [X.]esagentur für Arbeit, Leiharbeitnehmer und [X.], [X.], Januar 2017; zur internationalen Entwicklung s. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2003/04, S. 150 ff.).

Eine ähnliche Entwicklung zeichnete sich seit Mitte der 1980er Jahre auch bei anderen atypischen Beschäftigungsformen wie Teilzeitarbeit, geringfügiger Beschäftigung und befristeten Arbeitsverhältnissen ab. Das Normalarbeitsverhältnis verlor zunehmend an Bedeutung, während die Zahl der atypischen Beschäftigungsverhältnisse deutlich zunahm. [X.] machten diese fast ein Drittel aller abhängig Beschäftigten aus (s. Statistisches [X.]esamt, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2008/09, S. 300 ff. und 420 ff.). In manchen Wirtschaftsbereichen arbeitete sogar nur noch gut jeder zweite Beschäftigte in einem Normalarbeitsverhältnis (Statistisches [X.]esamt, [X.] und Erwerbstätigkeit, 2009, S. 11; s.a. [X.], [X.] und seine Bedeutung für die Einkommenssituation Erwerbstätiger, in: Statistisches [X.]esamt, Wirtschaft und Statistik 11/2009, S. 1080, 1083 f.).

Die Erwerbssituation atypisch Beschäftigter stellte sich dabei deutlich schlechter dar als die eines Normalbeschäftigten; so verdienten atypisch Beschäftigte im Jahr 2006 im Schnitt ein Drittel weniger. [X.]ast die Hälfte erhielten einen Verdienst unterhalb der Niedriglohngrenze; bei den geringfügig Beschäftigten betraf dies sogar 81,2 % und bei den [X.]arbeitern 67,2 %. Vor allem für Haushalte, die nur ein Einkommen aus atypischer Beschäftigung bezogen oder in denen ausschließlich atypisch Beschäftigte lebten, führte dies zu einem starken Anstieg des Armutsrisikos (Statistisches [X.]esamt, [X.] und Erwerbstätigkeit, 2009, S. 13 ff. und 23 ff.; [X.], [X.] und seine Bedeutung für die Einkommenssituation Erwerbstätiger, in: Statistisches [X.]esamt, Wirtschaft und Statistik 11/2009, S. 1080, 1083 ff. und 1091 ff.).

[X.] griff die Abteilung Arbeits- und Sozialrecht des 68. Deutschen Juristentages diese Entwicklung auf (s. Waltermann, Abschied vom Normalarbeitsverhältnis? – Gutachten B, Verhandlungen des 68. Deutschen Juristentages, [X.], S. B 13 ff.; s.a. die Referate von Alt und Kohte, Verhandlungen des 68. Deutschen Juristentages, [X.]/1, S. M 9 ff. und S. M 25 ff.) und sprach sich für die Einführung eines einheitlichen allgemeinen Mindestlohns aus (Verhandlungen des 68. Deutschen Juristentages, [X.]/1, S. M 64 f.). [X.] wurde im Koalitionsvertrag zwischen [X.], [X.] und [X.] für die 18. Legislaturperiode die Einführung eines allgemein verbindlichen Mindestlohns vereinbart (Koalitionsvertrag zwischen [X.], [X.] und [X.] vom 16.12.2013, S. 48 f.; zur politischen Entwicklung s.a. [X.]/[X.], [X.] – [X.]mentar, 2. Aufl. 2017, Einführung Rz 18 ff. und 30 ff.).

In Anbetracht dieser Entwicklungen stellen sich die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns zum 01.01.2015 durch § 1 und § 20 [X.] mit dem Gesetz zur Stärkung der Tarifautonomie vom 11.08.2014 ([X.] 2014, 1348) und damit auch die Schaffung von Regelungen zur Gewährleistung seiner Einhaltung in §§ 14 ff. [X.] nach Auffassung des erkennenden Senats als Reaktion des [X.]esgesetzgebers auf eine --nicht nur in quantitativer, sondern insbesondere auch in qualitativer [X.] erhebliche Veränderung der tatsächlichen Bedingungen am Arbeitsmarkt seit der Mitte der 1980er Jahre dar. Es handelt sich daher um eine neue Aufgabe, die nicht vom [X.] "erfunden" wurde, sondern die ihm auf dem Gebiet des Arbeitsrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.]) i.S. von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] "erwachsen" ist (gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/[X.]/Meßling/[X.], a.a.[X.], § 14 [X.] Rz 4; anderer Ansicht: [X.], [X.], Dissertation, 2020, S. 450 f.; zweifelnd auch [X.], [X.], 789).

(cc) Es besteht zudem ein dringender Bedarf für die Ausführung des [X.] durch bundeseigene Mittel- und Unterbehörden.

Die Durchsetzung und Gewährleistung von Mindestarbeitsbedingungen ist (jedenfalls) seit Beginn der 1970er Jahre eng verbunden gewesen mit der Bekämpfung von illegaler Beschäftigung und Schwarzarbeit. Es lag auf der Hand, im Rahmen der erforderlichen Kontrollen nicht nur festzustellen, ob Arbeitsschutzvorschriften hinreichend berücksichtigt und Arbeitszeitregelungen eingehalten wurden, sondern auch zu überprüfen, ob die betreffenden Personen über die ggf. erforderlichen Aufenthaltstitel verfügten, ob sie eine Arbeitserlaubnis besaßen und ob die Arbeitgeber ordnungsgemäß Sozialversicherungsbeiträge entrichteten (s.a. Gesetzentwurf der [X.]esregierung zum [X.] vom 15.06.1971, [X.]2303, S. 9 f.).

Eine Besonderheit der damit verbundenen Aufgaben war deren internationaler Bezug. Zum einen ging es um den Schutz und die [X.] Sicherung von Leiharbeitnehmern bei der legalen grenzüberschreitenden Arbeitnehmerüberlassung, insbesondere auch im Hinblick auf die innerhalb der [X.] --bzw. später der [X.] geltende [X.]reizügigkeit und die [X.]reiheit des Dienstleistungsverkehrs, zum andern um die Bekämpfung der grenzüberschreitenden illegalen "Vermittlung" ausländischer Arbeitnehmer durch zum Teil bandenmäßig organisierte Vermittler und Verleiher. Dabei lag der --geschätzte-- Umfang der illegalen Arbeitnehmerüberlassung erheblich über dem der legalen, was den Arbeitsmarkt in den Bereichen, in denen die Schwerpunkte der Arbeitnehmerüberlassung lagen --ursprünglich vor allem die Wirtschaftszweige Bauwirtschaft und Metallverarbeitung, später aber auch das [X.], wegen der Preisunterbietungen durch illegale Verleiher zum Teil erheblich beeinträchtigte (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 09.07.1974, BTDrucks 7/2365, S. 8 ff. und S. 16; vom [X.], BTDrucks 7/5631, S. 8; vom 01.08.1978, BTDrucks 8/2025, S. 7 ff.; vom 12.09.1979, BTDrucks 8/4479, S. 11 f. und 18; vom [X.], BTDrucks 10/1934, S. 12 ff. und 21 ff., und vom 07.07.1988, BTDrucks 11/2639, S. 25 ff.).

Die [X.] oblagen ursprünglich der [X.]esanstalt für Arbeit, die hierbei nicht nur auf eine enge Zusammenarbeit mit Gewerbe- und Gewerbeaufsichtsämtern, Trägern der Sozialversicherung, [X.]inanzbehörden, Polizei- und Strafverfolgungsbehörden, Berufsgenossenschaften und Handwerkskammern angewiesen war, sondern auch, vor allem bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden illegalen Arbeitnehmerüberlassung, auf die Zusammenarbeit mit ausländischen Dienststellen. Beide Bereiche, die Überwachung der legalen und die Ermittlung und Bekämpfung der illegalen Arbeitnehmerüberlassung, erwiesen sich wegen der Notwendigkeit häufiger und intensiver Kontrollen in Betrieben, auf Baustellen und an den übrigen Arbeitsplätzen der Leiharbeitnehmer als beson[X.] zeit- und personalaufwendig und stellten die [X.]esanstalt für Arbeit zunehmend vor Probleme (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 09.07.1974, BTDrucks 7/2365, S. 9; vom [X.], BTDrucks 7/5631, S. 12 f.; vom 01.08.1978, BTDrucks 8/2025, S. 12 ff.; vom 12.09.1979, BTDrucks 8/4479, S. 24 ff., und vom [X.], BTDrucks 10/1934, S. 29 ff.).

Der Gesetzgeber reagierte hierauf mit Änderungen des [X.] und weiterer Gesetze durch das [X.] (s.a. Gesetzentwurf der [X.]esregierung vom 28.09.1981, BTDrucks 9/847, S. 8 ff.). Außerdem wurden von 1982 an zunehmend die Behörden des [X.]esgrenzschutzes mit mobilen Einsatzkräften an den Prüfungen und Kontrollen beteiligt (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom [X.], BTDrucks 10/1934, S. 32; vom 07.07.1988, BTDrucks 11/2639, S. 37; vom 21.08.1992, BTDrucks 12/3180, S. 35 f., und vom 06.09.1996, BTDrucks 13/5498, S. 54).

Zum 01.01.1990 trat das Gesetz zur Einführung eines [X.]s und zur Änderung anderer Sozialgesetze vom 06.10.1989 in [X.] ([X.] 1989, 1822); die [X.] wurden daraufhin schrittweise bis 1995 eingeführt. Durch Gesetz zur Änderung des [X.]inanzverwaltungsgesetzes und anderer Gesetze vom 07.07.1992 ([X.] 1992, 1222) wurden die Bediensteten der Zollverwaltung in die Überprüfung der Erfüllung der Pflichten über die Vorlage und Mitführung des [X.]s eingebunden. Mit dem Gesetz zur Umsetzung des [X.] vom 23.06.1993 ([X.] 1993, 944) wurden weitere [X.] der Hauptzollämter nach dem Arbeitsförderungsgesetz begründet.

In der veränderten politischen Situation der 1990er Jahre, nach der Öffnung der Binnengrenzen der [X.] und dem Wegfall von Reisebeschränkungen, übte [X.] aufgrund des Währungs- und [X.] einen starken Sog vor allem auch auf die Menschen in den ost- und südosteuropäischen Reformst[X.]ten aus (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 21.08.1992, BTDrucks 12/3180, S. 37 f. und 39 ff.; vom 06.09.1996, BTDrucks 13/5498, S. 47, 54 und 61; vom 04.10.2000, BTDrucks 14/4220, S. 29 ff. und 46). [X.]ür den [X.] Arbeitsmarkt stellte dies zunehmend eine Belastung dar, und auch der Wettbewerb zwischen den Unternehmen wurde erheblich gestört, insbesondere im Baubereich (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 04.10.2000, BTDrucks 14/4220, S. 39 ff., 45 f. und 48 f.). Mit dem [X.] am Arbeitsmarkt vom 23.12.2003 ([X.] 2003, 2848) wurden die [X.] für die Bekämpfung der Schwarzarbeit weitgehend bei der Zollverwaltung zusammengeführt.

Am 01.05.2004 traten die [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.] und die [X.] der [X.] bei; am 01.01.2007 folgten [X.] und [X.]. [X.]ür den Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeiten waren zunächst Übergangsregelungen geschaffen worden, denen zufolge (u.a.) [X.] die Entsendung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen für bestimmte Branchen (Baugewerbe, Gebäudereinigung und Innendekoration) beschränken durfte. Seit dem 01.05.2011 aber gelten Arbeitnehmerfreizügigkeit und Dienstleistungsfreiheit uneingeschränkt auch für die zum 01.05.2004 beigetretenen mittel- und osteuropäischen Mitgliedst[X.]ten und seit dem 01.01.2014 auch für [X.] und [X.] (s.a. Unterrichtung durch die [X.]esregierung vom 26.02.2014, BTDrucks 18/673, S. 8 f.).

Im Jahr 2009 wurde das Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen vom [X.] ([X.] --AentG--, [X.] 2009, 799) grundlegend neugefasst mit dem Ziel, angemessene Mindestarbeitsbedingungen für alle grenzüberschreitend entsandten und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zu schaffen und faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten (s. § 1 [X.]). Insbesondere sollte ein Rechtsrahmen geschaffen werden, um tarifvertragliche Mindestlöhne für alle Beschäftigten einer Branche verbindlich zu machen, unabhängig davon, ob der Arbeitgeber seinen Sitz im In- oder Ausland hat (s. Gesetzentwurf der [X.]esregierung vom 08.08.2008, [X.] 542/08, S. 1 und 12 ff.). Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hatte der [X.]esrat darauf gedrängt, für den Vollzug der Regelungen über die Mindestarbeitsbedingungen und insbesondere auch über Mindestlöhne eine einheitliche Zuständigkeit der Zollbehörden zu schaffen; eine "Vermischung von Verwaltungszuständigkeiten" unter Einbeziehung der Arbeitsbehörden der Länder hatte der [X.]esrat abgelehnt (s. Stellungnahme des [X.]esrates vom 19.09.2008, BTDrucks 16/10486, S. 17). Das Gesetz wurde daher unter Hinweis auf Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] (s. Beschlussempfehlung und Bericht des [X.], BTDrucks 16/11669, S. 22) mit der Mehrheit der Mitglieder des [X.]estages und mit Zustimmung des [X.]esrates beschlossen.

In gleicher Weise wurde das am 30.07.2011 in [X.] getretene Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes vom 20.07.2011 ([X.] 2011, 1506), mit dem der Gesetzgeber den Behörden der Zollverwaltung auch die Prüfung der [X.] in der Arbeitnehmerüberlassung übertragen hat, beschlossen (s. dazu auch Gesetzentwurf der [X.]raktionen der [X.]/[X.] und [X.] vom 10.05.2011, BTDrucks 17/5761, S. 1 und 6 ff.).

An diese --neuen-- Zuständigkeiten des Zolls für den Vollzug von Regelungen über Mindestarbeitsbedingungen und insbesondere auch für die Durchsetzung tariflicher Mindestlöhne und [X.] hat der Gesetzgeber mit den Regelungen über die Durchsetzung und Gewährleistung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns in §§ 14 ff. [X.] angeknüpft.

Legt man die geschilderte Entwicklung zugrunde, ist das --auch seitens der Länder bejahte-- dringende Bedürfnis nach einer den Arbeitsmarkt überwachenden zentral gelenkten [X.]esverwaltung, die mit eigenen Mittel- und Unterbehörden flächendeckend präsent und mit hoheitlichen Aufgaben vertraut ist, deren Beamte aufgrund ihrer Ausbildung sowohl Buchprüfungsfertigkeiten als auch Routine im Umfang mit [X.] besitzen, die über eigene Ermittlungskompetenzen und darüber hinaus auch über Erfahrungen bei der Aufklärung grenzüberschreitender Sachverhalte verfügen, nach Auffassung des erkennenden Senats evident (gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/[X.]/Meßling/[X.], a.a.[X.], § 14 [X.] Rz 5; anderer Ansicht: [X.], [X.], 929 f.; [X.], [X.], Dissertation, 2020, S. 452 f.). Nur ergänzend sei hier darauf verwiesen, dass ein Teil der streitigen [X.]petenzen, etwa die Zuständigkeit für die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs nach § 2 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über den [X.]esgrenzschutz --jetzt: § 2 Abs. 2 Nr. 2 des [X.]espolizeigesetzes--, auch bislang schon in die Zuständigkeit einer [X.]esverwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau gefallen ist.

(4) Die dem Zoll übertragenen Aufgaben sind nach der bundesst[X.]tlichen [X.]petenzordnung keinem anderen Verwaltungsträger vorbehalten (vgl. zu dieser Anforderung [X.]-Beschluss in [X.] 97, 198, unter [X.]a).

(5) Die Zuweisung der Aufgabe nach dem [X.] wahrt das grundsätzliche Gepräge der Zollverwaltung (vgl. zu dieser Anforderung ebenfalls [X.]-Beschluss in [X.] 97, 198, unter [X.]b).

Die Zollverwaltung ist keine reine Steuerverwaltung und ist dies auch ursprünglich nicht gewesen; denn zur Verwaltung der Zölle gehören untrennbar die zollamtliche Überwachung des Warenverkehrs über die Grenze und die Grenzaufsicht sowie Aufgaben aus dem Bereich der Wirtschaftsverwaltung (vgl. § 12 Abs. 2 [X.] und § 1 des Zollverwaltungsgesetzes; s.a. Art. 3 des Unionszollkodex) wie beispielsweise die Überwachung des Marktordnungsrechts (vgl. § 37 Abs. 2 bis 4, § 38 Abs. 3 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlungen; weitere Beispiele s. [X.] in [X.]/[X.]/[X.] --[X.]--, § 12 [X.] Rz 16 f.). Insofern ist die Wahrnehmung von Aufgaben mit Kontroll- und Überwachungsbefugnissen und insbesondere auch mit polizeilichen [X.]ponenten durch die Zollverwaltung nicht neu (s.a. [X.]/[X.], [X.]: Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung, in: [X.], [X.]petenz und Verantwortung in der [X.]esverwaltung – 30 Jahre [X.]achhochschule des [X.]es für öffentliche Verwaltung, S. 669 ff.).

cc) Das Gesetz zur Stärkung der Tarifautonomie vom 11.08.2014, mit dem die [X.] begründet worden sind, ist ordnungsgemäß zustande gekommen. Es ist mit der gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] erforderlichen Mehrheit der Mitglieder des [X.]estages (Art. 121 [X.]) und der Zustimmung des [X.]esrates beschlossen worden (s. [X.] 2014, 1348).

[X.]) Die [X.] gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] sind auch in materieller Hinsicht mit dem [X.] vereinbar.

(1) Die [X.] verstoßen insbesondere weder gegen Art. 9 Abs. 3 noch gegen Art. 12 Abs. 1 [X.].

Zwar greift das [X.] in den Schutzbereich der Tarifautonomie (Art. 9 Abs. 3 [X.]) und ebenso in den der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 [X.]) ein. Diese Eingriffe sind jedoch durch die Ziele des [X.], jedem Arbeitnehmer ein existenzsicherndes Monatseinkommen zu gewährleisten (s. BTDrucks 18/1558, S. 28; vgl. auch [X.] vom 21.12.2016 - 5 [X.] 374/16, [X.], 356, Rz 23, m.w.[X.]) und unter Berücksichtigung der zunehmenden internationalen Mobilität von Arbeitskräften einen Beitrag zu fairen und funktionierenden Wettbewerbsbedingungen sowie zur Stabilität der [X.]n Sicherungssysteme zu leisten (s. BTDrucks 18/1558, S. 2 und 26; vgl. auch [X.] in [X.], 149, unter [X.]), verfassungsrechtlich gerechtfertigt (so im Ergebnis wohl auch [X.] vom 17.01.2018 - 5 [X.] 69/17, [X.], 781; gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/Kalb, a.a.[X.], Vorbemerkung Vor § 1 [X.] Rz 11 ff.; [X.]/[X.], [X.], a.a.[X.], Einführung Rz 107 ff. und 155 ff., m.w.[X.]; grds. ebenso Zeising/[X.], [X.], 15, mit Einschränkungen lediglich in Bezug auf den zeitlichen Anwendungsbereich des [X.]).

[X.]ür die von der Klägerin behaupteten Verstöße gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 [X.] gilt dies ebenso. Auf die Ausführungen des [X.] (S. 32 f. der Urteilsgründe) wird insoweit ergänzend Bezug genommen.

(2) Die [X.] nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] verstoßen auch nicht gegen den aus dem Rechtsst[X.]tsprinzip (Art. 20 Abs. 3 [X.]) hergeleiteten Bestimmtheitsgrundsatz.

Zwar ist, worauf bereits das [X.] hingewiesen hat, auslegungsbedürftig, wer unter das Tatbestandsmerkmal der "im Inland beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern" in § 20 [X.] fällt, und somit auch, wer als Arbeitgeber der betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer den Regelungen zur Durchsetzung und Kontrolle der [X.] in §§ 16 ff. [X.] unterliegt (Nichtannahmebeschluss des [X.] vom 25.06.2015 - 1 BvR 555/15, Neue Juristische Wochenschrift --NJW-- 2015, 2242, Rz 14). Insbesondere ist ungeklärt, ob ausnahmslos jede, auch nur kurzfristige Tätigkeit auf dem St[X.]tsgebiet [X.]s eine Inlandsbeschäftigung darstellt oder ob eine bestimmte Dauer oder ein Bezug zu den [X.] Sozialversicherungssystemen und zu den Lebenshaltungskosten in [X.] vorauszusetzen ist (s. [X.] in NJW 2015, 2242, Rz 14). Dabei stellt sich auch die [X.]rage, ob eine [X.] bei kurzzeitigen Einsätzen in [X.] erforderlich ist, um die mit dem [X.] verfolgten Ziele zu erreichen (s. dazu unten: [X.] [X.]).

Dass damit aber § 20 [X.] und demzufolge auch die §§ 14 ff. [X.] --wie die Klägerin meint-- zu unbestimmt und demzufolge einer Auslegung nicht (mehr) zugänglich wären, hat das [X.] allerdings gerade nicht festgestellt. Auch der erkennende Senat teilt die diesbezügliche Auffassung der Klägerin nicht. Allein die Auslegungsbedürftigkeit einer gesetzlichen Regelung nimmt ihr nicht die rechtsst[X.]tlich gebotene Bestimmtheit (ständige Rechtsprechung, vgl. [X.]-Beschluss vom 03.03.2004 - 1 [X.], [X.] 110, 33, unter [X.], m.w.[X.]).

Das betrifft gleichermaßen die von der Klägerin aufgeworfene [X.]rage, welche Zahlungen des Arbeitgebers --insbesondere welche zusätzlichen Vergütungsbestandteile-- bei der Überprüfung der Verpflichtung zur Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns berücksichtigt werden müssen (vgl. hierzu etwa [X.]/[X.], [X.], a.a.[X.], § 1 Rz 92 ff.; [X.] in [X.] [X.]mentar zum Arbeitsrecht, 20. Aufl. 2020, § 1 [X.] Rz 11 ff., jeweils m.w.[X.]).

c) Die [X.] nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] sind auch unionsrechtskonform. Die genannten Regelungen verstoßen insbesondere nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 und 57 des Vertrags über die Arbeitsweise der [X.] --A[X.]V--).

[X.]) Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] ([X.]) verwehrt es das Unionsrecht den Mitgliedst[X.]ten nicht, ihre Rechtsvorschriften über Mindestlöhne oder die hierüber von den Sozialpartnern geschlossenen Tarifverträge auf alle Personen auszudehnen, die in ihrem St[X.]tsgebiet, und sei es auch nur vorübergehend, eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausüben, und zwar unabhängig davon, in welchem Land der Arbeitgeber ansässig ist; ebenso wenig verbietet es das Unionsrecht den Mitgliedst[X.]ten, die Einhaltung dieser Regeln mit geeigneten Mitteln durchzusetzen (vgl. [X.]-Urteile Seco und [X.] & Giral vom [X.]-63/81, [X.]:[X.], Rz 14, NJW 1982, 1935; [X.] vom 27.03.1990 - [X.]/89, [X.]:[X.], Rz 18, [X.] [X.]schrift für Wirtschaftsrecht --[X.]-- 1990, 256, und [X.] vom 09.08.1994 - [X.]/93, [X.]:C:1994:216, Rz 23, [X.] 1994, 600).

Zwar führt die Anwendung von Mindestlohnbestimmungen auf Arbeitnehmer, die aus dem Ausland entsandt werden, zu einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, da solche Bestimmungen geeignet sind, die Tätigkeiten der im Ausland ansässigen Dienstleister zu behindern oder doch zumindest weniger attraktiv zu machen. Doch gehören die mit der Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns verfolgten Ziele --Schutz der Arbeitnehmer, Gewährleistung fairer Wettbewerbsbedingungen und Schutz der [X.]n [X.] zu den vom [X.] anerkannten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die grundsätzlich geeignet sind, eine solche Beschränkung zu rechtfertigen ([X.]-Urteil Arblade/[X.] vom 23.11.1999 - [X.]/96 und [X.]/96, [X.]:[X.], Rz 36, [X.] 2000, 88; s. ausführlich auch [X.]/[X.], [X.], a.a.[X.], Einführung Rz 171 ff., m.w.[X.]).

Es kann daher dem [X.] zufolge grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass der Aufnahmemitgliedst[X.]t mit der Anwendung seiner Regelungen über den Mindestlohn auf Dienstleistende, die in einem anderen Mitgliedst[X.]t ansässig sind, im Allgemeininteresse handelt, nämlich zum Schutz der Arbeitnehmer ([X.]-Urteil [X.] vom 24.01.2002 - [X.]/99, [X.]:[X.], Rz 22, [X.] 2002, 245). Das gilt gleichermaßen für Kontrollmaßnahmen, die erforderlich sind, um die Beachtung von Mindestlohnbestimmungen sicherzustellen ([X.]-Urteile Arblade/[X.], [X.]:[X.], Rz 38, [X.] 2000, 88, und [X.] u.a. vom 03.12.2014 - [X.]/13, [X.]:C:2014:2408, Rz 65 f., m.w.[X.], [X.], 290).

[X.]) Der danach erforderliche Ausgleich zwischen der Dienstleistungsfreiheit einerseits und den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wird auf [X.] des [X.] durch die [X.]/[X.] des [X.]n Parlaments und des Rates vom 16.12.1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen ([X.]/[X.]) und die Richtlinie 2014/67/[X.] des [X.]n Parlaments und des Rates vom 15.05.2014 zur Durchsetzung der [X.]/[X.] über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen und zur Änderung der Verordnung ([X.]) Nr. 1024/2012 über die [X.] mit Hilfe des [X.] ([X.] 2014/67/[X.]) konkretisiert.

(1) Gemäß Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. c [X.]/[X.] sorgen die Mitgliedst[X.]ten dafür, dass unabhängig von dem auf das jeweilige Arbeitsverhältnis anwendbaren Recht den in ihr Hoheitsgebiet entsandten Arbeitnehmern die dort geltenden [X.] garantiert werden. Diese Verpflichtung der Mitgliedst[X.]ten gilt (u.a.) nach Art. 1 Abs. 1 und 3 Buchst. a [X.]/[X.] für Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedst[X.]t, die im Rahmen der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen einen Arbeitnehmer in ihrem Namen und unter ihrer Leitung in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedst[X.]ts im Rahmen eines Vertrags entsenden, der zwischen dem entsendenden Unternehmen und dem in diesem Mitgliedst[X.]t tätigen Dienstleistungsempfänger geschlossen wurde, sofern für die Dauer der Entsendung ein Arbeitsverhältnis zwischen dem entsendenden Unternehmen und dem Arbeitnehmer besteht.

Nach Art. 10 Abs. 1 Satz 1 [X.] 2014/67/[X.] sollen die Mitgliedst[X.]ten zudem sicherstellen, dass gemäß nationalem Recht und nationalen Gepflogenheiten geeignete und wirksame Kontroll- und Überwachungsmechanismen eingesetzt werden und die nach nationalem Recht benannten Behörden in ihrem Hoheitsgebiet wirksame und angemessene Prüfungen durchführen, um die Einhaltung der Bestimmungen und Vorschriften der [X.]/[X.], unter Berücksichtigung der einschlägigen Bestimmungen dieser Richtlinie, zu kontrollieren und zu überwachen, und so ihre ordnungsgemäße Anwendung und Durchsetzung zu gewährleisten. Das schließt gemäß Art. 10 Abs. 1 Satz 2 [X.] 2014/67/[X.] Zufallskontrollen mit ein.

Nach Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. b und c [X.] 2014/67/[X.] können die Mitgliedst[X.]ten insbesondere auch vorsehen, dass der in einem anderen Mitgliedst[X.]t niedergelassene Dienstleistungserbringer nach der Entsendung eines Arbeitnehmers innerhalb einer angemessenen [X.]rist Arbeitsverträge oder gleichwertige Dokumente, Lohnzettel, Arbeitszeitnachweise mit Angabe des Beginns, des Endes und der Dauer der täglichen Arbeitszeit sowie Belege über die Entgeltzahlung oder Kopien gleichwertiger Dokumente vorlegt, soweit dies notwendig, gerechtfertigt und verhältnismäßig ist.

Diese Dokumentations- und Nachweispflichten entsprechen im Wesentlichen auch den Leitlinien, die die [X.] [X.]mission im Hinblick auf die [X.]/[X.] herausgegeben hat (Mitteilung der [X.]mission vom 04.04.2006, Leitlinien für die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen der [X.]n [X.]mission, [X.] (2006) 159 endg.).

(2) Die in Art. 9 [X.] 2014/67/[X.] aufgezählten Maßnahmen --insbesondere auch die Verfügbarmachung von Arbeitsverträgen, [X.] und Belegen über die Entgeltzahlung-- zur Gewährleistung einer wirksamen Überwachung der Einhaltung der aus der [X.]/[X.] und der [X.] 2014/67/[X.] resultierenden Pflichten sind nach der Rechtsprechung des [X.] grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. [X.]-Beschluss Bezirkshauptmannschaft [X.] vom 19.12.2019 - [X.]/19, [X.]/19 und [X.]/19 bis [X.]/19, [X.]:[X.], juris). Der [X.] hat allerdings in Bezug auf die in Art. 20 [X.] 2014/67/[X.] niedergelegte Verpflichtung, Vorschriften über Sanktionen bei Verstößen festzulegen, darauf verwiesen, dass entsprechende nationale Bestimmungen nur dann als mit der [X.] 2014/67/[X.] vereinbar angesehen werden können, sofern diese Sanktionen verhältnismäßig sind (vgl. [X.]-Beschluss Bezirkshauptmannschaft [X.], [X.]:[X.], Rz 30 f., juris). Das wird man gleichermaßen auch für die in Art. 9 [X.] 2014/67/[X.] genannten Überwachungsmaßnahmen verlangen müssen.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nach ständiger Rechtsprechung des [X.], dass die betreffenden Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei die durch die Maßnahmen verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (vgl. [X.]-Urteil [X.] vom 25.01.2018 - [X.]/16, [X.]:[X.], Rz 56, m.w.[X.], [X.] Grundrechte [X.]schrift 2018, 168).

[X.]ür grundsätzlich zulässig hat es der [X.] gehalten, wenn im Ausland ansässige Arbeitgeber verpflichtet werden, ihre gemäß den Regelungen des [X.] geführten Personal- und Arbeitsunterlagen einschließlich persönlicher Arbeitszeitkonten der entsandten Arbeitnehmer vorzulegen (vgl. [X.]-Urteil Arblade/[X.], [X.]:[X.], Rz 66, [X.] 2000, 88). Ebenfalls grundsätzlich zulässig ist es, von im Ausland ansässigen Arbeitgebern zu verlangen, die zur Kontrolle erforderlichen Dokumente in [X.] vorzuhalten (vgl. [X.]-Urteil [X.]mission/[X.] vom 18.07.2007 - [X.]/04, [X.]:[X.], Rz 56 ff. und 72, [X.], 917).

Schließlich hat der [X.] noch darauf verwiesen, dass es im Einzelfall Sache der nationalen Behörden und Gerichte ist zu prüfen, ob die entsprechenden Regelungen im Hinblick auf die Verwirklichung der genannten Ziele unter Berücksichtigung aller relevanten Gesichtspunkte verhältnismäßig sind (vgl. [X.]-Urteil [X.] u.a., [X.]:C:2014:2408, Rz 70, m.w.[X.], [X.], 290; s.a. [X.]-Urteile [X.], [X.]:[X.], Rz 24, [X.] 2002, 245; [X.] und [X.] vom 15.03.2001 - [X.]/98, [X.]:C:2001:162, Rz 40, [X.] 2001, 315).

cc) Ausgehend von diesen Rechtsgrundsätzen stellen die [X.] nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar; diese Beschränkung ist aber verhältnismäßig und damit gerechtfertigt (so im Ergebnis auch [X.] Berlin-Brandenburg, Urteile vom 16.01.2019 - 1 K 1161/17, Recht der Transportwirtschaft --[X.]-- 2020, 63, Rz 50, und 1 K 1174/17, juris; [X.] Münster, Beschluss vom [X.] - [X.], Entscheidungen der [X.]inanzgerichte 2020, 294; Sächsisches [X.], Beschluss vom 23.08.2018 - 4 V 1019/18, [X.] 2019, 76; anderer Ansicht Hessisches [X.], Beschluss vom 07.11.2018 - 7 V 476/18, [X.] 2019, 73).

Mit den [X.]n der Zollverwaltung verfolgt der Gesetzgeber des [X.] ein zulässiges Ziel; denn ebenso wie die Verpflichtung zur Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns in § 20 [X.] (s. oben: I[X.]1.b [X.] (1)) dienen die [X.] zum einen dem Zweck, zwischen inländischen Unternehmen und Unternehmen, die länderübergreifende Dienstleistungen erbringen, einen lauteren Wettbewerb zu gewährleisten, und sie sollen zum anderen sicherstellen, dass jedem entsandten Arbeitnehmer ein existenzsicherndes Monatseinkommen zukommt.

Die [X.] sind auch geeignet und erforderlich, die Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen nach § 20 [X.] zu gewährleisten. Denn nur anhand von Unterlagen wie Arbeitsverträgen, [X.], [X.] und Belegen über die Entgeltzahlung etc. kann festgestellt werden, in welchem Umfang die betreffenden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer tatsächlich im Inland tätig geworden sind und ob der ihnen für diese Tätigkeit gezahlte Lohn dem gesetzlichen Mindestlohn entspricht.

Gleichermaßen geht der erkennende Senat im Hinblick auf die oben ([X.]) angeführte Rechtsprechung des [X.] davon aus, dass die Nachteile, die sich für die ausländischen Arbeitgeber aus der Verpflichtung ergeben, die genannten Unterlagen vorzuhalten und auf Anforderung vorzulegen, grundsätzlich nicht außer Verhältnis zu den mit dem [X.] verfolgten Zielen stehen (zur Verhältnismäßigkeit der streitigen [X.] s. unten: [X.] [X.]).

[X.]) Soweit die Klägerin darüber hinaus auch einen Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 ff. A[X.]V) geltend macht, folgt der erkennende Senat der Auffassung des [X.] (s. S. 23 der Urteilsgründe), dass diese von der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns nicht berührt wird. Ungeachtet dessen wäre aber auch insofern eine etwaige Beschränkung nach den dargelegten Grundsätzen gerechtfertigt.

2. Die [X.] vom 26.03.2018 und die damit verbundene Aufforderung zur Vorlage von Unterlagen sind ebenfalls rechtmäßig.

a) Die angefochtenen Maßnahmen sind formell rechtmäßig.

Das [X.] war als örtliche [X.]esbehörde gemäß § 1 Nr. 3, § 12 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.] und §§ 14, 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] sachlich und örtlich zuständig. Die Aufgabenzuweisung für die Überprüfung von Einsatzplanungen in [X.] ansässiger Transportunternehmen durch die Generalzolldirektion ist im Hinblick auf die dieser als Oberbehörde i.S. von § 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 1 [X.] zukommenden öffentlich-rechtlichen Organisationsgewalt zulässig (vgl. [X.] in Tipke/[X.], § 12 [X.] Rz 1a; [X.] in [X.], § 12 [X.] Rz 12, jeweils m.w.[X.]).

Das [X.]ehlen einer Belehrung über etwaige Schweigerechte der Klägerin berührt ungeachtet der [X.]rage, ob bei Erlass der [X.] bereits hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine Ordnungswidrigkeit vorlagen (vgl. dazu [X.], Steuerstrafrecht, § 393 AO Rz 131 ff., m.w.[X.]), die formelle Rechtmäßigkeit der [X.] nicht (vgl. B[X.]H-Beschluss vom 14.04.2020 - VI R 32/17, [X.], 487, Rz 35). Die geänderte [X.] zielt ohnehin nicht darauf ab festzustellen, ob die Klägerin ihren [X.]ahrern den gesetzlichen Mindestlohn gezahlt hat, sondern ob die [X.]ahrer der Klägerin tatsächlich nur im Transitverkehr eingesetzt gewesen sind. Ob ein etwaiger Verstoß gegen [X.] im Rahmen eines späteren Ordnungswidrigkeitenverfahrens zu einem Verwertungsverbot führen würde (vgl. etwa Beschluss des [X.]esgerichtshofs vom 27.02.1992 - 5 StR 190/91, [X.], 1463), braucht hier nicht entschieden zu werden (s.a. B[X.]H-Urteil vom 23.01.2002 - XI R 10, 11/01, B[X.]HE 198, 7, [X.] 2002, 328).

Die [X.] war mit einer Begründung versehen und ist der Klägerin bekanntgegeben worden. Weitere besondere Anforderungen stellt das Gesetz nicht (vgl. bereits Senatsurteil vom 23.10.2012 - VII R 41/10, B[X.]HE 239, 10, B[X.]H/NV 2013, 282, Rz 19).

b) Die angefochtenen Maßnahmen sind auch materiell rechtmäßig.

[X.]) Die Klägerin ist als ausländische Arbeitgeberin zur Duldung der Prüfung verpflichtet.

(1) § 20 [X.] richtet sich ausdrücklich an alle in- und ausländischen Arbeitgeber, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Inland beschäftigen.

Eine Differenzierung nach der Art der erbrachten Leistungen oder nach der Branche, der der Arbeitgeber angehört, lässt sich dem Wortlaut der Regelung und der Systematik der §§ 14 ff. [X.] nicht entnehmen. Insbesondere wird nicht danach unterschieden, ob es sich bei den durch das ausländische Unternehmen im Inland erbrachten Leistungen --wie im vorliegenden [X.] um grenzüberschreitende Transporte handelt oder um [X.], bei denen [X.] lediglich durchfahren wird, oder um Kabotagefahrten.

Auch aus den Gesetzesmaterialien zum [X.] lässt sich eine solche Beschränkung nicht herleiten. Aus der Begründung zum Regierungsentwurf geht vielmehr ausdrücklich hervor, dass die Pflichten nach dem [X.] einschließlich der Informations- und Meldepflichten auch für ausländische Arbeitgeber gelten sollen, soweit diese Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer innerhalb des Anwendungsbereichs dieses Gesetzes beschäftigen (s. BTDrucks 18/1558, S. 31). Zudem wird ausdrücklich auf die in § 2a [X.] genannten Wirtschaftsbereiche Bezug genommen, u.a. auf das Transportgewerbe (s. BTDrucks 18/1558, S. 59 f.).

Eine an Sinn und Zweck der genannten Regelungen (s. oben: I[X.]1.b [X.] (1)) orientierte Auslegung führt hingegen zu keinem eindeutigen Ergebnis. Orientiert man sich vorrangig an dem Ziel des gesetzlichen Mindestlohns, den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ein existenzsicherndes Monatseinkommen zu gewähren, ließe sich argumentieren, dass die [X.]rage, was zur Existenzsicherung der ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer notwendig ist, nur in Bezug auf ihren gewöhnlichen Aufenthalt und (ggf.) den gewöhnlichen Aufenthalt ihrer [X.]amilien beantwortet werden kann. Arbeitnehmer, die sich nur vereinzelt oder jeweils nur für kurze [X.] in [X.] aufhalten, ihren Lebensmittelpunkt aber in einem anderen Land haben, sind für die Gewährleistung eines Existenzminimums nicht auf den [X.] Mindestlohn angewiesen, wenn in ihrem eigenen Land die Lebenshaltungskosten deutlich unter den [X.] Verhältnissen liegen. Die Zahlung des in § 20 i.V.m. § 1 Abs. 2 [X.] festgelegten Mindestlohns wäre in solchen [X.]ällen zur Gewährleistung eines existenzsichernden Monatseinkommens nicht erforderlich. Andererseits lassen sich sowohl faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen als auch die Stabilität der [X.]n Sicherungssysteme am ehesten durch eine möglichst umfassende Anwendung des gesetzlichen Mindestlohns auf alle im Inland tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gewährleisten. Vor allem dann, wenn ausländische Arbeitgeber immer wieder Arbeitnehmer im Inland beschäftigen, auch wenn dies bezogen auf den jeweiligen Arbeitnehmer nur vereinzelt und nur für kurze [X.]räume geschehen mag, treten sie damit dauerhaft in Konkurrenz zu inländischen Unternehmen. Zahlt der ausländische Arbeitgeber seinen Arbeitnehmern Löhne, die unter dem gesetzlichen Mindestlohn liegen, und hat er dadurch die Möglichkeit, seine Leistungen zu niedrigeren Preisen anzubieten, als es inländischen Arbeitgebern möglich ist, die ihrerseits an den gesetzlichen Mindestlohn gebunden sind, kann dies sowohl den Wettbewerb als auch die [X.]n Sicherungssysteme beeinträchtigen.

(2) Allerdings sind nach der Rechtsprechung des [X.] gesetzliche Mindestlohnbestimmungen in Bezug auf Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer, die nur für kurze [X.] im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedst[X.]ts tätig sind, eher einschränkend auszulegen.

([X.]) Bereits für die [X.] vor Ablauf der [X.]rist zur Umsetzung der [X.]/[X.] am 16.12.1999 hatte der [X.] entschieden, dass sich die Anwendung nationaler Mindestlohnbestimmungen auf ausländische Arbeitgeber als unverhältnismäßig erweisen kann, wenn es um Beschäftigte eines Unternehmens mit Sitz in einer grenznahen Region geht, die einen Teil ihrer Arbeit in Teilzeit und nur für kurze [X.]räume im Hoheitsgebiet eines oder mehrerer anderer Mitgliedst[X.]ten als desjenigen erbringen, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat ([X.]-Urteil [X.] und [X.], [X.]:C:2001:162, Rz 28 ff. und 41, [X.] 2001, 315). Die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedst[X.]ts müssen dem [X.] zufolge in solchen [X.]ällen prüfen, ob und, wenn ja, inwieweit die Anwendung einer nationalen Regelung, die einen Mindestlohn vorschreibt, auf ein solches Unternehmen erforderlich und verhältnismäßig ist, um den Schutz der betroffenen Arbeitnehmer sicherzustellen ([X.]-Urteil [X.] und [X.], [X.]:C:2001:162, Rz 34 ff., [X.] 2001, 315).

([X.]) Ebenso legt der [X.] auch in seiner neueren Rechtsprechung den Begriff "[X.] Arbeitnehmer" in Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] einschränkend aus.

Zwar gilt als [X.] Arbeitnehmer nach Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] jeder Arbeitnehmer, der während eines begrenzten [X.]raums seine Arbeitsleistung im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedst[X.]ts als demjenigen erbringt, in dessen Hoheitsgebiet er normalerweise arbeitet. Eine zeitliche Mindestdauer oder eine Beschränkung auf bestimmte Branchen enthält die Regelung damit nicht. Verschiedene --zum Teil obligatorische, zum Teil fakultative-- Ausnahmeregelungen in Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 2 bis 5 [X.]/[X.] sprechen grundsätzlich eher dafür, dass es jenseits der dort ausdrücklich geregelten Anwendungsfälle (die den vorliegenden Streitfall nicht betreffen) weder auf die Dauer der Entsendung noch auf den Umfang der zu verrichtenden Arbeiten ankommen kann.

Gleichwohl hat der [X.] entschieden, dass ausgehend von der gesetzlichen Definition in Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] ein Arbeitnehmer nicht als in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedst[X.]ts "entsandt" angesehen werden kann, wenn seine Arbeitsleistung keine hinreichende Verbindung zu diesem Hoheitsgebiet aufweist ([X.]-Urteil [X.] vom 19.12.2019 - [X.]/18, [X.]:[X.], Rz 30 f., [X.] 2020, 151; ähnlich bereits [X.]-Urteil [X.]esdruckerei vom 18.09.2014 - [X.]/13, [X.]:[X.], Rz 33 ff., [X.] 2014, 942). In dem entschiedenen [X.]all ging es um Arbeitnehmer eines Subunternehmens der [X.]ischen [X.]esbahnen ([X.]) mit Sitz in [X.], die in Zügen der [X.] auf der [X.]ahrt durch [X.] Dienstleistungen wie Bordservice, Reinigungsleistungen oder die Verpflegung der [X.]ahrgäste erbringen, gleichwohl aber in [X.] wohnhaft und sozialversichert sind und dort ihren Lebensmittelpunkt haben, die ihren Dienst in [X.] antreten und beenden und dort auch den wesentlichen Teil ihrer Arbeitsleistungen erbringen. Dem [X.] zufolge unterhalten diese Arbeitnehmer keine hinreichende Verbindung zu dem Hoheitsgebiet [X.]s, um als dorthin "entsandt" i.S. von Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] gelten zu können ([X.]-Urteil [X.], [X.]:[X.], Rz 33 ff., [X.] 2020, 151).

(3) Dementsprechend wird teilweise auch im Schrifttum gefordert, die Verpflichtung aus § 20 [X.] nur bei einem "hinreichenden" sachlichen und zeitlichen Inlandsbezug eingreifen zu lassen, so dass neben [X.] vor allem auch kurzzeitige Beschäftigungen im Inland nicht erfasst werden sollen (so [X.], [X.], 78, 80; [X.]. in [X.]/[X.]/Kalb, a.a.[X.], § 20 [X.] Rz 3; [X.]/Katerndahl, DB 2015, 555; [X.]/[X.]/[X.], Monatsschrift für Deutsches Recht 2016, 624, 625; [X.] in [X.] [X.]mentar zum Arbeitsrecht, 20. Aufl. 2020, § 20 [X.] Rz 2; [X.], Arbeitsrecht Handbuch, 11. Aufl. 2019, 6. Teil, E. Mindestlohn Rz 63; [X.] in [X.]ner Handbuch z. Arbeitsrecht, 2. Aufl. 2000, § 20 Rz 160; für ein sozialversicherungsrechtliches Verständnis des Begriffs "Beschäftigung im Inland" s. Bissels/[X.]alter/[X.], Arbeitsrecht Aktuell 2015, 4, 5).

Teilweise wird allerdings auch vertreten, dass das Tatbestandsmerkmal "Beschäftigung im Inland" in § 20 [X.] grundsätzlich weit auszulegen sei in dem Sinne, dass weder eine zeitliche Mindestdauer der Beschäftigung im Inland noch ein Mindestumfang der im Inland zu verrichtenden Arbeiten vorausgesetzt wird (so [X.]/[X.]/[X.], Neue [X.]schrift für Arbeitsrecht - Rechtsprechungsreport 2014, 569, 570; Hantel, [X.], 410; Lakies, Arbeit und Recht 2016, 14, 15; [X.], Recht der Arbeit 2017, 273, 275 f.; [X.]/[X.], [X.], a.a.[X.], § 20 Rz 15 ff.; gleicher Ansicht auch [X.]/[X.], [X.]/[X.], 2. Aufl. 2016, § 1 [X.] Rz 73 f., allerdings mit der Einschränkung, dass jedenfalls [X.] und im Zweifel auch Kabotagefahrten nicht mindestlohnpflichtig sein sollen; ähnlich auch Pötters/[X.], in: [X.]/Pötters/[X.], Das [X.] in der betrieblichen Praxis, 2015, Rz 254 ff., 272 ff.; [X.] in: [X.]/[X.], [X.]s Arbeits- und Sozialrecht, 1. Aufl. 2016, § 10 Rz 47 ff., spricht sich für eine teleologische Reduktion --nur-- in Bezug auf [X.] aus).

(4) [X.]ür den vorliegenden Streitfall kommt es hierauf jedoch nicht an. Denn ungeachtet der aufgezeigten Problematik müssen die Zollbehörden die Möglichkeit haben, überhaupt erst einmal festzustellen, in welchem Umfang die betreffenden Arbeitnehmer tatsächlich im Inland beschäftigt werden bzw. beschäftigt worden sind. Erst im [X.] an eine solche [X.]eststellung stellt sich dann die [X.]rage, ob der festgestellte Umfang der Tätigkeit eine --im Sinne der [X.]-Rechtsprechung-- hinreichende Verbindung zum [X.] Hoheitsgebiet begründet mit der [X.]olge, dass die Verpflichtung zur Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns nach § 20 [X.] im Einzelfall eingreift.

Die Prüfungsbefugnis der Zollbehörden und die korrespondierenden Mitwirkungspflichten der ausländischen Arbeitgeber werden daher von dem Streit um die Auslegung des Tatbestandsmerkmals "Beschäftigung im Inland" in § 20 [X.] nicht berührt.

(5) Aus der Richtlinie ([X.]) 2020/1057 des [X.]n Parlaments und des Rates vom 15.07.2020 zur [X.]estlegung besonderer Regeln im Zusammenhang mit der [X.]/[X.] und der Richtlinie 2014/67/[X.] für die Entsendung von [X.]fahrern im Straßenverkehrssektor und zur Änderung der Richtlinie 2006/22/[X.] bezüglich der [X.] und der Verordnung ([X.]) Nr. 1024/2012 ([X.] 2020/1057/[X.]) lässt sich kein anderes Ergebnis herleiten.

Zwar gilt nach Art. 1 Abs. 2 und 3 [X.] 2020/1057/[X.] ein [X.]fahrer, der bei einem in einem Mitgliedst[X.]t niedergelassenen Unternehmen beschäftigt ist und bilaterale Beförderungen von Gütern durchführt, nicht als "entsandt" i.S. der [X.]/[X.]. Doch sieht Art. 9 [X.] 2020/1057/[X.] eine Umsetzung dieser Richtlinie erst bis zum 02.02.2022 vor, sodass Art. 1 Abs. 3 [X.] 2020/1057/[X.] für den vorliegenden Streitfall nicht maßgeblich ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich --an[X.] als etwa in Bezug auf [X.] (vgl. den 11. Erwägungsgrund der [X.] 2020/1057/[X.])-- insoweit auch nicht lediglich um eine schriftliche Klarstellung des Begriffs "[X.] Arbeitnehmer" in Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.].

[X.]) Die [X.] vom 26.03.2018 ist verhältnismäßig im Sinne der oben (s. I[X.]1.c [X.] (2)) dargestellten [X.]-Rechtsprechung.

Die wi[X.]prüchliche Meldung der Klägerin vom 04.08.2016 genügt bereits, die Erforderlichkeit einer Prüfung im vorliegenden Streitfall zu begründen. Dabei hat das [X.] den Umfang seiner Prüfung inhaltlich auf zwei der in der Meldung genannten [X.]ahrer und zeitlich auf den von der Klägerin angegebenen [X.]raum vom 04.08.2016 bis zum 30.09.2016 beschränkt. Gegenstand des streitigen [X.] sind zudem ohnehin nur noch Unterlagen, die sich auf den Nachweis der Be- und Entladeorte und die zurückgelegten [X.]ahrstrecken beziehen. Der Aufwand, der die Vorlage dieser Unterlagen für die Klägerin bedeutet, ist demzufolge nur gering.

Der Vorwurf der Klägerin, [X.] und [X.] hätten nicht hinreichend berücksichtigt, dass Einsatzplanungen permanenten Änderungen unterlägen und dass solche Änderungen gemäß § 3 Abs. 2 MiLoMeldV nicht meldepflichtig seien, geht insofern fehl, als die Klägerin sowohl dem [X.] gegenüber als auch im finanzgerichtlichen Verfahren nur ganz allgemein auf die Möglichkeit einer Änderung der Einsatzplanung verwiesen hat. Dass es im vorliegenden Streitfall zu einer solchen Änderung tatsächlich gekommen ist, hat die Klägerin weder behauptet noch belegt.

cc) Die [X.] vom 26.03.2018 ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil sie den zum [X.]punkt ihres Erlasses geltenden Mindestlohnsatz von 8,84 € (vgl. Verordnung zur Anpassung der Höhe des Mindestlohns vom 15.11.2016, [X.] 2016, 2530) wiedergibt, während in der ursprünglichen [X.] vom 23.09.2016 auf den damals geltenden Mindestlohnsatz von 8,50 € verwiesen wird. Das [X.] hat bereits zutreffend darauf hingewiesen, dass sich das [X.] bei der Angabe in der [X.] vom 26.03.2018 ausdrücklich auf den "derzeit" geltenden Mindestlohnsatz bezogen hat. Den Regelungsgehalt der angefochtenen [X.] berührt dies schon deshalb nicht, weil --wie bereits dargelegt (s. oben: [X.] die geänderte [X.] ohnehin nicht mehr darauf abzielt festzustellen, ob die Klägerin ihren [X.]ahrern den gesetzlichen Mindestlohn gezahlt hat, sondern nur noch darauf, ob die [X.]ahrer der Klägerin tatsächlich ausschließlich im Transitverkehr eingesetzt gewesen sind.

[X.]) Die [X.] vom 26.03.2018 ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil seit ihrem Erlass inzwischen mehr als zwei Jahre vergangen sind.

Auf den Ablauf der zweijährigen Bereithaltefrist des § 17 Abs. 2 [X.] kann sich die Klägerin nicht berufen, da sie vom [X.] mit der geänderten [X.] vom 26.03.2018 immer noch innerhalb der Zweijahresfrist zur Vorlage der betreffenden Unterlagen aufgefordert worden ist. Es wäre wi[X.]innig, wollte man dem Arbeitgeber die Möglichkeit eröffnen, seine Verpflichtungen nach dem [X.] dadurch zu unterlaufen, dass er die Vorlage von Unterlagen verweigert bzw. hinauszögert und auf diese Weise den Ablauf der Zweijahresfrist herbeiführt. Es genügt demnach, wenn die Zollbehörden innerhalb der Zweijahresfrist eine Prüfung anordnen und die Vorlage der vom Arbeitgeber nach § 17 [X.] zu erstellenden und bereitzuhaltenden Unterlagen verlangen.

ee) Schließlich ist die [X.] vom 26.03.2018 auch nicht rechtsmissbräuchlich, weil, wie die Klägerin meint, sämtliche Verjährungsfristen für die Ahndung von Verstößen gegen das [X.] verstrichen wären, sodass es inzwischen an einem nachvollziehbaren Prüfungszweck fehlen würde.

(1) Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung ist eine Prüfungsanordnung nicht schon deshalb rechtswidrig, weil die [X.], die überprüft werden sollen, möglicherweise verjährt sind oder aus anderen Gründen nicht mehr durchgesetzt werden können; das gilt jedenfalls dann, wenn der Eintritt der Verjährung nicht offensichtlich ist (vgl. B[X.]H-Urteil vom 23.07.1985 - VIII R 48/85, B[X.]HE 145, 3, [X.] 1986, 433; B[X.]H-Beschlüsse vom 03.03.2006 - IV B 39/04, B[X.]H/NV 2006, 1250; vom 13.03.2002 - XI B 122/01, B[X.]H/NV 2002, 1012, und vom 29.05.2001 - VIII B 1/01, B[X.]H/NV 2001, 1569; s.a. [X.] in [X.], § 193 AO Rz 38 und § 196 AO Rz 72). Diese Rechtsprechung gilt nach Auffassung des erkennenden Senats sinngemäß auch für Prüfungen nach dem [X.]

(2) Im vorliegenden Streitfall ist eine Ahndung möglicher Verstöße gegen das [X.] nicht offensichtlich ausgeschlossen.

Gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) i.V.m. § 21 Abs. 3 [X.] verjährt die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten nach dem [X.], da diese mit einer Geldbuße im Höchstmaß von mehr als 15.000 € bedroht sind, in drei Jahren. Gemäß § 31 Abs. 3 Satz 1 OWiG beginnt die Verjährung, sobald die Handlung beendet ist. Tritt ein zum Tatbestand gehörender Erfolg erst später ein, so beginnt die Verjährung gemäß § 31 Abs. 3 Satz 2 OWiG mit diesem [X.]punkt.

Maßgebliche "Handlungen" können im vorliegenden Streitfall neben der fehlenden Duldung oder Mitwirkung bei der Prüfung entgegen § 15 Satz 1 [X.] i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder 3 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) auch Verstöße gegen die Aufzeichnungs- oder Aufbewahrungspflichten des § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 7 [X.]) und gegen die Bereithaltepflichten des § 17 Abs. 2 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 8 [X.]) sowie die fehlende bzw. nicht rechtzeitige Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns entgegen § 20 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 9 [X.]) sein.

Ob die Klägerin gegen diese Pflichten verstoßen hat und gegebenenfalls gegen welche und insbesondere wie lange, lässt sich gegenwärtig nicht feststellen. Ergibt die angeordnete Prüfung, dass die Klägerin als ausländische Arbeitgeberin in den Anwendungsbereich des [X.] fällt und dass sie tatsächlich gegen die ihr danach obliegenden Pflichten verstoßen hat, wäre das [X.] berechtigt und unter Umständen auch verpflichtet, im Wege einer [X.]prüfung oder einer sog. Erweiterungsanordnung (zur Unterscheidung vgl. B[X.]H-Beschluss vom 15.04.2016 - X B 155/15, B[X.]H/NV 2016, 1139, Rz 10) weitere [X.]räume und ggf. auch weitere Arbeitnehmer in die Prüfung miteinzubeziehen, um den tatsächlichen Umfang der [X.] zu ermitteln. Dabei tritt der Erfolg der jeweiligen Handlung i.S. von § 31 Abs. 3 Satz 2 OWiG jedenfalls in Bezug auf § 21 Abs. 1 Nr. 9 i.V.m. § 20 [X.] ohnehin erst mit der letzten Auszahlung eines zu geringen Monatslohns ein.

Dementsprechend steht zum gegenwärtigen [X.]punkt noch gar nicht fest, ob tatsächlich in Bezug auf alle --möglichen-- Verstöße der Klägerin gegen das [X.] Verfolgungsverjährung eingetreten ist.

3. Soweit die Klägerin beantragt hat festzustellen, dass die [X.] vom 23.09.2016 rechtswidrig war, fehlt ihr das nach § 100 Abs. 1 Satz 4 [X.]O erforderliche [X.]ortsetzungsfeststellungsinteresse.

Nach § 100 Abs. 1 Satz 4 [X.]O spricht das Gericht, wenn sich ein mit der Klage angefochtener Verwaltungsakt im Verlauf des Klageverfahrens erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der [X.]eststellung hat. Ein berechtigtes Interesse in diesem Sinne ist jedes konkrete, vernünftigerweise anzuerkennende Interesse rechtlicher, tatsächlicher oder wirtschaftlicher Art. Ein solches Interesse kann sich zum einen daraus ergeben, dass die [X.]eststellung der Rechtswidrigkeit die Voraussetzung für den Eintritt einer vom Kläger erstrebten weiteren Rechtsfolge ist. Zum anderen kann es daraus abzuleiten sein, dass ein konkreter Anlass für die Annahme besteht, das [X.]inanzamt (bzw. [X.]) werde die vom Kläger für rechtswidrig erachtete Maßnahme in absehbarer Zukunft wiederholen. Schließlich kann es unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitierung sowie deshalb bestehen, weil die begehrte [X.]eststellung voraussichtlich in einem beabsichtigten und nicht völlig aussichtslosen [X.] erheblich sein wird (s. B[X.]H-Urteil vom 20.11.2018 - VIII R 45/15, B[X.]HE 263, 175, [X.] 2019, 306, Rz 19, m.w.[X.]).

Nach diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Streitfall ein [X.]ortsetzungsfeststellungsinteresse der Klägerin schon deshalb nicht gegeben, weil die relevanten Streitfragen bereits im Zusammenhang mit der [X.] vom 26.03.2018 zu klären waren. Welche weiteren, darüber hinausgehenden Interessen die Klägerin in Bezug auf die [X.] vom 23.09.2016 verfolgt, lässt sich der Revisionsbegründung nicht entnehmen, und auch in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin dies nicht nachvollziehbar darlegen können.

4. Schließlich fehlt der Klägerin auch das [X.]eststellungsinteresse in Bezug auf den Hilfsantrag, mit dem sie die [X.]eststellung begehrt hat, dass [X.] Lohnzuschläge (Verpflegungszuschläge und Übernachtungspauschale) in voller Höhe auf den Mindestlohn angerechnet werden müssen.

Nach § 41 Abs. 1 [X.]O kann durch Klage die [X.]eststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen [X.]eststellung hat ([X.]eststellungsklage). Rechtsverhältnis in diesem Sinne ist die sich aus einem konkreten Sachverhalt ergebende, aufgrund von Rechtsnormen geordnete rechtliche Beziehung zwischen Personen. Die begehrte [X.]eststellung braucht sich nicht auf das Rechtsverhältnis als Ganzes zu beziehen, sondern kann sich auf einzelne Berechtigungen oder Verpflichtungen beschränken, die aus einem umfassenden Rechtsverhältnis erwachsen. Nicht feststellungsfähig sind hingegen einzelne Vorfragen oder Elemente eines Rechtsverhältnisses (vgl. B[X.]H-Urteil vom 23.09.1999 - XI R 66/98, B[X.]HE 190, 278, [X.] 2000, 533, m.w.[X.]) oder abstrakte, nach Art einer rechtsgutachterlichen Stellungnahme zu klärende Rechtsfragen (vgl. Senatsurteile vom 28.11.2017 - VII R 30/15, B[X.]H/NV 2018, 405, Rz 14, und vom 26.03.1981 - VII R 14/78, B[X.]HE 133, 322, [X.] 1981, 586, unter [X.]; B[X.]H-Beschluss vom 11.05.2009 - II S 6/09 (PKH), juris, unter I[X.]3.c [X.] [X.]a; s.a. [X.] in [X.], § 41 [X.]O Rz 126; [X.] in Tipke/[X.], § 41 [X.]O Rz 4a, jeweils m.w.[X.]).

Der als Hilfsantrag erhobene [X.]eststellungsantrag der Klägerin ist danach unzulässig. Die von der Klägerin aufgeworfene [X.]rage ist eine Vorfrage, die sich erst dann stellt, wenn geklärt worden ist, in welchem Umfang die [X.]ahrer der Klägerin im Inland tätig geworden sind, und wenn dann gegebenenfalls festgestellt werden muss, wie hoch der von der Klägerin gezahlte Arbeitslohn gewesen ist. Dabei hat die Klägerin bislang noch nicht einmal vorgetragen, dass und in welchem Umfang sie ihren [X.]ahrern Lohnzuschläge gezahlt hat, sodass die Beantwortung der von ihr aufgeworfenen [X.]rage auf eine abstrakte rechtsgutachtliche Stellungnahme hinausliefe.

5. [X.] beruht auf § 135 Abs. 2 [X.]O.