Bundesfinanzhof, Urteil vom 18.08.2020, Az. VII R 35/18

Die [X.]eteiligten streiten darüber, ob ein ausländisches Transportunternehmen verpflichtet ist, in [X.]ezug auf einen Arbeitnehmer, der grenzüberschreitende Transporte vornimmt, die Durchführung einer Prüfung nach §§ 2 ff. des [X.] (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz in der im Streitfall maßgeblichen Fassung --[X.]--) i.V.m. §§ 14 ff. des Gesetzes zur Regelung eines allgemeinen [X.]indestlohns ([X.]indestlohngesetz --[X.]iLoG--) zu dulden und Unterlagen hierzu vorzulegen.

Die Klägerin und Revisionsklägerin (Klägerin) ist eine nach slowakischem Recht errichtete Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Sie betreibt ein international tätiges Speditionsunternehmen mit Sitz in [X.], Slowakische Republik.

Am 23.09.2015 nahmen [X.]itarbeiter des [X.]eklagten und Revisionsbeklagten (Hauptzollamt --[X.]--) auf dem Parkplatz des [X.] in [X.] eine Prüfung nach § 2 Abs. 1 [X.] vor und befragten dabei auch einen LKW-Fahrer der Klägerin. Der Fahrer gab an, er sei seit acht Jahren bei der Klägerin beschäftigt, beziehe einen [X.]onatslohn von 400 € (netto) zuzüglich 600 € (u.a.) für Verpflegung und arbeite an fünf Tagen in der Woche jeweils neun Stunden.

[X.]it Schreiben vom 05.10.2015 übersandte das [X.] der Klägerin eine Prüfungsverfügung vom selben Tag, mit der es eine Prüfung nach §§ 2 ff. [X.] anordnete. Die Prüfungsverfügung enthielt allgemeine Ausführungen zum Gegenstand der Prüfung und zur Datenerhebung und -verarbeitung sowie eine Rechtsbehelfsbelehrung. Der Text der Verfügung entsprach im ersten Teil im Wesentlichen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 [X.] und bezeichnete als Gegenstand der Prüfung u.a. auch "Arbeitsbedingungen nach [X.]aßgabe des [X.]indestlohngesetzes" und "des [X.]". In dem Anschreiben wies das [X.] die Klägerin darauf hin, dass seit dem 01.01.2015 jeder Arbeitnehmer nach § 1 [X.]iLoG Anspruch auf Zahlung des allgemeinen [X.]indestlohns von 8,50 € pro [X.]stunde habe und dass diese Pflicht auch gegenüber Arbeitnehmern gelte, die ausschließlich mobile Tätigkeiten ausübten, solange die betreffende Arbeitsleistung, ggf. auch nur kurzzeitig, auf [X.] Staatsgebiet erbracht werde. Die Klägerin habe eine [X.]eldung nach der Verordnung über [X.]eldepflichten nach dem [X.]indestlohngesetz, dem [X.] und dem [X.] ([X.]indestlohnmeldeverordnung --[X.]iLo[X.]eldV--) abgegeben und dabei versichert, dass sie die zur Kontrolle der Zahlung des allgemeinen [X.]indestlohns erforderlichen Unterlagen auf Anforderung in [X.] den [X.]ehörden der Zollverwaltung zur Verfügung stellen werde. Daher werde sie hiermit aufgefordert, für den am 23.09.2015 kontrollierten Fahrer Arbeitsverträge, Lohnabrechnungen und Zahlungsnachweise, Arbeitszeitaufzeichnungen sowie Namen und Anschrift der jeweiligen Auftraggeber für die [X.] vom 01.07.2015 bis zum 30.09.2015 zu übersenden.

Den dagegen gerichteten Einspruch der Klägerin wies das [X.] mit Entscheidung vom 11.08.2016 als unbegründet zurück.

Die daraufhin erhobene Klage war nur teilweise erfolgreich. Das Finanzgericht ([X.]) [X.]aden-Württemberg entschied, die zusammen mit der Prüfungsanordnung übersandte Aufklärungsanordnung sei bezogen auf die Vorlage von Arbeitsverträgen, Lohnabrechnungen und Zahlungsnachweisen sowie Arbeitszeitaufzeichnungen rechtmäßig gewesen, und wies die Klage insoweit als unbegründet zurück. Lediglich die Anordnung, Namen und Anschrift der jeweiligen Auftraggeber der Klägerin mitzuteilen, hob das [X.] auf. Die Entscheidung ist in [X.]schrift für Zölle und Verbrauchsteuern ([X.]) 2019, 303 veröffentlicht.

[X.]it ihrer Revision trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, das [X.] sei für den Erlass der beiden "Prüfungsverfügungen" nicht zuständig gewesen, diese seien zudem widersprüchlich, und ohnehin sei das [X.]iLoG auf sie als ausländisches Transportunternehmen, das keine Kabotage betreibe, nicht anwendbar, da keine "Entsendung" von Arbeitnehmern vorliege. Außerdem verstoße das [X.]iLoG gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung, gegen das verfassungsrechtliche [X.]estimmtheitsgebot und gegen Unionsrecht. Ungeachtet dessen sei der Zweck der streitigen Prüfung vollumfänglich entfallen; denn nicht nur die zweijährige Aufbewahrungsfrist des § 17 Abs. 2 Satz 1 [X.]iLoG sei bereits abgelaufen, vielmehr seien inzwischen auch sämtliche Verjährungsfristen für die Ahndung wie auch immer gearteter Verstöße gegen das [X.]iLoG verstrichen. Es sei damit offensichtlich, dass eine Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften des [X.]iLoG unverhältnismäßig, sachwidrig und willkürlich sei, da etwaige Verstöße nicht mehr geahndet werden könnten.

Die Klägerin beantragt,
die Vorentscheidung aufzuheben, soweit die Klage abgewiesen worden ist, und die Prüfungsverfügung in Form der Einspruchsentscheidung aufzuheben.

Das [X.] beantragt,
die Revision zurückzuweisen.

Das [X.] tritt der Revision entgegen.

Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des [X.] entspricht [X.]esrecht (§ 118 Abs. 1 der [X.]inanzgerichtsordnung --[X.]O--).

[X.] vom 05.10.2015 und die damit verbundene Aufforderung zur Vorlage von Unterlagen sind rechtmäßig. Die angefochtenen Maßnahmen sind auf eine verfassungs- und unionsrechtskonforme Ermächtigungsgrundlage gestützt (1.), und sie sind ihrerseits formell und materiell rechtmäßig (2.).

1. Die Ermächtigungsgrundlage für die streitige [X.] und die Anforderung von Unterlagen ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. § 14, § 15 Satz 1 Nr. 1 und § 20 [X.]. Diese Regelungen verstoßen weder gegen [X.]recht noch gegen Unionsrecht.

a) Nach § 20 [X.] sind Arbeitgeber mit Sitz im In- oder Ausland seit dem 01.01.2015 verpflichtet, ihren im Inland beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern spätestens am Ende des auf die Arbeitsleistung folgenden Monats ein Arbeitsentgelt mindestens in Höhe des gesetzlichen Mindestlohns (§ 1 Abs. 2 [X.]) zu zahlen.

[X.]ür die Prüfung der Einhaltung dieser Verpflichtung sind nach § 14 [X.] die [X.]ehörden der Zollverwaltung zuständig. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 [X.]. § 15 Satz 1 Nr. 1 [X.] können die [X.]ehörden der Zollverwaltung hierzu Einsicht in Arbeitsverträge, Nie[X.]chriften nach § 2 des Gesetzes über den Nachweis der für ein Arbeitsverhältnis geltenden wesentlichen [X.]edingungen (Nachweisgesetz) und andere Geschäftsunterlagen nehmen, die mittelbar oder unmittelbar Auskunft über die Einhaltung des Mindestlohns nach § 20 [X.] geben. Die Arbeitgeber ihrerseits sind nach § 15 Satz 1 Nr. 2 und § 17 [X.] i.V.m. § 5 [X.] verpflichtet, entsprechende Unterlagen zu erstellen, bereitzuhalten und ggf. vorzulegen.

b) Die genannten Regelungen sind formell und materiell verfassungsgemäß.

[X.]) Die Gesetzgebungskompetenz des [X.] ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 des Grundgesetzes ([X.]).

(1) Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] steht dem [X.] die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Arbeitsrecht zu.

Dieser [X.]petenztitel begründet eine umfassende [X.]petenz sowohl für privatrechtliche als auch für öffentlich-rechtliche [X.]estimmungen über die Rechtsbeziehungen im Arbeitsverhältnis (vgl. [X.]eschluss des [X.]esverfassungsgerichts --[X.]-- vom 06.06.2018 - 1 [X.]vL 7/14, [X.] 149, 126, Rz 36, und [X.] vom 24.10.2002 - 2 [X.], [X.] 106, 62, unter [X.], jeweils m.w.[X.]; s.a. [X.] in [X.]/Kirchhof, Handbuch des St[X.]tsrechts, 3. Aufl., § 135 Rz 235; [X.]/[X.], 90. EL [X.]ebruar 2020 [X.], Art. 74 Rz 165).

Unter die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es fällt damit insbesondere auch die [X.]estsetzung von Mindestarbeitsbedingungen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einschließlich gesetzlicher Vorgaben für den Arbeitslohn in [X.]orm eines Mindestlohns (vgl. [X.] vom 10.05.1960 - 1 [X.]vR 190/58, 1 [X.]vR 363/58, 1 [X.]vR 401/58, 1 [X.]vR 409/58, 1 [X.]vR 471/58, [X.] 11, 105 zur gesetzlichen Anordnung von [X.] zum Arbeitslohn; s.a. Urteile des [X.]esarbeitsgerichts --[X.]AG-- vom 17.12.2014 - 5 [X.] 663/13, [X.], 223, Rz 31, und vom 12.01.2005 - 5 [X.] 617/01, [X.], 149, Rz 46; [X.], Entscheidung vom 03.02.2009 - [X.]. [X.], [X.], 1; [X.] in von [X.]/[X.]/[X.], [X.], 7. Aufl. [X.]and 2, Art. 74 Rz 103; [X.] in [X.], Grundgesetz, 8. Aufl., Art. 74 Rz 538; [X.]/[X.] in [X.], [X.] [X.], Art. 74 Rz 47).

Die Regelungskompetenz erstreckt sich in [X.]orm einer Annexkompetenz auch auf [X.]estimmungen über die Kontrolle der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben zum Mindestlohn; denn solche [X.]estimmungen sind erforderlich, um die dem [X.] mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] in [X.]ezug auf den Mindestlohn zugewiesene Zuständigkeit zweckgerecht und effektiv zu entfalten (vgl. [X.], St[X.]tsrecht, [X.], 1980, S. 611; s. allgemein zur [X.]edeutung der Annexkompetenz auch [X.] in [X.]/[X.], [X.], Art. 70 Rz 71 ff.; gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/Kalb, Arbeitsrecht [X.]mentar, 9. Aufl. 2020, Vorbemerkung Vor § 1 [X.] Rz 11 ff.; im Ergebnis ebenso: [X.] in [X.]/[X.]/[X.]/Meßling/[X.], [X.] Arbeitsrecht, § 14 [X.] Rz 4; anderer Ansicht: [X.], St[X.]tliche Durchsetzung des Mindestlohns, in [X.]/[X.]/[X.], Mindestlohn als politische und rechtliche Herausforderung, 2011, S. 103, 128 ff.; [X.], Die st[X.]tliche Durchsetzung des allgemeinen Mindestlohns nach den §§ 14 ff. [X.], Neue [X.]schrift für Arbeitsrecht --NZA-- 2014, 929; [X.], [X.], Dissertation, 2020, S. 438 f.).

(2) Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des [X.]es aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] unterliegt nicht der Erforderlichkeitsklausel des § 72 Abs. 2 [X.].

[X.]) [X.] des [X.]es für die [X.] folgt aus Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.].

(1) Nach Art. 83 [X.] führen die Länder die [X.]esgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das [X.] nichts anderes bestimmt oder zulässt.

(2) Die [X.]petenzzuweisung für die [X.]esfinanzverwaltung in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 108 Abs. 1 [X.] ist hier nicht einschlägig, weil die Ausführung des [X.] keine Verwaltung der in dieser Vorschrift genannten Abgaben darstellt.

Art. 87 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 108 Abs. 1 [X.] schließt es allerdings auch nicht aus, dass der [X.]esgesetzgeber der Zollverwaltung als Teil der [X.]esfinanzverwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau (vgl. § 1 Nr. 3 i.V.m. §§ 3, 5a und 12 des Gesetzes über die [X.]inanzverwaltung --[X.]--) über die in Art. 108 Abs. 1 [X.] genannten fiskalischen Aufgaben hinaus weitere Verwaltungsaufgaben zuweist, wenn er sich für deren Wahrnehmung auf eine [X.]petenz des [X.] stützen kann; allerdings dürfen die weiteren Aufgaben von [X.] wegen nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten sein, und die Zuweisung der weiteren Aufgaben muss das grundsätzliche Gepräge des Zolls wahren (vgl. [X.]-[X.]eschluss vom 28.01.1998 - 2 [X.], [X.] 97, 198, unter [X.], zur Zulässigkeit der Übertragung von Aufgaben der [X.]ahnpolizei und der Sicherung der [X.]lughäfen auf den [X.]esgrenzschutz; s.a. Urteil des [X.]esfinanzhofs --[X.][X.]H-- vom 08.07.2015 - X R 41/13, [X.], 397, [X.], 525, Rz 44, zur Übertragung der Gewährung der Altersvorsorgezulage auf die [X.] [X.]).

(3) Hinsichtlich der hier streitigen [X.] kann sich der [X.]esgesetzgeber auf den [X.]petenztitel des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] stützen.

Erwachsen dem [X.] auf Gebieten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, neue Aufgaben, so können nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] bei dringendem [X.]edarf bundeseigene Mittel- und Unterbehörden mit Zustimmung des [X.]esrates und der Mehrheit der Mitglieder des [X.]estages errichtet werden.

([X.]) Diese Regelung ist auch dann einschlägig, wenn neue Verwaltungsaufgaben auf bereits bestehende Mittel- und Unterbehörden übertragen werden sollen (s. [X.] in [X.]/[X.], [X.], Art. 87 Rz 277; [X.] in Schmidt-[X.]leibtreu/[X.]/[X.], [X.]mentar zum Grundgesetz, 14. Aufl., Art. 87 Rz 41 f.; [X.], Grundgesetz, 8. Aufl., Art. 87 Rz 78; Kment in [X.]/[X.], Grundgesetz für die [X.]esrepublik [X.], [X.]mentar, 16. Aufl., Art. 87 Rz 9; ebenso in [X.]ezug auf Art. 87 Abs. 3 Satz 1 [X.]: [X.] in Dreier, Grundgesetz, 3. Aufl., [X.], Art. 87 Rz 78).

Neu ist eine Verwaltungsaufgabe, wenn sie nach Inkrafttreten des [X.] entstanden ist (vgl. [X.] in [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 274). Teilweise wird darüber hinaus gefordert, dass es sich um Aufgaben handeln muss, die von selbst entstanden und nicht vom [X.] "erfunden" worden sind (so [X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 75; gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 274; [X.], St[X.]tsrecht, 1980, [X.], S. 827; anderer Ansicht: [X.] in Dreier, a.a.[X.], Art. 87 Rz 99; noch strenger dagegen: [X.]/[X.] in von [X.]/[X.], Grundgesetz [X.]mentar, 6. Aufl., 2012, Art. 87 Rz 27).

Ein dringender [X.]edarf i.S. von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] liegt vor, wenn dieser gerade für die Verwaltung durch bundeseigene Mittel- und Unterbehörden besteht (s. [X.] in [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 275; [X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 76; [X.] in Dreier, a.a.[X.], Art. 87 Rz 100; [X.]/[X.] in von [X.]/[X.], a.a.[X.], Art. 87 Rz 28).

([X.]) Mit den Veränderungen des Arbeitsmarktes seit den 1960er Jahren, insbesondere mit der Abnahme der den Lebensstandard sichernden Normalarbeitsverhältnisse und der Zunahme atypischer, ertragsschwacher [X.]eschäftigungsformen seit Mitte der 1980er Jahre, sind dem [X.] neue Aufgaben auf einem Gebiet erwachsen, für das ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.] (s. oben) die Gesetzgebungskompetenz zusteht.

Das [X.] stellte 1967 in einem der beiden Urteile vom 04.04.1967 zum Arbeitsvermittlungsmonopol der (damaligen) [X.]esanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung fest, dass der rasche technische [X.]ortschritt einen ständigen Wandel der Struktur der Gesamtwirtschaft mit sich bringe, dem sich die Arbeitsmöglichkeiten anpassen müssten und der eine ständige [X.]eobachtung und sorgfältige [X.]etreuung durch die Arbeitsverwaltung erfordere ([X.] vom 04.04.1967 - 1 [X.]vR 126/65, [X.] 21, 245, unter [X.]). Eine besondere Dynamik entwickelte dabei die gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung, die bis zu dem weiteren Urteil des [X.] vom 04.04.1967 verboten gewesen war (s. [X.] vom 04.04.1967 - 1 [X.]vR 84/65, [X.] 21, 261; vgl. zu der Entwicklung auch Entwurf eines [X.] der Gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung --Gesetzentwurf der [X.]esregierung-- vom 15.06.1971, [X.]2303, Vorblatt und S. 9 f.) und die in der [X.]olgezeit, nach Inkrafttreten des [X.] der gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung vom [X.] (Arbeitnehmerüberlassungsgesetz --[X.]--, [X.], 1393), wegen der in diesem [X.]ereich festgestellten Verstöße gegen Vorschriften des Arbeits-, Vermittlungs- und Sozialversicherungsrechts und der nur unzureichenden behördlichen Überwachungsmöglichkeiten (s. [X.]2303, Vorblatt und S. 9) zunächst vor allem durch [X.]eschränkungen geprägt war.

Die Zahl der registrierten Leiharbeitsverhältnisse entwickelte sich dementsprechend bis zum Ende der 1990er Jahre trotz stetiger Zunahme eher verhalten. Dokumentiert ist diese Entwicklung in den [X.]erichten der [X.]esregierung über Erfahrungen bei der Anwendung des [X.] sowie --seit 1984-- über die Auswirkungen des [X.] vom 15.12.1981 ([X.], [X.], 1390). Danach stieg die Zahl der im Inland beschäftigten Leiharbeitnehmer von zunächst 34 379 im Juni 1973 auf 47 021 im Juni 1980, auf 123 378 im Juni 1990 und auf 339 220 im Juni 2000 an. Auf den allgemeinen Arbeitsmarkt wirkte sich dies nach Einschätzung der [X.]esregierung nur geringfügig aus (s. dazu ausführlich die Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 09.07.1974, [X.]TDrucks 7/2365, S. 4 ff.; vom [X.], [X.]TDrucks 7/5631, S. 4 f. und 9; vom 01.08.1978, [X.]TDrucks 8/2025, S. 5 f. und 12; vom 12.09.1979, [X.]TDrucks 8/4479, S. 7 f. und 16; vom [X.], [X.]TDrucks 10/1934, S. 7 ff. und 19; vom 07.07.1988, [X.]TDrucks 11/2639, S. 8 ff. und 13; vom 21.08.1992, [X.]TDrucks 12/3180, S. 8 ff. und 58; vom 06.09.1996, [X.]TDrucks 13/5498, S. 7 ff. und 14; vom 04.10.2000, [X.]TDrucks 14/4220, S. 7 ff. und 14, und vom 30.09.2005, [X.]TDrucks 15/6008, S. 16 f., 22 und 29).

Geprägt waren diese Jahrzehnte von einem starken Anstieg der allgemeinen Arbeitslosigkeit. Lag die Arbeitslosenquote Anfang der 70er Jahre in den alten [X.]esländern noch bei 0,7 % (1970) und 0,8 % (1971), stieg sie Mitte der 1980er Jahre auf 9,3 % (1985) und --im gesamten [X.]esgebiet-- nach einer Erholung zu [X.]eginn der 1990er Jahre (7,2 % im Jahr 1990 und 6,2 % im Jahr 1991) ab Mitte der 1990er Jahre auf 9,1 % (1995),  9,9 % (1996) und 10,8 % (1997). In den [X.]olgejahren sank sie zwar wieder ab, hielt sich aber mit 10,3 % (1998), 9,6 % (1999) und 8,4 % (2000) auf hohem Niveau (Quelle: Statistisches [X.]esamt, Konjunkturindikatoren – Registrierte Arbeitslose und Arbeitslosenquote nach Gebietsstand, Stand 07.01.2020, unter: www.destatis.de).

Der Gesetzgeber reagierte hierauf (u.a.) mit einer Deregulierung des Rechts der Arbeitnehmerüberlassung durch das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom [X.] ([X.], 4607; zu den Motiven s. Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen vom 05.11.2002, [X.]TDrucks 15/26, S. 17 ff.). Die Zahl der überlassenen Arbeitnehmer stieg daraufhin im Juni 2005 auf 453 389, im Juni 2010 auf 806 123 und im Juni 2015 auf 961 162. Der Anteil der Leiharbeitsverhältnisse an den sozialversicherungspflichtigen [X.]eschäftigungsverhältnissen, der Ende der 1970er Jahre noch 0,18 % betragen hatte, belief sich im Jahr 2015 damit auf 2,6 %, und die Arbeitnehmerüberlassung gewann als Element des Arbeitsmarktes zunehmend an [X.]edeutung (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom [X.], [X.]TDrucks 17/464, S. 7 f., 21 ff., 33 ff. und 39; vom 26.02.2014, [X.]TDrucks 18/673, S. 8, 31 f. und 38, und in [X.]TDrucks 14/4220, S. 14; ein Überblick über die Entwicklung der Leiharbeit findet sich auch in: Statistisches [X.]esamt, Sachverständigenrat zur [X.]egutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2008/09, S. 440 ff., und Statistik der [X.]esagentur für Arbeit, Leiharbeitnehmer und [X.], [X.], Januar 2017; zur internationalen Entwicklung s. Sachverständigenrat zur [X.]egutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2003/04, S. 150 ff.).

Eine ähnliche Entwicklung zeichnete sich seit Mitte der 1980er Jahre auch bei anderen atypischen [X.]eschäftigungsformen wie Teilzeitarbeit, geringfügiger [X.]eschäftigung und befristeten Arbeitsverhältnissen ab. Das Normalarbeitsverhältnis verlor zunehmend an [X.]edeutung, während die Zahl der atypischen [X.]eschäftigungsverhältnisse deutlich zunahm. [X.] machten diese fast ein Drittel aller abhängig [X.]eschäftigten aus (s. Statistisches [X.]esamt, Sachverständigenrat zur [X.]egutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2008/09, S. 300 ff. und 420 ff.). In manchen Wirtschaftsbereichen arbeitete sogar nur noch gut jeder zweite [X.]eschäftigte in einem Normalarbeitsverhältnis (Statistisches [X.]esamt, [X.] und Erwerbstätigkeit, 2009, S. 11; s.a. [X.], [X.] und seine [X.]edeutung für die Einkommenssituation Erwerbstätiger, in: Statistisches [X.]esamt, Wirtschaft und Statistik 11/2009, S. 1080, 1083 f.).

Die Erwerbssituation atypisch [X.]eschäftigter stellte sich dabei deutlich schlechter dar als die eines Normalbeschäftigten; so verdienten atypisch [X.]eschäftigte im Jahr 2006 im Schnitt ein Drittel weniger. [X.]ast die Hälfte erhielten einen Verdienst unterhalb der Niedriglohngrenze; bei den geringfügig [X.]eschäftigten betraf dies sogar 81,2 % und bei den [X.]arbeitern 67,2 %. Vor allem für Haushalte, die nur ein Einkommen aus atypischer [X.]eschäftigung bezogen oder in denen ausschließlich atypisch [X.]eschäftigte lebten, führte dies zu einem starken Anstieg des Armutsrisikos (Statistisches [X.]esamt, [X.] und Erwerbstätigkeit, 2009, S. 13 ff. und 23 ff.; [X.], [X.] und seine [X.]edeutung für die Einkommenssituation Erwerbstätiger, in: Statistisches [X.]esamt, Wirtschaft und Statistik 11/2009, S. 1080, 1083 ff. und 1091 ff.).

Im Jahr 2010 griff die Abteilung Arbeits- und Sozialrecht des 68. Deutschen Juristentages diese Entwicklung auf (s. Waltermann, Abschied vom Normalarbeitsverhältnis? – Gutachten [X.], Verhandlungen des 68. Deutschen Juristentages, [X.], S. [X.] 13 ff.; s.a. die Referate von Alt und Kohte, Verhandlungen des 68. Deutschen Juristentages, [X.]/1, S. M 9 ff. und S. M 25 ff.) und sprach sich für die Einführung eines einheitlichen allgemeinen Mindestlohns aus (Verhandlungen des 68. Deutschen Juristentages, [X.]/1, S. M 64 f.). [X.] wurde im Koalitionsvertrag zwischen [X.], [X.] und [X.] für die 18. Legislaturperiode die Einführung eines allgemein verbindlichen Mindestlohns vereinbart (Koalitionsvertrag zwischen [X.], [X.] und [X.] vom 16.12.2013, S. 48 f.; zur politischen Entwicklung s.a. [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2017, Einführung Rz 18 ff. und 30 ff.).

In Anbetracht dieser Entwicklungen stellen sich die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns zum 01.01.2015 durch § 1 und § 20 [X.] mit dem Gesetz zur Stärkung der Tarifautonomie vom 11.08.2014 ([X.], 1348) und damit auch die Schaffung von Regelungen zur Gewährleistung seiner Einhaltung in §§ 14 ff. [X.] nach Auffassung des erkennenden Senats als Reaktion des [X.]esgesetzgebers auf eine --nicht nur in quantitativer, sondern insbesondere auch in qualitativer [X.] erhebliche Veränderung der tatsächlichen [X.]edingungen am Arbeitsmarkt seit der Mitte der 1980er Jahre dar. Es handelt sich daher um eine neue Aufgabe, die nicht vom [X.] "erfunden" wurde, sondern die ihm auf dem Gebiet des Arbeitsrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 [X.]) i.S. von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] "erwachsen" ist (gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/[X.]/Meßling/[X.], a.a.[X.], § 14 [X.] Rz 4; anderer Ansicht: [X.], [X.], Dissertation, 2020, S. 450 f.; zweifelnd auch [X.], [X.], 789).

([X.]) Es besteht zudem ein dringender [X.]edarf für die Ausführung des [X.] durch bundeseigene Mittel- und Unterbehörden.

Die Durchsetzung und Gewährleistung von Mindestarbeitsbedingungen ist (jedenfalls) seit [X.]eginn der 1970er Jahre eng verbunden gewesen mit der [X.]ekämpfung von illegaler [X.]eschäftigung und Schwarzarbeit. Es lag auf der Hand, im Rahmen der erforderlichen Kontrollen nicht nur festzustellen, ob Arbeitsschutzvorschriften hinreichend berücksichtigt und Arbeitszeitregelungen eingehalten wurden, sondern auch zu überprüfen, ob die betreffenden Personen über die ggf. erforderlichen Aufenthaltstitel verfügten, ob sie eine Arbeitserlaubnis besaßen und ob die Arbeitgeber ordnungsgemäß Sozialversicherungsbeiträge entrichteten (s.a. Gesetzentwurf der [X.]esregierung zum [X.] vom 15.06.1971, [X.]2303, S. 9 f.).

Eine [X.]esonderheit der damit verbundenen Aufgaben war deren internationaler [X.]ezug. Zum einen ging es um den Schutz und die [X.] Sicherung von Leiharbeitnehmern bei der legalen grenzüberschreitenden Arbeitnehmerüberlassung, insbesondere auch im Hinblick auf die innerhalb der [X.] --bzw. später der [X.] ([X.] geltende [X.]reizügigkeit und die [X.]reiheit des Dienstleistungsverkehrs, zum andern um die [X.]ekämpfung der grenzüberschreitenden illegalen "Vermittlung" ausländischer Arbeitnehmer durch zum Teil bandenmäßig organisierte Vermittler und Verleiher. Dabei lag der --geschätzte-- Umfang der illegalen Arbeitnehmerüberlassung erheblich über dem der legalen, was den Arbeitsmarkt in den [X.]ereichen, in denen die Schwerpunkte der Arbeitnehmerüberlassung lagen --ursprünglich vor allem die Wirtschaftszweige [X.]auwirtschaft und Metallverarbeitung, später aber auch das [X.], wegen der Preisunterbietungen durch illegale Verleiher zum Teil erheblich beeinträchtigte (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 09.07.1974, [X.]TDrucks 7/2365, S. 7 ff. und 16; vom [X.], [X.]TDrucks 7/5631, S. 8; vom 01.08.1978, [X.]TDrucks 8/2025, S. 7 ff.; vom 12.09.1979, [X.]TDrucks 8/4479, S. 11 f. und 18; vom [X.], [X.]TDrucks 10/1934, S. 12 ff. und 21 ff., und vom 07.07.1988, [X.]TDrucks 11/2639, S. 25 ff.).

[X.] oblagen ursprünglich der [X.]esanstalt für Arbeit, die hierbei nicht nur auf eine enge Zusammenarbeit mit Gewerbe- und Gewerbeaufsichtsämtern, Trägern der Sozialversicherung, [X.]inanzbehörden, Polizei- und Strafverfolgungsbehörden, [X.]erufsgenossenschaften und Handwerkskammern angewiesen war, sondern auch, vor allem bei der [X.]ekämpfung der grenzüberschreitenden illegalen Arbeitnehmerüberlassung, auf die Zusammenarbeit mit ausländischen Dienststellen. [X.]eide [X.]ereiche, die Überwachung der legalen und die Ermittlung und [X.]ekämpfung der illegalen Arbeitnehmerüberlassung, erwiesen sich wegen der Notwendigkeit häufiger und intensiver Kontrollen in [X.]etrieben, auf [X.]austellen und an den übrigen Arbeitsplätzen der Leiharbeitnehmer als beson[X.] zeit- und personalaufwendig und stellten die [X.]esanstalt für Arbeit zunehmend vor Probleme  (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 09.07.1974, [X.]TDrucks 7/2365, S. 9; vom [X.], [X.]TDrucks 7/5631, S. 12 f.; vom 01.08.1978, [X.]TDrucks 8/2025, S. 12 ff.; vom 12.09.1979, [X.]TDrucks 8/4479, S. 24 ff., und vom [X.], [X.]TDrucks 10/1934, S. 29 ff.).

Der Gesetzgeber reagierte hierauf mit Änderungen des [X.] und weiterer Gesetze durch das [X.] (s.a. Gesetzentwurf der [X.]esregierung vom 28.09.1981, [X.]TDrucks 9/847, S. 8 ff.). Außerdem wurden von 1982 an zunehmend die [X.]ehörden des [X.]esgrenzschutzes mit mobilen Einsatzkräften an den Prüfungen und Kontrollen beteiligt (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom [X.], [X.]TDrucks 10/1934, S. 32; vom 07.07.1988, [X.]TDrucks 11/2639, S. 37; vom 21.08.1992, [X.]TDrucks 12/3180, S. 35 f., und vom 06.09.1996, [X.]TDrucks 13/5498, S. 54).

Zum 01.01.1990 trat das Gesetz zur Einführung eines [X.]s und zur Änderung anderer Sozialgesetze vom 06.10.1989 in [X.] ([X.] 1989, 1822); die [X.] wurden daraufhin schrittweise bis 1995 eingeführt. Durch das Gesetz zur Änderung des [X.]inanzverwaltungsgesetzes und anderer Gesetze vom 07.07.1992 ([X.] 1992, 1222) wurden die [X.]ediensteten der Zollverwaltung in die Überprüfung der Erfüllung der Pflichten über die Vorlage und Mitführung des [X.]s eingebunden. Mit dem Gesetz zur Umsetzung des [X.] vom 23.06.1993 ([X.] 1993, 944) wurden weitere [X.] der Hauptzollämter nach dem Arbeitsförderungsgesetz begründet.

In der veränderten politischen Situation der 1990er Jahre, nach der Öffnung der [X.]innengrenzen in der [X.] und dem Wegfall von Reisebeschränkungen, übte die [X.]esrepublik [X.] ([X.]) aufgrund des Währungs- und [X.] einen starken Sog vor allem auch auf die Menschen in den ost- und südosteuropäischen Reformst[X.]ten aus (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 21.08.1992, [X.]TDrucks 12/3180, S. 37 f. und 39 ff.; vom 06.09.1996, [X.]TDrucks 13/5498, S. 47, 54 und 61; vom 04.10.2000, [X.]TDrucks 14/4220, S. 29 ff. und 46). [X.]ür den [X.] Arbeitsmarkt stellte dies zunehmend eine [X.]elastung dar, und auch der Wettbewerb zwischen den Unternehmen wurde erheblich gestört, insbesondere im [X.]aubereich (s. Unterrichtungen durch die [X.]esregierung vom 04.10.2000, [X.]TDrucks 14/4220, S. 39 ff., 45 f. und 48 f.). Mit dem [X.] am Arbeitsmarkt vom 23.12.2003 ([X.] 2003, 2848) wurden die [X.] für die [X.]ekämpfung der Schwarzarbeit weitgehend bei der Zollverwaltung zusammengeführt.

Am 01.05.2004 traten die [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.] und die [X.] der [X.] bei; am 01.01.2007 folgten [X.] und [X.]. [X.]ür den [X.]ereich der Arbeitnehmerfreizügigkeiten waren zunächst Übergangsregelungen geschaffen worden, denen zufolge (u.a.) [X.] die Entsendung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen für bestimmte [X.]ranchen ([X.]augewerbe, Gebäudereinigung und Innendekoration) beschränken durfte. Seit dem 01.05.2011 aber gelten Arbeitnehmerfreizügigkeit und Dienstleistungsfreiheit uneingeschränkt auch für die zum 01.05.2004 beigetretenen mittel- und osteuropäischen Mitgliedst[X.]ten und seit dem 01.01.2014 auch für [X.] und [X.] (s.a. Unterrichtung durch die [X.]esregierung vom 26.02.2014, [X.]TDrucks 18/673, S. 8 f.).

Im Jahr 2009 wurde das Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen vom [X.] ([X.] --[X.]--, [X.] 2009, 799) grundlegend neugefasst mit dem Ziel, angemessene Mindestarbeitsbedingungen für alle grenzüberschreitend entsandten und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zu schaffen und faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten (s. § 1 [X.]). Insbesondere sollte ein Rechtsrahmen geschaffen werden, um tarifvertragliche Mindestlöhne für alle [X.]eschäftigten einer [X.]ranche verbindlich zu machen, unabhängig davon, ob der Arbeitgeber seinen Sitz im In- oder Ausland hat (s. Gesetzentwurf der [X.]esregierung vom 08.08.2008, [X.] 542/08, S. 1 und 12 ff.). Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hatte der [X.]esrat darauf gedrängt, für den Vollzug der Regelungen über die Mindestarbeitsbedingungen und insbesondere auch über Mindestlöhne eine einheitliche Zuständigkeit der Zollbehörden zu schaffen; eine "Vermischung von Verwaltungszuständigkeiten" unter Einbeziehung der Arbeitsbehörden der Länder hatte der [X.]esrat abgelehnt (s. Stellungnahme des [X.]esrates vom 19.09.2008, [X.]TDrucks 16/10486, S. 17). Das Gesetz wurde daher unter Hinweis auf Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] (s. [X.]eschlussempfehlung und [X.]ericht des [X.], [X.]TDrucks 16/11669, S. 22) mit der Mehrheit der Mitglieder des [X.]estages und mit Zustimmung des [X.]esrates beschlossen.

In gleicher Weise wurde das am 30.07.2011 in [X.] getretene Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes vom 20.07.2011 ([X.] 2011, 1506), mit dem der Gesetzgeber den [X.]ehörden der Zollverwaltung auch die Prüfung der [X.] in der Arbeitnehmerüberlassung übertragen hat, beschlossen (s. dazu auch Gesetzentwurf der [X.]raktionen der [X.]/[X.] und [X.] vom 10.05.2011, [X.]TDrucks 17/5761, S. 1 und 6 ff.).

An diese --neuen-- Zuständigkeiten des Zolls für den Vollzug von Regelungen über Mindestarbeitsbedingungen und insbesondere auch für die Durchsetzung tariflicher Mindestlöhne und [X.] hat der Gesetzgeber mit den Regelungen über die Durchsetzung und Gewährleistung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns in §§ 14 ff. [X.] angeknüpft.

Legt man die geschilderte Entwicklung zugrunde, ist das --auch seitens der Länder bejahte-- dringende [X.]edürfnis nach einer den Arbeitsmarkt überwachenden zentral gelenkten [X.]esverwaltung, die mit eigenen Mittel- und Unterbehörden flächendeckend präsent und mit hoheitlichen Aufgaben vertraut ist, deren [X.]eamte aufgrund ihrer Ausbildung sowohl [X.]uchprüfungsfertigkeiten als auch Routine im Umfang mit [X.] besitzen, die über eigene Ermittlungskompetenzen und darüber hinaus auch über Erfahrungen bei der Aufklärung grenzüberschreitender Sachverhalte verfügen, nach Auffassung des erkennenden Senats evident (gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/[X.]/Meßling/[X.], a.a.[X.], § 14 [X.] Rz 5; anderer Ansicht: [X.], [X.], 929 f.; [X.], [X.], Dissertation, 2020, S. 452 f.). Nur ergänzend sei hier darauf verwiesen, dass ein Teil der streitigen [X.]petenzen, etwa die Zuständigkeit für die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs nach § 2 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über den [X.]esgrenzschutz (jetzt: § 2 Abs. 2 Nr. 2 des [X.]espolizeigesetzes), auch bislang schon in die Zuständigkeit einer [X.]esverwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau gefallen ist.

(4) Die dem Zoll übertragenen Aufgaben sind nach der bundesst[X.]tlichen [X.]petenzordnung keinem anderen Verwaltungsträger vorbehalten (vgl. zu dieser Anforderung [X.]-[X.]eschluss in [X.] 97, 198, unter [X.]a).

(5) Die Zuweisung der Aufgabe nach dem [X.] wahrt das grundsätzliche Gepräge der Zollverwaltung (vgl. zu dieser Anforderung ebenfalls [X.]-[X.]eschluss in [X.] 97, 198, unter [X.]b).

Die Zollverwaltung ist --schon immer-- keine reine Steuerverwaltung gewesen; denn zur Verwaltung der Zölle gehören untrennbar auch die zollamtliche Überwachung des Warenverkehrs über die Grenze und die Grenzaufsicht sowie Aufgaben aus dem [X.]ereich der Wirtschaftsverwaltung (vgl. § 12 Abs. 2 [X.] und § 1 des Zollverwaltungsgesetzes; s.a. Art. 3 des Unionszollkodex) wie beispielsweise die Überwachung des Marktordnungsrechts (vgl. § 37 Abs. 2 bis 4, § 38 Abs. 3 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlungen; weitere [X.]eispiele s. Schmieszek in [X.]/[X.]/[X.] --[X.]--, § 12 [X.] Rz 16 f.). Insofern ist die Wahrnehmung von Aufgaben mit Kontroll- und Überwachungsbefugnissen und insbesondere auch mit polizeilichen [X.]ponenten durch die Zollverwaltung nicht neu (s.a. [X.]/[X.], [X.]: [X.]ekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen [X.]eschäftigung, in: [X.], [X.]petenz und Verantwortung in der [X.]esverwaltung – 30 Jahre [X.]achhochschule des [X.]es für öffentliche Verwaltung, S. 669 ff.).

[X.]) Das Gesetz zur Stärkung der Tarifautonomie vom 11.08.2014, mit dem die [X.] begründet worden sind, ist ordnungsgemäß zustande gekommen. Es ist mit der gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 2 [X.] erforderlichen Mehrheit der Mitglieder des [X.]estages (Art. 121 [X.]) und der Zustimmung des [X.]esrates beschlossen worden (s. [X.], 1348).

[X.]) Die [X.] nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] sind auch in materieller Hinsicht mit dem [X.] vereinbar.

(1) Die [X.] verstoßen insbesondere weder gegen Art. 9 Abs. 3 noch gegen Art. 12 Abs. 1 [X.].

Zwar greift das [X.] in den Schutzbereich der Tarifautonomie (Art. 9 Abs. 3 [X.]) und ebenso in den der [X.]erufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 [X.]) ein. Diese Eingriffe sind jedoch durch die Ziele des [X.], jedem Arbeitnehmer ein existenzsicherndes Monatseinkommen zu gewährleisten (s. [X.]TDrucks 18/1558, S. 28; vgl. auch [X.] vom 21.12.2016 - 5 [X.] 374/16, [X.], 356, Rz 23, m.w.[X.]) und unter [X.]erücksichtigung der zunehmenden internationalen Mobilität von Arbeitskräften einen [X.]eitrag zu fairen und funktionierenden Wettbewerbsbedingungen sowie zur Stabilität der [X.]n Sicherungssysteme zu leisten (s. [X.]TDrucks 18/1558, S. 2 und 26; vgl. auch [X.] in [X.], 149, unter [X.]), verfassungsrechtlich gerechtfertigt (so im Ergebnis wohl auch [X.] vom 17.01.2018 - 5 [X.] 69/17, [X.], 781; gleicher Ansicht: [X.] in [X.]/[X.]/Kalb, a.a.[X.], Vorbemerkung Vor § 1 [X.] Rz 11 ff.; [X.]/[X.], [X.], a.a.[X.], Einführung Rz 107 ff. und 155 ff.; grds. ebenso Zeising/[X.], [X.], 15, mit Einschränkungen lediglich in [X.]ezug auf den zeitlichen Anwendungsbereich des [X.]).

(2) Die [X.] nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] verstoßen auch nicht gegen den aus dem Rechtsst[X.]tsprinzip (Art. 20 Abs. 3 [X.]) hergeleiteten [X.]estimmtheitsgrundsatz.

Zwar ist, worauf bereits das [X.] hingewiesen hat, auslegungsbedürftig, wer unter das Tatbestandsmerkmal der "im Inland beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern" in § 20 [X.] fällt, und somit auch, wer als Arbeitgeber der betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer den Regelungen zur Durchsetzung und Kontrolle der [X.] in §§ 14 ff. [X.] unterliegt (Nichtannahmebeschluss des [X.] vom 25.06.2015 - 1 [X.]vR 555/15, Neue Juristische Wochenschrift --NJW-- 2015, 2242, Rz 14). Insbesondere ist ungeklärt, ob ausnahmslos jede, auch nur kurzfristige Tätigkeit auf dem St[X.]tsgebiet [X.]s eine Inlandsbeschäftigung darstellt oder ob eine bestimmte Dauer oder ein [X.]ezug zu den [X.] Sozialversicherungssystemen und zu den Lebenshaltungskosten in [X.] vorauszusetzen ist (s. [X.] in NJW 2015, 2242, Rz 14). Dabei stellt sich auch die [X.]rage, ob eine [X.] bei kurzzeitigen Einsätzen in [X.] erforderlich ist, um die mit dem [X.] verfolgten Ziele zu erreichen (s. dazu unten: [X.] [X.]).

Dass damit aber § 20 [X.] und demzufolge auch die §§ 14 ff. [X.] --wie die Klägerin meint-- zu unbestimmt und demzufolge einer Auslegung nicht (mehr) zugänglich wären, hat das [X.] allerdings gerade nicht festgestellt. Auch der erkennende Senat teilt die diesbezügliche Auffassung der Klägerin nicht. Allein die Auslegungsbedürftigkeit einer gesetzlichen Regelung nimmt ihr nicht die rechtsst[X.]tlich gebotene [X.]estimmtheit (ständige Rechtsprechung, vgl. [X.]-[X.]eschluss vom 03.03.2004 - 1 [X.], [X.] 110, 33, unter [X.], m.w.[X.]).

c) Die [X.] nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] sind auch unionsrechtskonform. Die genannten Regelungen verstoßen insbesondere nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 und 57 des Vertrags über die Arbeitsweise der [X.]).

[X.]) Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] ([X.]) verwehrt es das Unionsrecht den Mitgliedst[X.]ten nicht, ihre Rechtsvorschriften über Mindestlöhne oder die hierüber von den Sozialpartnern geschlossenen Tarifverträge auf alle Personen auszudehnen, die in ihrem St[X.]tsgebiet, und sei es auch nur vorübergehend, eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausüben, und zwar unabhängig davon, in welchem Land der Arbeitgeber ansässig ist; ebenso wenig verbietet es das Unionsrecht den Mitgliedst[X.]ten, die Einhaltung dieser Regeln mit geeigneten Mitteln durchzusetzen (vgl. [X.]-Urteile Seco und [X.] & Giral vom [X.]-63/81, [X.]:[X.], Rz 14, NJW 1982, 1935; [X.] vom 27.03.1990 - [X.]/89, [X.]:[X.], Rz 18, [X.] [X.]schrift für Wirtschaftsrecht --[X.]-- 1990, 256, und [X.] vom 09.08.1994 - [X.]/93, [X.]:C:1994:216, Rz 23, [X.] 1994, 600).

Zwar führt die Anwendung von Mindestlohnbestimmungen auf Arbeitnehmer, die aus dem Ausland entsandt werden, zu einer [X.]eschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, da solche [X.]estimmungen geeignet sind, die Tätigkeiten der im Ausland ansässigen Dienstleister zu behindern oder doch zumindest weniger attraktiv zu machen. Doch gehören die mit der Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns verfolgten Ziele --Schutz der Arbeitnehmer, Gewährleistung fairer Wettbewerbsbedingungen und Schutz der [X.]n [X.] zu den vom [X.] anerkannten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die grundsätzlich geeignet sind, eine solche [X.]eschränkung zu rechtfertigen ([X.]-Urteil Arblade/[X.] vom 23.11.1999 - [X.]/96 und [X.]/96, [X.]:[X.], Rz 36, [X.] 2000, 88; s. ausführlich auch [X.]/[X.], [X.], a.a.[X.], Einführung Rz 171 ff., m.w.[X.]).

Es kann daher dem [X.] zufolge grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass der Aufnahmemitgliedst[X.]t mit der Anwendung seiner Regelungen über den Mindestlohn auf Dienstleistende, die in einem anderen Mitgliedst[X.]t ansässig sind, im Allgemeininteresse handelt, nämlich zum Schutz der Arbeitnehmer ([X.]-Urteil [X.] vom 24.01.2002 - [X.]/99, [X.]:[X.], Rz 22, [X.] 2002, 245). Das gilt gleichermaßen für Kontrollmaßnahmen, die erforderlich sind, um die [X.]eachtung von Mindestlohnbestimmungen sicherzustellen ([X.]-Urteile Arblade/[X.], [X.]:[X.], Rz 38, [X.] 2000, 88, und [X.] u.a. vom 03.12.2014 - [X.]/13, [X.]:C:2014:2408, Rz 65 f., m.w.[X.], [X.], 290).

[X.]) Der danach erforderliche Ausgleich zwischen der Dienstleistungsfreiheit einerseits und den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wird auf [X.] des [X.] durch die [X.]/[X.] des [X.]n Parlaments und des Rates vom 16.12.1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen ([X.]/[X.]) und die Richtlinie 2014/67/[X.] des [X.]n Parlaments und des Rates vom 15.05.2014 zur Durchsetzung der [X.]/[X.] über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen und zur Änderung der Verordnung ([X.]) Nr. 1024/2012 über die [X.] mit Hilfe des [X.] ([X.] 2014/67/[X.]) konkretisiert.

(1) Gemäß Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 [X.]uchst. c [X.]/[X.] sorgen die Mitgliedst[X.]ten dafür, dass unabhängig von dem auf das jeweilige Arbeitsverhältnis anwendbaren Recht den in ihr Hoheitsgebiet entsandten Arbeitnehmern die dort geltenden [X.] garantiert werden. Diese Verpflichtung der Mitgliedst[X.]ten gilt (u.a.) nach Art. 1 Abs. 1 und Abs. 3 [X.]uchst. a [X.]/[X.] für Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedst[X.]t, die im Rahmen der länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen einen Arbeitnehmer in ihrem Namen und unter ihrer Leitung in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedst[X.]ts im Rahmen eines Vertrags entsenden, der zwischen dem entsendenden Unternehmen und dem in diesem Mitgliedst[X.]t tätigen Dienstleistungsempfänger geschlossen wurde, sofern für die Dauer der Entsendung ein Arbeitsverhältnis zwischen dem entsendenden Unternehmen und dem Arbeitnehmer besteht.

Nach Art. 10 Abs. 1 Satz 1 [X.] 2014/67/[X.] sollen die Mitgliedst[X.]ten zudem sicherstellen, dass gemäß nationalem Recht und nationalen Gepflogenheiten geeignete und wirksame Kontroll- und Überwachungsmechanismen eingesetzt werden und die nach nationalem Recht benannten [X.]ehörden in ihrem Hoheitsgebiet wirksame und angemessene Prüfungen durchführen, um die Einhaltung der [X.]estimmungen und Vorschriften der [X.]/[X.], unter [X.]erücksichtigung der einschlägigen [X.]estimmungen dieser Richtlinie, zu kontrollieren und zu überwachen, und so ihre ordnungsgemäße Anwendung und Durchsetzung zu gewährleisten. Das schließt gemäß Art. 10 Abs. 1 Satz 2 [X.] 2014/67/[X.] Zufallskontrollen mit ein.

Nach Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 [X.]uchst. b und c [X.] 2014/67/[X.] können die Mitgliedst[X.]ten insbesondere auch vorsehen, dass der in einem anderen Mitgliedst[X.]t niedergelassene Dienstleistungserbringer nach der Entsendung eines Arbeitnehmers innerhalb einer angemessenen [X.]rist Arbeitsverträge oder gleichwertige Dokumente, Lohnzettel, Arbeitszeitnachweise mit Angabe des [X.]eginns, des Endes und der Dauer der täglichen Arbeitszeit sowie [X.]elege über die Entgeltzahlung oder Kopien gleichwertiger Dokumente vorlegt, soweit dies notwendig, gerechtfertigt und verhältnismäßig ist.

Diese Dokumentations- und Nachweispflichten entsprechen im Wesentlichen auch den Leitlinien, die die [X.] [X.]mission im Hinblick auf die [X.]/[X.] herausgegeben hat (Mitteilung der [X.]mission vom 04.04.2006, Leitlinien für die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen der [X.]n [X.]mission, [X.] (2006) 159 endg.).

(2) Die in Art. 9 [X.] 2014/67/[X.] aufgezählten Maßnahmen --insbesondere auch die Verfügbarmachung von Arbeitsverträgen, [X.] und [X.]elegen über die Entgeltzahlung-- zur Gewährleistung einer wirksamen Überwachung der Einhaltung der aus der [X.]/[X.] und der [X.] 2014/67/[X.] resultierenden Pflichten sind nach der Rechtsprechung des [X.] grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. [X.]-[X.]eschluss [X.]ezirkshauptmannschaft [X.] vom 19.12.2019 - [X.]/19, [X.]/19 und [X.]/19 bis [X.]/19, [X.]:[X.], juris). Der [X.] hat allerdings in [X.]ezug auf die in Art. 20 [X.] 2014/67/[X.] niedergelegte Verpflichtung, Vorschriften über Sanktionen bei Verstößen festzulegen, darauf verwiesen, dass entsprechende nationale [X.]estimmungen nur dann als mit der [X.] 2014/67/[X.] vereinbar angesehen werden können, sofern diese Sanktionen verhältnismäßig sind (vgl. [X.]-[X.]eschluss [X.]ezirkshauptmannschaft [X.], [X.]:[X.], Rz 30 f., juris). Das wird man gleichermaßen auch für die in Art. 9 [X.] 2014/67/[X.] genannten Überwachungsmaßnahmen verlangen müssen.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nach ständiger Rechtsprechung des [X.], dass die betreffenden Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei die durch die Maßnahmen verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (vgl. [X.]-Urteil [X.] vom 25.01.2018 - [X.]/16, [X.]:[X.], Rz 56, m.w.[X.], [X.] Grundrechte [X.]schrift 2018, 168).

[X.]ür grundsätzlich zulässig hat es der [X.] gehalten, wenn im Ausland ansässige Arbeitgeber verpflichtet werden, ihre gemäß den Regelungen des [X.] geführten Personal- und Arbeitsunterlagen einschließlich persönlicher Arbeitszeitkonten der entsandten Arbeitnehmer vorzulegen (vgl. [X.]-Urteil Arblade/[X.], [X.]:[X.], Rz 66, [X.] 2000, 88). Ebenfalls grundsätzlich zulässig ist es, von im Ausland ansässigen Arbeitgebern zu verlangen, die zur Kontrolle erforderlichen Dokumente in [X.] vorzuhalten (vgl. [X.]-Urteil [X.]mission/[X.] vom 18.07.2007 - [X.]/04, [X.]:[X.], Rz 56 ff. und 72, [X.], 917).

Schließlich hat der [X.] noch darauf verwiesen, dass es im Einzelfall Sache der nationalen [X.]ehörden und Gerichte ist zu prüfen, ob die entsprechenden Regelungen im Hinblick auf die Verwirklichung der genannten Ziele unter [X.]erücksichtigung aller relevanten Gesichtspunkte verhältnismäßig sind (vgl. [X.]-Urteil [X.] u.a., [X.]:C:2014:2408, Rz 70, m.w.[X.], [X.], 290; s.a. [X.]-Urteile [X.], [X.]:[X.], Rz 24, [X.] 2002, 245; [X.] und [X.] vom 15.03.2001 - [X.]/98, [X.]:C:2001:162, Rz 40, [X.] 2001, 315).

[X.]) Ausgehend von diesen Rechtsgrundsätzen stellen die [X.] nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.]. §§ 14 ff. [X.] zwar eine [X.]eschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar; diese [X.]eschränkung ist aber verhältnismäßig und damit gerechtfertigt (so im Ergebnis auch [X.] [X.]erlin-[X.]randenburg, Urteile vom 16.01.2019 - 1 K 1161/17, Recht der Transportwirtschaft --[X.]-- 2020, 63, Rz 50, und 1 K 1174/17, juris, Vorverfahren zu der Revision: [X.]; [X.] Münster, [X.]eschluss vom [X.] - [X.], Entscheidungen der [X.]inanzgerichte 2020, 294; Sächsisches [X.], [X.]eschluss vom 23.08.2018 - 4 V 1019/18, [X.] 2019, 76; anderer Ansicht: Hessisches [X.], [X.]eschluss vom 07.11.2018 - 7 V 476/18, [X.] 2019, 73).

Mit den [X.]n der Zollverwaltung verfolgt der Gesetzgeber des [X.] ein zulässiges Ziel; denn ebenso wie die Verpflichtung zur Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns in § 20 [X.] (s. oben: [X.] (1)) dienen die [X.] zum einen dem Zweck, zwischen inländischen Unternehmen und Unternehmen, die länderübergreifende Dienstleistungen erbringen, einen lauteren Wettbewerb zu gewährleisten, und sie sollen zum anderen sicherstellen, dass jedem entsandten Arbeitnehmer ein existenzsicherndes Monatseinkommen zukommt.

Die [X.] sind auch geeignet und erforderlich, die Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen nach § 20 [X.] zu gewährleisten. Denn nur anhand von Unterlagen wie Arbeitsverträgen, [X.], [X.] und [X.]elegen über die Entgeltzahlung etc. kann festgestellt werden, in welchem Umfang die betreffenden Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer tatsächlich im Inland tätig geworden sind und ob der ihnen für diese Tätigkeit gezahlte Lohn dem gesetzlichen Mindestlohn entspricht.

Gleichermaßen geht der erkennende Senat im Hinblick auf die oben ([X.]) angeführte Rechtsprechung des [X.] davon aus, dass die Nachteile, die sich für die ausländischen Arbeitgeber aus der Verpflichtung ergeben, die genannten Unterlagen vorzuhalten und auf Anforderung vorzulegen, grundsätzlich nicht außer Verhältnis zu den mit dem [X.] verfolgten Zielen stehen (zur Verhältnismäßigkeit der streitigen [X.] s. unten: [X.] [X.]).

2. [X.] vom 05.10.2015 und die damit verbundene Aufforderung zur Vorlage von Unterlagen sind ebenfalls rechtmäßig.

a) Die angefochtenen Maßnahmen sind formell rechtmäßig.

Das [X.] war als örtliche [X.]esbehörde gemäß § 1 Nr. 3, § 12 Abs. 2 [X.] i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 5 [X.] und §§ 14, 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] sachlich und örtlich zuständig.

[X.] war mit einer [X.]egründung versehen und ist der Klägerin bekanntgegeben worden. Weitere besondere Anforderungen stellt das Gesetz nicht (vgl. bereits Senatsurteil vom 23.10.2012 - VII R 41/10, [X.][X.]HE 239, 10, [X.][X.]H/NV 2013, 282, Rz 19).

b) Die angefochtenen Maßnahmen sind auch materiell rechtmäßig.

[X.]) Die Klägerin ist als ausländische Arbeitgeberin zur Duldung der Prüfung verpflichtet.

(1) § 20 [X.] richtet sich ausdrücklich an alle in- und ausländischen Arbeitgeber, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Inland beschäftigen.

Eine Differenzierung nach der Art der erbrachten Leistungen oder nach der [X.]ranche, der der Arbeitgeber angehört, lässt sich dem Wortlaut der Regelung und der Systematik der §§ 14 ff. [X.] nicht entnehmen. Insbesondere wird nicht danach unterschieden, ob es sich bei den durch das ausländische Unternehmen im Inland erbrachten Leistungen --wie im vorliegenden [X.] um grenzüberschreitende Transporte handelt oder um [X.], bei denen [X.] lediglich durchfahren wird, oder um Kabotagefahrten.

Auch aus den Gesetzesmaterialien zum [X.] lässt sich eine solche [X.]eschränkung nicht herleiten. Aus der [X.]egründung zum Regierungsentwurf geht vielmehr ausdrücklich hervor, dass die Pflichten nach dem [X.] einschließlich der Informations- und Meldepflichten auch für ausländische Arbeitgeber gelten sollen, soweit diese Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer innerhalb des Anwendungsbereichs dieses Gesetzes beschäftigen (s. [X.]TDrucks 18/1558, S. 31). Zudem wird ausdrücklich auf die in § 2a [X.] genannten Wirtschaftsbereiche [X.]ezug genommen, u.a. auf das Transportgewerbe (s. [X.]TDrucks 18/1558, S. 59 f.).

Eine an Sinn und Zweck der genannten Regelungen (s. oben: [X.] (1)) orientierte Auslegung führt hingegen zu keinem eindeutigen Ergebnis. Orientiert man sich vorrangig an dem Ziel des gesetzlichen Mindestlohns, den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ein existenzsicherndes Monatseinkommen zu gewähren, ließe sich argumentieren, dass die [X.]rage, was zur Existenzsicherung der ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer notwendig ist, nur in [X.]ezug auf ihren gewöhnlichen Aufenthalt und (ggf.) den gewöhnlichen Aufenthalt ihrer [X.]amilien beantwortet werden kann. Arbeitnehmer, die sich nur vereinzelt oder jeweils nur für kurze [X.] in [X.] aufhalten, ihren Lebensmittelpunkt aber in einem anderen Land haben, sind für die Gewährleistung eines Existenzminimums nicht auf den [X.] Mindestlohn angewiesen, wenn in ihrem eigenen Land die Lebenshaltungskosten deutlich unter den [X.] Verhältnissen liegen. Die Zahlung des in § 20 i.V.m. § 1 Abs. 2 [X.] festgelegten Mindestlohns wäre in solchen [X.]ällen zur Gewährleistung eines existenzsichernden Monatseinkommens nicht erforderlich. Andererseits lassen sich sowohl faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen als auch die Stabilität der [X.]n Sicherungssysteme am ehesten durch eine möglichst umfassende Anwendung des gesetzlichen Mindestlohns auf alle im Inland tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gewährleisten. Vor allem dann, wenn ausländische Arbeitgeber immer wieder Arbeitnehmer im Inland beschäftigen, auch wenn dies bezogen auf den jeweiligen Arbeitnehmer nur vereinzelt und nur für kurze [X.]räume geschehen mag, treten sie damit dauerhaft in Konkurrenz zu inländischen Unternehmen. Zahlt der ausländische Arbeitgeber seinen Arbeitnehmern Löhne, die unter dem gesetzlichen Mindestlohn liegen, und hat er dadurch die Möglichkeit, seine Leistungen zu niedrigeren Preisen anzubieten, als es inländischen Arbeitgebern möglich ist, die ihrerseits an den gesetzlichen Mindestlohn gebunden sind, kann dies sowohl den Wettbewerb als auch die [X.]n Sicherungssysteme beeinträchtigen.

(2) Allerdings sind nach der Rechtsprechung des [X.] gesetzliche Mindestlohnbestimmungen in [X.]ezug auf Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer, die nur für kurze [X.] im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedst[X.]ts tätig sind, eher einschränkend auszulegen.

([X.]) [X.]ereits für die [X.] vor Ablauf der [X.]rist zur Umsetzung der [X.]/[X.] am 16.12.1999 hatte der [X.] entschieden, dass sich die Anwendung nationaler Mindestlohnbestimmungen auf ausländische Arbeitgeber als unverhältnismäßig erweisen kann, wenn es um [X.]eschäftigte eines Unternehmens mit Sitz in einer grenznahen Region geht, die einen Teil ihrer Arbeit in Teilzeit und nur für kurze [X.]räume im Hoheitsgebiet eines oder mehrerer anderer Mitgliedst[X.]ten als desjenigen erbringen, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat ([X.]-Urteil [X.] und [X.], [X.]:C:2001:162, Rz 28 ff. und 41, [X.] 2001, 315). Die zuständigen [X.]ehörden des Aufnahmemitgliedst[X.]ts müssen dem [X.] zufolge in solchen [X.]ällen prüfen, ob und, wenn ja, inwieweit die Anwendung einer nationalen Regelung, die einen Mindestlohn vorschreibt, auf ein solches Unternehmen erforderlich und verhältnismäßig ist, um den Schutz der betroffenen Arbeitnehmer sicherzustellen ([X.]-Urteil [X.] und [X.], [X.]:C:2001:162, Rz 34 ff., [X.] 2001, 315).

([X.]) Ebenso legt der [X.] auch in seiner neueren Rechtsprechung den [X.]egriff "[X.] Arbeitnehmer" in Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] einschränkend aus.

Zwar gilt als [X.] Arbeitnehmer nach Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] jeder Arbeitnehmer, der während eines begrenzten [X.]raums seine Arbeitsleistung im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedst[X.]ts als demjenigen erbringt, in dessen Hoheitsgebiet er normalerweise arbeitet. Eine zeitliche Mindestdauer oder eine [X.]eschränkung auf bestimmte [X.]ranchen enthält die Regelung damit nicht. Verschiedene --zum Teil obligatorische, zum Teil fakultative-- Ausnahmeregelungen in Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 2 bis 5 [X.]/[X.] sprechen grundsätzlich eher dafür, dass es jenseits der dort ausdrücklich geregelten Anwendungsfälle (die den vorliegenden Streitfall nicht betreffen) weder auf die Dauer der Entsendung noch auf den Umfang der zu verrichtenden Arbeiten ankommen kann.

Gleichwohl hat der [X.] entschieden, dass ausgehend von der gesetzlichen Definition in Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] ein Arbeitnehmer nicht als in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedst[X.]ts "entsandt" angesehen werden kann, wenn seine Arbeitsleistung keine hinreichende Verbindung zu diesem Hoheitsgebiet aufweist ([X.]-Urteil [X.] vom 19.12.2019 - [X.]/18, [X.]:[X.], Rz 30 f., [X.] 2020, 151; ähnlich bereits [X.]-Urteil [X.]esdruckerei vom 18.09.2014 - [X.]/13, [X.]:[X.], Rz 33 ff., [X.] 2014, 942). In dem entschiedenen [X.]all ging es um Arbeitnehmer eines Subunternehmens der [X.]ischen [X.]esbahnen ([X.]) mit Sitz in [X.], die in Zügen der [X.] auf der [X.]ahrt durch [X.] Dienstleistungen wie [X.]ordservice, Reinigungsleistungen oder die Verpflegung der [X.]ahrgäste erbringen, gleichwohl aber in [X.] wohnhaft und sozialversichert sind und dort ihren Lebensmittelpunkt haben, die ihren Dienst in [X.] antreten und beenden und dort auch den wesentlichen Teil ihrer Arbeitsleistungen erbringen. Dem [X.] zufolge unterhalten diese Arbeitnehmer keine hinreichende Verbindung zu dem Hoheitsgebiet [X.]s, um als dorthin "entsandt" i.S. von Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.] gelten zu können ([X.]-Urteil [X.], [X.]:[X.], Rz 33 ff., [X.] 2020, 151).

(3) Dementsprechend wird teilweise auch im Schrifttum gefordert, die Verpflichtung aus § 20 [X.] nur bei einem "hinreichenden" sachlichen und zeitlichen Inlandsbezug eingreifen zu lassen, sodass neben [X.] vor allem auch kurzzeitige [X.]eschäftigungen im Inland nicht erfasst werden sollen (so [X.], [X.], 78, 80; [X.]. in [X.]/[X.]/Kalb, a.a.[X.], § 20 [X.] Rz 3; [X.]/Katerndahl, D[X.] 2015, 555; [X.]/[X.]/[X.], Monatsschrift für Deutsches Recht 2016, 624, 625; [X.]ranzen in [X.] [X.]mentar zum Arbeitsrecht, 20. Aufl. 2020, § 20 [X.] Rz 2; [X.], Arbeitsrecht Handbuch, 11. Aufl. 2019, 6. Teil, E. Mindestlohn Rz 63; [X.] in [X.]ner Handbuch z. Arbeitsrecht, 2. Aufl. 2000, § 20 Rz 160; für ein sozialversicherungsrechtliches Verständnis des [X.]egriffs "[X.]eschäftigung im Inland" s. [X.]issels/[X.]alter/[X.], Arbeitsrecht Aktuell 2015, 4, 5).

Teilweise wird allerdings auch vertreten, dass das Tatbestandsmerkmal "[X.]eschäftigung im Inland" in § 20 [X.] grundsätzlich weit auszulegen sei in dem Sinne, dass weder eine zeitliche Mindestdauer der [X.]eschäftigung im Inland noch ein Mindestumfang der im Inland zu verrichtenden Arbeiten vorausgesetzt wird (so [X.]/[X.]/[X.], Neue [X.]schrift für Arbeitsrecht - Rechtsprechungsreport 2014, 569, 570; Hantel, [X.], 410; Lakies, Arbeit und Recht 2016, 14, 15; [X.], Recht der Arbeit 2017, 273, 275 f.; [X.]/[X.], [X.], a.a.[X.], § 20 Rz 15 ff.; gleicher Ansicht auch [X.]/[X.], [X.]/[X.], 2. Aufl. 2016, § 1 [X.] Rz 73 f., allerdings mit der Einschränkung, dass jedenfalls [X.] und im Zweifel auch Kabotagefahrten nicht mindestlohnpflichtig sein sollen; ähnlich auch Pötters/[X.], in: [X.]/Pötters/[X.], Das [X.] in der betrieblichen Praxis, 2015, Rz 254 ff., 273 ff.; [X.] in: [X.]/[X.], [X.]s Arbeits- und Sozialrecht, 1. Aufl. 2016, § 10 Rz 47 ff., spricht sich für eine teleologische Reduktion --nur-- in [X.]ezug auf [X.] aus).

(4) [X.]ür den vorliegenden Streitfall kommt es hierauf jedoch nicht an. Denn ungeachtet der aufgezeigten Problematik müssen die Zollbehörden die Möglichkeit haben, überhaupt erst einmal festzustellen, in welchem Umfang die betreffenden Arbeitnehmer tatsächlich im Inland beschäftigt werden bzw. beschäftigt worden sind. Erst im [X.] an eine solche [X.]eststellung stellt sich dann die [X.]rage, ob der festgestellte Umfang der Tätigkeit eine --im Sinne der [X.]-Rechtsprechung-- hinreichende Verbindung zum [X.] Hoheitsgebiet begründet mit der [X.]olge, dass die Verpflichtung zur Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns nach § 20 [X.] im Einzelfall eingreift.

Die Prüfungsbefugnis der Zollbehörden und die korrespondierenden Mitwirkungspflichten der ausländischen Arbeitgeber werden daher von dem Streit um die Auslegung des Tatbestandsmerkmals "[X.]eschäftigung im Inland" in § 20 [X.] nicht berührt.

(5) Aus der Richtlinie ([X.]) 2020/1057 des [X.]n Parlaments und des Rates vom 15.07.2020 zur [X.]estlegung besonderer Regeln im Zusammenhang mit der [X.]/[X.] und der Richtlinie 2014/67/[X.] für die Entsendung von [X.]fahrern im Straßenverkehrssektor und zur Änderung der Richtlinie 2006/22/[X.] bezüglich der [X.] und der Verordnung ([X.]) Nr. 1024/2012 ([X.] 2020/1057/[X.]) lässt sich kein anderes Ergebnis herleiten.

Zwar gilt nach Art. 1 Abs. 2 und 3 [X.] 2020/1057/[X.] ein [X.]fahrer, der bei einem in einem Mitgliedst[X.]t niedergelassenen Unternehmen beschäftigt ist und bilaterale [X.]eförderungen von Gütern durchführt, nicht als "entsandt" i.S. der [X.]/[X.]. Doch sieht Art. 9 [X.] 2020/1057/[X.] eine Umsetzung dieser Richtlinie erst bis zum 02.02.2022 vor, sodass Art. 1 Abs. 3 [X.] 2020/1057/[X.] für den vorliegenden Streitfall nicht maßgeblich ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich --an[X.] als etwa in [X.]ezug auf [X.] (vgl. den 11. Erwägungsgrund der [X.] 2020/1057/[X.] insoweit auch nicht lediglich um eine schriftliche Klarstellung des [X.]egriffs "[X.] Arbeitnehmer" in Art. 2 Abs. 1 [X.]/[X.].

[X.]) [X.] vom 05.10.2015 ist verhältnismäßig im Sinne der oben (s.II.1.c [X.] (2)) dargestellten [X.]-Rechtsprechung.

Das [X.] hat seine Prüfung auf den von ihm kontrollierten [X.]ahrer und auf den [X.]raum vom 01.07.2015 bis zum 30.09.2015 beschränkt. Gegenstand des --hier noch streitigen-- [X.] sind zudem nur diejenigen Unterlagen, die die Klägerin ihrer eigenen Meldung nach § 16 [X.] zufolge ohnehin in [X.] bereithält. Der Aufwand, der die Vorlage dieser Unterlagen für die Klägerin bedeutet, ist demzufolge nur geringfügig.

Auf die Vorlage dieser Unterlagen kann auch nicht deshalb verzichtet werden, weil das [X.] bereits festgestellt hätte, dass der [X.]ahrer der Klägerin [X.] pro Monat" nach [X.] gefahren ist; denn das [X.] hat solche [X.]eststellungen gerade nicht getroffen. Es hat lediglich --sowohl im Tatbestand auf S. 3 des Urteils als auch in den Entscheidungsgründen auf S. 16 des [X.] wiedergegeben, welche Angaben der [X.]ahrer der Klägerin gemacht hat. Eine Überprüfung dieser Angaben ist bislang nicht möglich gewesen, weil die Klägerin entsprechende Unterlagen auch im finanzgerichtlichen Verfahren nicht vorgelegt hat.

Ungeachtet dessen hat die Klägerin selbst eine Meldung nach der damals geltenden MiLoMeldV abgegeben. Demnach hat es die Klägerin zumindest für möglich gehalten, dass sie unter das [X.] fällt, und somit einen Anlass für die von dem [X.] angestrebte Prüfung gegeben.

[X.]) [X.] vom 05.10.2015 ist nicht in sich wi[X.]prüchlich.

(1) Verwaltungsakte sind, soweit sie objektiv mehrdeutig sind, nach dem objektiven [X.] auszulegen. Maßgeblich für die Auslegung ist, wie der Empfänger das Erklärte nach den ihm bekannten Umständen unter [X.]erücksichtigung von Treu und Glauben verstehen durfte (ständige Rechtsprechung, vgl. [X.][X.]H-Urteile vom 11.04.2018 - X R 39/16, [X.][X.]H/NV 2018, 1075, Rz 26, und vom 30.01.2018 - VIII R 75/13, [X.][X.]HE 260, 450, [X.]St[X.]l II 2019, 91, Rz 35, jeweils m.w.[X.]). Dabei ist die [X.]rage, welchen Inhalt ein Verwaltungsakt hat, vom [X.][X.]H als Revisionsgericht in eigener Zuständigkeit zu beantworten, ohne [X.]indung an die Auslegung durch das [X.] ([X.][X.]H-Urteile vom 25.07.2019 - IV R 47/16, [X.][X.]HE 265, 273, [X.]St[X.]l II 2020, 142, Rz 36, und in [X.][X.]HE 260, 450, [X.]St[X.]l II 2019, 91, Rz 35, m.w.[X.]).

[X.]en sind Verwaltungsakte und dementsprechend im [X.]all der Mehrdeutigkeit der Auslegung zugänglich (vgl. [X.][X.]H-Urteil vom 25.04.2001 - I R 80/97, [X.][X.]H/NV 2001, 1541; [X.][X.]H-[X.]eschlüsse vom 15.05.2009 - IV [X.] 24/09, [X.][X.]H/NV 2009, 1402, unter [X.] 1., und vom 26.06.2007 - V [X.] 97/06, [X.][X.]H/NV 2007, 1805, unter II.1.b [X.]). Der Inhalt einer [X.] kann sich insbesondere aus dem mit "[X.]" überschriebenen Schriftstück und einem [X.]egleitschreiben ergeben; beide Schriftstücke zusammen bilden dann den Verwaltungsakt, der auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen ist (vgl. [X.][X.]H-[X.]eschluss vom 15.02.2008 - II [X.] 79/07, [X.][X.]H/NV 2008, 1102).

(2) Der erkennende Senat geht davon aus, dass die beiden Schreiben vom 05.10.2015 zusammen die hier streitige [X.] bilden.

Das [X.]egleitschreiben nimmt nicht nur unmittelbar auf die lediglich allgemein gehaltene, formularhafte [X.] [X.]ezug, sondern es konkretisiert und beschränkt diese ausdrücklich in [X.]ezug auf den Prüfungsgegenstand und den Prüfungszeitraum, während es sie gleichzeitig in [X.]ezug auf den Prüfungsort modifiziert. Damit wird nach Ansicht des erkennenden Senats ohne weiteres deutlich, dass beide Schreiben im Zusammenhang gelesen und verstanden werden müssen: Während die [X.] allgemein eine Prüfung nach §§ 2 ff. [X.] anordnet, geht aus dem [X.]egleitschreiben hervor, dass lediglich das [X.]eschäftigungsverhältnis des bei der Standortkontrolle angetroffenen [X.]ahrers geprüft werden soll und dass sich diese Prüfung auf den [X.]raum vom 01.07.2015 bis zum 30.09.2015 bezieht. Während die [X.] grundsätzlich eine Prüfung "vor Ort beim Auftraggeber/Arbeitgeber" vorsieht, zugleich aber darauf hinweist, dass auch eine "Herausgabe der zur Prüfung notwendigen Unterlagen durch den Auftraggeber/Arbeitgeber zur Prüfung in den Räumen des [X.]" verlangt werden könne, ergibt sich aus dem [X.]egleitschreiben ausdrücklich und unmissverständlich, dass im vorliegenden [X.]all auf eine Prüfung vor Ort verzichtet wird und dass die Klägerin ihren Verpflichtungen nachkommt, indem sie die angeforderten Unterlagen entweder persönlich oder per Post vorlegt.

Mag man darin mit der Klägerin auf den ersten [X.]lick einen Wi[X.]pruch sehen, so ist dieser jedoch nur vordergründig und lässt sich ohne weiteres unter [X.]erücksichtigung der konkreten Umstände und [X.]esonderheiten des vorliegenden [X.]alles im Wege der Auslegung auflösen mit dem Ergebnis, dass das [X.] von einer Prüfung der angeforderten Lohnunterlagen am Sitz der Klägerin ausdrücklich Abstand genommen hat.

[X.]) [X.] vom 05.10.2015 ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil seit ihrem Erlass inzwischen mehr als zwei Jahre vergangen sind.

Auf den Ablauf der zweijährigen [X.]ereithaltefrist des § 17 Abs. 2 [X.] kann sich die Klägerin nicht berufen, da sie vom [X.] bereits mit der [X.] vom 05.10.2015 --also innerhalb der [X.] zur Vorlage der betreffenden Unterlagen aufgefordert worden ist. Es wäre wi[X.]innig, wollte man dem Arbeitgeber die Möglichkeit eröffnen, seine Verpflichtungen nach dem [X.] dadurch zu unterlaufen, dass er die Vorlage von Unterlagen verweigert bzw. hinauszögert und auf diese Weise den Ablauf der Zweijahresfrist herbeiführt. Es genügt demnach, wenn die Zollbehörden innerhalb der Zweijahresfrist eine Prüfung anordnen und die Vorlage der vom Arbeitgeber nach § 17 [X.] zu erstellenden und bereitzuhaltenden Unterlagen verlangen.

ee) Schließlich ist die [X.] vom 05.10.2015 auch nicht rechtsmissbräuchlich, weil, wie die Klägerin meint, sämtliche Verjährungsfristen für die Ahndung von Verstößen gegen das [X.] verstrichen wären, sodass es inzwischen an einem nachvollziehbaren Prüfungszweck fehlen würde.

(1) Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung ist eine Prüfungsanordnung nicht schon deshalb rechtswidrig, weil die [X.], die überprüft werden sollen, möglicherweise verjährt sind oder aus anderen Gründen nicht mehr durchgesetzt werden können; das gilt jedenfalls dann, wenn der Eintritt der Verjährung nicht offensichtlich ist (vgl. [X.][X.]H-Urteil vom 23.07.1985 - VIII R 48/85, [X.][X.]HE 145, 3, [X.]St[X.]l II 1986, 433; [X.][X.]H-[X.]eschlüsse vom 03.03.2006 - IV [X.] 39/04, [X.][X.]H/NV 2006, 1250; vom 13.03.2002 - XI [X.] 122/01, [X.][X.]H/NV 2002, 1012, und vom 29.05.2001 - VIII [X.] 1/01, [X.][X.]H/NV 2001, 1569; s.a. [X.] in [X.], § 193 AO Rz 38 und § 196 AO Rz 72). Diese Rechtsprechung gilt nach Auffassung des erkennenden Senats sinngemäß auch für Prüfungen nach dem [X.]

(2) Im vorliegenden Streitfall ist eine Ahndung möglicher Verstöße gegen das [X.] nicht offensichtlich ausgeschlossen.

Gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) i.V.m. § 21 Abs. 3 [X.] verjährt die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten nach dem [X.], da diese mit einer Geldbuße im Höchstmaß von mehr als 15.000 € bedroht sind, in drei Jahren. Gemäß § 31 Abs. 3 Satz 1 OWiG beginnt die Verjährung, sobald die Handlung beendet ist. Tritt ein zum Tatbestand gehörender Erfolg erst später ein, so beginnt die Verjährung gemäß § 31 Abs. 3 Satz 2 OWiG mit diesem [X.]punkt.

Maßgebliche "Handlungen" können im vorliegenden Streitfall neben der fehlenden Duldung oder Mitwirkung bei der Prüfung entgegen § 15 Satz 1 [X.] i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder 3 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) auch Verstöße gegen die Aufzeichnungs- oder Aufbewahrungspflichten des § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 7 [X.]) und gegen die [X.]ereithaltepflichten des § 17 Abs. 2 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 8 [X.]) sowie die fehlende bzw. nicht rechtzeitige Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns entgegen § 20 [X.] (§ 21 Abs. 1 Nr. 9 [X.]) sein.

Ob die Klägerin gegen diese Pflichten verstoßen hat und gegebenenfalls gegen welche und insbesondere wie lange, lässt sich gegenwärtig nicht feststellen. Ergibt die angeordnete Prüfung, dass die Klägerin als ausländische Arbeitgeberin in den Anwendungsbereich des [X.] fällt und dass sie tatsächlich gegen die ihr danach obliegenden Pflichten verstoßen hat, wäre das [X.] berechtigt und unter Umständen auch verpflichtet, im Wege einer [X.]prüfung oder einer sog. Erweiterungsanordnung (zur Unterscheidung vgl. [X.][X.]H-[X.]eschluss vom 15.04.2016 - X [X.] 155/15, [X.][X.]H/NV 2016, 1139, Rz 10) weitere [X.]räume und ggf. auch weitere Arbeitnehmer in die Prüfung miteinzubeziehen, um den tatsächlichen Umfang der [X.] zu ermitteln. Dabei tritt der Erfolg der jeweiligen Handlung i.S. von § 31 Abs. 3 Satz 2 OWiG jedenfalls in [X.]ezug auf § 21 Abs. 1 Nr. 9 i.V.m. § 20 [X.] ohnehin erst mit der letzten Auszahlung eines zu geringen Monatslohns ein.

Dementsprechend steht zum gegenwärtigen [X.]punkt noch gar nicht fest, ob tatsächlich in [X.]ezug auf alle --möglichen-- Verstöße der Klägerin gegen das [X.] Verfolgungsverjährung eingetreten ist.

3. [X.] beruht auf § 135 Abs. 2 [X.]O.