Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.02.2014, Az. 2 C 1/13

Die Klägerin war bis zu ihrem Ausscheiden während des Revisionsverfahrens Lehrerin im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit im Dienst des beklagten Landes.

Im Januar und Februar 2009 nahm die Klägerin als Mitglied der [X.] ([X.]) innerhalb von zwei Wochen dreimal an Warnstreiks teil, zu denen die [X.] während der Tarifverhandlungen für den öffentlichen Dienst aufgerufen hatte. Die [X.] forderte eine Gehaltserhöhung für tarifbeschäftigte Lehrer und strebte die Übernahme des [X.] für die Beamtenbesoldung an. Die Klägerin hatte ihre Teilnahme an den Warnstreiks vorab der Schulleitung angekündigt. Diese hatte sie darauf hingewiesen, dass ihr als Beamtin kein Streikrecht zustehe. An den drei [X.] versäumte die Klägerin insgesamt zwölf Unterrichtsstunden.

Aus diesem Grund wurde sie durch Disziplinarverfügung mit einer Geldbuße von 1 500 € belegt. Das Verwaltungsgericht hat die Verfügung aufgehoben, weil Verstöße beamteter Lehrer gegen das Streikverbot aufgrund der Rechtsprechung des [X.] ([X.]) zur Zulässigkeit von Streiks im öffentlichen Dienst nicht mehr disziplinarrechtlich sanktioniert werden könnten. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage aus im Wesentlichen folgenden Gründen abgewiesen:

Die Teilnahme an den Warnstreiks stelle ein Dienstvergehen dar, weil es Beamten generell verboten sei, zur Förderung der Arbeitsbedingungen kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen oder zu unterstützen. Dieses Verbot stelle einen unmittelbar geltenden hergebrachten Grundsatz des [X.]s dar, der auch ohne gesetzliche Verbotsregelung von allen Beamten zu beachten sei. Für Tarifverhandlungen und darauf bezogene Streiks sei kein Raum, weil Besoldung und sonstige Arbeitsbedingungen der Beamten von den Dienstherrn einseitig festgelegt würden.

Die Zulässigkeit kollektiver Kampfmaßnahmen sei mit der Rechtsnatur des Beamtenverhältnisses als eines auf Lebenszeit angelegten öffentlich-rechtlichen Dienst- und [X.] unvereinbar. Derartige Maßnahmen zerstörten das austarierte Gefüge von Rechten und Pflichten, das durch die hergebrachten Grundsätze des [X.]s verfassungsrechtlich vorgegeben sei. Danach seien Beamte verpflichtet, dem Dienstherrn ihre gesamte Arbeitskraft während des Berufslebens zur Verfügung zu stellen und die ihnen übertragenen Aufgaben uneigennützig und mit vollem Einsatz zu erfüllen. Dafür stelle ihnen der Dienstherr lebenslang die Mittel für eine dem Amt angemessene Lebensführung zur Verfügung. Diese Rechtsgrundsätze beanspruchten für alle Beamtenverhältnisse gleichermaßen Geltung; eine Differenzierung nach Verwaltungszweigen und Aufgabenbereichen sei ausgeschlossen.

An dieser Rechtslage ändere die neuere Rechtsprechung des [X.] zum Recht der außerhalb der [X.] tätigen Angehörigen des öffentlichen Dienstes auf Tarifverhandlungen und kollektive Kampfmaßnahmen auch dann nichts, wenn sie auf [X.] Beamte anwendbar sein sollte. Bei der dann bestehenden Kollision zwischen Verfassungs- und Konventionsrecht habe das Grundgesetz Vorrang vor der [X.], die im Rang eines Bundesgesetzes stehe. Das umfassende Verbot für alle Beamten, sich an kollektiven Kampfmaßnahmen zu beteiligen, stelle ein unverzichtbares Strukturprinzip der durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Institution [X.] dar.

Mit der Revision macht die Klägerin geltend, es sei im Hinblick auf die verfassungs- und konventionsrechtlich geschützte Koalitionsfreiheit nicht zu rechtfertigen, auch denjenigen Beamten das Streikrecht zu verweigern, die außerhalb der [X.] tätig seien. Außerhalb dieses Bereichs entschieden die Dienstherrn ohne rechtliche Bindungen nach politischen und fiskalischen Gesichtspunkten, ob sie Beamte oder Tarifbeschäftigte für die Aufgabenerfüllung einsetzten.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte und der Vertreter des [X.], der eine Stellungnahme des [X.] eingereicht hat, verteidigen das Berufungsurteil.

[X.]ie Revision der Klägerin ist im Wesentlichen nicht begründet. [X.]as Berufungsurteil verstößt nicht gegen [X.] Recht, soweit das Oberverwaltungsgericht die angefochtene [X.]isziplinarverfügung als dem Grunde nach rechtmäßig angesehen hat. [X.]agegen erweist sich die verhängte Geldbuße bei Anwendung der revisiblen Bemessungsvorgaben des § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 4 des [X.] [X.] vom 16. November 2004 - [X.] - (GV. [X.]. [X.]) als unangemessen hoch.

1. [X.]ie Voraussetzungen für eine Sachentscheidung über das Revisionsbegehren sind nach wie vor gegeben, obwohl die Klägerin während des Revisionsverfahrens auf ihren Antrag aus dem Beamtenverhältnis ausgeschieden ist.

a) [X.]ie mit der Anfechtungsklage angestrebte Aufhebung der [X.]isziplinarverfügung ist allerdings nicht mehr möglich, weil diese Verfügung durch die antragsgemäße Entlassung der Klägerin aus dem Beamtenverhältnis ihre Rechtswirksamkeit verloren hat; sie hat sich erledigt (§ 43 Abs. 2 VwVfG [X.], § 3 Abs. 1 [X.]).

Ein Verwaltungsakt verliert seine Rechtswirkungen u.a. dann, wenn er aufgrund einer nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage seinen Regelungszweck nicht mehr erreichen kann. [X.]er Geltungsanspruch des Verwaltungsakts, der darauf gerichtet ist, ein Rechtsverhältnis zu begründen, aufzuheben, inhaltlich zu ändern oder festzustellen, muss erloschen sein.

[X.]ies ist bei einer [X.]isziplinarverfügung der Fall, wenn der Beamte aus dem Beamtenverhältnis ausscheidet. [X.]urch dieses Ereignis verliert die [X.]isziplinarverfügung ihren Geltungsanspruch, weil feststeht, dass ihr Zweck nicht mehr erreicht werden kann. [X.]as Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis lässt das disziplinarrechtliche Sanktionsbedürfnis entfallen.

[X.]er Zweck des [X.] besteht darin, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und das Ansehen des öffentlichen [X.]ienstes aufrechtzuerhalten und wiederherzustellen. [X.]aher werden [X.]isziplinarmaßnahmen im Unterschied zu Kriminalstrafen nicht verhängt, um begangenes Unrecht zu vergelten.

Vielmehr sollen die [X.]isziplinarmaßnahmen des Verweises, der Geldbuße und der Kürzung der [X.]ienstbezüge, die durch [X.]isziplinarverfügung ausgesprochen werden, den aktiven Beamten die Bedeutung der verletzten [X.]ienstpflichten für die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung vor Augen führen und sie dazu anhalten, sich künftig pflichtgemäß zu verhalten. Sie sind darauf gerichtet, den ordnungsgemäßen Betrieb der öffentlichen Verwaltung sicherzustellen und weitere Funktions- oder Ansehensbeeinträchtigungen zu vermeiden (Urteile vom 23. Januar 1973 - BVerwG 1 [X.] 25.72 - BVerwGE 46, 64 <66 f.>; vom 5. Mai 1998 - BVerwG 1 [X.] 12.97 - juris Rn. 19 § 54 Satz 2 [X.] Nr. 16>; Beschluss vom 13. Oktober 2005 - BVerwG 2 B 19.05 - [X.] 235.1 § 15 B[X.]G Nr. 2 Rn. 5).

Aus diesem Grund steht der Geltungsanspruch von [X.]isziplinarverfügungen unter dem Vorbehalt, dass die gemaßregelten Betroffenen weiterhin die beamtenrechtlichen Pflichten zu beachten haben. [X.]ies ist nicht mehr der Fall, wenn sie aus dem Beamtenverhältnis ausgeschieden sind. Ein früherer Beamter kann nicht mehr gemahnt werden, Pflichten zu beachten, die für ihn nicht mehr gelten. Er kann auch nicht mehr die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung oder das Ansehen des öffentlichen [X.]ienstes beeinträchtigen.

b) [X.]er Antrag, die Rechtswidrigkeit der erledigten [X.]isziplinarverfügung festzustellen, ist als nachrangiges Begehren in dem weitergehenden Aufhebungsantrag enthalten (Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 [X.] 1.04 - BVerwGE 123, 308 <312> = [X.] 240 § 72a [X.] Nr. 1 S. 3 f.). [X.]er [X.] ändert weder das Rechtsschutzziel noch den Sach- und Streitstoff des Revisionsverfahrens (Urteile vom 2. Juli 1982 - BVerwG 8 [X.] 101.81 - BVerwGE 66, 75 <78> = [X.] 448.11 § 43 Z[X.]G Nr. 2 S. 3 f.; vom 21. Oktober 1993 - BVerwG 6 [X.] 12.92 - [X.] 421.0 Prüfungswesen Nr. 320 S. 306 und vom 15. [X.]ezember 2011 - BVerwG 2 [X.] 44.10 - juris Nr. 8).

[X.]as berechtigte Interesse der Klägerin an der beantragten Feststellung nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO folgt aus dem Umstand, dass sie unter Berufung auf die neuere Rechtsprechung des [X.] ([X.]) geltend macht, die disziplinarrechtliche Maßregelung habe ihre Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 [X.], Art. 11 der [X.] ([X.]) verletzt.

2. [X.]er Beklagte hat zu Recht angenommen, dass die Klägerin durch die Teilnahme an den Warnstreiks ein [X.]ienstvergehen begangen hat. Sie blieb an den drei Tagen, an denen sie aus diesem Grund den Unterricht versäumte, vorsätzlich dem [X.]ienst unerlaubt fern (§ 83 Abs. 1 Satz 1, § 79 Abs. 1 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land [X.] in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 - LBG [X.] a.F. - ).

[X.]er Tatbestand des unerlaubten Fernbleibens nach § 79 Abs. 1 Satz 1 LBG [X.] a.F. knüpft an die formale [X.]ienstleistungspflicht an. [X.]iese beamtenrechtliche Grundpflicht fordert von Beamten vor allem, sich während der [X.] an dem vorgeschriebenen Ort aufzuhalten und dort die ihm übertragenen dienstlichen Aufgaben wahrzunehmen (stRspr; vgl. Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 1 [X.] 10.05 - [X.] 232 § 73 [X.] Nr. 30 Rn. 34). Wer dem [X.]ienst vorsätzlich unerlaubt fernbleibt, missachtet damit zwangsläufig die [X.]ienstpflichten zum vollen beruflichen Einsatz und zur Befolgung dienstlicher Anordnungen. [X.]ie Teilnahme der Klägerin an den Warnstreiks war unerlaubt, weil sie nicht nach Art. 9 Abs. 3 [X.] oder nach Art. 11 [X.] von ihren Unterrichtspflichten befreit war.

3. Beamte sind nicht berechtigt, sich an kollektiven Kampfmaßnahmen zu beteiligen oder diese zu unterstützen. Insoweit enthält Art. 33 Abs. 5 [X.] ein umfassendes Verbot für alle Beamten, das deren Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 [X.] beschränkt und auch ohne gesetzliche Verbotsregelungen beachtet werden muss. [X.]emgegenüber nimmt der [X.] in zwei Entscheidungen aus den Jahren 2008 und 2009 an, dass die Gewährleistungen der Koalitionsfreiheit nach Art. 11 [X.] denjenigen Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes ein Recht auf Tarifverhandlungen und kollektive Kampfmaßnahmen einräumen, die nach ihrem Aufgabenbereich nicht an der Ausübung genuin hoheitlicher Befugnisse beteiligt sind. Es ist Aufgabe des Bundesgesetzgebers, einen Ausgleich zwischen den inhaltlich unvereinbaren Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 [X.] und des Art. 11 [X.] herzustellen. Solange dies nicht geschehen ist, beansprucht das Verbot nach Art. 33 Abs. 5 [X.] Geltung.

4. Nach Art. 33 Abs. 5 [X.] ist das Recht des öffentlichen [X.]ienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. [X.]amit stellt das Grundgesetz die von ihm vorgefundene Institution des Berufsbeamtentums unter verfassungsrechtlichen Schutz. Unter dem Begriff der hergebrachten Grundsätze ist ein prägender Kernbestand an rechtlichen Strukturprinzipien zu verstehen, die sich in der Tradition entwickelt und bewährt haben. Sie müssen während eines längeren [X.]raums, vor allem während der Geltung der [X.], als verbindlich anerkannt gewesen sein und das Bild des Berufsbeamtentums maßgeblich geprägt haben. [X.]ies ist anzunehmen, wenn ihre Beseitigung dessen [X.]harakter als Institution grundlegend verändern würde (stRspr; [X.], Beschlüsse vom 19. September 2007 - 2 [X.] - [X.]E 119, 247 <260 f.> und vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - [X.]E 121, 205 <219 f.>).

[X.]as Grundgesetz gewährleistet die hergebrachten Grundsätze als die funktionswesentlichen tradierten Grundstrukturen einer Institution, die auf Sachwissen, fachlicher Leistung und loyaler Pflichterfüllung beruht. [X.]as Berufsbeamtentum soll erhalten werden, weil es aufgrund seiner rechtlichen Strukturen als befähigt angesehen wird, eine stabile Verwaltung zu sichern und die rechtsstaatlichen Bindungen jedes staatlichen Handelns auch gegenüber den politischen Kräften zur Geltung zu bringen (stRspr; [X.], Beschlüsse vom 19. September 2007 a.a.[X.] und vom 28. Mai 2008 a.a.[X.]).

[X.]ie rechtliche Bedeutung der hergebrachten Grundsätze hängt von ihrem Inhalt ab: Geben sie einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen vor, ist der Gesetzgeber zur inhaltlichen Konkretisierung berechtigt und verpflichtet, wobei er die verfassungsrechtlichen Grenzen beachten muss (stRspr; vgl. Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 [X.] 49.07 - BVerwGE 131, 20 = [X.] 11 Art. 33 Abs. 5 [X.] Nr. 94, jeweils Rn. 20). Hat ein hergebrachter Grundsatz dagegen einen hinreichend bestimmten Inhalt, folgen daraus unmittelbar Rechte und Pflichten für das Beamtenverhältnis; einer gesetzlichen Regelung bedarf es nicht.

[X.]ie hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums stehen in einem inhaltlichen Zusammenhang; sie ergeben in ihrer Gesamtheit das besondere, für das Beamtenverhältnis charakteristische Regelungsgefüge aus Rechten und Pflichten. So folgt aus hergebrachten Grundsätzen des Lebenszeitprinzips, des Leistungsprinzips und der Hauptberuflichkeit, dass der Beamte grundsätzlich verpflichtet ist, dem [X.]ienstherrn lebenslang seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen, die übertragenen dienstlichen Aufgaben mit vollem beruflichen Einsatz sowie uneigennützig zu erfüllen, sich dabei ausschließlich an Gesetz und Recht zu orientieren und sich gegenüber dem [X.]ienstherrn loyal zu verhalten. Im Gegenzug verpflichtet der [X.] den [X.]ienstherrn, dem Beamten und seiner Familie lebenslang denjenigen Unterhalt zu gewähren, der nach den wirtschaftlichen Verhältnissen für eine dem Statusamt entsprechende Lebensführung erforderlich ist. [X.]adurch wird die wirtschaftliche Unabhängigkeit des Beamten sichergestellt, die ihn in die Lage versetzt, sein Amt uneigennützig nach den Erfordernissen des Rechts zu führen ([X.], Beschlüsse vom 19. September 2007 a.a.[X.] S. 263 f. und vom 28. Mai 2008 a.a.[X.] S. 221; Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - [X.]E 130, 263 <292 f.>).

Art. 33 Abs. 5 [X.] erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, das Beamtenrecht zu regeln und fortzuentwickeln. [X.]aher hat er die Befugnis, die hergebrachten Grundsätze "in die [X.] zu stellen", indem er den vorgegebenen Rahmen ausfüllt oder ihren Geltungsbereich einschränkt. Umfang und Reichweite des dem Gesetzgeber hierbei eröffneten Gestaltungsspielraums hängen davon ab, welche Bedeutung dem jeweiligen hergebrachten Grundsatz für die dem Berufsbeamtentum zugedachte Aufgabe zukommt, eine rechtsstaatliche Verwaltung zu sichern. Art. 33 Abs. 5 [X.] verbietet tiefgreifende strukturelle Eingriffe, die das Wesen der [X.] verändern ([X.], Beschlüsse vom 19. September 2007 a.a.[X.] S. 262 f. und vom 28. Mai 2008 a.a.[X.] S. 220 f.). [X.]ie Aufnahme des Fortentwicklungsgebots in den Wortlaut des Art. 33 Abs. 5 [X.] durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 ([X.]) hat den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nicht erweitert ([X.], Beschlüsse vom 19. September 2007 a.a.[X.] S. 273 und vom 28. Mai 2008 a.a.[X.] S. 232).

Es stellt ein durch Art. 33 Abs. 5 [X.] vorgegebenes prägendes Strukturprinzip der Institution des Berufsbeamtentums dar, dass das Gefüge aufeinander bezogener und sich ergänzender Rechte und Pflichten einseitig von den [X.]ienstherrn inhaltlich konkretisiert wird. [X.]er Grundsatz der hoheitlichen Gestaltung des Beamtenverhältnisses hat in zahlreichen Vorschriften der Beamtengesetze Ausdruck gefunden. So ist die Beamtenbesoldung durch Gesetz zu regeln (§ 2 Abs. 1 und 2 [X.]). Grundlegende Arbeitsbedingungen der Beamten wie Arbeitszeit und Urlaub sind unmittelbar durch Gesetz oder aufgrund gesetzlicher Ermächtigung durch Rechtsverordnung geregelt (vgl. § 87 ff. [X.], § 44 BeamtStG). Gesetz- und Verordnungsgeber sind bei der Festlegung der Besoldung und der weiteren Arbeitsbedingungen an die Vorgaben insbesondere des Art. 33 Abs. 5 [X.] gebunden; dieser Bindung entsprechen subjektive Rechte der Beamten. Es liegt in der Verantwortung von Gesetz- und Verordnungsgeber, insbesondere die verfassungsrechtlichen Grenzen ihres [X.] zu beachten und auf diese Weise das beamtenrechtliche Regelungsgefüge in einem austarierten Zustand zu halten ([X.], Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52, 46/52 - [X.]E 8, 1 <17 f.>; vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 - [X.]E 44, 249 <264> und vom 19. September 2007 a.a.[X.] S. 263 f.).

Mit der Rechtsnatur des Beamtenverhältnisses als eines hoheitlich ausgestalteten [X.]ienst- und [X.] lässt sich nicht vereinbaren, dass die Konkretisierung des beamtenrechtlichen Regelungsgefüges zur [X.]isposition der [X.] gestellt, d.h. zwischen den [X.]ienstherrn und den [X.] der Beamten ausgehandelt und vereinbart wird. [X.]ie Institution des Berufsbeamtentums würde tiefgreifend verändert, wenn die Fragen der Besoldung, der Arbeitszeiten oder der Altersgrenzen für die Einstellung und den Eintritt in den Ruhestand durch Tarifverträge geregelt würden und die [X.] der Beamten ihren Forderungen während der Tarifverhandlungen durch kollektive Kampfmaßnahmen Nachdruck verleihen könnten. [X.]enn die tarifliche Gestaltung des Beamtenrechts setzt Tarifautonomie und damit einen Verzicht der [X.]ienstherrn auf ihre hoheitlichen [X.] voraus. An deren Stelle träte die Rechtsverbindlichkeit der ausgehandelten Tarifabschlüsse. [X.]ie Ausgewogenheit des beamtenrechtlichen Regelungsgefüges, insbesondere die Beachtung der Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 [X.], hinge in erster Linie davon ab, dass zwischen den [X.] Kampfparität besteht.

[X.]as Verbot für Beamte, zur [X.]urchsetzung von Arbeitsbedingungen kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen, ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 [X.] anerkannt. Bis zum Ende der Monarchie im November 1918 wurde Beamten selbst die Teilnahme an Veranstaltungen der wenigen Berufsverbände verboten. Erst gegen Ende der Monarchie wurden Vertreter der organisierten Beamtenschaft von der [X.] angehört. Art. 130 Abs. 2 der [X.] ([X.]) sicherte den Beamten das Recht auf politische Gesinnungsfreiheit und Vereinigungsfreiheit zu. Art. 130 Abs. 3 [X.] gewährte ihnen das Recht auf Berufsvertretungen nach näherer gesetzlicher Bestimmung. Ein Gesetzesentwurf des Allgemeinen [X.]eutschen Beamtenbundes aus dem Jahr 1926 sah vor, dass [X.] berechtigt sein sollten, statt hoheitlicher Regelungen der Arbeitsbedingungen kollektive Vereinbarungen zu verlangen. [X.]iese Vorstellungen trafen auf grundsätzliche Kritik und wurden nicht verwirklicht. [X.]ie in der Anfangszeit der [X.] umstrittene Frage der Zulässigkeit von Beamtenstreiks wurde während des [X.] im Jahr 1922 geklärt: [X.]urch die auf Art. 48 Abs. 2 [X.] gestützte Notverordnung vom 1. Februar 1922 ([X.]) verbot der Reichspräsident den Beamten der [X.] ebenso wie allen übrigen Beamten, die Arbeit einzustellen oder zu verweigern. [X.]ie Notverordnung wurde am 9. Februar 1922 aufgehoben. In der Folgezeit bestätigten [X.] und [X.] das Verbot, weil Beamte zum Staat in einem öffentlich-rechtlichen [X.] stünden. [X.]aher seien sie in besonderer Weise zu Treue, Gehorsam und gewissenhafter Aufgabenerfüllung verpflichtet (zum Ganzen: [X.], Rechtshistorische Reihe - 357 -, [X.]ie hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, 2008, S. 36 ff.).

[X.]ementsprechend ist das Verbot kollektiver Kampfmaßnahmen als notwendige Ergänzung sowohl in den grundlegenden, durch Art. 33 Abs. 5 [X.] vorgegebenen [X.] zum vollen beruflichen Einsatz, zur Befolgung dienstlicher Anordnungen und zur Loyalität als auch in dem Strukturprinzip der hoheitlichen Gestaltung des Beamtenverhältnisses verankert. Es gilt aufgrund seiner inhaltlichen Bestimmtheit unmittelbar und geht dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 [X.] vor, soweit sein Anwendungsbereich reicht ([X.], Beschlüsse vom 11. Juni 1958 a.a.[X.] S. 17; vom 30. März 1977 a.a.[X.] S. 264 und vom 19. September 2007 - 2 [X.] - [X.]E 119, 247 ).

[X.]as Verbot gilt für alle Beamten gleichermaßen. Es knüpft wie das beamtenrechtliche Regelwerk in seiner Gesamtheit nicht an den Einsatz- und Aufgabenbereich der Beamten, sondern an den Beamtenstatus an. [X.]ies gilt ungeachtet des Umstands, dass die [X.]ienstherrn außerhalb der Bereiche der genuin hoheitlichen Verwaltung, die nach Art. 33 Abs. 4 [X.] in der Regel Beamten vorbehalten sind, von [X.] wegen nicht gehindert sind, nach politischen und fiskalischen Gesichtspunkten zu entscheiden, ob sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beamte oder Tarifbeschäftigte einsetzen ([X.], Beschluss vom 19. September 2007 a.a.[X.] S. 267; Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - [X.]E 130, 263 <297 f.>).

5. Nach Art. 11 Abs. 1 [X.] hat jede Person das Recht, sich friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz ihrer Interessen [X.] zu gründen und [X.] beizutreten. [X.]iese Rechte können nach Maßgabe des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.] eingeschränkt werden.

Nach der Rechtsprechung des [X.] umfasst Art. 11 Abs. 1 [X.] auch das Recht des Einzelnen, [X.] zu bilden und deren Aktivitäten zur Förderung der Arbeitsbedingungen zu unterstützen, sowie das Recht dieser [X.], im Namen ihrer Mitglieder [X.] mit dem Arbeitgeber über die Arbeitsbedingungen zu führen. [X.]ies gilt auch für die Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes. [X.]ie Gewährleistungen des Art. 11 [X.] verpflichten den Staat als Arbeitgeber, ohne dass es darauf ankommt, ob die Beziehungen zu den Staatsbediensteten dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen sind. [X.]ie [X.] macht keinen Unterschied zwischen der Tätigkeit der [X.] als Träger hoheitlicher Gewalt einerseits und ihren Pflichten als Arbeitgeber andererseits. Einschränkungen der Koalitionsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie von den Schranken des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.] gedeckt sind ([X.] ([X.]), Urteil vom 12. November 2008 - Nr. 34503/97, [X.] und [X.] - [X.], 1425).

Art. 11 Abs. 2 Satz 1 und 2 [X.] enthält Einschränkungen für die Ausübung der Rechte nach Absatz 1: Nach Satz 1 setzen Einschränkungen voraus, dass sie gesetzlich vorgesehen und in einer [X.] Gesellschaft notwendig sind unter anderem für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Nach Satz 2 steht Art. 11 rechtmäßigen Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte für Angehörige der [X.], der Polizei oder der Staatsverwaltung nicht entgegen. Während die erstgenannten Gruppen eindeutig abgrenzbar sind, ist der Begriff "Angehörige der Staatsverwaltung" nicht aus sich heraus verständlich.

[X.]er [X.] bestimmt diesen Schutzbereich der individuellen und kollektiven Koalitionsfreiheit nach Art. 11 Abs. 1 [X.] ausdrücklich in Übereinstimmung mit völkerrechtlichen Vereinbarungen wie der Konvention Nr. 98 der [X.] ([X.]) und Teil II Art. 6 Nr. 1 der [X.] sowie mit Art. 28 der Europäischen Grundrechtecharta und der Praxis der großen Mehrheit der [X.]. [X.]amit hat er die Spruchpraxis des Sachverständigenausschusses der [X.] und des [X.] übernommen (zum Ganzen: [X.], [X.], 357 <363 f.>).

Im [X.] an das Urteil vom 12. November 2008 (a.a.[X.]) hat der [X.] das durch Art. 11 Abs. 1 [X.] geschützte Recht auf [X.] der Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes und ihrer [X.] um das Streikrecht ergänzt. [X.]abei bezieht er sich wiederum auf die [X.], die das Streikrecht als ein Mittel zur wirksamen Ausübung des Rechts auf [X.] gewährleiste. [X.]as Streikrecht sei von den Kontrollorganen der [X.] ([X.]) als untrennbarer Teil der Vereinigungsfreiheit anerkannt ([X.], Urteil vom 21. April 2009 - Nr. 68959/01, [X.] - [X.], 1423).

In den angeführten Entscheidungen nimmt der [X.] auch zu den Einschränkungen der Koalitionsfreiheit Stellung. In dem Urteil vom 21. April 2009 (a.a.[X.]) heißt es zu Art. 11 Abs. 2 Satz 2 [X.], es könne mit der Koalitionsfreiheit vereinbar sein, Streiks von Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes zu verbieten, die im Namen des Staates Hoheitsgewalt ausübten. Ein Streikverbot könne zwar für bestimmte Gruppen von Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes, nicht aber für den öffentlichen [X.]ienst insgesamt oder für Angestellte staatlicher Wirtschafts- und Industrieunternehmen ausgesprochen werden. Vorschriften über das Streikrecht müssten die erfassten Gruppen so eindeutig und begrenzt wie möglich bestimmen.

[X.]emnach versteht der [X.] den Begriff "Angehörige der Staatsverwaltung" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 [X.] nicht statusbezogen, sondern funktional (aufgabenbezogen): [X.]as Streikrecht kann generell für diejenigen Staatsbediensteten ausgeschlossen werden, die an der Ausübung von Hoheitsgewalt im Namen des Staates beteiligt sind.

Mit dieser Auslegung des Begriffs der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 [X.] führt der [X.] seine Rechtsprechung fort, wonach es für die Zuerkennung und Einschränkung von [X.] der Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes entscheidend auf deren Aufgabenbereich ankommt. [X.]ieses funktionale Kriterium hat die [X.] des [X.] in dem Urteil vom 8. [X.]ezember 1999 (- Nr. 28541/95, Pellegrin - NVwZ 2000, 661 <663>) zur Bestimmung des Anwendungsbereichs des Art. 6 Abs. 1 [X.] entwickelt. [X.]er [X.] wendet es seitdem an; auch in dem Urteil vom 21. April 2009 (a.a.[X.]) nimmt er darauf Bezug (vgl. z.B. [X.], Entscheidung vom 22. November 2001 - Nr. 39799/98, [X.] - NJW 2002, 3087 <3089>).

[X.]iese Rechtsprechung beruht auf dem Verständnis des [X.] von der Bedeutung der Konventionsrechte. [X.]er Gerichtshof will sicherstellen, dass Personen, die sich in einer im Wesentlichen gleichen Situation befinden, in Bezug auf die Ausübung der Konventionsrechte in allen [X.] gleich behandelt werden. Staatsbedienstete mit gleichen Aufgaben sollen in allen [X.] gleich behandelt werden, d.h. gleiche Rechte nach der [X.] haben (Urteil vom 8. [X.]ezember 1999 a.a.[X.]).

In dem Urteil vom 12. November 2008 (a.a.[X.]) verlangt der [X.] für die Notwendigkeit einer Einschränkung der Koalitionsfreiheit nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 [X.] eine strikte Verhältnismäßigkeitsprüfung. [X.]ie Koalitionsfreiheit dürfe nicht in ihrem Wesensgehalt angetastet werden; ihre Einschränkung müsse durch ein dringendes gesellschaftliches Bedürfnis gerechtfertigt sein. Hierfür obliege den [X.] die [X.]arlegungspflicht. [X.]iese Ausführungen lassen den Schluss zu, dass der [X.] den [X.] nur einen geringen Spielraum für die Annahme eines dringenden Bedürfnisses im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 [X.] einräumt (Nußberger, RdA 2012, 270 <272>).

Nach alledem interpretiert der [X.] die Rechtsprechung des [X.] zu Art. 11 Abs. 2 [X.] dahingehend, dass Einschränkungen der Koalitionsfreiheit von Staatsbediensteten nur zulässig sind, wenn dies aus Gründen der Funktionsfähigkeit der staatlichen Institutionen dringend geboten ist. [X.]iese Voraussetzung kann generell, d.h. unabhängig von einem konkreten Anlass, nur für die Bediensteten angenommen werden, die in [X.]n, Polizei und Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 [X.], d.h. in der Hoheitsgewalt ausübenden Verwaltung, eingesetzt sind.

[X.]ie dargestellten Aussagen des [X.] zum Bedeutungsgehalt von Art. 11 Abs. 1 und 2 [X.] sind für das Verständnis dieser Regelungen maßgeblich, weil der [X.] die Stellung eines authentischen Interpreten der [X.] innehat. Seiner Rechtsprechung kommt über den entschiedenen Fall hinaus eine Leit- und Orientierungsfunktion zu ([X.], Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 BvR 2365/09 u.a. - [X.]E 128, 326 <368 f.> = NJW 2011, 1931 Rn. 89). [X.]er [X.] legt die Konvention autonom aus, wobei er deren Systematik und Zielsetzung, völkerrechtliche Grundsätze und Vereinbarungen sowie die Staatenpraxis in den Blick nimmt. [X.]ie [X.] haben in der Erklärung von [X.] bekräftigt, dass ein wichtiger Beitrag zur Erleichterung der Arbeit des [X.] darin bestehe, dessen Rechtsgrundsätze zur Auslegung der [X.] zu befolgen und nicht erst eine Verurteilung abzuwarten (Nußberger, a.a.[X.] S. 273).

Lehrer an [X.] öffentlichen Schulen sind keine Angehörigen der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 [X.], weil sie keine genuin hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen (vgl. zu Art. 6 Abs. 1 [X.]: [X.], Entscheidung vom 22. November 2001 a.a.[X.]). [X.]ies gilt für beamtete und tarifbeschäftigte Lehrer gleichermaßen, weil beide Beschäftigtengruppen gleiche Aufgaben haben. [X.]em entspricht, dass Lehrer keine Aufgaben wahrnehmen, die wegen ihrer hoheitlichen Prägung nach Art. 33 Abs. 4 [X.] in der Regel Beamten vorbehalten sind. [X.]ie öffentlichen Schulen gehören nicht zu denjenigen Bereichen der öffentlichen Verwaltung, in denen schwerpunktmäßig hoheitsrechtliche Befugnisse ausgeübt werden ([X.], Beschluss vom 19. September 2007 - 2 [X.] - [X.]E 119, 247 <267>). [X.]aher haben die [X.]ienstherrn die Wahl, ob sie die Lehrer als Beamte oder als Tarifbeschäftigte beschäftigen. [X.]ementsprechend verfolgen die Bundesländer als personelle Schulträger eine sehr unterschiedliche, mitunter wechselnde Personalpolitik (zum Ganzen: [X.], Streikverbot für Beamte, 2013, S. 19).

6. [X.]as umfassende Verbot kollektiver Kampfmaßnahmen nach Art. 33 Abs. 5 [X.] und die nach Art. 11 Abs. 2 [X.] zulässigen Einschränkungen der konventionsrechtlichen Koalitionsfreiheit sind inhaltlich unvereinbar:

[X.]as verfassungsrechtliche Verbot ist statusbezogen; es gilt für alle Beamten unabhängig von ihrem Aufgabenbereich. [X.]ie Arbeitsbedingungen für die Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes werden je nach ihrem Personalstatus auf unterschiedliche Weise festgelegt, auch wenn sie die gleichen Aufgaben wahrnehmen. [X.]ies wird am Beispiel der Lehrer an öffentlichen Schulen besonders deutlich: [X.]ie Arbeitsbedingungen beamteter Lehrer werden normativ festgelegt, sodass für [X.] zwischen [X.]ienstherrn und [X.] mit dem Ziel der tarifvertraglichen Vereinbarung der Arbeitsbedingungen kein Raum ist. Kollektive Kampfmaßnahmen zur Veränderung der Arbeitsbedingungen sind generell unzulässig. [X.]agegen werden die Arbeitsbedingungen der tarifbeschäftigten Kollegen zwischen den [X.] ausgehandelt und vereinbart; kollektive Kampfmaßnahmen sind als [X.]ruckmittel während der Verhandlungen nach Maßgabe des [X.] [X.]s zulässig.

[X.]emgegenüber lässt Art. 11 Abs. 2 [X.] ein generelles Verbot von [X.] und darauf bezogenen Kampfmaßnahmen, das an den Personalstatus anknüpft, in der öffentlichen Verwaltung gerade nicht zu. Ein derartiges Verbot kann nur funktional, d.h. durch den Aufgabenbereich, gerechtfertigt werden. [X.]en Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes und ihren [X.] kann das Recht auf [X.] und darauf bezogene Kampfmaßnahmen generell nur verwehrt werden, wenn sie an der Ausübung von hoheitlichen Befugnissen zumindest beteiligt sind. [X.]ies gilt für alle Angehörigen der [X.] unabhängig davon, ob sie Beamte oder Tarifbeschäftigte sind. In den anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung können diese Gewährleistungen der konventionsrechtlichen Koalitionsfreiheit auch für die dort beschäftigten Beamten - anders als es Art. 33 Abs. 5 [X.] vorsieht - nicht umfassend ausgeschlossen werden.

[X.]ies gilt ungeachtet dessen, dass aufgrund der hoheitlichen Regelung der Arbeitsbedingungen in der [X.] Rechtsordnung keine tariffähige Situation für Beamte besteht. [X.]ie [X.] stellt ein autonomes völkerrechtliches Regelwerk dar, dessen Bedeutung für die Rechtsordnung der [X.] nicht in Abrede gestellt werden kann, wenn das nationale Recht Besonderheiten aufweist, die in Widerspruch zur [X.] stehen (zum Ganzen: [X.], [X.], 357 f.; [X.], AöR 2012, 92 f.; [X.], [X.], 65 ff.).

[X.]aher verstieß die Teilnahme der Klägerin an den Warnstreiks gegen das Verbot nach Art. 33 Abs. 5 [X.], war aber durch Art. 11 [X.] gedeckt. Nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.], die den [X.] nach § 137 Abs. 2 VwGO binden, steht fest, dass die Warnstreiks nach [X.] [X.] rechtmäßig waren. [X.]ie [X.] [X.] befand sich in Tarifverhandlungen über die Vergütung der tarifbeschäftigten Lehrer und strebte die Übernahme der Tarifabschlüsse in die gesetzliche Beamtenbesoldung an. Zwischen den Tarifabschlüssen für den öffentlichen [X.]ienst und der Beamtenbesoldung besteht ein rechtlicher Zusammenhang aufgrund der Bindungen, denen die Besoldungsgesetzgeber aufgrund des [X.]es nach Art. 33 Abs. 5 [X.] unterliegen. Allerdings war die Berechtigung der Klägerin nach Art. 11 [X.] nicht geeignet, ihre beamtenrechtliche Pflichtenstellung zu verändern. Angesichts des entgegen stehenden verfassungsrechtlichen Verbots bedürfen die Gewährleistungen des Art. 11 [X.] einer Umsetzung durch den Gesetzgeber, um Rechtswirkungen für den einzelnen Beamten zu entfalten (vgl. unter 8.).

7. [X.]ie [X.] ist Bestandteil der [X.] Rechtsordnung im Rang eines Bundesgesetzes (Gesetz vom 7. August 1952, [X.] in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 17. Mai 2002, [X.] 1054). [X.]ies bedeutet nicht, dass sich inhaltlich entgegen stehendes [X.]recht im Kollisionsfall bereits aufgrund des höheren Rangs durchsetzt. Zum einen ist die Bundesrepublik [X.]eutschland völkervertragsrechtlich verpflichtet, der Konvention (in ihrer Auslegung durch den [X.]) innerstaatliche Geltung zu verschaffen, d.h. das [X.] Recht grundsätzlich konventionskonform zu gestalten (vgl. Art. 1 [X.]). Zum anderen folgt diese Verpflichtung aus dem [X.]grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ([X.], Beschluss vom 14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 - [X.]E 111, 307 <322 f.> = NJW 2004, 3407 <3408 f.>; Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 BvR 2365/09 u.a. - [X.]E 128, 326 <371 f.> = NJW 2011, 1931 Rn. 93 f.).

[X.]aher muss die Bundesrepublik [X.]eutschland sicherstellen, dass ihre Rechtsordnung in der Gesamtheit nach Möglichkeit mit der Konvention übereinstimmt. [X.]iese dient als Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte und der rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes, sofern dies nicht zu einer Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führt. [X.]ie Verwaltung und insbesondere die Gerichte sind verpflichtet, im Rahmen ihrer Befugnisse das gesamte innerstaatliche Recht in Einklang mit der [X.] auszulegen (Gebot der konventionskonformen Auslegung). Allerdings setzt eine derartige Auslegung voraus, dass sie nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und [X.]interpretation vertretbar erscheint. Auch ist zu berücksichtigen, welche Folgen die Geltung eines konventionsrechtlichen Rechtsgrundsatzes für das Regelungsgefüge eines nationalen Teilrechtssystems hat ([X.], Beschluss vom 14. Oktober 2004 a.a.[X.] S. 327 und 329 bzw. 3410; Urteil vom 4. Mai 2011 a.a.[X.] S. 371 bzw. Rn. 93).

Es liegt nahe, dass für die konventionskonforme Auslegung diejenigen Regeln Anwendung finden, die für die verfassungskonforme Auslegung entwickelt worden sind. [X.]emnach findet auch diese Auslegung ihre Grenze in dem eindeutigen Wortlaut der Norm sowie in dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers; sie darf Wortlaut und gesetzgeberischem Willen nicht widersprechen (Urteil vom 28. Februar 2013 - BVerwG 2 [X.] 3.12 - BVerwGE 146, 98 Rn. 49).

[X.]ie völker- und verfassungsrechtliche Pflicht, der [X.] innerstaatlich Geltung zu verschaffen, erledigt sich nicht, wenn eine vollständige Anpassung des nationalen Rechts an einen konventionsrechtlichen Rechtsgrundsatz im Wege der konventionskonformen Auslegung des innerstaatlichen Rechts nicht möglich ist. Vielmehr tritt der Rechtsgrundsatz nur zurück, wenn nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende [X.]grundsätze abzuwenden ist ([X.], Beschluss vom 14. Oktober 2004 a.a.[X.] S. 329).

8. Nach diesen Maßstäben ist das statusbezogene beamtenrechtliche Streikverbot nach wie vor geltendes Recht bis zu einer Auflösung der dargestellten Kollisionslage durch den dazu allein berufenen Gesetzgeber.

a) [X.]ie verfassungs- und völkerrechtliche Verpflichtung, die Vorgaben des Art. 11 [X.] zur Koalitionsfreiheit der Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes in die [X.] Rechtsordnung zu integrieren, kann nicht durch eine konventionskonforme Auslegung des Art. 33 Abs. 5 [X.] erfüllt werden (a.[X.], Urteil vom 27. Juli 2011 - 28 K 574/10.KS.[X.] - [X.] 2011, 386; [X.]/[X.], NVwZ 2012, 841 <844>). Wie unter 4. dargestellt gelten die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums mit demjenigen Inhalt, der sich im traditionsbildenden [X.]raum herausgebildet hat. [X.]ieser [X.] darf nicht im Wege der Auslegung geändert werden. Vielmehr kann allein der Gesetzgeber den Geltungsanspruch eines hergebrachten Grundsatzes in Wahrnehmung seines Auftrags zur Regelung und Fortentwicklung des Beamtenrechts in Grenzen einschränken.

Aufgrund dessen ist eine Auflösung der Kollisionslage im Wege richterlicher Rechtsfortbildung nicht möglich. Insoweit unterscheidet sich der Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits von dem Streit über Geltung und Reichweite der Koalitionsfreiheit in kirchlichen Einrichtungen, für den das [X.] in der Tradition dieses durch Richterrecht geprägten Rechtsgebiets, ohne durch einen entsprechenden Gesetzesvorbehalt eingeschränkt zu sein, eine Lösung in Gestalt des sog. "[X.]ritten Wegs" entwickelt hat ([X.], Urteil vom 20. November 2012 - 1 [X.] - [X.]E 143, 354 Rn. 118 ff.)

Aufgrund der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des [X.] der Beamten nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 [X.] ist es Sache des Bundesgesetzgebers, darüber zu entscheiden, ob und inwieweit die verfassungsunmittelbare Geltung des statusbezogenen Verbots kollektiver Kampfmaßnahmen für Beamte im Hinblick auf die Gewährleistungen des Art. 11 [X.] eingeschränkt werden soll.

b) [X.]as Verbot kollektiver Kampfmaßnahmen muss für diejenigen Beamten von vornherein nicht relativiert werden, die in den von Art. 33 Abs. 4 [X.] erfassten Bereichen der öffentlichen Verwaltung tätig sind. Nach dieser Vorschrift ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen [X.]ienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen [X.]ienst- und Treueverhältnis stehen. [X.]emnach muss der [X.]ienstherr zur Erfüllung der Aufgaben der genuin hoheitlichen Verwaltung regelmäßig Beamte einsetzen; eine Wahl zwischen dem Einsatz von Beamten und Tarifbeschäftigten besteht insoweit nicht. [X.]ieser Beamtenvorbehalt findet seine Rechtfertigung darin, dass der Beamtenstatus aufgrund der besonderen Rechte- und Pflichtenstellung besondere Gewähr für eine qualifizierte, loyale und gesetzestreue Aufgabenerfüllung bietet ([X.], Beschluss vom 19. September 2007 - 2 [X.] - [X.]E 119, 247 <261>; Urteil vom 18. Januar 2012 - 2 BvR 133/10 - [X.]E 130, 76 <111 f.>). [X.]amit verweist Art. 33 Abs. 4 [X.] auf die besonderen Verlässlichkeits- und Rechtsstaatlichkeitsgarantien des Berufsbeamtentums, die durch Art. 33 Abs. 5 [X.] verfassungsrechtlich abgesichert sind.

[X.]ie Annahme liegt nahe, dass die Verwaltung, in der hoheitsrechtliche Befugnisse im Sinne des Art. 33 Abs. 4 [X.] ausgeübt werden, der Staatsverwaltung im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 [X.] entspricht, für deren Angehörige die durch Art. 11 Abs. 1 [X.] gewährleisteten Rechte auf [X.] und diese begleitenden kollektiven Kampfmaßnahmen eingeschränkt werden können. Zur genuin hoheitlichen Verwaltung in diesem Sinne dürften neben den [X.]n und der Polizei sonstige Ordnungskräfte, Rechtspflege, Steuerverwaltung, [X.]iplomatie sowie Verwaltungsstellen auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene gehören, die mit der Ausarbeitung von Rechtsakten, deren [X.]urchführung und mit hoheitlichen [X.] betraut sind. Nicht erfasst sein dürften etwa die staatlichen Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen und sonstige Einrichtungen der [X.]aseinsvorsorge unabhängig von ihrer Rechtsform (vgl. [X.], [X.], 65 <69 f.>). [X.]ie praktikable Abgrenzung der Bereiche obliegt dem Gesetzgeber.

c) Für diejenigen Bereiche der öffentlichen Verwaltung, die nicht zur genuin hoheitlichen Verwaltung im Sinne von Art. 33 Abs. 4 [X.], Art. 11 Abs. 2 Satz 2 [X.] gehören, obliegt es der verfassungsrechtlich nicht gebundenen Entscheidung der [X.]ienstherrn, ob sie zur Aufgabenerfüllung Beamte oder Tarifbeschäftigte einsetzen ([X.], Beschluss vom 19. September 2007 a.a.[X.] S. 267; Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - [X.]E 130, 263 <297 f.>). [X.]aher können die [X.]ienstherrn die Kollisionslage zwischen dem Verbot des Art. 33 Abs. 5 [X.] und den Gewährleistungen des Art. 11 [X.], die für die hier beschäftigten Beamten besteht, auf [X.]auer dadurch auflösen, dass sie für diese Verwaltungsbereiche, etwa im öffentlichen Schulwesen, künftig nur noch Tarifbeschäftigte einstellen (vgl. jetzt schon § 5 [X.], § 3 Abs. 2 BeamtStG). Außerdem ist außerhalb des Bereichs des Art. 33 Abs. 4 [X.] an ein Wahlrecht der Bewerber zu denken, als Beamte oder als Tarifbeschäftigte eingesetzt zu werden, ggf. auch an ein Wahlrecht für bereits ernannte Beamte, in diesem Status zu bleiben oder in ein Tarifbeschäftigtenverhältnis zu wechseln (vgl. [X.], AöR 2012, 92 <116>).

[X.]ie vorhandenen Beamten können die von Art. 11 [X.] vermittelten Rechte auf Tarifverhandlungen und kollektive Kampfmaßnahmen derzeit nicht durchsetzen: Zum einen besteht aufgrund der einseitig hoheitlichen Festlegung der Arbeitsbedingungen keine tariffähige Situation, sodass kollektive Kampfmaßnahmen nach [X.] [X.] schon aus diesem Grund nicht in Betracht kommen. Zum anderen erstreckt sich das statusbezogene Verbot kollektiver Kampfmaßnahmen nach Art. 33 Abs. 5 [X.] auch auf die Unterstützung derartiger Maßnahmen der Tarifbeschäftigten.

[X.]avon ausgehend muss der Gesetzgeber für die Beamten außerhalb der genuin hoheitlichen Verwaltung nach dem Grundsatz der praktischen [X.] einen Ausgleich der sich gegenseitig ausschließenden Rechtspositionen aus Art. 33 Abs. 5 [X.] und Art. 11 [X.] herbeiführen. Zur Auflösung dieser Kollisionslage stehen ihm insoweit verschiedene Möglichkeiten offen, die bereits jetzt in der Literatur diskutiert werden: Erforderlich erscheint jedenfalls eine erhebliche Erweiterung der Beteiligungsrechte der [X.] in Richtung eines Verhandlungsmodells. [X.]ie derzeit eingeräumten Beteiligungsrechte nach § 118 [X.], § 53 BeamtStG genügen nicht ([X.], a.a.[X.] S. 109 f.). In Betracht kommt ferner ein Verhandlungs- und Schlichtungsmodell unter paritätischer Beteiligung der [X.] in der Art des "[X.]ritten Wegs", wie es das [X.] für die Einrichtungen der Kirchen entwickelt hat [X.], [X.]ÖV 2013, 623 <625 f.>; [X.], Urteil vom 20. November 2012 a.a.[X.]).

Erweiterte Beteiligungsrechte ändern nichts daran, dass kollektive Kampfmaßnahmen von Beamten als [X.]ruckmittel zur [X.]urchsetzung konkreter Arbeitsbedingungen "echte" Tarifverhandlungen über die Gestaltung der Arbeitsbedingungen der Beamten und damit eine Abkehr von der hoheitlichen Regelung des Beamtenverhältnisses voraussetzen. Eine Öffnung des Beamtenrechts für eine tarifautonome Gestaltung kommt für den Bereich der innerdienstlichen, [X.] und personellen Angelegenheiten der Beamten in Betracht, wenn und soweit diese auf der [X.]ienstellenebene durch [X.]ienstvereinbarungen mit dem Personalrat geregelt werden können ([X.], [X.], 357 <373>).

Eine darüber hinausgehende Tarifautonomie stellt den durch Art. 33 Abs. 4 und Abs. 5 [X.] vorgegebenen [X.]harakter des Beamtenverhältnisses als öffentlich-rechtliches [X.]ienst- und Treueverhältnis in Frage. Es ist zu besorgen, dass der prägende, durch Art. 33 Abs. 5 [X.] vorgegebene Inhalt grundlegender [X.] wie der Pflichten zum vollen beruflichen Einsatz oder zur Loyalität angetastet würde, wenn diese Pflichten tarifvertraglich konkretisiert werden könnten. Beispielhaft ist an die Pflicht zur unentgeltlichen und gering vergüteten Mehrarbeit zu denken. Bei einem Wegfall oder einer Abschwächung derartiger Pflichten entfällt die Rechtfertigung für die lebenslange Alimentation. Entsprechendes gilt für Altersgrenzen für die Einstellung und den Eintritt in den Ruhestand, die eine angemessene, die lebenslange Altersversorgung der Beamten rechtfertigende [X.]auer der [X.]ienstleistungsverpflichtung sicherstellen (Urteil vom 23. Februar 2012 - BVerwG 2 [X.] 76.10 - BVerwGE 142, 59 = [X.] 11 Art. 33 Abs. 2 [X.] Nr. 54, jeweils Rn. 18 f.).

Eine Sonderstellung nimmt allerdings die Beamtenbesoldung ein. [X.]eren Entwicklung steht seit jeher in einem engen, durch den [X.] nach Art. 33 Abs. 5 [X.] vermittelten Zusammenhang mit der Entwicklung der Gehälter der Tarifbeschäftigten, d.h. mit den Tarifabschlüssen für den öffentlichen [X.]ienst. [X.]ie nach Art. 33 Abs. 5 [X.] gebotene Amtsangemessenheit der Alimentation bemisst sich vor allem aufgrund eines Vergleichs mit den Nettoeinkommen der Tarifbeschäftigten des öffentlichen [X.]ienstes. Vorrangig anhand dieses Maßstabs ist zu beurteilen, ob die Beamtenbesoldung verfassungswidrig von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt wird. [X.]ies dürfte der Fall sein, wenn der Gesetzgeber die Besoldungsentwicklung an Parameter knüpft, die die Tarifabschlüsse für den öffentlichen [X.]ienst nicht mehr in den Blick nehmen ([X.], Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 - [X.]E 114, 258 <293 f.>; Beschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 - [X.]E 117, 372 <388>; BVerwG, Urteile vom 20. März 2008 - BVerwG 2 [X.] 49.07 - BVerwGE 131, 20 = [X.] 11 Art. 33 Abs. 5 [X.] Nr. 94, jeweils Rn. 26 und vom 23. Juli 2009 - BVerwG 2 [X.] 76.08 - [X.] 11 Art. 33 Abs. 5 [X.] Nr. 108 Rn. 7 und 13).

Aufgrund dieser Besonderheiten kann die Beamtenbesoldung in die Tarifverhandlungen für den öffentlichen [X.]ienst einbezogen werden, ohne die Balance des beamtenrechtlichen Regelungsgefüges zu gefährden. [X.]ies hätte zur Folge, dass die [X.] der Beamten an den Tarifverhandlungen teilnehmen und sich die Beamten außerhalb der von Art. 33 Abs. 4 [X.] erfassten Bereiche der öffentlichen Verwaltung insoweit an kollektiven Kampfmaßnahmen beteiligen könnten.

Es kann dahingestellt bleiben, ob die engen Grenzen einer tarifvertraglichen Gestaltung des Beamtenrechts für die Beamten außerhalb der genuin hoheitlichen Verwaltung auf [X.]auer auch dann aufrechterhalten werden können, wenn sich die [X.]ienstherrn weiterhin für den Einsatz von Beamten an Stelle oder zusammen mit Tarifbeschäftigten entscheiden. Aufgrund der neueren Rechtsprechung des [X.] zu Art. 11 [X.] besteht jedenfalls gesetzgeberischer Handlungsbedarf.

9. Art. 28 der Europäischen Grundrechtecharta (EuGr[X.]h), der ein Recht auf [X.] und kollektive Arbeitskampfmaßnahmen einschließlich Streiks gewährleistet, ist nicht anwendbar.

[X.]ie [X.]harta gilt nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EuGr[X.]h für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der [X.]urchführung des Rechts der [X.]. Nach Art. 51 Abs. 2 EuGr[X.]h dehnt sie den Geltungsbereich des [X.]srechts nicht über die Zuständigkeiten der [X.] aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben der [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 26. Februar 2013 - Rs. [X.]-617/10 - [X.], NJW 2013, 1415 Rn. 19 ff.). [X.]aher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der [X.]harta zu messen, wenn es in den Geltungsbereich des [X.]srechts fällt (vgl. [X.], Urteil vom 26. Februar 2013 a.a.[X.] Rn. 19; [X.], Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - NJW 2013, 1499 Rn. 90). [X.]ies ist insbesondere der Fall, wenn nationales Recht erlassen wird, um eine unionsrechtliche Umsetzungspflicht zu erfüllen.

Aufgrund dessen besteht bei Regelungen des kollektiven Arbeitsrechts - gleich welchen Inhalts - keine Bindung an Art. 28 EuGr[X.]h, weil dieses Rechtsgebiet nicht nach inhaltlichen Vorgaben des [X.]srechts zu gestalten ist. Auch nimmt Art. 28 EuGr[X.]h ausdrücklich auf die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten Bezug. Es kommt nicht darauf an, ob und inwieweit es eine Rechtsetzungskompetenz der Europäischen [X.] ermöglicht, auch Regelungen des kollektiven Arbeitsrechts zu erlassen ([X.], [X.] 2010, 361 <364>).

10. Hätte sich die angefochtene [X.]isziplinarverfügung nicht während des Revisionsverfahrens erledigt, wäre der [X.] berechtigt gewesen, die angemessene [X.]isziplinarmaßnahme unter Beachtung des Verschlechterungsverbots aufgrund einer eigenen Bemessungsentscheidung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 4 [X.] festzusetzen (Urteile vom 15. [X.]ezember 2005 - BVerwG 2 A 4/04 - [X.] 235.1 § 24 B[X.]G Nr. 1 Rn. 23, vom 27. Juni 2013 - BVerwG 2 A 2.12 - IÖ[X.] 2013, 257 Rn. 9 und vom 25. Juli 2013 - BVerwG 2 [X.] 63.11 - NVwZ-RR 2014, 105 Rn. 9).

[X.]ie dreimalige Verletzung der [X.]ienstleistungspflicht löste ein disziplinarrechtliches Sanktionsbedürfnis aus. [X.]ie Gewährleistungen des Art. 11 [X.] waren nicht geeignet, das verfassungsrechtliche Streikverbot ohne ein Tätigwerden des Gesetzgebers außer [X.] zu setzen. In Anbetracht der Sach- und Rechtslage hätte der [X.] allerdings eine Geldbuße von 300 € für ausreichend gehalten. [X.]ie Sanktionierung diente dem Zweck, der Klägerin vor Augen zu führen, dass der [X.]ienstherr ihr Verhalten nicht hinnahm. [X.]adurch sollte sie von Wiederholungen abgehalten werden. [X.]ie Klägerin war disziplinarisch nicht vorbelastet. Sie hatte die Streikteilnahme der Schulleitung angekündigt, sodass diese [X.] treffen konnte. Im Nachhinein hat die Klägerin Vertretungsstunden in einem Umfang übernommen, der über den von ihr verursachten Unterrichtsausfall hinausging.