Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 27.05.2013, Az. 7 B 30/12

Der Kläger, ein freier Journalist, begehrt von der beklagten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt im Einzelnen spezifiziert Auskunft über die Auftragsvergabe "im nicht journalistisch-redaktionellen [X.]ereich" an bestimmte Unternehmen und Personen. Das Verwaltungsgericht wies die sowohl auf das Presserecht als auch auf das Informationsfreiheitsrecht gestützte Klage ab. Auf die [X.]erufung des [X.] hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert. In Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht hat es zwar den Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 1 des Pressegesetzes für das [X.] - [X.] [X.] - verneint, einen Anspruch auf Neubescheidung des [X.] auf der Grundlage von § 4 des Gesetzes über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das [X.] (Informationsfreiheitsgesetz [X.] - IFG [X.] -) in Verbindung mit § 55a des Gesetzes über den [X.] - [X.] - aber bejaht: Dem Informationsanspruch stehe die [X.] des § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG [X.] nicht entgegen. Der [X.]eklagte sei informationspflichtig. Er sei eine öffentliche Stelle im Sinne von § 2 Abs. 1 IFG [X.]; im Zusammenhang mit einer Auftragsvergabe übe er Verwaltungstätigkeit im Sinne dieser Vorschrift aus. Der weit auszulegende [X.]egriff umfasse im Sinne des formellen Verwaltungsbegriffs die gesamte Tätigkeit der Exekutive sowie die Verwaltung im materiellen Sinne. Hierunter falle zunächst die gesamte Tätigkeit des [X.]eklagten, dem die öffentliche Aufgabe übertragen sei, die unerlässliche Grundversorgung der [X.]evölkerung mit Rundfunkprogrammen sicherzustellen. Der Auskunftsanspruch scheide nicht deshalb aus, weil der [X.]eklagte selbst Träger des Grundrechts der [X.] sei. Denn der Gesetzgeber habe die [X.] mit der Einräumung des eingeschränkten Informationsanspruchs, der den journalistisch-redaktionellen [X.]ereich ausnehme, unter [X.]eachtung der Rundfunkautonomie verfassungskonform ausgestaltet. Vom geschützten journalistisch-redaktionellen [X.]ereich ließen sich andere [X.]ereiche abgrenzen, die in keinem inhaltlichen Zusammenhang mit der Erfüllung der Programmgestaltung und -produktion stünden. Mit der Forderung nach größerer Transparenz sei kein unzulässiger Eingriff in den publizistischen Wettbewerb verbunden. Auch werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen [X.] durch die sachlich begrenzte Eröffnung des [X.] nicht gefährdet. Die [X.]eklagte habe aber zu prüfen, ob dem Auskunftsanspruch die Ablehnungsgründe nach § 8 IFG [X.] (Schutz von [X.]etriebs- und Geschäftsgeheimnissen) und § 9 IFG [X.] (Schutz personenbezogener Daten) entgegenstünden.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die [X.]eschwerde des [X.]eklagten.

Die [X.]eschwerde hat keinen Erfolg. Das Vorbringen des [X.]eklagten führt auf keinen der in Anspruch genommenen Zulassungsgründe.

1. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die [X.]eschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des [X.], des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des [X.] oder des [X.]verfassungsgerichts aufgestellten und deren Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat ([X.]eschlüsse vom 21. Juni 1995 - [X.]VerwG 8 [X.] - [X.] 310 § 133 VwGO [X.]8, vom 13. Juli 1999 - [X.]VerwG 8 [X.] 166.99 - [X.] 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 9 und vom 19. August 1997 - [X.]VerwG 7 [X.] 261.97 - [X.] 310 § 133 VwGO Nr. 26). Mangels Identität von Rechtsfrage und von Rechtsnorm bleibt demnach die [X.] erfolglos, wenn die als abweichend gerügte Entscheidung - wie hier mit § 2 Abs. 1 IFG [X.] - eine Vorschrift des nicht revisiblen Rechts betrifft ([X.]eschlüsse vom 16. Februar 1976 - [X.]VerwG 7 [X.] - [X.] 310 § 132 VwGO [X.]43 und vom 4. Februar 1999 - [X.]VerwG 6 [X.] 131.98 - [X.] 251.8 § 94 RhPPersVG [X.]). Der Einwand der [X.]eklagten, dass die Aussagen in den Entscheidungen des [X.] und des [X.]verfassungsgerichts, von denen das Oberverwaltungsgericht abgewichen sei, aus dem Grundrecht der [X.] nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten und deswegen auch für die Auslegung des Landesrechts maßgeblich seien, verfängt nicht. Damit macht der [X.]eklagte geltend, dass das [X.] bei der Anwendung des irrevisiblen Landesrechts bundesverfassungsrechtliche Vorgaben nicht beachtet habe. Mit der - vermeintlich - fehlerhaften Anwendung bzw. unzureichenden [X.]eachtung von Rechtssätzen, die sich auf höherrangiges Recht beziehen, wird eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO indessen nicht dargetan ([X.]eschluss vom 19. August 1997 a.a.O.).

2. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 [X.] VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer [X.]edeutung über den der [X.]eschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. Der [X.]eklagte legt nicht dar, dass diese Voraussetzungen in [X.]ezug auf die von ihm ausdrücklich bzw. der Sache nach aufgeworfenen Fragen gegeben sind.

Der [X.]eklagte macht geltend, dass die landesrechtlichen Vorschriften über den Informationszugang gegenüber dem [X.]eklagten den Schutzwirkungen des Grundrechts der [X.] nicht genügten. Die Rüge der Nichtbeachtung von [X.]recht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht vermag eine [X.]eschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision aber nur dann zu begründen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Normen ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher [X.]edeutung aufwirft (s. etwa [X.]eschlüsse vom 15. Dezember 1989 - [X.]VerwG 7 [X.] 177.89 - [X.] 310 § 132 VwGO Nr. 277, vom 30. Juni 2003 - [X.]VerwG 4 [X.] 35.03 - [X.] 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 26 und vom 17. März 2008 - [X.]VerwG 6 [X.] 7.08 - [X.] 451.20 § 12 GewO [X.]). Das zeigt die [X.]eschwerde nicht auf.

a) Die Frage,

Aber selbst wenn die Frage auf [X.] zurückgeführt würde, wäre damit eine Grundsatzfrage revisiblen Rechts nicht dargetan. Die [X.]eschwerde zielt insoweit auf die zutreffende Auslegung des [X.]egriffs der Verwaltungstätigkeit in § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG [X.]. An bundesrechtlichen Vorgaben muss sich indessen nur die Informationspflicht der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt als solche, nicht aber die Auslegung einzelner im Landesrecht aufgeführter tatbestandlicher Voraussetzungen dieser Pflicht messen lassen. Auf die Einordnung des öffentlich-rechtlichen [X.] in allgemeine staatsorganisationsrechtliche Kategorien kommt es folglich hier nicht an (siehe hierzu auch [X.]VerfG, [X.] vom 20. Juli 1988 - 1 [X.]vR 155/85 u.a. - NJW 1989, 382 und vom 15. Dezember 2003 - 1 [X.]vR 2378/03 - NVwZ 2004, 472; [X.], [X.], 313 <317>).

b) Mit der Frage,

Die [X.] bedarf als der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dienende Freiheit der Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthält einen Auftrag zur Gewährleistung der [X.], der auf eine Ordnung zielt, die durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster [X.]reite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Danach muss sich die Ausgestaltung des [X.] am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung orientieren. Kommunikations- und rundfunkbezogene Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der [X.] regeln, sind am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen nicht zu beanstanden, wenn sie geeignet sind, das Ziel der [X.] zu fördern, und die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigen ([X.]VerfG, Urteile vom 16. Juni 1981 - 1 [X.]vL 89/78 - [X.]VerfGE 57, 295 <319 f.>; vom 4. November 1986 - 1 [X.]vF 1/84 - [X.]VerfGE 73, 118 <166>; [X.]eschluss vom 26. Februar 1997 - 1 [X.]vR 2172/96 - [X.]VerfGE 95, 220 <235> und Urteil vom 12. März 2008 - 2 [X.]vF 4/03 - [X.]VerfGE 121, 30 <51, 59>).

Danach ist zur Unterscheidung zwischen Ausgestaltungen und [X.]eschränkungen der [X.] auf den Regelungszweck abzustellen. Die Ausgestaltung darf allein auf die Sicherung der [X.] gerichtet sein. Gesetzliche Regelungen sind nur dann der Ausgestaltung zuzuordnen, wenn sie dazu dienen, dass der Rundfunk seine verfassungsrechtliche Aufgabe erfüllen kann. Demgegenüber setzen Eingriffsregelungen der [X.] im Interesse anderer Rechtsgüter Schranken und verfolgen insofern den Schutz externer Zwecke.

Ob das angefochtene Urteil die Regelung in § 55a [X.] gemessen an diesen Vorgaben unzutreffend eingeordnet hat, ist für die Frage der Zulassung der Revision ohne [X.]edeutung.

c) Die Frage,

d) Die im [X.] hieran mit dem Ziel der gebotenen Präzisierung der bundesrechtlichen Vorgaben formulierte Frage nach dem Umfang des Schutzbereichs der [X.], nämlich

Die [X.] ist in [X.]. Diese Programmautonomie umfasst Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung des Programms, die Sache des Veranstalters unter Abwehr nicht nur staatlicher, sondern jeder fremden Einflussnahme sein müssen ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 13. Januar 1982 - 1 [X.]vR 848/77 u.a. - [X.]VerfGE 59, 231 <258>). Geschützt sind alle Phasen der Entstehung und Vorbereitung des Programms bis zur Verbreitung der Nachricht und Meinung und damit alle Tätigkeiten und Verhaltensweisen, die zur Gewinnung und rundfunkspezifischen Verbreitung von Nachrichten und Meinungen im weitesten Sinne gehören (stRspr, [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 14. Juli 1994 - 1 [X.]vR 1595, 1606/92 - [X.]VerfGE 91, 125 <134 f.>; Urteil vom 24. Januar 2001 - 1 [X.]vR 2623/95, 622/99 - [X.]VerfGE 103, 44 <59>; [X.]eschluss vom 19. Dezember 2007 - 1 [X.]vR 620/07 - [X.]VerfGE 119, 309 <318>; Urteil vom 12. März 2008 a.a.[X.]). Sie gewährleistet den Schutz der redaktionellen Arbeit, etwa auch durch Zeugnisverweigerungsrechte, Durchsuchungs- und [X.]eschlagnahmeverbote. Voraussetzungen und Hilfstätigkeiten, ohne die der Rundfunk seine Funktion nicht in angemessener Weise erfüllen kann, werden ebenfalls geschützt ([X.]VerfG, Urteil vom 12. März 2003 - 1 [X.]vR 330/96, 348/99 - [X.]VerfGE 107, 299 <309 f.>). In den Schutzbereich der [X.] fallen schließlich auch die Organisation und die Finanzierung des Rundfunkbetriebs, soweit sie Rückwirkungen auf die [X.] haben können ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 13. Januar 1982 a.a.[X.] f.; Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 [X.]vF 1/85, 1/88 - [X.]VerfGE 83, 238 <310 f.>; [X.]eschluss vom 5. Oktober 1993 - 1 [X.]vL 35/81 - [X.]VerfGE 89, 144 <153>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 [X.]vL 30/88 - [X.]VerfGE 90, 60 <88>).

Hieraus folgt, dass der Schutzbereich am [X.] der jeweiligen Tätigkeiten ausgerichtet ist; diese müssen zur inhaltlichen Gestaltung des [X.] beitragen. Von einem Schutz, der undifferenziert die gesamte Tätigkeit einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt umfasst, geht die Rechtsprechung nicht aus. Gegenteiliges folgt insbesondere nicht aus der Entscheidung zur Konkursunfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten; denn dort hat das [X.]verfassungsgericht ausdrücklich auf die Möglichkeit einer unzulässigen Einflussnahme des Konkursverwalters auf das Programm abgestellt ([X.]eschluss vom 5. Oktober 1993 a.a.[X.] 153).

e) Schließlich verhilft auch die Frage,

In der Rechtsprechung des [X.]verfassungsgerichts ist indessen - wie oben ausgeführt - geklärt, dass der Schutzbereich der [X.] auf die Sicherung der besonderen Aufgabe der Rundfunkveranstalter ausgerichtet und folglich programmbezogen zu bestimmen ist. Auf der Grundlage dieses nicht institutions- sondern funktionsbezogenen Ansatzes geht die Rechtsprechung davon aus, dass innerhalb des Handelns einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt verschiedene [X.]ereiche unterscheidbar und abzugrenzen sind (vgl. etwa [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 13. Januar 1982 a.a.[X.] 260 f.). Dass es bei dieser Unterscheidung neben wohl eindeutigen Fallgestaltungen wie etwa der von der Vergaberichtlinie erfassten Gebäudereinigung (siehe [X.], Urteil vom 13. Dezember 2007 - Rs. [X.]/06, [X.]ayerischer Rundfunk [X.]. 2007, [X.]; dazu [X.], [X.], 2011, § 105 Rn. 57) auch Grenzfälle gibt, die im Hinblick auf die Gefahr einer mittelbaren [X.]eeinträchtigung der [X.] näherer Untersuchung bedürfen, stellt den - auch vom Gesetzgeber in § 55a [X.] verfolgten - Ansatz einer Unterscheidbarkeit nicht in Frage. Welche Tätigkeitsfelder im Einzelnen den spezifischen [X.] aufweisen, ist eine Frage, die nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise, sondern nur unter Würdigung auch der Umstände des Einzelfalles zu entscheiden ist und deswegen einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich ist.