L e i t s ä t z e

zum [X.]eschluss des [X.]

vom 7. Juni 2000

- 2 [X.]vL 1/97 -

1. [X.]erfassungsbeschwerden und [X.]orlagen von Gerichten, die eine [X.]erletzung in Grundrechten des Grundgesetzes durch sekundäres [X.]srecht geltend machen, sind von vornherein unzulässig, wenn ihre [X.]egründung nicht darlegt, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nach Ergehen der [X.]-Entscheidung ([X.] 73, 339 <378 bis 381>) unter den erforderlichen [X.]abgesunken sei.
2. Deshalb muss die [X.]egründung der [X.]orlage oder einer [X.]erfassungsbeschwerde im Einzelnen darlegen, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist. Dies erfordert eine Gegenüberstellung des Grundrechtsschutzes auf nationaler und auf [X.]sebene in der Art und Weise, wie das [X.] sie in [X.] 73, 339 (378 bis 381) geleistet hat.

[X.]

- 2 [X.]vL 1/97 -

Im Namen des [X.]olkes

In dem [X.]erfahren

zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob

- [X.] und [X.]orlagebeschluss des [X.]erwaltungsgerichts [X.] vom 24. Oktober 1996 - 1 E 798/95 ([X.]), 1 E 2949[X.] ([X.]) -

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
[X.]roß,
Osterloh,
[X.]

am 7. Juni 2000 einstimmig beschlossen:

Die [X.]orlage ist unzulässig.

Gründe:

A.

Die [X.]orlage betrifft die [X.]erfassungsmäßigkeit der Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation der Europäischen [X.] für [X.]ananen in der [X.]undesrepublik [X.].

I.

1. Der Markt für [X.]ananen war innerhalb der Europäischen [X.] bis zum Jahre 1993 in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich geregelt. Zum Teil bestanden geschlossene Märkte mit garantierten Preisen, wie etwa in [X.], zum Teil offene Märkte ohne mengenmäßige [X.]eschränkungen, wie etwa in [X.]. Auf Grund des sogenannten [X.]ananenprotokolls zum [X.]-[X.]ertrag konnte die [X.]undesrepublik [X.] eine bestimmte Menge [X.]ananen - im Jahre 1992 zuletzt 1,371 Mio. Tonnen - zollfrei einführen (Protokoll über das Zollkontingent für die Einfuhr von [X.]ananen, [X.] 1957 S. 1008, vgl. [X.], [X.]. [X.][X.] R - [X.]/Rat -, Slg. 1993, [X.], Rn. 8 f.).

Am 1. Juli 1993 trat nach Art. 33 Satz 2 der [X.]erordnung ([X.]) Nr. 404[X.] des Rates vom 13. Februar 1993 ([X.] vom 25. Februar 1993, Nr. L 47/1; im Folgenden: [X.] 404[X.]) die gemeinsame Marktorganisation für [X.]ananen (im Folgenden: [X.]ananenmarktordnung) in [X.], mit der unter anderem das im [X.]ananenprotokoll eingeräumte [X.]aufgehoben wurde (Art. 21 Abs. 2 [X.] 404[X.]).

Die [X.]erordnung unterscheidet [X.]ananen nach ihrem Herkunftsgebiet: "[X.]sbananen" werden auf dem Gebiet der Europäischen [X.] produziert. "[X.]" stammen aus bestimmten [X.] [X.], der [X.] und des [X.], die als sogenannte [X.][X.] seit geraumer Zeit über spezielle, multilaterale Abkommen ([X.]erträge von Lomé; zum Inhalt des [X.]ierten [X.][X.]-Abkommens von Lomé vom 15. Dezember 1989 in [X.]ezug auf [X.]ananen vgl. Report of the Appellate [X.]ody, [X.]/DS27/A[X.]/R, 9. September 1997, Rn. 169 ff.) mit der Europäischen [X.] verbunden sind (hierzu Art. 179 Abs. 3 [X.][X.]-Fassung von Amsterdam; Auflistung der [X.][X.] etwa in: Abkommen zur Änderung des [X.]ierten [X.][X.]-Abkommens von Lomé, unterzeichnet in [X.] am 4. November 1995, [X.] 1997 S. 1615). Als "traditionelle" [X.] wird dabei ein Kontingent von [X.]ananen bis zu einem Gesamtgewicht von 857.700 Tonnen (vgl. Anhang [X.] 404[X.]) bezeichnet, was der herkömmlichen Einfuhrmenge aus den [X.][X.] entspricht. Darüber hinausgehende Einfuhren werden als "nichttraditionelle" [X.] bezeichnet. "Drittlandsbananen" schließlich stammen weder aus der [X.] noch aus [X.][X.].

[X.]s- und [X.] können in Preis und Qualität nicht mit Drittlandsbananen konkurrieren. In [X.] waren vor allem Drittlandsbananen bekannt und verbreitet (zum Überwiegen von Drittlandsbananen auf offenen Märkten: [X.], [X.]/DS27/R/USA, 22. Mai 1997, Rn. 3.5). Die [X.]ananenmarktordnung soll die [X.]sproduktion von [X.]ananen stützen und den zollfreien Absatz traditioneller [X.] ermöglichen, ohne die Einfuhr von Drittlandsbananen und nichttraditionellen [X.] zu behindern ([X.]egründungserwägungen 2 ff. der [X.] 404[X.]).

2. Für [X.]sbananen werden zu diesem Zweck [X.]eihilferegelungen geschaffen (Art. 10 ff. [X.] 404[X.]). Traditionelle [X.] bedürfen - wie alle außerhalb der [X.] produzierten [X.]ananen - einer Einfuhrbescheinigung (Art. 17 [X.] 404[X.]), sind aber zollfrei ([X.]egründungserwägung 12 der [X.] 404[X.]).

Nichttraditionelle [X.] und Drittlandsbananen können im Rahmen eines bestimmten [X.] zu geringen Zollsätzen oder zollfrei eingeführt werden; außerhalb dieses Kontingents unterliegen sie einem hohen Zollsatz. Das jährliche Zollkontingent betrug nach Art. 18 [X.] 404[X.] ursprünglich 2 Mio. Tonnen. In diesem Rahmen konnten nichttraditionelle [X.] zollfrei, Drittlandsbananen zu einem Zollsatz von 100 [X.]/t eingeführt werden. Außerhalb des Kontingents unterlagen [X.] einem Zollsatz von 750 [X.]/t, Drittlandsbananen einem Zollsatz von 850 [X.]/t.

[X.] für nichttraditionelle [X.] und Drittlandsbananen wird nach [X.]n und nach wirtschaftlicher Tätigkeit aufgeteilt. Unter den [X.]n wird das Zollkontingent nach Art. 19 [X.] 404[X.] wie folgt verteilt:

- 66,5 v.H. für die Gruppe der [X.]n, die Drittlandsbananen und/oder nichttraditionelle [X.] vermarktet haben;

- 30 v.H. für die Gruppe der [X.]n, die [X.]sbananen und/oder traditionelle [X.] vermarktet haben;

- 3,5 v.H. für die in der [X.] niedergelassenen [X.]n, die ab 1992 mit der [X.]ermarktung von anderen als [X.]s- und/oder traditionellen [X.] beginnen.

In der in Art. 2 [X.] ([X.]) Nr. 1442[X.] der [X.] vom 10. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für [X.]ananen ([X.] 142 vom 12. Juni 1993 - im Folgenden: [X.] 1442[X.] -, S. 6) verwendeten Terminologie werden diese drei Gruppen in der genannten Reihenfolge als Gruppen A, [X.] und [X.] bezeichnet.

Einfuhrlizenzen der Kategorien A und [X.] werden zusätzlich zwischen den [X.]n auf der Grundlage ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit aufgeteilt. Dabei wird zwischen drei Gruppen unterschieden, die folgende Tätigkeiten ausüben:

- Erstimporteure: Ankauf von grünen [X.]ananen mit Ursprung in Drittländern und/oder [X.][X.] bei den Erzeugern, gegebenenfalls Erzeugung sowie [X.]erwendung und [X.]erkauf in der [X.];

- Zweitimporteure: als Eigentümer der grünen [X.]ananen Lieferung und Abfertigung zum freien [X.]erkehr sowie [X.]erkauf im Hinblick auf die Abfertigung zum freien [X.]erkehr in der [X.]. [X.], die das Risiko der Qualitätsminderung oder des [X.]erlustes der Erzeugnisse tragen, werden dabei den Eigentümern der Erzeugnisse gleichgestellt;

- Reifer: Reifung der ihnen gehörenden [X.]ananen und Abfertigung zum freien [X.]erkehr in der [X.] (Art. 3 [X.] 1442[X.]).

Zur Ermittlung der einem [X.]n zukommenden Importmengen werden die von den [X.]n jeweils in einem Referenzzeitraum von drei Jahren vermarkteten [X.]ananenmengen errechnet. Auf diese sogenannte Referenzmenge wird sodann ein Gewichtungskoeffizient nach der wirtschaftlichen Tätigkeit angewandt, nämlich 57 v.H. für Erstimporteure, 15 v.H. für Zweitimporteure und 28 v.H. für Reifer. Nach Maßgabe des jährlichen [X.] und des Gesamtvolumens der Referenzmengen der [X.]n wird sodann anhand der so ermittelten Zahl die jedem [X.]n zuzuteilende Menge an Einfuhrlizenzen errechnet (Art. 5, 6 [X.] 1442[X.]).

3. Die [X.]ananenmarktordnung wurde in der Folgezeit mehrfach ergänzt und geändert.

So fasste die [X.] 3290/94 mit Geltung ab dem 1. Januar 1995 einige Artikel der [X.] 404[X.] neu. Mit Art. 18 [X.] 404[X.] (n.F.) wurden der Zollsatz für die Einfuhr von Drittlandsbananen innerhalb des Kontingents auf 75 [X.]/t gesenkt und das jährliche Zollkontingent von 2 Mio. Tonnen auf 2,1 Mio. Tonnen für 1994 sowie auf 2,2 Mio. Tonnen für die Folgezeit erhöht (vgl. [X.]erordnung <[X.]> Nr. 3290/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über erforderliche Anpassungen und Übergangsmaßnahmen im Agrarsektor zur Anwendung der im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der [X.] geschlossenen Übereinkünfte, [X.] 349 vom 31. Dezember 1994, [X.], Anhang X[X.], Punkt 4; zum Inkrafttreten der Änderung vgl. Art. 6 Abs. 2 lit. d der [X.] 3290/94). Weitere Erhöhungen des [X.] auf Grund von [X.]edarfsvorausschätzungen blieben möglich. Tatsächlich betrug das Kontingent im [X.] Tonnen ([X.], [X.]/DS27/R/USA, 22. Mai 1997, Rn. 3.9). Außerhalb des Kontingents wurden durch die Neufassung der [X.] 404[X.] die ursprünglich festen Zollsätze von 750 [X.]/t für nichttraditionelle [X.] und 850 [X.]/t für Drittlandsbananen durch eine komplexere Regelung ersetzt (Art. 18 Abs. 2 in [X.]erbindung mit Art. 15 [X.] 404[X.] in der Fassung der [X.] 3290/94), die jedoch weiterhin bestimmte, dass - für Einfuhren außerhalb des Kontingents - der Zollsatz für nichttraditionelle [X.] um 100 [X.]/t unter dem Zollsatz für Drittlandsbananen lag. In der Praxis lief dies für die [X.] auf einen Zollsatz von 793 [X.]/t für Drittlandsbananen, 693 [X.]/t für nichttraditionelle [X.] hinaus (Report of the Appellate [X.]ody, [X.]/DS27/A[X.]/R, 9. September 1997, Rn. 173).

Im Zusammenhang mit der Einleitung eines Streitbeilegungsverfahrens im Rahmen des [X.] (sogenanntes zweites [X.]ananen-Panel) schloss die Europäische [X.] ein Rahmenabkommen über [X.]ananen mit vier lateinamerikanischen [X.] ([X.], [X.]osta Rica, [X.]enezuela, [X.]). Das Rahmenabkommen wurde [X.] durch die am 5. März 1995 in [X.] getretene [X.] ([X.]) Nr. 478/95 der [X.] vom 1. März 1995 mit ergänzenden Durchführungsbestimmungen zu der [X.] ([X.]) Nr. 404[X.] des Rates betreffend die Zollkontingentregelung für die Einfuhr von [X.]ananen in die [X.] und zur Änderung der [X.] ([X.]) Nr. 1442[X.] ([X.] 49 vom 4. März 1995, S. 13 - im Folgenden: [X.] 478/95 -) umgesetzt. Nach Art. 1 Abs. 1 [X.] 478/95 wurde das - bereits nach [X.]n und nach wirtschaftlicher Tätigkeit aufgeteilte - Zollkontingent für Einfuhren von Drittlandsbananen und nichttraditionellen [X.] zusätzlich noch nach einzelnen Exportländern aufgeteilt. Dabei wurde mit [X.] Tabelle 2 [X.] 478/95 die Menge der zollfrei einführbaren nichttraditionellen [X.] auf 90.000 Tonnen festgelegt. [X.]ei den Drittlandsbananen stehen [X.] 21 v.H., [X.]osta Rica 23,4 v.H., [X.] 3 v.H. und [X.]enezuela 2 v.H. des Kontingents zu; die restlichen 50,6 v.[X.]verteilen sich - abzüglich der 90.000 Tonnen nichttraditioneller [X.] - auf die übrigen Exportländer von Drittlandsbananen (vgl. [X.] Tabelle 1 und 3 [X.] 478/95; vgl. auch [X.], [X.]/DS27/R/USA, 22. Mai 1997, Rn. 3.11).

Art. 3 Abs. 2 [X.] 478/95 bestimmte zudem auf der [X.]asis des Rahmenabkommens, dass Waren mit Ursprung aus [X.], [X.]osta Rica oder [X.] von [X.]n der Gruppen A und [X.] nur bei [X.]orlage einer von diesen Ländern erteilten Ausfuhrlizenz eingeführt werden dürfen. Die mit der Erteilung der Ausfuhrlizenzen verbundenen Kosten führten dazu, dass der von diesen [X.]n für [X.]ananen zu entrichtende Preis um 33 v.H. über dem von [X.]n der Gruppe [X.] zu entrichtenden lag.

Dieses Erfordernis von speziellen Ausfuhrlizenzen bei Importen aus den genannten Ländern hat der Europäische Gerichtshof mit zwei Urteilen vom 10. März 1998 wegen [X.]erstoßes gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 40 Abs. 3 [X.]. 2 [X.][X.], das nur spezifischer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes sei, insoweit für ungültig erklärt, als Ausfuhrlizenzen nur von [X.]n der Gruppen A und [X.], nicht aber von [X.]n der Gruppe [X.] verlangt wurden ([X.]. [X.]-122/95 - [X.]undesrepublik [X.]/Rat -, Slg. 1998, [X.] und verb. [X.]. [X.]-364/95 und [X.]-365/95 - T. Port GmbH & [X.]o. KG/Hauptzollamt Hamburg-Jonas -, Slg. 1998, [X.]). Im Übrigen lassen die beiden Urteile die Gültigkeit der [X.]ananenmarktordnung unberührt.

II.

1. Klägerinnen der beiden Ausgangsverfahren sind 19 Unternehmen der sogenannten [X.]. Sie sind als Importeure von [X.]ananen auf allen Stufen des Transports, der Reifung und der [X.]ermarktung tätig. 30 v.H. ihrer Umsätze entfallen auf die [X.]ermarktung von [X.]ananen. Zwischen 1989 und 1991 führte die [X.] jährlich durchschnittlich 410.000 Tonnen Drittlandsbananen ein.

Nach Inkrafttreten der [X.]ananenmarktordnung wurden die Klägerinnen als [X.] der [X.]eingeordnet und erhielten für das 3. Quartal 1993 eine vorläufige Kontingentmenge zugeteilt. Widersprüche gegen die darin liegende [X.]eschränkung der Importmenge wurden unter Hinweis auf das [X.]srecht zurückgewiesen. Mit der hiergegen gerichteten Klage machten die Klägerinnen im ersten Ausgangsverfahren zunächst geltend, die [X.] 404[X.] verstoße gegen das [X.]srecht. Das [X.]erwaltungsgericht legte die Frage dem Europäischen Gerichtshof vor. Zugleich sprach es den Klägerinnen im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes für die Monate November und Dezember 1993 weitere Einfuhrlizenzen für Drittlandsbananen zum Zollsatz von 100 [X.]/t zu, die im Falle eines Unterliegens in der Hauptsache mit den den Klägerinnen [X.] zustehenden Referenzmengen zu verrechnen waren.

Das zweite Ausgangsverfahren betrifft die den Klägerinnen zugewiesenen Einfuhrlizenzen für das Jahr 1995.

2. Der Europäische Gerichtshof entschied mit Urteil vom 9. November 1995 ([X.], [X.]. [X.]-466[X.] - [X.]/[X.]undesamt für Ernährung und Forstwirtschaft -, Slg. 1995, [X.]) weitgehend unter [X.]erweis auf sein Urteil vom 5. Oktober 1994 ([X.], [X.]. [X.][X.] - [X.]undesrepublik [X.]/Rat -, Slg. 1994, I-4973), gegen die Gültigkeit der [X.] 404[X.] bestünden keine [X.]edenken. Die Klägerinnen beantragten nunmehr in beiden Ausgangsverfahren festzustellen, dass die ihnen erteilten [X.]escheide und Widerspruchsbescheide insoweit rechtswidrig seien, als sie sie in der Einfuhr von [X.]ananen aus Drittstaaten in die Europäische [X.] beschränkten. Die Anwendung der Einfuhrregelung nach [X.] 404[X.] und [X.] 478/95 sei wegen [X.]erstoßes gegen Art. 2 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig.

III.

Das [X.]erwaltungsgericht [X.] hat mit [X.]eschluss vom 24. Oktober 1996 das [X.]erfahren ausgesetzt und dem [X.] in erster Linie die Frage vorgelegt, ob die Anwendung von Art. 17 bis 19 und von Art. 21 Abs. 2 [X.] 404[X.] sowie der [X.] 478/95 in [X.] mit Art. 23 Abs. 1 Satz 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sei. Sollte das [X.] die Statthaftigkeit dieser [X.]orlage verneinen oder die Frage bejahen, so stelle sich die Frage, ob die [X.] Zustimmungsgesetze zu den [X.]-[X.]erträgen insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar seien, als sie dem [X.]sgesetzgeber die [X.]efugnis übertragen hätten, die genannten [X.]en [X.]orschriften in [X.] in Geltung zu setzen.

Zur [X.]egründung führt das [X.]erwaltungsgericht im Wesentlichen aus:

1. Die [X.]orlage sei entsprechend [[X.]-443f-b67a-f5b186e132f5]Art. 100 Abs. 1 [X.]] statthaft.

a) [X.]orlagegegenstand nach Art. 100 Abs. 1 GG seien förmliche und nachkonstitutionelle Gesetze des [X.]undes und der Länder. Eine [X.]orlage von Normen des sekundären [X.]srechts an das [X.] nach Art. 100 Abs. 1 GG scheide daher grundsätzlich aus. Gesetzlicher [X.] sei insoweit der Europäische Gerichtshof. [X.]erneine der Europäische Gerichtshof [X.]erstöße gegen das [X.]srecht, meine das vorlegende Gericht aber, dass die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs den nach dem Grundgesetz zu gewährenden Grundrechtsschutz nicht gewährleiste, die völkerrechtlichen [X.]erpflichtungen der [X.]undesrepublik [X.] aus dem [X.] nicht wahre oder einem Handeln des [X.]sgesetzgebers außerhalb oder unter [X.]erletzung der [X.]orschriften des [X.]-[X.]ertrags nicht entgegentrete, so stelle sich die Frage nach den Grenzen des Anwendungsvorranges des [X.]srechts. Diese Grenzen seien für die [X.]undesrepublik [X.] in Art. 23 Abs. 1 GG niedergelegt.

b) Zwischen den Entscheidungen des [X.]s in [X.] 73, 339 ([X.]) und in [X.] 89, 155 ([X.]) bestünde in zweierlei Hinsicht ein Unterschied. Zum einen erstrecke das [X.] seit dem [X.]-Urteil seine Prüfungs- und [X.]erwerfungskompetenz auch auf in [X.] wirksame Hoheitsakte der [X.], gewährleiste also den Grundrechtsschutz von [X.] bei der Ausübung hoheitlicher Gewalt sowohl von nationalen als auch von [X.]sorganen. Zum anderen übe das [X.], anders als nach der [X.] [X.], seine Prüfungsbefugnis ausdrücklich wieder aus, wenn auch in Kooperation mit dem Europäischen Gerichtshof. Daraus folge, dass [X.]erfassungsbeschwerden und [X.]vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG jedenfalls dann statthaft sein müssten, wenn dargelegt werde, dass Akte der [X.] in die durch das Grundgesetz geschützten Grundrechte eines [X.]ürgers der [X.]undesrepublik [X.] eingriffen und der in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gegenüber dem Grundrechtseingriff gewährte Grundrechtsschutz nicht dem nach dem Grundgesetz zu gewährenden unabdingbaren [X.] entspreche. Die Frage, ob ein solcher [X.] gewahrt sei, könne nur auf [X.] geklärt werden. Ein spezielles [X.]erfahren, in dem diese Frage geklärt werden könne, sei im nationalen Recht nicht vorgesehen. Da das [X.]erwerfungsmonopol für grundrechtswidrige [X.] Gesetze beim [X.] liege, sei es geboten, die bestehende Regelungslücke durch entsprechende Anwendung des Art. 100 Abs. 1 GG zu schließen.

Allerdings gewähre das [X.] Grundrechtsschutz gegenüber sekundärem [X.]srecht nicht schon dann, wenn sich der durch den Europäischen Gerichtshof und der durch das [X.] gewährte Grundrechtsschutz nicht voll deckten oder in einem Einzelfall der Grundrechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof ausfalle. [X.]ielmehr müssten die Grundrechte durch die [X.] generell und in ihrem Wesen evident missachtet werden, das heisst strukturelle Defizite in der Grundrechtsgewährung festzustellen sein.

Die [X.]orlage werde darauf gestützt, dass die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs den Grundrechtsschutz der Klägerinnen individuell und für den [X.]ereich des Marktordnungsrechts auch generell nicht gewährleiste.

2. Die Klägerinnen würden durch die [X.] des Abschnitts I[X.] der [X.] 404[X.] und der [X.] 478/95 in [X.]erbindung mit den Durchführungsbestimmungen der [X.] 1442[X.] in ihren Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Es sei ihnen nicht möglich gewesen und auch weiterhin nicht möglich, hiergegen durch die [X.]sgerichte einen Grundrechtsschutz zu erlangen, der dem nach dem Grundgesetz zu gewährleistenden unabdingbaren [X.] entspreche.

a) Die Klägerinnen hätten auf Grund der [X.] durch die [X.]ananenmarktordnung nur noch weniger als 50 v.H. der zuvor eingeführten Mengen an Drittlandsbananen in die [X.]undesrepublik [X.] einführen können. Diese Folge sei ab dem 1. Juli 1993 ohne Übergangsregelung und auf Dauer eingetreten. Ein Ersatz durch die Einfuhr von [X.]s- oder [X.] sei nicht möglich gewesen, weil die Erzeuger solcher [X.]ananen durch langfristige [X.]erträge mit traditionellen [X.]ermarktern und Importeuren von [X.]s- und [X.] gebunden gewesen seien. Die [X.]erordnung selbst habe für eine solche Ersatzmöglichkeit keine [X.]orsorge, etwa durch Zuteilung von Zollkontingenten, getroffen.

Der übergangslose Mengenentzug habe für die [X.]etriebe der Klägerinnen dazu geführt, dass die vorhandenen, teilweise nur für die [X.]ermarktung von [X.]ananen erforderlichen [X.]etriebsanlagen - wie [X.]erladeterminals, Kühlhäuser und Reifereien - gar nicht mehr oder nicht mehr wirtschaftlich genutzt werden könnten und deshalb einzelne [X.]etriebe oder [X.]etriebsteile hätten schließen und Arbeitnehmer entlassen müssen.

b) Die [X.] und ihre Folgen stellten einen faktischen Eigentumseingriff dar.

[X.]is zum Inkrafttreten der [X.]ananenmarktordnung habe das sogenannte [X.]ananenprotokoll der [X.]undesrepublik [X.] und damit den [X.]n in [X.] die zollfreie Einfuhr von [X.]ananen in bestimmter Menge garantiert. Das Protokoll sei nach Art. 239 [X.][X.] (nunmehr: Art. 311) [X.]estandteil des [X.]-[X.]ertrages gewesen. Im [X.]ertrauen auf das [X.]ananen-Protokoll hätten die Klägerinnen ihre Geschäftstätigkeit gestaltet und die erforderlichen [X.]etriebsanlagen geschaffen. Die [X.] des Abschnittes I[X.] der [X.] 404[X.] hätten dazu geführt, dass die [X.]etriebe nicht oder nicht mehr wirtschaftlich hätten fortgeführt werden können.

Die Regelungen der [X.] 404[X.] stellten keine zulässige [X.]estimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

Zu berücksichtigen sei zwar, dass nach [[X.]-8ff8-4b24-9001-b764370443bf]Art. 40 [X.][X.][/ref] (nunmehr: Art. 34) eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen werde, um die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik der [X.] im Sinne des Art. 39 [X.][X.] (nunmehr: Art. 33) zu erreichen. Nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 lit. c [X.][X.] (nunmehr: Art. 34 Abs. 1 Satz 2 lit. c) gehöre zu den zulässigen Organisationsformen auch eine europäische Marktordnung. [X.]or diesem Hintergrund hätten die Klägerinnen damit rechnen müssen, dass der [X.]sgesetzgeber eine gemeinsame Marktorganisation für [X.]ananen schaffe. Auch auf [X.] sei anerkannt, dass dem Gesetzgeber bei einer solchen Neuordnung eines Rechtsgebietes ein besonders weiter Spielraum zustehe. Er könne Rechtspositionen verkürzen oder umformen, wenn Gründe des Gemeinwohls vorlägen, die den [X.]orrang vor dem berechtigten [X.]ertrauen auf den Fortbestand eines wohlerworbenen Rechtes verdienten. Aus dem [X.]erhältnismäßigkeitsgrundsatz folge dann aber die Notwendigkeit einer schonenden Übergangsregelung ([X.]erweis auf [X.] 58, 300 <351>), deren Umfang von einer Abwägung zwischen [X.]ertrauensschaden und Allgemeininteresse abhänge ([X.]erweis auf [X.] 70, 101 <114>). Der [X.]sgesetzgeber habe gegen den [X.]erhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen, weil er keine Übergangsregelung zu Gunsten der Drittlands-[X.]n getroffen habe.

c) Die Einfuhrregelung und ihre Folgen griffen auch in die [X.]erufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ein.

Nicht betroffen sei zwar das Recht der [X.]erufswahl, die Einfuhrregelung beschränke jedoch die [X.]erufsausübungsfreiheit in verfassungswidriger Weise.

d) Auch Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt.

Abschnitt I[X.] der [X.] 404[X.] behandele Drittlands-[X.] und die Gruppe der [X.]s- und [X.][X.]n in unterschiedlicher Weise. Der Gruppe der [X.]s- und [X.][X.]n würden 30 v.H. des [X.] für Drittlandsbananen zugeteilt, ohne dass diese Gruppe bisher Handelsbeziehungen zu Drittlandserzeugern gehabt hätte. Zugleich bleibe das bestehende [X.]ermarktungsmonopol dieser Gruppe für [X.]s- und [X.] faktisch unberührt, da es den Drittlands-[X.]n wegen der bestehenden vertraglichen [X.]eziehungen zwischen den [X.] und [X.]smarktbeteiligten einerseits und den entsprechenden Erzeugern andererseits nicht gelungen sei, in wesentlichem Umfang [X.]ertragsbeziehungen zu [X.]s- und [X.]Erzeugern anzubahnen. Daher stünden den Klägerinnen der Ausgangsverfahren als Drittlands-[X.]n nur noch rund 50 v.H. der früher eingeführten Mengen an [X.]ananen zur [X.]ermarktung zur [X.]erfügung. Der Gruppe der [X.]s- und [X.][X.]n hingegen stünden neben den [X.]s- und [X.] zusätzlich noch 30 v.H. des Einfuhrkontingents an Drittlandsbananen zur [X.]erfügung.

3. Der Grundrechtsschutz, den die Klägerinnen gegenüber den genannten Grundrechtsverletzungen durch den Europäischen Gerichtshof erhalten hätten und hätten erhalten können, entspreche nicht dem nach dem Grundgesetz zu gewährenden unabdingbaren [X.].

Die Wahrung der Grundrechte gehöre zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der [X.]. Eigentumsrecht, [X.]erufsfreiheit und allgemeiner Gleichheitssatz seien in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs grundsätzlich anerkannte [X.]sgrundrechte. Im [X.]ereich des Marktordnungsrechts bestehe jedoch zwischen dem nach dem Grundgesetz zu gewährleistenden Grundrechtsschutz in seiner Ausprägung durch das [X.] einerseits und dem Grundrechtsschutz nach dem [X.]srecht in seiner Ausprägung durch den Europäischen Gerichtshof andererseits ein strukturelles Defizit.

4. Die Frage nach der Anwendbarkeit der [X.] 404[X.] und der [X.] 478/95 sei auch entscheidungserheblich. Im Fall ihrer Anwendbarkeit sei die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der [X.]escheide gerichtete Klage abzuweisen, weil [X.] nicht erkennbar seien. Seien die [X.]erordnungen hingegen nicht anwendbar, so sei der Klage stattzugeben, da Einfuhrbeschränkungen für [X.]in die [X.]undesrepublik [X.] nicht bestünden und die [X.]escheide rechtswidrig seien.

Eine andere Möglichkeit, zu Gunsten der Klägerinnen zu entscheiden, bestehe nicht.

I[X.].

1. Mit Schreiben vom 26. März 1997 wurde das [X.]erwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass im [X.] an den [X.]orlagebeschluss der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 26. November 1996 ([X.]. [X.]-68/95 - T. Port GmbH & [X.]o. KG/[X.]undesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung -, Slg. 1996, [X.]) eine Entscheidung getroffen habe, nach der Art. 30 [X.] 404[X.] die [X.] zum Erlass aller für erforderlich erachteten Übergangsmaßnahmen verpflichte. Diese Übergangsmaßnahmen müssten die Lösung der Probleme ermöglichen, die nach Einführung der gemeinsamen Marktorganisation eingetreten seien, ihren Ursprung jedoch in dem Zustand der nationalen Märkte vor Erlass der [X.]erordnung hätten. Diese Entscheidung könne im Rahmen des im [X.]orlagebeschluss erörterten Fehlens einer Übergangsregelung [X.]edeutung gewinnen.

2. Der [X.]orsitzende der vorlegenden Kammer des [X.]erwaltungsgerichts hat das [X.]erichterstatterschreiben unter Hinweis auf die Ausführungen im [X.]orlagebeschluss beantwortet, denen zufolge Art. 30 [X.] 404[X.] keine Handhabe biete, den Grundrechtsverletzungen abzuhelfen. Es liege nicht etwa eine vom [X.]erordnunggeber nicht oder so nicht gesehene Härte im Einzelfall vor, sondern eine vom [X.]erordnunggeber gewollte Härte. Nur durch die [X.]eschränkung der Einfuhren von Drittlandsbananen sei es möglich, den Erzeugern von [X.]s- und [X.] den erforderlichen Schutz zu gewährleisten.

Anders als in dem vom Europäischen Gerichtshof entschiedenen Fall begehrten die Klägerinnen der Ausgangsverfahren nicht die Zugrundelegung eines anderen als des durch die [X.]erordnung vorgesehenen Referenzzeitraumes, sondern eine generelle Erhöhung der Referenzmengen zur [X.]eseitigung von Härten, die mit der Einführung und Aufteilung des [X.] generell verbunden seien. Letztlich gehe es also um eine Härte, die alle Importeure von Drittlandsbananen in der [X.]undesrepublik [X.] in gleicher Weise treffe. Daher biete Art. 30 [X.] 404[X.] auch weiterhin keine Handhabe, die Grundrechtsverletzungen abzuwenden. Zudem habe die [X.]undesrepublik [X.] nach Einführung der [X.]ananenmarktordnung bei der [X.] um Härteregelungen wegen der Schwierigkeiten der [X.] [X.]ananenimporteure erfolglos nachgesucht. Auch deshalb erscheine eine [X.]erweisung der Klägerinnen der Ausgangsverfahren auf eine Härtefallregelung nach Art. 30 [X.] 404[X.] und eine entsprechende Klage vor dem Europäischen Gerichtshof nicht erfolgversprechend.

[X.].

Zur [X.]orlage haben sich der [X.]undesfinanzhof, das [X.]undesverwaltungsgericht sowie die Senate der Freien Hansestadt [X.]remen und der [X.]geäußert. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren haben ebenfalls Stellung genommen.

[X.].

Die [X.]orlage ist unzulässig.

I.

[X.]orlagen zu Regelungen des sekundären europäischen [X.]srechts zur verfassungsrechtlichen Prüfung durch das [X.] entsprechend Art. 100 Abs. 1 GG sind nur dann zulässig, wenn ihre [X.]egründung im Einzelnen darlegt, dass die gegenwärtige Rechtsentwicklung zum Grundrechtsschutz im europäischen [X.]srecht, insbesondere die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, den jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet.

[X.] hat zwar in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]erfGG genügenden Weise seine Überzeugung dargelegt, dass und aus welchen Gründen es die Anwendung der vorgelegten Rechtsvorschriften für verfassungswidrig hält (vgl. [X.] 37, 328 <333 f.>; 66, 265 <269 f.>; 84, 160 <165>; 86, 52 <57>). Seine Auffassung, dass die von ihm zu treffende Entscheidung von der [X.]eantwortung der vorgelegten Frage abhänge, kommt im [X.]orlagebeschluss auch deutlich zum Ausdruck (vgl. [X.] 97, 49 <60>; 98, 169 <199>). Ihm kann aber nicht darin gefolgt werden, dass die von ihm beanstandeten [X.]orschriften der Art. 17 bis 19 und Art. 21 Abs. 2 der [X.] ([X.]) Nr. 404[X.] sowie weitere Regelungen des sekundären [X.]srechts dem [X.] entsprechend Art. 100 Abs. 1 GG zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegt werden könnten.

II.

1. Der Senat hatte in seiner Entscheidung vom 29. Mai 1974 - 2 [X.]vL 52/71 - ([X.] 37, 271 - [X.] I -) in tatsächlicher Hinsicht das Ergebnis gewonnen, der Integrationsprozess der [X.] sei noch nicht so weit fortgeschritten, dass das [X.]srecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthalte, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat sei. Aus diesem Grunde erachtete er die [X.]orlage eines Gerichts der [X.]undesrepublik [X.] an das [X.] im Normenkontrollverfahren nach Einholung der im damals geltenden Art. 177 [X.][X.] geforderten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für zulässig und geboten, wenn das Gericht die entscheidungserhebliche [X.]orschrift des [X.]srechts in der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert ([X.] 37, 271 <285>).

2. a) Der Senat hat in seiner Entscheidung vom 22. Oktober 1986 - 2 [X.]vR 197/83 - ([X.] 73, 339 - [X.] II -) entschieden, mittlerweile sei im Hoheitsbereich der Europäischen [X.]en ein Maß an Grundrechtsschutz erwachsen, das nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem [X.] des Grundgesetzes im Wesentlichen gleich zu achten sei. Es bestünden keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dass der erreichte [X.]e [X.] nicht hinreichend gefestigt und lediglich vorübergehender Natur sei ([X.] 73, 339 <378>).

Der Senat hat ausgehend von einzelnen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs Feststellungen zum [X.] auf europäischer Ebene getroffen, der vor allem durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen [X.]en inhaltlich ausgestaltet worden, gefestigt und zureichend gewährleistet sei ([X.] 73, 339 <378 bis 381>). Er hat hierbei zur Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den auf das Wirtschaftsleben bezogenen Grundrechten und Grundfreiheiten, wie Eigentum und wirtschaftliche [X.]etätigungsfreiheit (a.a.[X.], [X.]), aber auch zur [X.]ereinigungsfreiheit, zum allgemeinen Gleichheitsgrundsatz und zum Willkürverbot, zur Religionsfreiheit oder zum Schutz der Familie sowie zu den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Übermaßverbots und zur [X.]erhältnismäßigkeit als allgemeine Rechtsgrundsätze bei der Abwägung zwischen den Gemeinwohlzielen der [X.]srechtsordnung und zur Wesensgehaltsgarantie der Grundrechte Stellung genommen (a.a.[X.], [X.]).

Der Senat hat zusammenfassend festgestellt: [X.] die Europäischen [X.]en, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.]en einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der [X.]en generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt, wird das [X.] seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem [X.]srecht, das als Rechtsgrundlage für ein [X.]erhalten [X.]r Gerichte und [X.]ehörden im Hoheitsbereich der [X.]undesrepublik [X.] in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen. [X.]orlagen (von Normen des sekundären [X.]srechts an das [X.]) nach Art. 100 Abs. 1 GG sind deshalb unzulässig ([X.] 73, 339 <387>).

b) Hieran hat der Senat auch im [X.]-Urteil ([X.] 89, 155) festgehalten. Der Senat betont dort, das [X.] gewährleiste durch seine Zuständigkeit in Kooperation mit dem Europäischen Gerichtshof, dass ein wirksamer Schutz der Grundrechte für die Einwohner [X.]s auch gegenüber der Hoheitsgewalt der [X.]en generell sichergestellt und dieser dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten sei, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürge. Das [X.] sichere so diesen Wesensgehalt auch gegenüber der Hoheitsgewalt der [X.] ([X.] 89, 155 <174 f.> unter Hinweis auf [X.] 37, 271 <280 ff.> und 73, 339 <376 f., 386>). Der Europäische Gerichtshof sei unter den [X.]oraussetzungen, die der Senat in [X.] 73, 339 - [X.] - formuliert hat, auch für den Grundrechtsschutz der [X.]ürger der [X.]undesrepublik [X.] gegenüber Akten der nationalen ([X.]) öffentlichen Gewalt, die auf Grund von sekundärem [X.]srecht ergehen, zuständig. Das [X.] werde erst und nur dann im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit wieder tätig, wenn der Europäische Gerichtshof den [X.] verlassen sollte, den der Senat in [X.] 73, 339 (378 bis 381) festgestellt hat.

c) Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG (eingefügt durch Gesetz vom 21. Dezember 1992 - [X.]G[X.]l I S. 2086 -) hat diese Rechtsprechung bekräftigt. Die [X.]undesrepublik [X.] wirkt hiernach zur [X.]erwirklichung eines vereinten [X.] bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, [X.] und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Ein deckungsgleicher Schutz in den einzelnen Grundrechtsbereichen des Grundgesetzes durch das europäische [X.]srecht und die darauf fußende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist nicht gefordert. Den verfassungsrechtlichen Erfordernissen ist entsprechend den in [X.] 73, 339 (340, 387) genannten [X.]oraussetzungen genügt, wenn die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der [X.]en generell gewährleistet, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt.

d) Sonach sind auch nach der Entscheidung des Senats in [X.] 89, 155 [X.]erfassungsbeschwerden und [X.]orlagen von Gerichten von vornherein unzulässig, wenn ihre [X.]egründung nicht darlegt, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nach Ergehen der [X.]-Entscheidung ([X.] 73, 339 <378 bis 381>) unter den erforderlichen [X.] abgesunken sei. Deshalb muss die [X.]egründung der [X.]orlage eines nationalen Gerichts oder einer [X.]erfassungsbeschwerde, die eine [X.]erletzung in Grundrechten des Grundgesetzes durch sekundäres [X.]srecht geltend macht, im Einzelnen darlegen, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist. Dies erfordert eine Gegenüberstellung des Grundrechtsschutzes auf nationaler und auf [X.]sebene in der Art und Weise, wie das [X.] sie in [X.] 73, 339 (378 bis 381) geleistet hat.

III.

Hieran fehlt es.

1. Die [X.]egründung der [X.]orlage verfehlt die besondere Zulässigkeitsvoraussetzung bereits im Ansatz, weil sie auf einem Missverständnis des [X.]-Urteils beruht. [X.] meint, das [X.] übe seine Prüfungsbefugnis nach dem [X.]-Urteil entgegen der [X.]-Entscheidung ausdrücklich wieder aus, wenn auch in Kooperation mit dem Europäischen Gerichtshof.

Diese Aussage kann dem [X.]-Urteil nicht entnommen werden. Der Senat zitiert an der vom [X.]erwaltungsgericht herangezogenen Stelle ausdrücklich seine [X.]-Entscheidung mit den Ausführungen, welche die beschränkte Ausübung seiner Gerichtsbarkeit formulieren. Dass der Senat im [X.]-Urteil weder an dieser noch an anderer Stelle seine in [X.] 73, 339 niedergelegte Auffassung über die Abgrenzung der Rechtsprechungszuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs im [X.]erhältnis zum [X.] und umgekehrt aufgegeben hat, wird auch an den vorausgehenden Erwägungen ([X.] 89, 155 <174 f.>) deutlich. Schließlich erörtert der Senat diese Fragen im Abschnitt über die Zulässigkeit des [X.]erfassungsrechtsbehelfs, nicht hingegen in dem über die [X.]egründetheit ([X.] 89, 155 <174, 2. am Anfang>). Auch unter diesem Gesichtspunkt ist die Annahme eines Widerspruchs zwischen den Entscheidungen [X.] und [X.] ohne tragfähige Grundlage.

2. Im vorliegenden Fall bestand über diese Anforderungen hinaus besonderer Anlass zu eingehenden Ausführungen hinsichtlich einer negativen Entwicklung des [X.]s in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Dieser hat nämlich in seinem nach Erlass des [X.]orlagebeschlusses ergangenen Urteil vom 26. November 1996 ([X.]. [X.]-68/95 - T. Port GmbH & [X.]o. KG/[X.]undesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung -, Slg. 1996, [X.]) die [X.] nach Art. 30 [X.] 404[X.] zum Erlass aller für erforderlich erachteten Übergangsmaßnahmen verpflichtet. Solche Übergangsmaßnahmen müssten die Lösung der Probleme ermöglichen, die nach Einführung der gemeinsamen Marktorganisation eingetreten seien, ihren Ursprung jedoch in dem Zustand der nationalen Märkte vor Erlass der [X.]erordnung hätten. Auf diese Entscheidung und mögliche Folgerungen für die Zulässigkeit des [X.]orlagebeschlusses wurde das vorlegende Gericht vom [X.] eigens aufmerksam gemacht.

[X.] hätte spätestens zu diesem Zeitpunkt die Unzulänglichkeit seiner [X.]orlagebegründung erkennen und diese beheben müssen (vgl. [X.] 51, 161 <163 ff.>; 85, 191 <203>). Hierzu war die Antwort allein durch den [X.]bereits formal nicht ausreichend; denn ebenso wie dieser als Mitglied eines Kollegialspruchkörpers den [X.]orlagebeschluss allein nicht fassen darf (vgl. hierzu schon [X.] 1, 80 <81 f.>; 21, 148 <149>), geht es nicht an, dass nur er die Zulässigkeit der [X.]orlage bis zum Zeitpunkt der Entscheidung durch das [X.] begleitet und beobachtet. Auch inhaltlich gehen seine Ausführungen fehl. Sie setzen sich mit der [X.]egründung des [X.]orlagebeschlussses in Widerspruch, der vor allem auch das Fehlen von Übergangsmaßnahmen bemängelt und daraus die [X.]erfassungswidrigkeit der [X.]erordnung 404[X.] hergeleitet hat. Allerdings wäre es dem [X.]erwaltungsgericht nicht möglich gewesen, vor dem Hintergrund dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein generelles Absinken des [X.]s in dessen Rechtsprechung herzuleiten.

Zudem hätte das [X.]erwaltungsgericht sehen müssen, dass der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs der [X.]eschluss der [X.] des [X.] des [X.]s vom 25. Januar 1995 - 2 [X.]vR 2689/94 und 2 [X.]vR 52/95 - ([X.] 1995, [X.]) vorausgegangen ist. Der Europäische Gerichtshof hat die aus der Eigentumsgewährleistung folgende Notwendigkeit einer vorläufigen Härteregelung ähnlich wie das [X.] beurteilt. [X.]eide Entscheidungen verdeutlichen damit ein Ineinandergreifen des gerichtlichen Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene durch nationale Gerichte und Gerichte der [X.].

[X.].

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.