Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 20.07.2021, Az. 1 BvR 2756/20, 1 BvR 2775/20, 1 BvR 2777/20

Die [X.] betreffen die Gewährleistung der funktionsgerechten Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.

Für die Beitragsperiode 2021 bis 2024 hat die [X.] zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (im Folgenden: [X.]) in ihrem 22. Bericht eine Beitragserhöhung vorgeschlagen. Zugleich hat sie eine Änderung der Aufteilung der Rundfunkbeiträge zwischen der [X.], dem [X.] und dem [X.] sowie die Erhöhung der Finanzausgleichsmasse für [X.] und den [X.] im Rahmen des Finanzausgleichs empfohlen (22. [X.]-Bericht, 2020, [X.], 322, 332). Dieser Vorschlag der [X.] ist im [X.] aufgenommen worden, der von allen Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder - mit einer Protokollnotiz des Ministerpräsidenten von [X.] - unterzeichnet worden ist. In 15 Ländern ist zur Umsetzung des [X.]s in das [X.] die Zustimmung durch die gesetzgebenden Körperschaften beschlossen worden. Lediglich das [X.] [X.] hat dem [X.] nicht zugestimmt.Insbesondere gegen dieses Unterlassen, infolge dessen der Staatsvertrag nicht in [X.] treten konnte, wenden sich die Beschwerdeführer, weil ihre funktionsgerechte Finanzierung ausbleibe.

1. Das Verfahren zur Festsetzung des [X.] ist in den §§ 1 ff. des [X.] ([X.], zuletzt geändert durch den Staatsvertrag zur Modernisierung der Medienordnung in [X.] vom 14. bis 28. April 2020, unter anderem in: [X.] 2020 S. 429, [X.]) geregelt. Der [X.] wird danach in einem dreistufigen Verfahren festgesetzt.

Auf der ersten Stufe melden die Rundfunkanstalten auf der Grundlage ihrer [X.] ihren Finanzbedarf an (Bedarfsanmeldung, § 1 [X.]).

Auf der zweiten Stufe prüft die [X.], ob sich die [X.] im Rahmen des [X.] halten und ob der daraus abgeleitete Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist (Überprüfung der Bedarfsanmeldung, §§ 3, 5 [X.]). Die [X.] ist als unabhängige und weisungsfreie [X.] (§ 2 [X.]) mit Sachverständigen besetzt, die von den Ländern benannt werden (§ 4 Abs. 4 Satz 1 [X.]). Sie erstattet den [X.]regierungen zudem mindestens alle zwei Jahre einen Bericht, in dem sie die Finanzlage der Rundfunkanstalten darlegt und einen Vorschlag erarbeitet, ob, wann und in welcher Höhe der [X.] neu festgesetzt werden soll. In der Praxis hat sich ein Verfahren herausgebildet, bei dem die [X.] alle [X.] einen Beitragsbericht und zwei Jahre nach dem Beitragsbericht einen Zwischenbericht erstattet. Die Rundfunkanstalten sind bei der Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs durch die [X.] angemessen zu beteiligen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Insbesondere ist ihnen vor der Abgabe eines endgültigen Berichts der [X.] Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Erörterung zu geben (§ 5 Abs. 2 [X.]). Die [X.]regierungen leiten die Berichte der [X.] ihren [X.]parlamenten zur Unterrichtung zu (§ 3 Abs. 8 Satz 3 [X.]). Nach dem später eingefügten § 5a [X.] erhalten die [X.]parlamente dazu auch von den Rundfunkanstalten zeitnah einen schriftlichen Bericht über deren wirtschaftliche und finanzielle Lage (§ 5a Abs. 1 [X.]). Zudem stehen ihnen die Rundfunkanstalten für Anhörungen zu den Berichten zur Verfügung (§ 5a Abs. 4 [X.]).

Auf der dritten Stufe setzen die Länder den Beitrag fest (Beitragsfestsetzung, § 7 [X.]). Der Beitragsvorschlag der [X.] ist dabei Grundlage für eine Entscheidung der [X.]regierungen und der [X.]parlamente (§ 7 Abs. 2 Satz 1 [X.]). Davon beabsichtigte Abweichungen soll die [X.] mit den Rundfunkanstalten unter Einbeziehung der [X.] erörtern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 [X.]). Von den Ländern vorgenommene Abweichungen sind zu begründen (§ 7 Abs. 2 Satz 3 [X.]).

2. Die §§ 1 bis 7 des [X.] ([X.]) lauten, soweit hier von Interesse:

Das Verfahren der Festsetzung des [X.] für die Beitragsperiode 2021 bis 2024 wurde in den Jahren 2019 und 2020 durchgeführt.

Die beschwerdeführenden Rundfunkanstalten leiteten der [X.] ihre [X.] zum 30. April 2019 zu. Nach dem angemeldeten Bedarf wäre der [X.] um 1,74 Euro von 17,50 Euro (seit April 2015) auf 19,24 Euro zu erhöhen gewesen (vgl. 22. [X.]-Bericht, 2020, S. 35).

Im Februar 2020 veröffentlichte die [X.] ihren 22. Bericht. Nach der von ihr vorgenommenen [X.] war der [X.] zum 1. Januar 2021 um 86 Cent von 17,50 Euro auf 18,36 Euro zu erhöhen (22. [X.]-Bericht, 2020, [X.]). Die [X.] blieb damit um 88 Cent, also etwa 51 %, hinter dem von den Beschwerdeführern angemeldeten Mehrbedarf von 1,74 Euro zurück. Die [X.] ergab sich aus einem anerkannten Erhöhungsbedarf der Beschwerdeführer von insgesamt 84 Cent und einem um 2 Cent zu erhöhenden Beitragsanteil der [X.]medienanstalten (22. [X.]-Bericht, 2020, [X.]7).

Aufgrund der unterschiedlichen Fehlbeträge der Beschwerdeführer schlug die [X.] darüber hinaus eine veränderte Aufteilung des [X.] vor. Von den Einnahmen aus dem [X.] abzüglich des Anteils der [X.]medienanstalten sollte die [X.] 70,9842 %, das [X.] 26,0342 % und das [X.] 2,9816 % erhalten (22. [X.]-Bericht, 2020, [X.]). Hinsichtlich des Finanzausgleichs zwischen den [X.] der [X.] schlug die [X.] eine Anpassung vor. Dabei empfahl sie mit Blick auf [X.] und den [X.], die ihren Finanzbedarf nicht aus ihrem Beitragsaufkommen decken könnten, die Erhöhung der Finanzausgleichsmasse (22. [X.]-Bericht, 2020, [X.] ff.).

Die beschwerdeführenden Anstalten wandten sich anschließend in einer gemeinsamen Erklärung vom 10. März 2020 an die Vorsitzende der [X.]. Dabei betonten sie die Bedeutung, in der Fläche [X.] vertreten zu sein und die Teilhabe der ostdeutschen Länder verstärkt zu gewährleisten. Sie seien bemüht, in ihren Programmen verstärkt publizistische Akzente zu setzen, die die ostdeutschen Länder als Schauplatz hätten und vor Ort produziert würden. Die im Jahr 2017 begonnenen [X.] würden fortgeführt, Wirtschaftlichkeitspotentiale und Synergieeffekte identifiziert und ausgeschöpft. Auch seien die Rundfunkanstalten bemüht, ihre Strukturen im administrativen und programmlichen Bereich zu verschlanken und den Anstieg des [X.] zu verlangsamen.

Auf der [X.] der Länder am 12. März 2020 in [X.] beschlossen diese den Entwurf des [X.] zur Änderung medienrechtlicher Staatsverträge (im Folgenden: [X.]). Das [X.] [X.] enthielt sich bei der Beschlussfassung der Stimmabgabe. Der Entwurf sieht unter anderem vor, im Einklang mit dem Vorschlag der [X.] den [X.] um monatlich 86 Cent zu erhöhen und entsprechend in § 8 [X.] die Angabe der Beitragshöhe von "17,50" durch die Angabe "18,36" zu ersetzen. Der [X.] sollte auf der Folgekonferenz im Juni 2020 unterzeichnet werden.

In zwei getrennten Schreiben vom 27. April 2020 wandte sich der Ministerpräsident des [X.] [X.] an die Beschwerdeführer. In dem einen Schreiben befasste er sich mit der Präsenz der Beschwerdeführer in der Fläche und der Partizipation der ostdeutschen Länder. Er monierte, diese seien nach wie vor unterrepräsentiert. Auch sei eine zeitnahe Ansiedlung einer Gemeinschaftseinrichtung in [X.] nötig, um dem von den Beschwerdeführern formulierten Selbstverständnis vor Ort Sichtbarkeit zu verleihen. In dem anderen Schreiben nahm er Bezug auf die angekündigten Einspar- und Struktur-optimierungsmaßnahmen. Insbesondere im Bereich Personal und Vergütung mangele es an einer deutlichen Umsetzung der Hinweise der [X.].

Am 30. April 2020 teilte der Chef der Staatskanzlei und Kulturminister des [X.] [X.] den Beschwerdeführern mit, dass der zuständige Fachausschuss des [X.]s von [X.] die Beratung über den [X.] auf den 5. Juni 2020 vertagt habe. Abschließend wies er darauf hin, dass die Beantwortung der vom Ministerpräsidenten aufgeworfenen Fragen für die weitere Meinungsbildung in [X.] von besonderer Bedeutung sei.

Mit Schreiben vom 11. Mai 2020 antwortete der Intendant des [X.] dem Ministerpräsidenten des [X.] [X.] und verwies auf die bereits unternommenen Sparmaßnahmen. Gerade in der [X.] sei der öffentlich-rechtliche Rundfunk auf die Beitragsanpassung angewiesen, um in dem verstärkt nachgefragten Programm umfassende und gründlich recherchierte Informationen und Hintergrundberichte liefern zu können. Zudem habe das [X.] der Kreativwirtschaft krisenbedingt Hilfen zur Verfügung gestellt, um die unabhängige Produzentenlandschaft in [X.] zu stützen und zu erhalten. Am 20. Mai 2020 schrieb die Geschäftsführung der [X.] dem Ministerpräsidenten des [X.] [X.]. Die Beschwerdeführer (mit Ausnahme des [X.]) hätten sich darauf verständigt, an einem vernetzten öffentlich-rechtlichen Kulturangebot mitzuwirken, das im Sendegebiet und unter Federführung des [X.] angesiedelt werden solle. Mit erneutem Schreiben vom 4. Juni 2020 warb die Geschäftsführung der [X.] um Zustimmung für die Beitragsanpassung. Sie wies auf den bereits beschlossenen Stellenabbau, die Orientierung an den Gehaltsabschlüssen der Länder sowie die Reform der Altersversorgung mit einem Einsparpotential von einer Milliarde Euro bis 2024 hin.

Der zuständige Ausschuss des [X.]s von [X.] tagte am 5. Juni 2020 und verständigte sich darauf, die Vorlage des 22. [X.]-Berichts in der nächsten Sitzung am 4. September 2020 wieder aufzurufen. Dem [X.] empfahl der Ausschuss, hinsichtlich des [X.]s von einer Stellungnahme abzusehen (vgl. Kurzbericht 7/[X.]/37). Mit den Stimmen der [X.] beschloss der [X.] am 12. Juni 2020, der [X.] zu folgen und keine Stellungnahme abzugeben (vgl. [X.]r Bericht 7/103 vom 12. Juni 2020, S. 44).

Vom 10. bis 17. Juni 2020 fand in [X.] die [X.] und Ministerpräsidenten der Länder statt. Diese unterzeichneten dort den [X.]. Der Ministerpräsident des [X.] [X.] unterschrieb am 16. Juni 2020 und ergänzte seine Unterschrift um folgenden Zusatz:

Die [X.]regierung von [X.] brachte den Entwurf eines Gesetzes zum [X.] am 30. Juni 2020 in den [X.] von [X.] ein (vgl. LTDrucks 7/6252).

In seiner Sitzung vom 4. September 2020 führte der zuständige Ausschuss des [X.]s von [X.] ein Fachgespräch zum 22. [X.]-Bericht mit den Intendantinnen und Intendanten von [X.], [X.], [X.] und [X.] durch (vgl. Kurzbericht 7/[X.]/38).

In der folgenden Sitzung am 9. Oktober 2020 verständigte sich der zuständige Ausschuss des [X.]s von [X.] darauf, am 13. November 2020 eine Anhörung durchzuführen (vgl. Kurzbericht 7/[X.]/39). In der Sitzung am 13. November 2020 war neben den Intendanten der Beschwerdeführer unter anderem der Vorsitzende der [X.] eingeladen. Er wies ausdrücklich darauf hin, dass die [X.] an den von den Ländern für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk formulierten Auftrag gebunden sei. Es liege im ureigenen Aufgabenbereich der Medienpolitik, das heißt der Länder als Rundfunkgesetzgeber, dort Veränderungen herbeizuführen. Hinsichtlich des bestehenden Auftrags ergebe sich der von der [X.] berechnete Mehrbedarf. Eine Möglichkeit der vom [X.] in engen Grenzen als zulässig angesehenen Abweichung vom Vorschlag der [X.] sehe er vorliegend nicht. Als Ergebnis der Anhörung stellte der Ausschuss die Erarbeitung einer Beschlussempfehlung an den [X.] in seiner nächsten Sitzung am 2. Dezember 2020 in Aussicht (vgl. Kurzbericht und Niederschrift 7/[X.]/40).

Mit Schreiben vom 8. Dezember 2020 an die [X.]spräsidentin des [X.]s von [X.] informierte der Ministerpräsident darüber, dass die Vorsitzenden der drei [X.] erklärt hätten, angesichts der bestehenden unterschiedlichen Auffassungen zum [X.] werde es im [X.] von [X.] keine Mehrheit für die Zustimmung zum Gesetzentwurf und damit zum Staatsvertrag geben. Er nehme daher für die [X.]regierung den mit Schreiben vom 30. Juni 2020 zugeleiteten Gesetzentwurf zurück. Eine weitere Behandlung im [X.] und in seinen Ausschüssen sei damit gegenstandslos. Diese Entscheidung sichere die angesichts der [X.] und ihrer Folgen zwingend erforderliche weitere Handlungsfähigkeit von Parlament und [X.]regierung.

Der Chef der Staatskanzlei und Kulturminister des [X.] [X.] informierte mit Schreiben vom 10. Dezember 2020 die übrigen Mitglieder der [X.] über die Rücknahme des Gesetzentwurfs vom 8. Dezember 2020. Er führte ergänzend aus, seit der Beschlussfassung im März 2020 hätten sich die Rahmenbedingungen substantiell verändert. Die [X.] müsse die Auswirkungen der [X.] noch einmal ergänzend bewerten. Im [X.] daran sei im [X.] erneut abzuwägen, ob nunmehr Anlass bestehe, den [X.] abweichend vom Vorschlag der [X.] festzusetzen.

Zwischen September und Dezember 2020 fassten mit Ausnahme des [X.] [X.] alle Länder durch ihre gesetzgebenden Körperschaften die Zustimmungsbeschlüsse zum [X.] und hinterlegten die Ratifikationsurkunden.

Durch den [X.] sollte der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag zum 1. Januar 2021 geändert werden. Dies betraf die Beitragshöhe (§ 8 [X.]), die prozentuale Aufteilung der Rundfunkbeiträge zwischen der [X.], dem [X.] und dem [X.] (§ 9 [X.]) sowie die Erhöhung der Finanzausgleichsmasse für [X.] und den [X.] im Rahmen des Finanzausgleichs (§ 14 [X.]).

Die Höhe des [X.] sollte nach Art. 1 Nr. 1 des [X.]s in § 8 [X.] von 17,50 Euro auf 18,36 Euro angehoben werden. Daneben sollte die in § 9 [X.] geregelte Aufteilung des Beitragsaufkommens zwischen den beschwerdeführenden Rundfunkanstalten durch Art. 1 Nr. 2 des [X.]s modifiziert werden. Von dem Aufkommen aus dem [X.] sollten die in der [X.] zusammengeschlossenen [X.] anstelle eines Anteils von "71,7068" künftig "70,9842" vom Hundert erhalten, das [X.] anstelle eines Anteils von "25,3792" fortan "26,0342" vom Hundert und die Körperschaft des öffentlichen Rechts "[X.]" statt eines Anteils von "2,9140" nunmehr "2,9816" vom Hundert.

Zudem sollte mit Art. 1 Nr. 3 des [X.]s der Umfang der Finanzausgleichsmasse für den [X.] und für [X.] nach § 14 [X.] geändert werden. Mit Wirkung zum 1. Januar 2021 sollte sie von 1,6 auf 1,7 vom Hundert des [X.]-Nettobeitragsaufkommens erhöht werden. Mit Wirkung zum 1. Januar 2023 sollte sie auf 1,8 vom Hundert des [X.]-Nettobeitragsaufkommens angehoben werden.

Art. 1 des [X.]s hat folgenden Wortlaut:

Die Beschwerdeführer rügen Verletzungen ihrer [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.].

1. Die im Verfahren 1 BvR 2777/20 beschwerdeführenden Rundfunkanstalten der [X.] tragen vor, das [X.] [X.] habe durch sein Unterlassen der Zustimmung zum [X.] gegen die [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] verstoßen.

Es existiere eine gefestigte verfassungsgerichtliche Rechtsprechung dahingehend, dass zugunsten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gegenüber dem Gesetzgeber eine aus der [X.] abzuleitende verfassungsrechtliche Garantie der funktionsgerechten Finanzierung bestehe und dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Inhaber dieses Anspruchs seien. Zur Sicherung dieses Anspruchs habe die Rechtsprechung des [X.]s prozedurale Sicherungen entwickelt, die der Programmautonomie und der Staatsferne des [X.] und dem Interesse der [X.] und Beitragszahler an einer maßvollen Beitragslast bei gleichzeitiger Erfüllung des [X.] trügen. Innerhalb des gestuften Verfahrens zur Beitragsfestsetzung seien die Länder an die auf der fachlichen Prüfung beruhende [X.] der [X.] grundsätzlich gebunden.

Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sei die Erfüllung des klassischen [X.]. Dies sei nicht als bloße Mindestversorgung zu verstehen, sondern umfasse neben Meinungs- und politischer Willensbildung auch Unterhaltung, über laufende Berichterstattung hinausgehende Informationen und eine kulturelle Verantwortung. Um dies sicherzustellen, müssten die notwendigen technischen, organisatorischen und finanziellen Vorbedingungen geschaffen werden. Innerhalb der dualen Rundfunkordnung müssten die öffentlich-rechtlichen Anstalten gegenüber den privaten Anbietern publizistisch konkurrenzfähig bleiben.

Mit der Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] zu entnehmenden Finanzierungsgarantie korrespondiere ein [X.] Anspruch der öffentlich-rechtlichen Anstalten auf eine funktionsgerechte Finanzierung, also auf das je zur Funktionserfüllung Erforderliche. Die Bezugsgröße für die Bestimmung des [X.] bilde die Gesamtheit der Angebote einer Rundfunkanstalt. Der publizistisch erforderliche [X.] dürfe nicht auf der Basis von Kostenargumenten unterschritten oder durch nachgelagerte [X.] konterkariert werden. Die gesetzgeberische Konkretisierung des verfassungsrechtlich vorkonturierten [X.]s dürfe allein auf [X.] der Rundfunkgesetzgebung stattfinden. Die Finanzierung folge dem Auftrag. Die allgemeine Rundfunkgesetzgebung und die [X.] seien strikt zu trennen.

Da der Grundsatz der Trennung von allgemeiner Rundfunkgesetzgebung und [X.] nicht aus sich selbst heraus effektiv sei und sich die Höhe des jeweils erforderlichen [X.] weder anhand der in Rede stehenden grundrechtlichen Garantie noch durch die Rundfunkanstalten selbst abschließend ermitteln und festsetzen lasse, bedürfe es effektiver Verfahrenssicherungen. Die entscheidende Rolle zur Einhegung der Ausweitungsinteressen der Anstalten als auch von dysfunktionalen Einflussnahmen staatlicher Seite komme daher der zwischen Bedarfsanmeldung der Anstalten und [X.] der Länder wirkenden [X.] zu. Die [X.] sei unabhängig und sachverständig. An ihre fachlichen Vorschläge seien die Länder grundsätzlich gebunden. Möglichkeiten zur Abweichung bestünden für die Länder nur unter Einhaltung bestimmter Voraussetzungen und Verfahrensabläufe.

Auf Basis der fachlichen Prüfung durch die [X.] sei eine Erhöhung um 86 Cent pro Monat zur funktionsgerechten Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten erforderlich. Infolge der am 8. Dezember 2020 verfügten Rücknahme des Gesetzentwurfs sei es nicht zur notwendigen Beschlussfassung des [X.]s von [X.] gekommen. Es fehle sowohl an einer Entscheidung des [X.]s, die zu treffen das Parlament zur Wahrung der funktionsgerechten Finanzierung der Beschwerdeführer verpflichtet sei, als auch an einer Begründung einer etwaigen [X.] oder gar Ablehnungsentscheidung. Dadurch würden die prozeduralen Anforderungen, die aus dem Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung resultierten, verletzt.

2. Das im Verfahren 1 BvR 2756/20 beschwerdeführende [X.] führt aus, die Garantie funktionsgerechter Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten folge aus der Bestands- und Entwicklungsgarantie. Die Finanzierung müsse entwicklungsoffen und bedarfsgerecht gestaltet werden. Zwar sei nicht jede Programmentscheidung einer Rundfunkanstalt vom Gesetzgeber entsprechend zu honorieren. Die [X.] schütze aber die Programmautonomie der Rundfunkanstalten dahingehend, dass die Entscheidung über die zur Erfüllung des Programmauftrags als nötig angesehenen Inhalte und Formen des Programms eben den Rundfunkanstalten zustehe.

Seinen [X.] könne der öffentlich-rechtliche Rundfunk nur erfüllen, wenn der [X.] frei von medienpolitischen Zielsetzungen festgesetzt werde. Es sei der Grundsatz der Trennung zwischen allgemeiner Rundfunkgesetzgebung und Beitragsfestsetzung zu beachten. Für die Entgeltfestsetzung seien die Grundsätze der Programmneutralität und der [X.] maßgeblich.

Durch das Unterlassen der Zustimmung zum Entwurf eines Gesetzes zum [X.] weiche das [X.] [X.] aus verfassungsrechtlich unzulässigen programmlichen und medienpolitischen Gründen von dem Vorschlag der [X.] ab. Der Grundsatz der Programmneutralität und [X.] der Finanzierungsentscheidung werde verletzt. [X.] Gründe für die Abweichung von der [X.] der [X.] seien weder erörtert worden noch seien solche ersichtlich. Die Abweichung sei auch nicht durch die [X.] mit den Rundfunkanstalten unter Einbeziehung der [X.] besprochen worden. Überdies habe das [X.] [X.] nicht versucht, das Verfahren zur Festsetzung des [X.] in dem durch die Verfassung vorgegebenen Rahmen zu ändern. Der Ministerpräsident des [X.] habe den [X.] mit beschlossen und dies durch seine Unterschrift dokumentiert, selbst wenn er durch den handschriftlichen Zusatz zu erkennen gegeben habe, die Umsetzung des Vertrages nicht zu unterstützen. Indem das [X.] [X.] ohne Begründung die Zustimmung zum [X.] unterlassen habe, habe es die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] verletzt. Insgesamt beruhe die Unterlassung der Zustimmung zum [X.] auf medien- und koalitionspolitischen Gründen und verstoße daher gegen das Grundrecht der [X.].

3. Das im Verfahren 1 BvR 2775/20 beschwerdeführende [X.] führt ergänzend aus, dass der Gesetzgeber den [X.] der Rundfunkanstalten in abstrakter Weise festlegen und damit deren Finanzbedarf umgrenzen könne. Der Genauigkeit der gesetzgeberischen Vorgaben seien aber durch die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten Grenzen gesetzt. In der Art und Weise, wie sie den gesetzlichen [X.] erfüllten, seien diese frei. Die [X.] seien auf [X.] an dem konkretisierten Auftrag auszurichten. [X.] der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung sei strikt von der Finanzierungsentscheidung zu trennen. Die Finanzierung folge also dem durch die allgemeine Rundfunkgesetzgebung konkretisierten und konturierten Auftrag.

Da es den Ländern nicht überlassen sei, welche Mittel sie den Rundfunkanstalten zur Verfügung stellen wollten, seien die Länder auf [X.] beschränkt, die vor der [X.] Bestand hätten. Ausgeschlossen seien programmliche und medienpolitische Zwecke, die bei der Entscheidung über die Höhe des Beitrags gerade keine Rolle spielen dürften.

Der Verzicht auf eine nachvollziehbare Begründung für eine Abweichung von der [X.] der [X.] brächte den grundrechtlichen Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung um seine verfahrensrechtliche Durchsetzbarkeit. Überdies habe das [X.] bereits klargestellt, dass sich der [X.] der grundrechtlich verankerten Begründungspflicht nicht unter Berufung auf die Schwierigkeiten entziehen könne, über den Inhalt einer solchen Begründung im Vorfeld zwischen allen [X.]regierungen eine Einigung herbeiführen zu müssen. Entschieden sich die Länder für die Umsetzung der [X.] mittels Staatsvertrags, müssten sie sich auch den daraus ergebenden Konsequenzen stellen.

Bereits die unterlassene Erörterung der Abweichung mit den Beschwerdeführern und der [X.] stelle einen [X.]verstoß dar. Überdies liege die Begründungspflicht beim Gesetzgeber und nicht bei der [X.]regierung. Der [X.] von [X.] sei verpflichtet gewesen, das Vorliegen eines [X.]es darzulegen und sachgerecht zu begründen. Eine Begründung, die die Überprüfung der Abweichung erlauben würde, sei indes nicht vorgelegt worden. Die Rücknahme des Gesetzentwurfs und die darin liegende Unterlassung einer Zustimmung verletze den Anspruch der Beschwerdeführer auf angemessene Finanzierung.

4. Alle Beschwerdeführer halten den Erlass einer Vollstreckungsanordnung nach § 35 [X.] für erforderlich, um eine verfassungswidrige Unterfinanzierung der Rundfunkanstalten von der Entscheidung in der Hauptsache bis zur Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zu vermeiden. Sie hätten sich zwar entschlossen, so lange wie möglich den Programmauftrag vollumfänglich zu erfüllen. Ihre Möglichkeiten zur "Vorleistung" seien jedoch zeitlich begrenzt.

Mit Schreiben vom 1. und 7. April 2021 ergänzten die Beschwerdeführer ihren Vortrag. Das [X.] möge insbesondere anordnen, dass der [X.] rückwirkend zum 1. Januar 2021 in [X.] trete, hilfsweise, dass ihre Ertragsausfälle in voller Höhe zu kompensieren seien.

Zu den [X.] haben Stellung genommen: die [X.]regierung des [X.] [X.], die [X.]regierungen [X.] und des [X.] gemeinsam, die übrigen [X.]regierungen gemeinsam, die Bundesregierung, die [X.]medienanstalten sowie die [X.].

1. Die [X.]regierung von [X.] hält die [X.] für zumindest teilweise unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

a) Zwar erscheine es nicht ausgeschlossen, dass eine unterbliebene Erhöhung des [X.] als gesetzgeberisches Unterlassen gerügt werden könne. Jedoch müssten die Beschwerdeführer darlegen, dass und inwieweit sie bei [X.] des Beitrags gehindert seien, ihren Programmauftrag wahrzunehmen. Denn auf die Verwirklichung von Programmen, die für den [X.] nicht erforderlich seien, habe der Rundfunk von [X.] wegen keinen Anspruch. Die Beschwerdeführer müssten also substantiiert ausführen, inwieweit sie im Fall einer Beibehaltung der Beitragshöhe gehindert wären, ihren [X.] im Rahmen der von ihnen verantworteten Programme zu verwirklichen. Dieser Substantiierungspflicht würden die Beschwerdeführer zumindest in den Verfahren 1 BvR 2756/20 und 1 BvR 2777/20 nicht gerecht.

b) Die [X.] seien jedenfalls unbegründet.

Durch die unterbliebene Beschlussfassung seien die Beschwerdeführer nicht in ihrem Grundrecht auf [X.] verletzt. Eine Verletzung der vom [X.] entwickelten Grundsätze liege nicht vor. Das [X.] [X.] habe weder die [X.] missachtet, noch liege eine unzulässige Einflussnahme auf die Programmfreiheit der Beschwerdeführer vor. Auch habe kein zeitlicher und sachlicher Zusammenhang im Sinne einer unzulässigen Verknüpfung von medienstrukturellen und finanziellen Fragen bestanden.

Zu der in § 7 Abs. 2 Satz 2 [X.] vorgesehenen Erörterung der Abweichung von der [X.] der [X.] sei einzuräumen, dass diese nicht in der gesetzlichen Form stattgefunden habe. Bei der Vorschrift handele es sich aber nur um eine Soll-Vorschrift, die keinen [X.]rang besitze. Für die Annahme eines [X.]verstoßes sei es erforderlich, dass mit dem einfachgesetzlichen Verstoß zugleich der grundrechtliche Schutzzweck der Vorschrift, also der prozedurale Schutz der [X.], verfehlt werde. Die vorgesehene Erörterung solle es den Anstalten und der [X.] ermöglichen, vor einer Abweichung Kenntnis vom Abweichungsanlass zu erlangen und die Bedarfsberechnung und ihre zugrundegelegten Annahmen zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren. Vorliegend sei eine Erörterung mit der [X.], also den Vertretern aller Länder, nicht angezeigt gewesen, weil nur das [X.] [X.] von der Empfehlung habe abweichen wollen. Zudem hätten die Anstalten und die [X.] im Laufe des Jahres 2020 vom Anlass der Abweichung Kenntnis erlangt.

Ein Begründungsdefizit bestehe ebensowenig. Ein gesetzgeberisches Unterlassen als solches entziehe sich einer expliziten Begründung. Zwar seien nachvollziehbare Gründe auch in diesem Fall erforderlich, um die grundrechtssichernde Funktion des Beitragsfestsetzungsverfahrens zu wahren. Für den Fall, dass der Gesetzgeber nicht tätig werde, könne dies nur bedeuten, dass [X.] und [X.]regierung als Träger der politischen Verantwortung die geforderte hinreichende Begründung schuldeten. Vorliegend sei die Begründung dem Schreiben des Ministerpräsidenten an die [X.]spräsidentin vom 8. Dezember 2020 zu entnehmen. Eine nähere Begründung könne dem Schreiben des Chefs der Staatskanzlei an die [X.] vom 10. Dezember 2020 entnommen werden.

Die von den Beschwerdeführern gestellten Vollstreckungsanträge seien zurückzuweisen. Es bestehe kein [X.], da der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag in seiner bisherigen Form seine Gültigkeit behalte.

2. Die Regierungen der Länder [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.], [X.] und [X.] halten die [X.] für zulässig und begründet. Die mit dem [X.] vorgesehenen Änderungen des [X.] seien verfassungsrechtlich durch die [X.] geboten gewesen und seien es noch immer. Dass der [X.], die Beitragsaufteilung und die Erhöhung der Masse für den [X.]-internen Finanzausgleich nicht geändert worden seien, verletze die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.].

Zwar sei es dem Gesetzgeber gestattet, den grundrechtlich vorgezeichneten Auftrag und die Struktur des öffentlich-rechtlichen [X.] näher zu regeln. Dazu müsse er sich der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung bedienen. Die davon zu unterscheidende Beitragsfestsetzung hingegen dürfe nicht für Zwecke der Programmlenkung oder der Medienpolitik benutzt werden. Zur Trennung von allgemeinen medienpolitischen Entscheidungen und der Festsetzung des Beitrags bedürfe es einer prozeduralen Absicherung, die unzulässige Einwirkungen schon im Vorfeld weitestmöglich ausschließe. Dem werde ein gestuftes und kooperatives Verfahren aus Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten, externer sachverständiger Kontrolle und abschließender [X.] auf Grundlage einer gegebenenfalls korrigierten Bedarfsanmeldung gerecht. Abweichungen von der Bedarfsermittlung der [X.] seien nicht ausgeschlossen. Sie müssten aber auf Gründe gestützt sein, die vor der [X.] Bestand hätten, und nachvollziehbar begründet werden. Dies habe zur Konsequenz, dass ein Anspruch auf eine dem Beitragsvorschlag der [X.] entsprechende Finanzierung bestehe, es sei denn, es liege eine formal und inhaltlich tragfähige Abweichung vor. Nach diesen Grundsätzen seien die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht der [X.] verletzt, denn die geltenden Finanzierungsregelungen wichen von dem Beitragsvorschlag der [X.] ab. Wo das Gesetz eine Begründung für staatliches Handeln vorschreibe, führe bereits das Fehlen der Begründung zu einem rechtlichen Mangel. Das Gesetz, das eine Begründung gebiete, sei vorliegend Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.].

Aus Sicht der Regierungen der Länder sei eine Vollstreckungsanordnung nach § 35 [X.] geboten, die dafür sorge, dass die finanzwirksamen Regelungen des [X.]s so bald wie möglich nach der Hauptsacheentscheidung zur Anwendung kämen, damit die festgestellte Verletzung nicht prolongiert und intensiviert werde. Die zentrale Voraussetzung für eine Vollstreckungsanordnung, ihre Erforderlichkeit, sei zu bejahen, da den Beschwerdeführern ein Anspruch auf die [X.] zustehe, die die Neufassung des [X.] ihnen verschafft hätte. Indem die finanzwirksamen Regelungen des [X.]s zur Geltung gebracht würden, werde ein Rechtszustand geschaffen, der der von der Verfassung gewollten Ordnung zumindest [X.] als die Weitergeltung des nicht modifizierten [X.]. Auch stehe der Gedanke einer größtmöglichen Schonung des aktuellen Willens und der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers einer Vollstreckungsanordnung nicht entgegen, weil dieser nur dort bestehen könne, wo der Gesetzgeber auch Spielräume habe. Die Entscheidung über den [X.] sei jedoch keine freie Entscheidung, denn der Gesetzgeber unterliege spezifischen verfassungsrechtlichen Bindungen. Eine Vollstreckungsanordnung setze nur durch, wozu der Gesetzgeber des [X.] [X.] ohnehin verpflichtet sei.

3. Die [X.]regierungen [X.] und des [X.] halten die [X.] ebenfalls für zulässig und begründet.

Bereits in der Abweichung von dem von [X.] wegen zu durchlaufenden, staatsvertraglich vorgesehenen Verfahren liege eine Verletzung des prozeduralen Grundrechtsschutzes. Die [X.] verlange, dass für eine Abweichung von dem Beitragsvorschlag der [X.] nachprüfbare Gründe angegeben würden. Andernfalls könne nicht kontrolliert werden, ob der Staat seiner Finanzgewährleistungspflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] entspreche. Ohne eine solche Begründungspflicht bestehe ein Anreiz, doch aus programmlichen oder medienpolitischen Gründen von der Beitragsfeststellung abzuweichen. Diesen elementaren Erfordernissen des Grundrechtsschutzes durch Verfahren habe das [X.] [X.] nicht im Ansatz entsprochen.

Zudem seien an die Beitragsanpassung durch den [X.] weitere Vereinbarungen zur Regelung des [X.]-internen Finanzausgleichs geknüpft. Die Erhöhung der Finanzausgleichsmasse gemäß § 14 [X.] sei dringend geboten, um die aus der [X.] folgende Bestands- und Entwicklungsgarantie für [X.] und den [X.] zu gewährleisten. Der verfassungsrechtliche Finanzierungsanspruch dieser beiden Anstalten werde nicht nur verletzt, wenn der Finanzausgleich gänzlich entfiele, sondern auch dann, wenn aufgrund einer unzureichenden Beitragsanpassung für diesen Finanzausgleich keine hinreichenden Mittel zur Verfügung stünden. So liege es hier, da Einheitsbeitrag und [X.] untrennbar miteinander verbunden seien. Die Existenz der einzelnen [X.] sei Ausdruck des politischen Föderalismus und leiste einen Beitrag zur Pluralität der Berichterstattung und zur Sicherung der Medienvielfalt. Ein Entzug der Finanzierungsmöglichkeit für die beiden Anstalten sei verfassungswidrig, weil unter diesen Umständen die Erfüllung des [X.] und des [X.] insgesamt nicht mehr gewährleistet wäre. Damit erweise sich der [X.] als grundlegender Bestandteil des staatsvertraglichen Konzepts zur Erfüllung der Bestands- und Entwicklungsgarantie.

Die [X.]regierungen [X.] und des [X.] teilen die Auffassung, dass im Falle einer stattgebenden Entscheidung eine Vollstreckungsanordnung nach § 35 [X.] geboten sei. Ziel einer solchen müsse es sein, baldmöglichst eine Anwendung des [X.]s einschließlich aller vereinbarten finanzwirksamen Regelungen herbeizuführen.

4. Die Bundesregierung betont die Notwendigkeit der funktionsgerechten und auskömmlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.] gerade in Zeiten des digitalen Wandels und der Medienkonvergenz. Mit Blick auf das Verfahren zur Festlegung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.] müsse gewährleistet sein, dass dieses in seiner Struktur nicht den Unsicherheiten medienpolitischer Debatten ausgesetzt sei. Die Gewährleistung der Staatsferne des [X.] sei zentral für dessen Legitimität und Akzeptanz.

5. Die [X.]medienanstalten verweisen in ihrer Stellungnahme darauf, dass das gegenwärtige Beitragsfestsetzungsverfahren, das die Länder auf Grundlage der hierzu ergangenen Rechtsprechung des [X.]s festgelegt hätten, die für die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.] notwendige Verlässlichkeit und Rechtssicherheit schaffe. Das dem [X.]beschwerdeverfahren zugrundeliegende Vorgehen des [X.] [X.] erfülle weder die staatsvertraglichen noch die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Weder hätten sich alle [X.]e mit der Empfehlung der [X.] befasst, noch habe eine gemeinsame Erörterung oder eine nachvollziehbare Begründung einer möglichen Abweichung stattgefunden.

6. Die [X.] vertritt die Auffassung, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten seit dem 1. Januar 2021 nicht ihrem festgestellten Bedarf entsprechend finanziert und die [X.] daher begründet seien. Die erste und die zweite Stufe des Beitragsfestsetzungsverfahrens seien ordnungsgemäß durchlaufen und abgeschlossen worden. Die [X.] habe die [X.] der Rundfunkanstalten daraufhin geprüft, ob sich die [X.] im Rahmen des gesetzlich umgrenzten [X.] gehalten hätten und der daraus abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden sei. Die [X.] sei dabei an den gesetzlich definierten Auftrag und die vom [X.] festgelegten Strukturen der Rundfunkanstalten gebunden. Festgestellte Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitspotenziale der Anstalten würden entsprechend [X.] berücksichtigt. Vorliegend habe das [X.] [X.] die Abweichung von der Beitragsfeststellung der [X.] weder begründet, noch sei die Abweichung mit der [X.] unter Einbeziehung der Rundfunkanstalten und der [X.] erörtert worden.

Die [X.] sind zulässig.

Die in der [X.] zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten und das [X.] als Anstalten des öffentlichen Rechts sowie das [X.] als Körperschaft des öffentlichen Rechts - im Folgenden: Rundfunkanstalten - können mit der [X.]beschwerde eine Verletzung der [X.] geltend machen (vgl. [X.] 119, 181 <211> m.w.N.; [X.]; vgl. entsprechend zu Art. 34 [X.]: [X.], [X.], Urteil vom 30. März 2004, [X.], § 26; [X.] [X.] Scotland v. [X.], Urteil vom 7. Dezember 2010, [X.], § 19).

Die [X.] betreffen mit dem Unterlassen des [X.] [X.], dem [X.] zuzustimmen, einen tauglichen Beschwerdegegenstand im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a [X.], § 90 Abs. 1 [X.].

Ein Unterlassen der öffentlichen Gewalt kann Gegenstand einer [X.]beschwerde sein (vgl. §§ 92, 95 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Voraussetzung ist hierfür, dass sich eine entsprechende Handlungspflicht aus dem Grundgesetz herleiten lässt (vgl. [X.] 6, 257 <264>; 23, 242 <249>; 56, 54 <70 f.>; 129, 124 <176>; 139, 321 <346 Rn. 82>). Eine solche Handlungspflicht ergibt sich hier aus der [X.] im gegenwärtigen System auch für jedes einzelne [X.].

Für die funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als Ausprägung der [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] besteht eine staatliche Gewährleistungspflicht (vgl. [X.] 90, 60 <91>; 119, 181 <224>), mit der ein grundrechtlicher Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten korrespondiert.

Die staatliche Finanzgewährleistungspflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] obliegt den Ländern als föderaler Verantwortungsgemeinschaft, wobei jedes [X.] [X.] ist. Die föderale Verantwortungsgemeinschaft beruht auf der Besonderheit, dass die Länder die Gesetzgebungskompetenz für die Rundfunkfinanzierung besitzen (vgl. [X.] 114, 371 <385>), aber in dem gegenwärtigen System der Organisation und Finanzierung des [X.] nur eine länderübergreifende Regelung den Grundrechtsschutz aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] verwirklichen kann.

Für das Inkrafttreten der Regelungen des (Rundfunkfinanzierungs)[X.] - auf der Grundlage der [X.] der [X.] - bedarf es derzeit mangels anderer Vereinbarung (vgl. [X.] 90, 60 <104>; 119, 181 <229>) immer wieder erneut der Zustimmung aller Länder. Die konkreten Anforderungen an die Umsetzung in das [X.]recht regelt wiederum die jeweilige [X.]verfassung im Einklang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] (vgl. [X.] 90, 60 <84 ff.>).

Auch wenn gegenwärtig die Ländergesamtheit der [X.] ist, muss jedes [X.] als staatlicher Verantwortungsträger die Finanzgewährleistungspflicht mit ihren prozeduralen Anforderungen miterfüllen. In der föderalen Verantwortungsgemeinschaft zur kooperativen Sicherstellung der Rundfunkfinanzierung besteht damit eine konkrete verfassungsrechtliche Handlungspflicht jedes einzelnen [X.]. Das Unterlassen der Erfüllung dieser Pflicht kann von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Verfahren der [X.]beschwerde gerügt werden.

Die beschwerdeführenden Anstalten sind mangels Inkrafttretens des [X.] aufgrund des Unterlassens des [X.] [X.] im Hinblick auf die staatliche Gewährleistung der funktionsgerechten Finanzierung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Die objektive staatliche Finanzgewährleistungspflicht korrespondiert mit dem grundrechtlichen Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.], der den Beschwerdeführern eine hinreichend individualisierbare konkrete Rechtsposition einräumt. Bereits durch das Unterlassen der Zustimmung des [X.] [X.] zum [X.] erscheint hier die Nichterfüllung des grundrechtlichen [X.] der Beschwerdeführer möglich.

Die Beschwerdeführer haben entgegen der Ansicht der [X.]regierung [X.] auch hinreichend substantiiert vorgetragen, warum sie aufgrund der ausbleibenden Beitragsanpassung unterfinanziert sein könnten. Dazu haben sie sich unter anderem auf den 22. Bericht der [X.] berufen, der ausdrücklich unter Bezugnahme auf die Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit den Finanzbedarf der Beschwerdeführer für das vom Rundfunkgesetzgeber in Auftrag gegebene Programm ermittelt und einen Betrag benennt, mit dem das beauftragte Programm hergestellt und verbreitet werden könnte. Darüber hinausgehende Substantiierungsanforderungen sind hier nicht zu stellen.

Das gerügte Unterlassen des [X.] [X.] hinsichtlich seiner Mitgewährleistung der funktionsgerechten Finanzierung der Beschwerdeführer als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten wirft allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf, die das [X.] zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären. In diesem Fall bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung nicht (vgl. dazu [X.] 123, 148 <172 f.>; 138, 261 <271 f. Rn. 23>; 143, 246 <322 Rn. 211>; 150, 309 <327 Rn. 44>; [X.], Beschluss des [X.] vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 - Rn. 67 ff.; [X.]). Die [X.] sind daher ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte zulässig.

Die [X.] gegen das Unterlassen des [X.] [X.], dem [X.] zuzustimmen, sind begründet. Das Unterlassen verletzt die [X.] der Beschwerdeführer aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] in der Ausprägung der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.].

Zur Gewährleistung der [X.] in der dualen Rundfunkordnung gehört die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen [X.] unter Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung (vgl. [X.] 119, 181 <214> m.w.N.; [X.]). Dementsprechend steht den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein grundrechtlicher Finanzierungsanspruch zu. Die Erfüllung dieses Anspruchs obliegt der Ländergesamtheit als föderaler Verantwortungsgemeinschaft, wobei jedes [X.] [X.] ist.

1. Die [X.] dient der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. [X.] 57, 295 <319>; 136, 9 <28 Rn. 29>; [X.]). Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der [X.] zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in größtmöglicher Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet (vgl. [X.] 57, 295 <319 f.>; 73, 118 <152 f.>; 90, 60 <88>; 114, 371 <387 ff.>; 136, 9 <28 Rn. 29>). Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestaltungsspielraum hat, auch für Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und [X.] (vgl. [X.] 119, 181 <214>; 136, 9 <37 Rn. 45>; [X.]).

a) Freie Meinungsbildung als Voraussetzung sowohl der Persönlichkeitsentfaltung als auch der [X.] Ordnung vollzieht sich in einem Prozess der Kommunikation, der ohne Medien, die Informationen und Meinungen verbreiten und selbst Meinungen äußern, nicht aufrechterhalten werden könnte. Unter den Medien kommt dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung zu (vgl. [X.] 31, 314 <325>; 90, 60 <87>; 97, 228 <256>; 103, 44 <74>; 114, 371 <387>; 136, 9 <28 Rn. 29>; [X.]; zur Bedeutung des [X.] in der Demokratie siehe beispielsweise auch [X.] ([X.]), [X.] 7 S. r. l. u. [X.], Urteil vom 7. Juni 2012, Nr. 38433/09, § 129; Conseil Constitutionnel, Entscheidung Nr. 86-217 DC vom 18. September 1986, 11. Erwägungsgrund; Entscheidung Nr. 2009-577 DC vom 3. März 2009, 2. und 3. Erwägungsgrund). Freie Meinungsbildung wird daher nur in dem Maß gelingen, wie der Rundfunk seinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß informiert. Vom grundrechtlichen Schutz seiner Vermittlungsfunktion hängt folglich unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation die Erreichung des Normziels von Art. 5 Abs. 1 [X.] wesentlich ab ([X.] 90, 60 <87>).

b) Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk kommt im Rahmen der dualen Rundfunkordnung, das heißt im Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk, die Erfüllung des klassischen [X.]s der Rundfunkberichterstattung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der ökonomischen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann (vgl. [X.] 149, 222 <260 Rn. 77> m.w.N.). Der Gesetzgeber hat dafür zu sorgen, dass das Gesamtangebot der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt im Wesentlichen entspricht, dass der Rundfunk nicht einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird und dass die in Betracht kommenden Kräfte im Gesamtprogrammangebot zu Wort kommen können (siehe auch [X.] 73, 118 <153>). Denn der publizistische und ökonomische Wettbewerb führt nicht automatisch dazu, dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird. Auch wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im privatwirtschaftlichen Rundfunk und der damit verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung sind daher Vorkehrungen zum Schutz der publizistischen Vielfalt geboten ([X.] 149, 222 <260 Rn. 77> m.w.N.; [X.]). Einmal eingetretene Fehlentwicklungen lassen sich - wenn überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig machen (vgl. [X.] 119, 181 <217> m.w.N.; [X.]).

c) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk finanziert sich neben Einnahmen aus Rundfunkwerbung und sonstigen Einnahmen vorrangig aus dem [X.]. Dies regelt einfachrechtlich § 35 Satz 1 des Medienstaatsvertrags (Art. 1 des Staatsvertrags zur Modernisierung der Medienordnung in [X.] vom 14. bis 28. April 2020). Dadurch wird er dazu befähigt, wirtschaftlich unter anderen Entscheidungsbedingungen zu handeln. Auf dieser Basis kann und soll er durch eigene Impulse und Perspektiven zur Angebotsvielfalt beitragen und unabhängig von Einschaltquoten und [X.] ein Programm anbieten, das den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht. Er hat hierbei insbesondere auch solche Aspekte aufzugreifen, die über die Standardformate von Sendungen für das Massenpublikum hinausgehen oder solchen ein eigenes Gepräge geben. Zugleich können so im Nebeneinander von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk verschiedene Entscheidungsrationalitäten aufeinander einwirken ([X.] 136, 9 <30 Rn. 32> m.w.N.; [X.]). Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches Gewicht dadurch, dass die neuen Technologien eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben ([X.] 136, 9 <28 Rn. 29> m.w.N.; [X.]).

Dieses Leistungsangebot wird durch die Entwicklung der Kommunikationstechnologie und insbesondere die Informationsverbreitung über das [X.] weiterhin nicht infrage gestellt. Allein der Umstand eines verbreiterten Angebots privaten [X.] und einer Anbietervielfalt führt für sich noch nicht zu Qualität und Vielfalt im Rundfunk. Die Digitalisierung der Medien und insbesondere die Netz- und Plattformökonomie des [X.] einschließlich der [X.] Netzwerke begünstigen - im Gegenteil - Konzentrations- und Monopolisierungstendenzen bei Anbietern, Verbreitern und Vermittlern von Inhalten. Sind Angebote zum größten Teil werbefinanziert, fördern sie den publizistischen Wettbewerb nicht unbedingt; auch im [X.] können die für die Werbewirtschaft interessanten größeren Reichweiten nur mit den massenattraktiven Programmen erreicht werden. Hinzu kommt die Gefahr, dass - auch mit Hilfe von Algorithmen - Inhalte gezielt auf Interessen und Neigungen der Nutzerinnen und Nutzer zugeschnitten werden, was wiederum zur Verstärkung gleichgerichteter Meinungen führt. Solche Angebote sind nicht auf Meinungsvielfalt gerichtet, sondern werden durch einseitige Interessen oder die wirtschaftliche Rationalität eines Geschäftsmodells bestimmt, nämlich die Verweildauer der Nutzer auf den Seiten möglichst zu maximieren und dadurch den Werbewert der Plattform für die Kunden zu erhöhen. Insoweit sind auch Ergebnisse in Suchmaschinen vorgefiltert und teils werbefinanziert, teils von "Klickzahlen" abhängig. Zudem treten verstärkt nicht-publizistische Anbieter ohne journalistische Zwischenaufbereitung auf ([X.] 149, 222 <261 f. Rn. 79>).

Dies alles führt dazu, dass es schwieriger wird, zwischen Fakten und Meinung, Inhalt und Werbung zu unterscheiden, sowie zu neuen Unsicherheiten hinsichtlich der Glaubwürdigkeit von Quellen und Wertungen. Der einzelne Nutzer muss die Verarbeitung und die massenmediale Bewertung übernehmen, die herkömmlich durch den Filter professioneller Selektionen und durch verantwortliches journalistisches Handeln erfolgt. Angesichts dieser Entwicklung wächst die Bedeutung der dem beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegenden Aufgabe, durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten, die Wirklichkeit nicht verzerrt darzustellen und das Sensationelle nicht in den Vordergrund zu rücken, vielmehr ein vielfaltsicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht zu bilden ([X.] 149, 222 <262 Rn. 80>). Dies gilt gerade in Zeiten vermehrten komplexen Informationsaufkommens einerseits und von einseitigen Darstellungen, Filterblasen, [X.], [X.] andererseits (vgl. etwa den Bericht der Enquête-[X.] Künstliche Intelligenz des [X.] vom 28. Oktober 2020, BTDrucks 19/23700, S. 447 ff.).

2. Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen klassischen [X.] zu erfüllen, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information seine kulturelle Verantwortung umfasst. Nur wenn ihm dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen Form, in der die privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlich-rechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] vereinbar ([X.] 119, 181 <218> m.w.N.; [X.]).

Um der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Rahmen eines solchen Systems gerecht zu werden und die Erfüllung seines [X.]s zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen bestehen. Da das Programmangebot auch für neue Inhalte, Formate und Genres sowie für neue Verbreitungsformen offen bleiben muss, der Auftrag also dynamisch an die Funktion des [X.] gebunden ist, darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in [X.], finanzieller und technischer Hinsicht beschränkt werden. Die Finanzierung muss entwicklungsoffen und entsprechend bedarfsgerecht gestaltet werden. Dem entspricht die Garantie funktionsgerechter Finanzierung. Die Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen [X.] gerecht werden ([X.] 119, 181 <218> m.w.N.; [X.]). Mit der darauf bezogenen staatlichen Finanzgewährleistungspflicht korrespondiert ein entsprechender grundrechtlicher Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.

3. Von der Freiheit des öffentlich-rechtlichen [X.] ist seine Programmautonomie umfasst. Die Entscheidung über die zur Erfüllung des [X.]s als nötig angesehenen Inhalte und Formen des Programms steht den Rundfunkanstalten zu. Eingeschlossen ist grundsätzlich auch die Entscheidung über die benötigte Zeit und damit auch über Anzahl und Umfang der erforderlichen Programme. Das bedeutet aber weder, dass gesetzliche Programmbegrenzungen von vornherein unzulässig wären, noch, dass jede Programmentscheidung einer Rundfunkanstalt finanziell zu honorieren wäre. In der Bestimmung des [X.] sowie in der damit mittelbar verbundenen Festlegung ihres [X.] können die Rundfunkanstalten nicht vollständig frei sein. Denn es ist ihnen verwehrt, ihren Programmumfang und den damit mittelbar verbundenen Geldbedarf über den Rahmen des Funktionsnotwendigen hinaus auszuweiten ([X.] 119, 181 <218 f.> m.w.N.; [X.]). Es bleibt Sache des Gesetzgebers, den Auftrag des öffentlich-rechtlichen [X.] nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] zur Vielfaltsicherung auszugestalten und die entsprechenden medienpolitischen und programmleitenden Entscheidungen zu treffen; ihm kommt dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. [X.] 119, 181 <214, 221>).

4. Die Festsetzung des [X.] muss dabei frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen. Hierzu hat das [X.] in seinem Urteil vom 22. Februar 1994 ([X.] 90, 60 <93 ff., 101 ff.>) Grundsätze aufgestellt und diese in seinem Urteil vom 11. September 2007 ([X.] 119, 181 <220 ff.>) bestätigt. Diese Grundsätze haben weiter Bestand. Danach hat der Gesetzgeber durch materielle, prozedurale und organisatorische Vorkehrungen sicherzustellen, dass die Beitragsfestsetzung die [X.] nicht gefährdet und dazu beiträgt, dass die Rundfunkanstalten durch eine bedarfsgerechte Finanzierung ihren [X.] erfüllen können (vgl. [X.] 90, 60 <93 ff., 101 ff.>; 119, 181 <220 ff.>).

a) Der Grundsatz der Trennung zwischen der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung und der Festsetzung des [X.] soll Risiken einer mittelbaren Einflussnahme auf die Wahrnehmung des Programmauftrags ausschließen und damit die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten sichern. Da [X.] finanzielle Voraussetzungen und Finanzentscheidungen programmliche Konsequenzen haben, kann über Entscheidungen zur Finanzausstattung auf indirekte Weise Einfluss auf die Erfüllung des [X.] genommen werden ([X.] 119, 181 <220 f.>).

b) Für die Beitragsfestsetzung sind die Grundsätze der Programmneutralität und der [X.] maßgeblich. Dies bedeutet allerdings nicht, dass dem Gesetzgeber im Übrigen medienpolitische oder programmleitende Entscheidungen als solche versagt sind. Sein medienpolitischer Gestaltungsspielraum bleibt erhalten. Zu dessen Ausfüllung ist er aber auf die allgemeine Rundfunkgesetzgebung verwiesen. Insbesondere darf eine Entscheidung über Zeitpunkt, Umfang oder Geltungsdauer der Beitragsfestsetzung nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik, namentlich im dualen System, benutzt werden (vgl. [X.] 119, 181 <221> m.w.N.; [X.]).

c) Der Gesetzgeber kann die Funktion des öffentlich-rechtlichen [X.] in abstrakter Weise festlegen und damit auch den Finanzbedarf umgrenzen. Der Genauigkeit dieser gesetzgeberischen Vorgaben sind allerdings durch die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten Grenzen gesetzt. In der Art und Weise, wie die Rundfunkanstalten ihren gesetzlichen [X.] erfüllen, sind sie frei. Die Bestimmung dessen, was die verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich näher umschriebene Funktion aus publizistischer Sicht erfordert, steht ihnen aufgrund der Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] zu ([X.] 119, 181 <221> m.w.N.; [X.]).

Die staatlichen Vorgaben dürfen, unabhängig davon, ob dies überhaupt praktisch möglich wäre, bereits von Grundrechts wegen nicht so detailgenau sein, dass sich daraus der [X.] der Höhe nach ableiten ließe. Weder kann genau bestimmt werden, welches Programm und welchen Programmumfang die Erfüllung der Funktion des öffentlich-rechtlichen [X.] erfordert, noch ist exakt im Voraus festzustellen, welcher Mittel es zur Finanzierung der erforderlichen Programme bedarf. Exakte Maßstäbe für die Berechnung der erforderlichen Mittel würden überdies eine Festlegung der Art und Weise der Funktionserfüllung voraussetzen, die nicht mehr Gebrauch einer Freiheit, sondern Vollzug eines vorgegebenen Programms wäre. Dies stünde im Widerspruch zu der Freiheitsgarantie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] (vgl. [X.] 119, 181 <221 f.> m.w.N.; [X.]).

5. Das Gebot der Trennung der medienpolitischen Konkretisierung des [X.] einerseits und der Beitragsfestsetzung andererseits ist nicht bereits aus sich heraus hinreichend effektiv. Es bedarf insbesondere der prozeduralen Absicherung (vgl. [X.] 119, 181 <222> m.w.N.; [X.]).

a) Sachfremde Einflüsse auf [X.]en lassen sich in der Regel weder aufdecken noch am Entscheidungsergebnis ablesen und können auch nachträglich praktisch nicht mehr korrigiert werden. Um sie zu verhindern, ist an den Gefahrenquellen anzusetzen und bereits im Vorfeld die Möglichkeit rechtswidriger Kompetenzwahrnehmungen so weit wie möglich auszuschließen. Das Verfahren der Beitragsfestsetzung genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn es den Rundfunkanstalten unter Wahrung ihrer Programmautonomie die zur Erfüllung des [X.] erforderlichen finanziellen Mittel sichert und Einflussnahmen des Staates auf die Programmgestaltung der Rundfunkanstalten wirksam ausschließt (vgl. [X.] 119, 181 <222>).

b) Dem wird ein gestuftes und kooperatives Verfahren der [X.] am ehesten gerecht, das der Eigenart der jeweiligen Teilschritte entspricht und die Möglichkeiten politischer Einflussnahme begrenzt ([X.] 119, 181 <222> m.w.N.; [X.]).

Die erste Stufe eines solchen Verfahrens bildet die Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten selbst. Da die Bestimmung dessen, was der Rundfunkauftrag in [X.] Hinsicht im Einzelnen erfordert, grundsätzlich deren Sache ist, dürfen die Rundfunkanstalten in dem Verfahren nicht auf eine passive Rolle beschränkt werden. Es muss vielmehr gesichert sein, dass die auf ihren [X.] basierenden Bedarfskonkretisierungen die Grundlage der Bedarfsermittlung und der ihr folgenden Beitragsfestsetzung bilden (vgl. [X.] 119, 181 <222 f.> m.w.N.; [X.]).

Da bei dem [X.] das Korrektiv des Marktpreises ausfällt, ist auf einer zweiten Verfahrensstufe im Interesse der mit dem Beitrag belasteten Teilnehmerinnen und Teilnehmer eine externe Kontrolle der [X.] erforderlich. Denn die Anstalten bieten aufgrund ihres jeder Institution eigenen Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresses keine hinreichende Gewähr dafür, dass sie sich bei der Anforderung der finanziellen Mittel im Rahmen des Funktionsnotwendigen halten (vgl. [X.] 119, 181 <223>).

Diese Kontrolle darf sich allerdings nicht auf die Vernünftigkeit oder Zweckmäßigkeit der jeweiligen [X.] der Rundfunkanstalten beziehen, sondern allein darauf, ob sie sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten [X.] halten und ob der aus den [X.] abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Bei dieser Kontrolle handelt es sich nicht um eine politische, sondern um eine fachliche Aufgabe. Dem fachlichen Charakter dieser Prüfungs- und Ermittlungsaufgabe entspricht die Übertragung an ein sachverständig zusammengesetztes Gremium ([X.] 119, 181 <223>).

Die abschließende [X.] als dritte Stufe des Verfahrens ist auf der Grundlage der überprüften und gegebenenfalls korrigierten [X.] der Rundfunkanstalten zu treffen. Wer sie vornimmt und wie dies geschieht, ist wiederum Sache gesetzlicher Regelung. Von [X.] wegen muss allerdings sichergestellt sein, dass Programmneutralität und [X.] der [X.] gewahrt bleiben (vgl. [X.] 90, 60 <103>; 119, 181 <223>).

c) Das gestufte und kooperative Verfahren schließt Abweichungen von der [X.] der [X.] nicht aus. Doch kommen dafür nur Gründe in Betracht, die vor der [X.] Bestand haben. [X.] und medienpolitische Zwecke scheiden in diesem Zusammenhang aus (vgl. [X.] 119, 181 <223 f.>). Als [X.] kommt gegenwärtig etwa noch die angemessene Belastung der [X.] in Betracht (vgl. [X.] 119, 181 <226 ff.> m.w.N.). Die daraus folgende Begrenzung lässt sich nur dann wirksam sichern, wenn für solche Abweichungen nachprüfbare Gründe angegeben werden. Andernfalls wäre eine Kontrolle, ob der Staat seine Finanzgewährleistungspflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] erfüllt hat, nicht möglich und es könnte nicht gelingen, in [X.]en versteckte Eingriffe in die Programmautonomie abzuwehren (vgl. [X.] 119, 181 <223 f., 228> m.w.N.; [X.]).

Die Rundfunkanstalten sollen in die Lage versetzt werden, die für eine Abweichung von der [X.] der [X.] ins Feld geführten Gründe identifizieren und bewerten zu können. Die Begründungspflicht dient damit einem effektiven Grundrechtsschutz aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] (vgl. auch [X.] 119, 181 <227 ff.>). Die eine Abweichung rechtfertigenden Tatsachenannahmen sind nachvollziehbar zu benennen und die daran anknüpfende Bewertung offenzulegen. So muss etwa erkennbar sein, inwiefern der vorgesehene Beitrag seiner Höhe nach die Beitragszahler unangemessen belastet und ein abweichend festgesetzter Beitrag dem Rechnung trägt. Wird beansprucht, auch die fachliche [X.] als solche zu korrigieren, muss die Begründung nachvollziehbar machen, dass die [X.] auch nach dieser Korrektur auf einer fachlich abgesicherten und transparenten Bedarfseinschätzung gründet (vgl. [X.] 119, 181 <228 f.>).

Der [X.] kann sich der grundrechtlich verankerten Begründungspflicht nicht unter Berufung auf die Schwierigkeiten entziehen, über den Inhalt einer solchen Begründung im Vorfeld zwischen allen [X.]regierungen eine staatsvertragliche Einigung herbeiführen zu müssen. Den [X.]gesetzgebern steht es verfassungsrechtlich etwa frei, die [X.] durch Rechtsverordnung treffen zu lassen oder eine Mehrheitsentscheidung zu ermöglichen. Machen sie hiervon keinen Gebrauch, weil sie die politische Verantwortung für die Festsetzung der konkreten Beitragshöhe weiterhin selbst sowie als Ländergesamtheit tragen wollen, so müssen sie sich den grundrechtlich fundierten Begründungsanforderungen auch unter den dadurch erschwerten Bedingungen stellen ([X.] 119, 181 <224, 229>).

6. Der Gesetzgeber oder der von ihm ermächtigte Verordnungsgeber übernimmt mit der abschließenden Entscheidung über die Festsetzung der Beitragshöhe für diese die notwendige politische Verantwortung. Das kann auch zur Sicherung der Akzeptanz der Entscheidung bei den Bürgerinnen und Bürgern beitragen und zwar insbesondere dadurch, dass die Interessen der Beitragszahler in die Entscheidung einbezogen werden (vgl. [X.] 119, 181 <226>). Der fachlich ermittelte Finanzbedarf muss dabei zwar die Grundlage für die Festsetzung der Beitragshöhe sein. Die Möglichkeit gehaltvoller politischer Verantwortungsübernahme setzt indessen die oben beschriebene Befugnis der Abweichung vom Vorschlag der [X.] voraus. Bei der Bestimmung der Reichweite dieser Abweichungsbefugnis muss dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 [X.]) Rechnung getragen werden, ohne dass der prozedurale Grundrechtsschutz leerlaufen darf (vgl. [X.] 119, 181 <225 f.>). Erforderlich bleibt daher im gegenwärtigen System, der [X.] durch die [X.] maßgebliches Gewicht beizumessen, das über eine bloße Entscheidungshilfe hinausreicht. Dem dient neben dem Begründungserfordernis (§ 7 Abs. 2 Satz 3 [X.]; siehe oben Rn. 97 ff.) auch, dass gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 [X.] die beabsichtigten Abweichungen durch die [X.] mit den Rundfunkanstalten unter Einbeziehung der [X.] zu erörtern sind (vgl. [X.] 119, 181 <227 ff.>).

7. Die Erfüllung der staatlichen Finanzgewährleistungspflicht und des damit korrespondierenden grundrechtlichen Anspruchs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] auf funktionsgerechte Finanzierung sowie die Einhaltung der dazu notwendigen prozeduralen Sicherungen obliegt den Ländern als föderaler Verantwortungsgemeinschaft, wobei jedes [X.] [X.] ist (siehe Rn. 68). Jedes [X.] muss als staatlicher [X.] diese Gewährleistungspflicht miterfüllen und an der Umsetzung der funktionsgerechten Finanzierung mitwirken. Erfüllt ein [X.] seine Mitgewährleistungspflicht nicht und wird dadurch die Erfüllung des grundrechtlichen [X.] unmöglich, liegt bereits darin eine Verletzung der [X.]. Denn ohne die Zustimmung aller Länder kann die länderübergreifende Finanzierung des [X.] derzeit nicht gewährleistet werden. Auch für eine verfassungsrechtlich tragfähige Rechtfertigung einer Nichterfüllung des grundrechtlichen Anspruchs ist danach auf alle Länder abzustellen. Jedenfalls genügt es im gegenwärtigen von den Ländern vereinbarten System nicht, wenn ein einzelnes [X.] eine Erhöhung des [X.] - überdies ohne tragfähige Begründung - ablehnt.

Das angegriffene Unterlassen des [X.] [X.], dem [X.] zuzustimmen, ist nach diesen Maßstäben mit der [X.] der Beschwerdeführer nicht vereinbar. Dieses Unterlassen verletzt die [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] in der Ausprägung als Gewährleistung der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.].

Während die anderen 15 Länder dem [X.] zugestimmt haben, hat das [X.] [X.] durch das Unterlassen seiner Zustimmung das Inkrafttreten des [X.]s verhindert (1). Eine verfassungsrechtlich tragfähige Rechtfertigung für das Unterlassen der Zustimmung des [X.] zum Staatsvertrag und damit die ausgebliebene entsprechende Finanzierung des [X.] besteht hier nicht (2). Damit verletzt das [X.] [X.] die [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] (3).

1. Nach dem [X.] soll der [X.] zum 1. Januar 2021 von bis dahin 17,50 Euro um 86 Cent auf 18,36 Euro erhöht werden. Weiter soll die in § 9 [X.] geregelte Aufteilung des Beitragsaufkommens zwischen den Beschwerdeführern modifiziert werden. Auch soll die Finanzausgleichsmasse nach § 14 [X.], mit der für die innerhalb der [X.] zusammengeschlossenen [X.] eine bedarfsgerechte Finanzierung insbesondere der kleineren Anstalten erreicht werden soll, zum 1. Januar 2021 auf 1,7 % des [X.]-Nettobeitragsaufkommens und sodann zum 1. Januar 2023 auf 1,8 % angehoben werden. Diese vorgesehenen Regelungen beruhen auf der [X.] der [X.] in ihrem 22. Bericht.

Der [X.] ist mit diesen drei finanzwirksamen Regelungen durch die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder beschlossen worden. Die Stimmenthaltung des Ministerpräsidenten des [X.] [X.] bei der Beschlussfassung steht dem insoweit nicht entgegen. Die anderen Länder haben sodann vor dem 31. Dezember 2020 Zustimmungsgesetze oder -beschlüsse gefasst und die Ratifikationsurkunden hinterlegt. Sie haben insoweit ihrer Pflicht zur Mitgewährleistung der funktionsgerechten Finanzierung der Beschwerdeführer genügt.

Aufgrund des angegriffenen Unterlassens des [X.] [X.] kann der grundrechtliche Finanzierungsanspruch in Bezug auf die Beitragsanpassung jedoch nicht erfüllt werden. Insbesondere unterblieb die nach Art. 69 Abs. 2 der Verfassung des [X.] [X.] - im derzeitigen System - erforderliche Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaft, so dass der Staatsvertrag nicht in [X.] treten und keine Anpassung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.] zum 1. Januar 2021 erfolgen konnte. Die vom [X.] unterlassene Anpassung würde nach den Berechnungen der [X.] über den Zeitraum der Beitragsperiode von 2021 bis 2024 bei den Beschwerdeführern zu einem ungedeckten Finanzbedarf von voraussichtlich 1.525,4 Millionen Euro führen (22. [X.]-Bericht, 2020, S. 18 und 324 f.).

2. Für das Unterlassen der Zustimmung des [X.] zum Staatsvertrag und das Ausbleiben der entsprechenden Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten fehlt es an einer verfassungsrechtlich tragfähigen Rechtfertigung.

a) Im gegenwärtigen System der Rundfunkfinanzierung ist eine Abweichung von der [X.] der [X.] nur durch alle Länder einvernehmlich möglich (vgl. [X.] 119, 181 <229>). Derzeit sieht § 7 [X.] vor, dass eine beabsichtigte Abweichung vom Vorschlag der [X.] rechtzeitig eingebracht und erörtert werden muss, um eine Einigung der Länder zu erzielen. Entsprechende Handlungen hat das [X.] [X.] jedoch nicht vorgenommen. Hält ein [X.] eine Abweichung für erforderlich, ist es Sache dieses [X.], das Einvernehmen aller Länder über die Abweichung von der [X.] der [X.] herbeizuführen. Das ist nicht gelungen.

Soweit das [X.] [X.] auf Erklärungen des Ministerpräsidenten an die [X.]spräsidentin vom 8. Dezember 2020 sowie das am 10. Dezember 2020 vom Chef der Staatskanzlei des [X.] [X.] an die übrigen Länder versandte Schreiben zur Erläuterung der Rücknahme des Gesetzentwurfs vom 8. Dezember 2020 verweist, haben diese nicht genügt. Es ist Sache jedes einzelnen [X.], ein Einvernehmen der Länder hinsichtlich der von ihm für erforderlich gehaltenen Abweichung von der [X.] der [X.] herbeizuführen (vgl. [X.] 119, 181 <229>).

b) Es fehlt zudem an einer nachprüfbaren und verfassungsrechtlich tragfähigen Begründung, um von der Feststellung der [X.] abweichen zu können. Im gegenwärtigen, von den Ländern vereinbarten System kann dies nur eine verfassungsrechtlich zulässige Begründung aller Länder sein. Der Vortrag des [X.] [X.], dass es sich seit Jahren unter den Ländern vergeblich um eine Strukturreform des öffentlich-rechtlichen [X.] bemüht habe, rechtfertigt die Abweichung von der Feststellung des Finanzbedarfs auch in der Sache nicht. Dem steht der Grundsatz der Trennung zwischen der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung und der Festsetzung des [X.] entgegen (vgl. [X.] 90, 60 <93 ff.>), der darauf zielt, den Risiken einer mittelbaren Einflussnahme auf die Wahrnehmung des Programmauftrags und damit die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten zu begegnen (vgl. [X.] 119, 181 <220 f.>). Der Rundfunkgesetzgeber kann zwar den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen [X.] mittelbar und in grundsätzlich zulässiger Weise durch seine Entscheidungen zu Art und Anzahl der Rundfunkanstalten sowie der anzubietenden Programme beeinflussen. Hier hat aber auch das [X.] [X.] ohne Beanstandung dem Medienstaatsvertrag zugestimmt, der etwa in seinen §§ 28 und 29 die Anzahl der Fernseh- und Hörfunkprogramme vorgibt. Eine Strukturreform der Rundfunkanstalten oder eine Reduzierung der anzubietenden Programme war mit der Verabschiedung des Medienstaatsvertrags nicht verbunden (vgl. [X.] von [X.], [X.] Berichte 7/105 vom 8. Juli 2020, [X.] ff. und 7/107 vom 9. September 2020, S. 20 f.; Beschlussempfehlung des [X.] sowie Medien, [X.] 7/6564 vom 7. September 2020) und durfte mit dieser Beitragsfestsetzung verfassungsrechtlich nicht zulässig verfolgt werden.

Soweit das [X.] [X.] auf weitere möglicherweise beitragsrelevante Rahmenbedingungen in der Folge der [X.] abstellen wollte, hat es Tatsachenannahmen, die eine Abweichung rechtfertigen könnten, weder hinreichend benannt noch seine daran anknüpfende Bewertung offen gelegt (vgl. [X.] 119, 181 <228 f.>).

3. Dadurch, dass das [X.] [X.] dem [X.] ohne verfassungsrechtlich tragfähige Rechtfertigung nicht zugestimmt hat, ist es unter Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] seiner Mitverantwortung bei der den Ländern obliegenden Gewährleistung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen [X.] nicht nachgekommen.

1. Mit Blick auf den grundrechtlichen Anspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzierung und die diesem nicht genügende Beitragsfestsetzung besteht bis zu einer staatsvertraglichen Neuregelung durch die Länder ein Bedürfnis nach einer Zwischenregelung durch das [X.] auf Grundlage des § 35 [X.], um weitere erhebliche Beeinträchtigungen der [X.] zu vermeiden (vgl. [X.] 48, 127 <184>; 84, 9 <21>; 121, 317 <376>; 130, 131 <150 f.>). Es liegt nahe, hierfür übergangsweise eine dem Art. 1 des [X.]s entsprechende Anpassung des [X.] vorzusehen. Denn eine solche vorläufige Anpassung entspricht der [X.] der [X.], von der abzuweichen angesichts bisher fehlender Angabe nachprüfbarer verfassungsrechtlich tragfähiger Gründe kein Anlass besteht.

Das bisherige Regelungskonzept des [X.]s aufgreifend gilt daher übergangsweise Art. 1 des [X.]s mit Wirkung ab dem 20. Juli 2021. Das erfasst sowohl das Beitragsvolumen, die Aufteilung der Rundfunkbeiträge zwischen der [X.], dem [X.] und dem [X.] als auch die Erhöhung der Finanzausgleichsmasse für [X.] und den [X.] im Rahmen des Finanzausgleichs.

2. Von einer Anordnung der rückwirkenden Erhöhung des [X.] zum 1. Januar 2021 wird abgesehen. Die Beurteilung der Auswirkungen der unterbliebenen Beitragsanpassung auf die Rundfunkanstalten kann in dem staatsvertraglich vereinbarten Verfahren erfolgen. Sie erfordert im gegenwärtigen System allerdings eine Stellungnahme der [X.] sowie einen neuen Änderungsstaatsvertrag mit Zustimmung aller Länder gemäß § 7 Abs. 2 [X.], der die Funktionsfähigkeit der Rundfunkanstalten gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 [X.] in vollem Umfang gewährleisten muss.

Dabei sind [X.] wegen unterbliebener Beitragsanpassung zu berücksichtigen. Zwar lässt sich eine möglicherweise durch das Fehlen hinreichender Mittel ausgelöste Verschlechterung des Programmangebots angesichts der Zeitgebundenheit der Wirkungen des [X.] nicht schlicht durch eine entsprechende finanzielle Mehrausstattung in späteren Zeiträumen kompensieren (vgl. [X.] 119, 181 <241>). Ist ein verschlechtertes Angebot bereits ausgestrahlt worden, kann dies durch eine spätere finanzielle Mehrausstattung tatsächlich nicht mehr ausgeglichen werden. Jedoch können etwa aufgeschobene Investitionen kompensationsbedürftig sein (vgl. [X.] 119, 181 <242>). Eine Kompensation kommt auch dann in Betracht, wenn die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, obwohl hinreichende Mittel fehlten, eine Verschlechterung des Programmangebots verhindern konnten, dieses also tatsächlich vollständig erbracht haben. Erbringen dies die Rundfunkanstalten trotz Unterfinanzierung gewissermaßen in eigener "Vorleistung" durch den vorübergehenden Rückgriff auf dafür an sich nicht vorgesehene finanzielle Ressourcen, ist eine kompensierende Mehrausstattung in späteren Zeiträumen nicht ausgeschlossen (vgl. [X.] 119, 181 <241 f.>; [X.], Beschluss des [X.] vom 22. Dezember 2020 - 1 BvR 2756/20 u.a. -, Rn. 6).

Hier haben die Beschwerdeführer ausgeführt, dass sie den ihnen erteilten Programmauftrag bislang trotz ausgebliebener Beitragsanpassung vollständig erbracht haben und im [X.] weiterhin erbringen werden. Weiter haben sie zum vorübergehenden Mitteleinsatz vorgetragen; sie hätten insbesondere Investitionen hinausgeschoben und auf vorhandene liquide Mittel, die regelmäßig in der zweiten Hälfte einer Beitragsperiode zum Ausgleich der Teuerung eingesetzt werden müssen, zurückgegriffen. Unter Bezugnahme auf die [X.]en im 22. [X.]-Bericht haben sie ausgeführt, dass sie zeitlich nur begrenzt in der Lage sind, den vollständigen Programmauftrag ohne kompensierende Mehrausstattung gewissermaßen in eigener "Vorleistung" zu realisieren. Nur für das Wirtschaftsjahr 2021 seien Einschnitte im Programmangebot durch die vorgenannten Maßnahmen noch zu vermeiden.

Danach steht den Beschwerdeführern dem Grunde nach eine kompensierende Mehrausstattung zu. Bei der nächsten Festsetzung des [X.] ist die Notwendigkeit der Kompensation vom [X.] zu berücksichtigen. Hierbei wird der Mehrbedarf der Rundfunkanstalten, der durch eine Verschiebung von Investitionen und die Verwendung notwendig vorzuhaltender Reserven entstanden ist, wie auch etwaige Auswirkungen der Covid-19 [X.] auf den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten und die Zumutbarkeit von Beitragserhöhungen für die Bürgerinnen und Bürger in den Blick zu nehmen sein.

Die Entscheidung über die Erstattung der Auslagen beruht auf § 34a Abs. 2 [X.].