Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 07.12.2021, Az. 2 BvL 2/15

Die konkrete Normenkontrolle richtet sich gegen das Verbot des Umschlags (Be-, Ent- und Umladen) von Kernbrennstoffen in den Häfen der [X.]durch § 2 Abs. 3 Bremisches Hafenbetriebsgesetz (BremHafenbetrG) vom 21. November 2000 (Brem.GBl S. 437), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. Januar 2012 (Brem.GBl S. 10). Das vorlegende Gericht hält die Regelung für unvereinbar mit den Vorschriften des Grundgesetzes über die Verteilung der [X.]zwischen [X.]und Ländern.

1. Am 25. Januar 2012 beschloss die [X.]das Gesetz zur Änderung des [X.]Hafenbetriebsgesetzes. Durch Art. 1 Ziffer 1 des Gesetzes zur Änderung des [X.]vom 31. Januar 2012 wurden in § 2 die Absätze 2 und 3 neu in das Gesetz eingefügt. Mit Ziffer 2 wurden die bisherigen Absätze 2 bis 4 zu den Absätzen 4 bis 6. Nach Art. 2 trat das [X.]nach seiner Verkündung am 31. Januar 2012 (vgl. Brem.GBl S. 10) in Kraft.

Soweit hier von Bedeutung, hat das [X.]seither folgenden Wortlaut:

2. Ausgangspunkt für die Einfügung des jetzigen § 2 Abs. 3 [X.]war eine Entschließung der [X.]vom 11. November 2010 (Bremische Bürgerschaft, Drucks 17/1536, S. 1; Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll 17/76, S. 5773 <5829>). In dieser wurde der [X.]unter anderem aufgefordert, alle rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, um Transporte von Kernbrennstoffen durch die bremischen Häfen und andere Transportwege im Land zu verhindern. Insbesondere sollte der [X.]unverzüglich alle aus seiner Sicht rechtlich möglichen Schritte zur Sperrung der bremischen Häfen und anderer Transportwege durch [X.]und [X.]für den Transport von Kernbrennstoffen einleiten und als Eigentümervertreter in von der öffentlichen Hand beherrschten Unternehmen nachdrücklich darauf hinwirken, dass sich diese nicht an derartigen Transporten und Umschlägen beteiligen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass das Land [X.]von der völlig falschen und unverantwortlichen Entscheidung der Bundesregierung, die Laufzeiten der Atomkraftwerke zu verlängern, besonders betroffen sei. Die Transporte von Kernbrennstoffen seien zum großen Teil der ungelösten Endlagerfrage geschuldet. [X.]und [X.]seien nicht nur den erheblichen Risiken alter Atomkraftwerke noch auf Jahrzehnte ausgesetzt, sondern auch massiv davon betroffen, dass Kernbrennstoffe (und deren Abfallprodukte) noch auf lange Sicht transportiert und nach der Vorstellung der Bundesregierung auch über die bremischen Häfen verladen werden sollen. Die damit zusammenhängenden Sicherheitsprobleme habe der [X.]dokumentiert. Es sei nicht akzeptabel, dass über den Transport von Kernbrennstoffen ausschließlich das [X.]entscheide, das Land dagegen nur gehört und mit den aus der Entscheidung resultierenden (erheblichen) Kosten belastet werde. Der Transport von Kernbrennstoffen durch bremische Häfen gefährde die Sicherheit der Bevölkerung. Zudem werde die wirtschaftliche Tätigkeit im Hafen durch solche Transporte und deren Sicherungsmaßnahmen beeinträchtigt (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 17/1536, S. 1).

3. Der [X.]der [X.]gab bei einer Rechtsanwaltskanzlei ein Gutachten in Auftrag, in dem rechtliche Handlungsoptionen zur partiellen Sperrung der [X.]Häfen für den Umschlag von Kernbrennstoffen geprüft werden sollten. Das Gutachten vom 27. Oktober 2011 kam zu dem Ergebnis, dass dem Land für ein verkehrsrechtlich ausgerichtetes [X.]für Kernbrennstoffe die Gesetzgebungskompetenz fehle. Es könne jedoch im Rahmen seines umfassenden Gestaltungsspielraums im Widmungsrecht der Häfen eine [X.]vornehmen und somit die Nutzung seiner Häfen für den Transport von Kernbrennstoffen ausschließen.

Zu einem vergleichbaren Ergebnis war ein weiteres Rechtsgutachten einer anderen Kanzlei vom 22. Februar 2011 gekommen, das im Auftrag der Fraktion [X.]erstellt worden war.

4. Am 2. November 2011 brachten die Fraktionen von [X.]und BÜNDNIS 90/[X.]einen Antrag auf Änderung des [X.]in die [X.]ein (Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/96, [X.]f.). Er wurde damit begründet, dass sich das Land zu einem Wandel hin zu einer alternativen Energieerzeugung bekenne. [X.]Ziel sei ein konstanter Ausbau erneuerbarer Energien. Der Umschlag von Kernbrennstoffen in den bremischen Häfen sei mit den landespolitischen Zielsetzungen von Nachhaltigkeit und Vorsorge im Interesse auch zukünftiger Generationen nicht vereinbar. Die Häfen seien ein wichtiger Bestandteil der besonders auf erneuerbare Energien fokussierten bremischen Gesamtwirtschaft. Mit der Errichtung des geplanten Terminals für den Umschlag der Offshore-Windenergieanlagen werde [X.]zum zentralen Standort der Errichtung von Windparks in der Nordsee. Hierzu stünde eine weiterhin andauernde gleichzeitige Nutzung der Hafenanlagen für den Umschlag von Kernbrennstoffen im Widerspruch. Das könne der Weiterentwicklung [X.]schaden. Das [X.]sehe deshalb eine [X.]der Häfen vor, mit der der Umschlag von Kernbrennstoffen ausgeschlossen werde. Diese [X.]sei integraler Bestandteil der neuen Energie-, Umwelt- und Wirtschaftspolitik Bremens, die auf Umweltschonung und Nachhaltigkeit ausgerichtet sei.

In einem Änderungsantrag vom 8. November 2011 der Fraktion [X.](vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/108) wurde eine noch weitergehende [X.]gefordert, die neben Kernbrennstoffen auch alle "sonstigen radioaktiven Stoffe, die zur Herstellung von Kernbrennstoffen dienen oder bei ihrer Herstellung und Benutzung anfallen", von der Hafennutzung ausschließen sollte.

5. Die [X.]überwies den Gesetzentwurf und den Änderungsantrag nach der ersten Lesung am 9. November 2011 an den federführenden Ausschuss für Angelegenheiten der Häfen im Lande [X.]und an die staatliche Deputation für Umwelt, Bau, Verkehr, Stadtentwicklung und Energie zur Beratung und Berichterstattung (vgl. Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll 18/7, S. 249 <274 ff., 281 f.>).

6. In der dritten Sitzung des [X.]im Lande [X.]am 30. November 2011 wurden die beiden Gutachten erörtert. Zwei aus den Kanzleien geladene Rechtsanwälte bestätigten die in den Gutachten niedergelegten Auffassungen und sahen den Gesetzesantrag als zulässig an (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/197, S. 3 f., 5 f. <Zusammenfassung>).

7. In der vierten Sitzung des [X.]im Lande [X.]am 11. Januar 2012 sprach sich die Fraktion der [X.]gegen den Gesetzentwurf aus, nachdem sie bereits mit Schreiben vom 15. Dezember 2011 eine negative Beschlussempfehlung abgegeben hatte (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/197, [X.]ff. <Zusammenfassung>). Dem Land fehle die Gesetzgebungskompetenz für das beabsichtigte Umschlagsverbot. Die Neuregelung sei mit Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG, der auch den Transport von Kernbrennstoffen umfasse, sowie mit § 4 AtG, der den Transport abschließend regele, unvereinbar. Ein zielgerichtetes [X.]durch das Land widerspreche der Sperrwirkung der ausschließlichen Bundeskompetenz. Zwar dürften die Länder zur (allgemeinen) Gefahrenabwehr ergänzende Vorschriften erlassen, die auch den Transport von Kernbrennstoffen berühren könnten; ein zielgerichtetes Verbot des Umschlags und Transports von Kernbrennstoffen ohne Bezug zu einer Gefährdungslage, wie es vorliegend geplant sei, greife jedoch in die ausschließliche Kompetenz des [X.]ein. Aufgrund des Verstoßes gegen § 4 AtG seien zudem Art. 31 GG und der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verletzt.

8. Am 24. Januar 2012 brachten die Fraktionen der [X.]und BÜNDNIS 90/[X.]einen Änderungsantrag zu dem Gesetzesantrag vom 2. November 2011 ein, der die später Gesetz gewordene Formulierung des § 2 [X.]enthielt.

9. Die zweite Lesung des Gesetzentwurfs fand am 25. Januar 2012 statt. Dabei wurde die Gesetzgebungskompetenz des [X.][X.]thematisiert (vgl. Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll 18/12, S. 553 <593, 599 ff.>). Am Ende der zweiten Lesung beschloss die [X.]das [X.]in der Fassung des [X.]von [X.]und BÜNDNIS 90/[X.]vom 24. Januar 2012 (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/211) mit 57 Ja-Stimmen gegen 20 Nein-Stimmen (Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll 18/12, S. 553 <602>). Es wurde am 31. Januar 2012 ausgefertigt, im Gesetzblatt der [X.]vom 6. Februar 2012 (vgl. Brem.GBl S. 10) verkündet und trat am Folgetag in Kraft.

Am 4. Mai 2012 stellten 20 Abgeordnete der [X.]der [X.]einen Normenkontrollantrag zum [X.]der Freien Hansestadt Bremen, um die Verfassungsmäßigkeit des Änderungsgesetzes zu überprüfen (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 8). Die Antragsteller rügten, dass das [X.]gegen Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG verstoße und den Grundsatz der [X.]verletze.

Der Normenkontrollantrag wurde durch Urteil des [X.]vom 12. April 2013 mit vier zu drei Stimmen mit der Begründung als unzulässig zurückgewiesen, dass der [X.]die Gültigkeit von Landesrecht allein an der Landesverfassung messe, jedoch nicht überprüfe, ob das Gesetz gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes oder den Grundsatz der [X.]verstoße. Etwas anderes gelte lediglich für Bestimmungen der Landesverfassung; darum gehe es in diesem Fall jedoch nicht (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 42 ff.). Auch der Hilfsantrag, das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und dem [X.]die Frage vorzulegen, ob das Gesetz zur Änderung des [X.]gegen Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG und den Grundsatz der [X.]verstoße, sei daher unzulässig. Das gelte schließlich auch, soweit mit einem weiteren Hilfsantrag ein Vorabentscheidungsersuchen an den [X.]zu der Frage erstrebt worden sei, welche Vorgaben der Warenverkehrs- (Art. 34 AEUV) und der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) für das angegriffene Gesetz entnommen werden könnten (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 74 f.).

Zwei Richterinnen und [X.]gaben ein Sondervotum ab und bejahten die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags, weil die Bremische Landesverfassung (Art. 64 BremLV) dem Landesgesetzgeber verbiete, in den Kompetenzraum des [X.]einzudringen. In der Sache liege ein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes vor, da das Land eine atomrechtliche Regelung getroffen habe, für die nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG allein der [X.]zuständig sei. Das gelte auch für den Transport von Kernbrennstoffen (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 109 ff.).

Dem Verfahren liegt eine Vorlage des [X.]der [X.]zu Grunde.

1. Die Klägerin zu 1. des Ausgangsverfahrens bietet Waren und Dienstleistungen des kompletten Kernbrennstoffkreislaufs an, die Klägerin zu 2. ist auf den Transport radioaktiver Stoffe spezialisiert, und die Klägerin zu 3. stellt für die Entsorgung abgebrannter Kernbrennelemente spezifische Produkte und Dienstleistungen zur Verfügung. Außerdem betreibt sie ein entsprechendes Zwischenlager. Die [X.]verfügen jeweils über Transportgenehmigungen des [X.]nach dem Atomgesetz, in denen die [X.]über bremische Häfen jeweils ausdrücklich als Transportstrecke zugelassen ist. Im Oktober 2012 beantragten die [X.]bei der [X.]die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für den Umschlag von Kernbrennstoffen in den bremischen Häfen. Die Anträge wurden jeweils durch Bescheide des [X.]abgelehnt; die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 2 Abs. 3 Satz 2 [X.]lägen nicht vor. Mit ihren Klagen begehren die [X.]die Feststellung, dass der Umschlag von Kernbrennstoffen in bremischen Häfen nicht genehmigungsbedürftig sei; hilfsweise begehren sie die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 [X.]im Wege erneuter Verbescheidung ihrer Anträge.

2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren mit Beschluss vom 9. Juli 2015 nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem [X.]die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 2 Abs. 3 [X.]mit Art. 71, Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG und dem Grundsatz der [X.]unvereinbar ist.

a) Die Verfassungsgemäßheit von § 2 Abs. 3 [X.]sei entscheidungserheblich, da - bei Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift - die Feststellungsklage in der Hauptsache als unbegründet anzusehen wäre. Sei die Regelung verfassungswidrig, hätte die Klage dagegen Erfolg, weil dann die begehrte Feststellung getroffen werden müsste, dass der Umschlag von Kernbrennstoffen nach dem [X.]Hafenbetriebsgesetz nicht genehmigungsbedürftig sei. Auf den Hilfsantrag komme es dabei nicht an, da über diesen erst nach dem Hauptantrag zu entscheiden sei.

b) Die Kammer halte § 2 Abs. 3 [X.]für unvereinbar mit dem Grundgesetz. Die Vorschrift verstoße gegen die grundgesetzliche Kompetenzordnung, weil sie eine atomrechtliche Regelung treffe, für die der [X.]nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz besitze. Sie sei deshalb gemäß Art. 71 GG unwirksam (aa) und verstoße zudem gegen den Grundsatz der [X.](bb).

aa) § 2 Abs. 3 [X.]betreffe der Sache nach die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG. Mit dem [X.]werde nicht das Recht der öffentlichen Sachen und der Widmungsumfang der bremischen Häfen geregelt, sondern der Transport von Kernbrennstoffen.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG beziehe sich auf den gesamten Bereich der friedlichen Nutzung der Kernenergie von der Zulassung der Erzeugung bis hin zu Regelungen zum Schutz vor Risiken und der Entsorgung anfallender Abfälle. Durch die detaillierte Beschreibung der einschlägigen Vorgänge werde nach einhelliger Auffassung der Gesamtbereich der Kernenergie- und Strahlennutzung erfasst. Die Kompetenz des [X.]erstrecke sich damit auch auf alle mit der Nutzung der Kernenergie verbundenen Transportvorgänge von Kernbrennstoffen. Diese Kompetenz hätten die Länder auch bei ihrer Gesetzgebung im Recht der öffentlichen Sachen zu beachten.

Mit dem [X.]habe der [X.]von seiner Kompetenz umfassend Gebrauch gemacht. Danach bestimme § 4 AtG im Einklang mit Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG, dass die Beförderung von Kernbrennstoffen der Genehmigungspflicht unterliege, und regele die entsprechenden Genehmigungsvoraussetzungen. Für die Erteilung der Genehmigungen sei nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 AtG das [X.]zuständig.

Das Widmungsrecht der Länder stehe dem nicht entgegen. Zwar obliege es grundsätzlich dem Hafenträger und übergeordnet dem Landesgesetzgeber, den Widmungsumfang festzulegen, woraus sich auch der Umfang der Nutzung ergebe. Jedoch liege der Schwerpunkt von § 2 Abs. 3 [X.]nicht im Widmungs-, sondern im Atomrecht. Der Sache nach regele er den Transport von Kernbrennstoffen im Sinne von § 2 Abs. 1 AtG.

bb) § 2 Abs. 3 [X.]verstoße zudem gegen den Grundsatz der Bundestreue, indem die bundesstaatliche Kompetenzordnung umgangen werde, um politischen Druck auf die Bundesregierung auszuüben. Ausweislich des [X.]der Beklagten sei es von Anfang an nicht um eine Neubestimmung des [X.]für die Häfen gegangen, sondern (allein) um eine rechtliche Handhabe, um den Umschlag von Kernbrennstoffen unter formaler Berufung auf eine Landeskompetenz und in Kenntnis des Spannungsverhältnisses zur Kompetenz des [X.]für das Atomrecht verbieten zu können.

Schließlich erweise sich § 2 Abs. 3 [X.]auch mit Blick auf die Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung als kompetenzwidrig. [X.]für den Transport von Kernbrennstoffen sei nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG der Bund, der mit § 4 AtG eine umfassende Regelung hierzu getroffen habe. Das landesgesetzliche [X.]weise demgegenüber die im Vordergrund stehende Lenkungswirkung auf, die mit der Gesamtkonzeption des Atomgesetzes und insbesondere mit § 4 AtG nicht vereinbar sei.

3. Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, die Bremische Bürgerschaft, der [X.]der [X.]sowie alle übrigen Landesregierungen und die Beteiligten des Ausgangsverfahrens hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.

4. Der [X.]der [X.]hat mit Schriftsatz vom 15. Mai 2020 den Beitritt zum Verfahren erklärt. Er hält den Vorlagebeschluss für unzulässig. Die Entscheidungserheblichkeit von § 2 Abs. 3 [X.]sei nicht hinreichend substantiiert dargelegt, die Norm im Übrigen verfassungsgemäß. Der Transport von Kernbrennstoffen werde vom Wortlaut des Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG nicht erfasst. Dessen Sinn und Zweck gebiete auch keine Erstreckung auf den Transport von Kernbrennstoffen. Selbst wenn dies der Fall wäre, läge in § 2 Abs. 3 [X.]kein Verstoß gegen die grundgesetzliche Kompetenzzuweisung, da dieser nicht den Transport, sondern die Widmung regele und Modalitäten des Transports allenfalls als Nebenfolge betreffe. Mit der [X.]solle eine neue Energie-, Umwelt- und Wirtschaftspolitik gefördert werden. Die [X.]stelle sich dabei als integraler Bestandteil einer gesamtpolitischen Entscheidung des [X.]für eine nachhaltige Energieversorgung und Wirtschaft dar, die (auch) eine betriebswirtschaftliche Neuausrichtung der Häfen erfordere. Bei der Durchfuhr beziehungsweise dem [X.]handele es sich ohnehin nicht um einen Umschlag im Sinne des Ladens und Löschens von Gütern. Daher werde nicht der Transport insgesamt, sondern nur eine Transportmodalität ausgeschlossen. Die Durchfuhr von Kernbrennstoffen durch bremische Häfen bleibe weiterhin zulässig, sodass der Transport lediglich punktuell in Frage gestellt werde. Da die [X.]nicht den Transport an sich betreffe, stelle § 2 Abs. 3 [X.]auch keine spezifisch atomrechtliche Regelung dar.

5. Die [X.]des Ausgangsverfahrens halten den Vorlagebeschluss für zulässig, insbesondere genüge er den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Der Erfolg der Klage in der Hauptsache hänge allein davon ab, ob vor dem Umschlag eine Genehmigung nach § 2 Abs. 3 [X.]eingeholt werden müsse.

In der Sache sei § 2 Abs. 3 [X.]mit Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 und Art. 71 GG unvereinbar und nichtig. Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG sei der [X.]im Bereich der Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken umfassend gesetzgebungsbefugt. Hierunter fielen auch Regelungen zum Transport von Kernbrennstoffen, weil Transport und Umschlag notwendige Zwischenschritte bei der Nutzung der Kernenergie seien. Die umfassende bundesgesetzliche Regelung des Transports in § 4 AtG dürfe daher nicht durch landesgesetzliche Vorschriften unterlaufen werden, auch wenn diese vordergründig dem öffentlichen Sachenrecht zugeordnet würden. § 2 Abs. 3 [X.]greife aber in den dem [X.]vorbehaltenen Regelungsbereich ein. Er regele ausschließlich und unmittelbar den Umschlag von Kernbrennstoffen, also einen Transportvorgang, und nicht die Widmung der bremischen Häfen.

§ 2 Abs. 3 [X.]verstoße darüber hinaus gegen den Grundsatz der Bundestreue, weil die Norm die Risikobewertung des [X.]durch eine eigene Risikobewertung des [X.]ersetze. Darauf komme es allerdings nur an, wenn nicht bereits ein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes vorliege.

§ 2 Abs. 3 [X.]verletze zudem das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung, indem er einem dem Energiekonzept des [X.]widersprechenden Lenkungszweck diene.

Schließlich sei § 2 Abs. 3 [X.]mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit (Art. 23 Abs. 1 GG) und dem unionalen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) unvereinbar. Er verletze die Grundfreiheiten, die durch den Gewährleistungsgehalt des [X.]nicht verkürzt, sondern ergänzt würden. Ob der Umschlag von Kernbrennstoffen unter Art. 34 ff. A[X.]oder Art. 93 [X.]falle, sei insoweit unerheblich. Das [X.]stelle zumindest eine (unzulässige) Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar.

Die Vorlage ist zulässig.

Das Verwaltungsgericht hat in einer den Anforderungen des Art. 100 Abs. 1 GG und des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise dargelegt, dass die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 2 Abs. 3 [X.]für den bei ihm anhängigen Ausgangsrechtsstreit entscheidungserheblich ist (1.) und dass es von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 3 [X.]überzeugt ist (2.).

1. Entscheidungserheblichkeit setzt voraus, dass die Endentscheidung des Ausgangsverfahrens von der für verfassungswidrig gehaltenen Vorschrift abhängt (vgl. [X.]11, 330 <334 f.>; 149, 1 <10 Rn. 21>; 153, 310 <330 Rn. 47>). Das Vorlagegericht muss je nach Gültigkeit oder Ungültigkeit der beanstandeten Norm zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen (vgl. [X.]7, 171 <173 f.>; 141, 1 <10 f. Rn. 22>; 145, 171 <189 Rn. 52>; 153, 310 <333 Rn. 55>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 70; stRspr). Dabei ist grundsätzlich auf die Auffassung des vorlegenden Gerichts abzustellen, solange diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. [X.]2, 181 <190 f., 193>; 57, 295 <315>; 88, 187 <194>; 105, 61 <67>; 129, 186 <203>; 133, 1 <10 f. Rn. 35>; 138, 1 <15 Rn. 41>; 141, 1 <10 f. Rn. 22>; 145, 171 <189 Rn. 52>; 145, 249 <266 f. Rn. 36>; 148, 64 <67 f. Rn. 13>; stRspr).

Das Verwaltungsgericht hat nachvollziehbar dargelegt, warum es in der von den [X.]des Ausgangsverfahrens beantragten Feststellungsklage den richtigen prozessualen Weg sieht, über die generelle Genehmigungsbedürftigkeit oder -freiheit des [X.]in bremischen Häfen entscheiden zu können. Dass es ungeachtet eines denkbaren Erfolgs des [X.]ausgeht, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Einer Entscheidung über den Hilfsantrag bedürfe es nicht mehr, wenn sich § 2 Abs. 3 [X.]als verfassungswidrig erwiese und der Hauptantrag deshalb Erfolg hätte. Dass das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang nicht auf die Regelung des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]eingeht, stellt die Entscheidungserheblichkeit von § 2 Abs. 3 [X.]nicht in Frage. Die von ihm insoweit vorgenommene - vom [X.]grundsätzlich zu respektierende - Beurteilung der einfachen Rechtslage ist jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar, weil es sich bei einem Umschlag in § 2 Abs. 3 in Verbindung mit § 4 Nr. 9 [X.]und dem Befahren mit Fahrzeugen gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 4 Nr. 4 [X.]um zwei unterschiedliche Regelungsgegenstände handelt.

2. Die Vorlage legt die Überzeugung des vorlegenden Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der streitgegenständlichen Norm hinreichend dar.

a) Das vorlegende Gericht muss von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. [X.]141, 1 <11 Rn. 23>; 145, 249 <266 f. Rn. 36>; 149, 1 <11 Rn. 21>; 153, 310 <335 Rn. 60>). Es muss den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage, insbesondere der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auseinandersetzen (vgl. [X.]145, 171 <188 Rn. 50>; 149, 1 <10 f. Rn. 21>; 153, 310 <335 Rn. 60>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 71). Dabei hat es die aus seiner Sicht zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zu treffen und in den Vorlagebeschluss aufzunehmen (vgl. [X.]145, 249 <266 f. Rn. 36>; 149, 1 <11 Rn. 21>). § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht jedoch nicht dazu, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen (vgl. [X.]141, 1 <11 Rn. 22>; 145, 1 <7 Rn. 12>; 145, 106 <141 Rn. 96>; 152, 274 <310 Rn. 90>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 71).

Das vorlegende Gericht muss eine verfassungskonforme Auslegung vornehmen, wenn es im Rahmen einer methodisch vertretbaren Gesetzesauslegung zu dem Ergebnis gelangt, das Gesetz sei in dieser Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar (vgl. [X.]22, 373 <377>; 76, 100 <105>; 90, 145 <170>). Einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz darf dabei weder im Wege der Auslegung ein entgegengesetzter Sinn verliehen noch der normative Gehalt der auszulegenden Norm grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. [X.]18, 97 <111>; 54, 277 <299 f.>; 71, 81 <105>; 121, 30 <68>).

b) Das Verwaltungsgericht begründet ausführlich und nachvollziehbar - unter Nennung verschiedener Belegstellen aus dem Schrifttum sowie unter Heranziehung der einschlägigen Rechtsprechung, insbesondere des [X.]-, warum die Vorschrift des § 2 Abs. 3 [X.]seiner Ansicht nach mit Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG sowie dem Grundsatz der [X.]unvereinbar ist. Dabei stellt es darauf ab, dass es sich bei § 2 Abs. 3 [X.]nicht um eine Regelung aus dem Recht der öffentlichen Sachen handele, die lediglich den Widmungsumfang der bremischen Häfen bestimme, sondern dass sie den Transport von Kernbrennstoffen im Sinne des Atomgesetzes regele, was der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des [X.]nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG zuzuordnen sei.

Dass das Verwaltungsgericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung von § 2 Abs. 3 [X.]verneint, ist nicht zu beanstanden. Denn § 2 Abs. 3 [X.]enthält ein klares und ausdrückliches Verbot, von dem nur in eng umgrenzten Ausnahmefällen abzusehen ist. Diese Ausnahmemöglichkeit ist nach Auffassung des [X.]aufgrund ihres eindeutigen Wortlauts und nach der Zielsetzung des Gesetzgebers auf den zu entscheidenden Fall nicht anwendbar.

Der Zulässigkeit der Vorlage steht die Möglichkeit eines Vorabentscheidungsersuchens an den [X.]gemäß Art. 267 AEUV nicht entgegen. Dieses ist gegenüber der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 ff. [X.]nicht vorrangig (vgl. [X.]116, 202 <214 f.>; 129, 186 <203>; EuGH, Urteil vom 9. März 1978, Simmenthal, C-106/77, Slg. 1978, 629 Rn. 21, 24; Urteil vom 27. Juni 1991, Mecanarte, C-348/89, Slg. 1991, [X.]Rn. 49; Urteil vom 22. Juni 2010, Melki, C-188/10, Slg. 2010, [X.]Rn. 40 f.).

Sind sowohl die verfassungsrechtliche als auch die unionsrechtliche Rechtslage umstritten, besteht zwischen der Vorlage an das [X.](Art. 100 Abs. 1 GG) und dem Vorabentscheidungsersuchen (Art. 267 AEUV) an den [X.]keine feste Rangfolge (vgl. [X.]148, 40 <48 f. Rn. 22>). Das Vorlagegericht entscheidet vielmehr nach eigenem Ermessen über das weitere Vorgehen (vgl. [X.]116, 202 <214 f.>; 129, 186 <203>). Steht allerdings fest, dass das beanstandete Gesetz unionsrechtswidrig ist und aufgrund des Anwendungsvorrangs nicht angewendet werden darf, fehlt es an der Entscheidungserheblichkeit im Sinne von Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. [X.]85, 191 <203 ff.>; 106, 275 <295>; 116, 202 <214>; 129, 186 <199 f.>). Auch insoweit ist allerdings die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgeblich, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. [X.]129, 186 <201 ff.>).

Das Verwaltungsgericht hat in seinem Vorlagebeschluss ausführlich begründet, warum es die Frage der Vereinbarkeit eines landesgesetzlichen Umschlagsverbotes für Kernbrennstoffe mit dem Unionsrecht (Art. 93 Abs. 1 EURATOM-Vertrag) für durch den [X.]ungeklärt und auch nach den geltenden Rechtvorschriften der [X.]nicht eindeutig zu beantworten hält. Das ist jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar. Da das vorlegende Gericht demgegenüber von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift ausgeht, ist die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 ff. [X.]zulässig.

§ 2 Abs. 3 [X.]ist mit Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG unvereinbar und nichtig.

Das Grundgesetz geht von einer in aller Regel abschließenden Verteilung der [X.]zwischen [X.]und [X.]aus. Dabei hat der [X.]das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz ihm dieses ausdrücklich zuweist (1.). Im Übrigen sind die Länder zur Gesetzgebung berufen (2.). Welcher Materie eine gesetzliche Regelung zuzuordnen ist, bemisst sich nach ihrem objektiven Regelungsgehalt (3.). Der das gesamte verfassungsrechtliche Rechtsverhältnis zwischen [X.]und [X.]beherrschende Grundsatz der [X.]verlangt gegenseitige Rücksichtnahme und schließt eine missbräuchliche Wahrnehmung von [X.]aus (4.).

1. Der [X.]hat das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz ihm dieses ausdrücklich zuweist (a). Das gilt insbesondere für die ausschließliche Gesetzgebung (b). Die Länder sind in diesen Bereichen von der Gesetzgebung grundsätzlich ausgeschlossen (c).

a) Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem [X.]Gesetzgebungsbefugnisse zuweist. Eine solche Zuweisung von [X.]an den [X.]findet sich ausweislich Art. 70 Abs. 2 GG vor allem in den Vorschriften über die ausschließliche (Art. 73 und Art. 105 Abs. 1 GG) und die konkurrierende Gesetzgebung (Art. 74 und Art. 105 Abs. 2 GG). Daneben werden dem [X.]in zahlreichen Einzelbestimmungen (vgl. Auflistung in BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 80) weitere Gesetzgebungsbefugnisse zugewiesen.

aa) Das Grundgesetz enthält - von der Ausnahme des Art. 109 Abs. 4 GG abgesehen - eine vollständige Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten entweder auf den [X.]oder die Länder (vgl. [X.]109, 190 <218>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 80). [X.]sind den Kompetenznormen fremd und wären mit ihrer Abgrenzungsfunktion unvereinbar. Mit Hilfe der in den Art. 73 und Art. 74 GG enthaltenen Kataloge grenzt das Grundgesetz die [X.]von [X.]und [X.]durchweg alternativ voneinander ab. Weist die Materie eines Gesetzes Bezug zu verschiedenen Sachgebieten auf, die teils dem Bund, teils den [X.]zugewiesen sind, besteht die Notwendigkeit, sie dem einen oder anderen Kompetenzbereich zuzuweisen (vgl. [X.]36, 193 <202 f.>; 61, 149 <204>; 106, 62 <114>; 135, 155 <196 f. Rn. 101 ff.>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 81).

bb) Nach der Systematik der grundgesetzlichen Kompetenzordnung wird der Kompetenzbereich der Länder daher grundsätzlich durch die Reichweite der [X.]bestimmt, nicht umgekehrt (vgl. [X.]135, 155 <196 Rn. 103>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 82). Aus der in Art. 30 und Art. 70 Abs. 1 GG verwendeten Regelungstechnik ergibt sich keine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder (vgl. implizit [X.]98, 265 <299>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 82), die bei der Auslegung der einzelnen [X.]oder bei verbleibenden [X.]zu berücksichtigen wäre. Eine solche Vermutung widerspräche Zweck und Funktion der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung (vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 82) und missachtete deren umfassende Justitiabilität. Nach der Konzeption des Grundgesetzes ist die Zuordnung eines Regelungsgegenstands zu einer Kompetenzmaterie eine Rechtsfrage, deren Beantwortung weder von Darlegungs- und Begründungslasten des Gesetzgebers noch davon abhängt, ob diese mehr oder weniger erfolgreich erfüllt werden (vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 82).

cc) Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen sind grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 71 und Art. 72 Abs. 1 GG), gewähren den [X.]jedoch keine über die Öffnung hinausgehenden Spielräume. Konzeptionelle Entscheidungen des Bundesgesetzgebers dürfen durch die Landesgesetzgeber nicht verfälscht werden (vgl. [X.]98, 265 <301 m.w.N.>; 113, 348 <372>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 83).

dd) Die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung ist unverfügbar. Kompetenzen stehen nicht zur Disposition ihrer Träger (vgl. [X.]1, 14 <35>; 32, 145 <156>; 63, 1 <39>; 119, 331 <364 f.>; 137, 108 <147 f. Rn. 91>; 145, 171 <191 Rn. 59>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 84). Vorbehaltlich spezieller verfassungsrechtlicher Ermächtigungen können [X.]und Länder daher selbst mit Zustimmung [X.]nicht in Bereichen tätig werden, die das Grundgesetz [X.]zuweist (vgl. [X.]1, 14 <35>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 84).

b) Nach Art. 71 GG steht die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit grundsätzlich allein dem [X.]zu, soweit dieser die Länder nicht zum Erlass von eigenen Regelungen ausdrücklich ermächtigt.

Die Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung des [X.]ergeben sich aus verschiedenen Einzelbestimmungen des Grundgesetzes, insbesondere aber aus dem Kompetenzkatalog des Art. 73 Abs. 1 GG. Die in Art. 73 GG aufgeführten Materien sind zwingend bundesrechtlich zu regeln (vgl. Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 71 Vor Rn. 1 <15. August 2021>) und für die Landesgesetzgebung - anders als im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG) - von [X.]wegen grundsätzlich gesperrt (vgl. Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 135 Rn. 84; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 71 Rn. 19). Die ausschließliche Bundeszuständigkeit bedingt zudem eine - dem Gebot der [X.]entspringende - Verpflichtung der Länder, Maßnahmen zu unterlassen, mit denen im Wege der Bildung eines Landesstaatswillens politischer Druck auf [X.]ausgeübt wird, die von ihnen unter Inanspruchnahme einer Bundeskompetenz getroffenen Sachentscheidungen zu ändern (vgl. [X.]8, 104 <117 f.>; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 135 Rn. 85).

c) Die Länder sind in den Materien des Art. 73 Abs. 1 GG von der Gesetzgebung grundsätzlich ausgeschlossen, es sei denn der [X.]hat sie gemäß Art. 70 Abs. 2 und Art. 71 GG in einem (formellen) [X.]ausdrücklich zu einer Regelung ermächtigt. In diesem Fall tritt die Sperrwirkung des Art. 71 GG nicht ein.

2. Den [X.]verbleibt nach alledem im Bereich der Gesetzgebung (lediglich) eine sogenannte Residualkompetenz, deren konkrete Reichweite sich nach der Subtraktionsmethode bemisst (vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 97). Sie sind daher nur zur Gesetzgebung ermächtigt, wenn das Grundgesetz keine entsprechende Zuweisung an den [X.]enthält (Art. 70 Abs. 1 GG), dieser sie im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des [X.]ausdrücklich dazu ermächtigt (Art. 71 GG) oder von der konkurrierenden [X.]keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG; vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 87 ff. m.w.N.).

3. Die Entscheidung, ob für eine Materie eine in Art. 73 GG aufgeführte Gesetzgebungskompetenz einschlägig ist, bedarf in einem ersten Schritt der Auslegung des in Rede stehenden [X.](a) und richtet sich sodann nach dem objektiven Regelungsgehalt der zu überprüfenden Norm (b).

a) Der Katalog von Art. 73 GG beschreibt - wie der in Art. 74 GG - die von ihm erfassten [X.]durchweg mit Hilfe unbestimmter und daher auslegungsbedürftiger Rechtsbegriffe. Einzelne dieser Rechtsbegriffe weisen bis auf die Reichsverfassung 1871 (Art. 4 RV 1871) oder die [X.]1919 (Art. 7 WRV) zurückreichende Traditionslinien auf und haben im Laufe der letzten 150 Jahre durch die Staatspraxis und das Schrifttum eine nähere Konturierung erfahren (vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 99). Demgegenüber gibt es andere Titel, die erst in jüngerer [X.]- etwa mit den unterschiedlichen Föderalismusreformen seit 1994 - in das Grundgesetz aufgenommen worden sind oder eine Neufassung erfahren haben (vgl. Rozek, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 70 Rn. 12).

Die Auslegung der [X.]folgt den allgemeinen Regeln der Verfassungsinterpretation (vgl. [X.]134, 33 <55 Rn. 55>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 100 m.w.N.), die vor allem auf Wortlaut, Systematik, Normzweck und Entstehungsgeschichte abstellen (vgl. [X.]109, 190 <212>; 138, 261 <273 Rn. 29>; 145, 20 <58 f. Rn. 98>; BVerfG, a.a.O., Rn. 100). Zudem sind - gerade im Bereich der Kompetenzverteilung - die Staatspraxis (vgl. [X.]12, 205 <226>; 26, 281 <299>; 61, 149 <175>; 77, 308 <331>; 106, 62 <105>; 109, 190 <213>; 134, 33 <55 Rn. 55>; 145, 20 <59 Rn. 99, 62 Rn. 105>; BVerfG, a.a.O., Rn. 100) und die historische Entwicklung der betreffenden Kompetenzmaterie von Bedeutung (vgl. [X.]68, 319 <328 f.>; 97, 198 <219>; BVerfG, a.a.O., Rn. 100). Aus der Staatspraxis kann abgeleitet werden, ob und wie der historische Gesetzgeber eine Kompetenz genutzt und inwieweit sich dadurch über die [X.]hinweg ein bestimmtes Verständnis der Norm herausgebildet hat (vgl. [X.]77, 308 <331>; BVerfG, a.a.O., Rn. 100). Das gilt namentlich für ältere, insbesondere vorkonstitutionelle und umfassend kodifizierte Gesetzgebungsgegenstände. Dass der Tradition bei jüngeren und entwicklungsoffenen Begriffen keine vergleichbare Bedeutung zukommen kann, liegt in der Natur der Sache (vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 99 f.).

Eine sachgemäße und funktionsgerechte Interpretation (vgl. [X.]36, 193 <209>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 101) der [X.]muss darüber hinaus dem Grundsatz der Einheit der Verfassung (vgl. [X.]19, 206 <220>; 55, 274 <300>; 148, 296 <358 Rn. 139>; BVerfG, a.a.O., Rn. 101) gerecht werden und der Grundentscheidung des [X.]für eine abschließende Verteilung der Kompetenzen sowie einem weitgehenden Ausschluss von Kompetenzüberschneidungen Rechnung tragen (vgl. [X.]55, 274 <300>; 67, 299 <321>; BVerfG, a.a.O., Rn. 101). In diesem Zusammenhang ist für Zweckmäßigkeitsüberlegungen ebenso wenig Raum (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 101) wie etwa für am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder am Subsidiaritätsprinzip orientierte Abwägungen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 101). Auch eine Auslegung anhand des einfachen Gesetzesrechts scheidet mit Blick auf die Höherrangigkeit der Verfassung und ihren Selbststand grundsätzlich aus (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 101).

Art. 70 Abs. 1 GG begründet keine Auslegungsmaxime, nach der die Kompetenzen des [X.]restriktiv oder im Zweifel zugunsten der Länder auszulegen wären (vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 102 m.w.N.). Wie alle Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes gelten auch die Art. 70 ff. [X.]"strikt" (vgl. [X.]12, 205 <228 f.>; BVerfG, a.a.O., Rn. 102; stRspr). Das erfordert eine Auslegung, die Wortlaut und Sinn der Kompetenznorm gerecht wird und eine möglichst eindeutige vertikale Gewaltenteilung gewährleistet (vgl. [X.]12, 205 <228 f.>; BVerfG, a.a.O., Rn. 102; stRspr). Eine grundsätzlich restriktive Auslegung der in Art. 73 GG verwandten Begriffe ist damit ebenso unvereinbar (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 102) wie eine prinzipiell extensive Auslegung zugunsten des [X.](vgl. [X.]26, 246 <254>; 134, 33 <105 Rn. 175>; BVerfG, a.a.O., Rn. 102). Der Regelungsgehalt der einzelnen [X.]kann weder unter Rückgriff auf eine vorgebliche Kompetenzvermutung zugunsten der Länder offengelassen noch "landesfreundlich" ausgelegt werden (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 102 m.w.N.).

Für die Abgrenzung und den Inhalt der Gesetzgebungsbefugnisse von [X.]und [X.]ist schließlich allein das Grundgesetz maßgeblich (vgl. [X.]45, 297 <341>; 68, 319 <327 f.>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 103). Vorschriften der Landesverfassungen sind insofern ohne Bedeutung. Eine Auslegung des Grundgesetzes im Lichte landes(verfassungs-)rechtlicher Vorgaben würde den Geltungsvorrang des Grundgesetzes (Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) in Frage stellen und ist dem [X.]Verfassungsrecht daher unbekannt. Sie widerspräche zudem nicht nur dem Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung, sondern beinhaltete auch das Risiko einer unüberschaubaren regionalen Fragmentierung der [X.](vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 103). Auch wenn es den [X.]unbenommen ist, im Rahmen ihrer Verfassungsautonomie solche Staatsziele festzulegen, die das Grundgesetz nicht kennt, bindet dies - in den Grenzen des Bundesrechts - jedoch nur die Landesstaatsgewalt und ist für die Kompetenzverteilung nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 70 Abs. 2 GG irrelevant (vgl. [X.]147, 185 <210 Rn. 46>; BVerfG, a.a.O., Rn. 103).

b) Ob eine gesetzliche Regelung einem [X.]in Art. 73, Art. 74 oder Art. 105 GG zugeordnet werden kann, richtet sich nach ihrem (unmittelbaren) Regelungsgegenstand (vgl. [X.]48, 367 <373>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 104), ihren Wirkungen und Adressaten sowie dem Normzweck (vgl. [X.]7, 29 <44>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 104).

aa) Ob sich eine einfachgesetzliche Regelung unter einen bestimmten [X.]subsumieren lässt, hängt davon ab, ob der dort genannte Sachbereich unmittelbar oder lediglich mittelbar Gegenstand dieser Regelung ist (vgl. [X.]8, 104 <116 f.>; BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 105; stRspr). Dafür ist der sachliche Gehalt der Regelung maßgebend und nicht die vom Gesetzgeber gewählte Bezeichnung (vgl. [X.]8, 260 <269 f.>; BVerfG, a.a.O., Rn. 105). Eine gesetzliche Regelung ist - ihrem Hauptzweck entsprechend - dem [X.]zuzuordnen, dessen Materie sie speziell und nicht (lediglich) allgemein behandelt (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 105 m.w.N.), wobei die Regelung in ihrem - kompetenzbegründenden - ([X.]zu erfassen ist (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 105 m.w.N.). Dass der Gegenstand eines [X.]lediglich reflexartig berührt oder als Annex behandelt wird, genügt insoweit nicht (vgl. [X.]28, 119 <146 f.>; BVerfG, a.a.O., Rn. 105).

Während sich die - erst ex post zu bestimmenden - Wirkungen eines Gesetzes aus seinen Rechtsfolgen ergeben (vgl. BVerfG, Beschluss des [X.]vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 106 m.w.N.), lässt sich der Normzweck regelmäßig aus dem - durch Auslegung festzustellenden - objektivierten Willen des Gesetzgebers ermitteln (vgl. [X.]1, 299 <312>; BVerfG, a.a.O., Rn. 106). Dies hat mit Hilfe der anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung zu geschehen, das heißt anhand des Wortlauts der Regelung, ihrer systematischen Stellung, nach Sinn und Zweck sowie anhand der Gesetzesmaterialien und ihrer Entstehungsgeschichte. Dabei schließen sich diese Auslegungsmethoden nicht gegenseitig aus, sondern ergänzen sich. [X.]Vorrang vor den anderen hat insoweit keine unter ihnen (vgl. [X.]144, 20 <212 f. Rn. 555>; BVerfG, a.a.O., Rn. 106). Nicht entscheidend sind allerdings die subjektiven Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder (vgl. [X.]1, 299 <312>; BVerfG, a.a.O., Rn. 106).

bb) Kann ein Gesetz in mehrere Teile zerlegt werden, können diese auch verschiedenen Kompetenzmaterien unterfallen (vgl. Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 72 Rn. 9). Die Gesetzgebungszuständigkeit für ein Regelungswerk kann sich in diesem Fall auch aus einer Kombination mehrerer [X.]ergeben (vgl. [X.]136, 194 <241 Rn. 111>).

Solche additiven Kompetenzbegründungen sind verfassungsrechtlich unproblematisch, wenn sie denselben Kompetenzträger berechtigen (vgl. [X.]103, 197 <215 f.>; 136, 194 <241 Rn. 111>; 138, 261 <275 f. Rn. 33>). Der [X.]kann eine Gesetzgebungszuständigkeit deshalb aus mehreren Gegenständen eines Kompetenzkatalogs herleiten und unterschiedliche Gesetzgebungstypen und -titel kombinieren (vgl. [X.]103, 197 <216>; 138, 261 <275 f. Rn. 33>). Berührt eine Regelung dagegen den Kompetenzbereich von [X.]und Ländern, bedarf es einer Zuordnung des Regelwerks nach seinem Schwerpunkt (vgl. [X.]98, 265 <299>; 135, 155 <196 Rn. 102>; 137, 108 <161 Rn. 123>).

cc) Die verfassungskonforme Auslegung einer Norm hat schließlich Vorrang vor ihrer Verwerfung (vgl. [X.]111, 226 <283>). Von mehreren möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, ist deshalb diejenige vorzuziehen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl. [X.]49, 148 <157>; 134, 33 <63 Rn. 77>; stRspr). Aus Respekt vor dem Gesetzgeber ist innerhalb der Grenzen der Verfassung das Maximum dessen aufrechtzuerhalten, was dieser gewollt hat (vgl. [X.]86, 288 <320>; 134, 33 <63 Rn. 77>). Eine verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenzen aber dort, wo sie dem Wortlaut der Norm und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers widerspricht (vgl. [X.]110, 226 <267>; 134, 33 <63 Rn. 77>). Ist keine nach den anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich, kann beziehungsweise muss die Regelung für verfassungswidrig erklärt werden (vgl. [X.]134, 33 <63 Rn. 77>).

4. Bei der Inanspruchnahme der ihnen zugewiesenen [X.]unterliegen [X.]und Länder der aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG folgenden Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten (vgl. [X.]12, 205 <254>; 13, 54 <75>; 21, 312 <326>; 42, 103 <117>; 43, 291 <348>; 61, 149 <205>; 81, 310 <337 f.>; 104, 238 <247 f.>). Die [X.]verpflichtet [X.]und Länder, bei der Wahrnehmung ihrer [X.]die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaats zu nehmen (vgl. [X.]32, 199 <218>; 43, 291 <348>; 81, 310 <337>; 92, 203 <230>; 104, 249 <269 f.>; 106, 1 <27>; 107, 218 <239 f.>; 133, 241 <271 Rn. 87>; 139, 321 <353 Rn. 101>). Wie dem [X.]seine Befugnisse nur zum Wohl des Ganzen zugemessen sind, müssen auch die Länder in bestimmten Fällen Rücksicht auf das [X.]nehmen (vgl. [X.]4, 115 <140 f.>).

Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten ist akzessorischer Natur und begründet für sich genommen keine selbständigen Pflichten des [X.]oder eines Landes. Im Bereich der [X.]kommt sie daher erst und nur dann zum Tragen, wenn das Land die Kompetenz zur Gesetzgebung überhaupt besitzt (vgl. [X.]12, 205 <249, 254 ff.>; 21, 312 <326>; 103, 81 <88>; 104, 238 <247 f.>; 110, 33 <52>).

Ein Verstoß gegen den Grundsatz der [X.]liegt aber nicht schon darin, dass der [X.]oder ein Land von einer ihm durch das Grundgesetz zugewiesenen Kompetenz Gebrauch macht oder prozedurale Anforderungen verletzt, die aus der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten abzuleiten sind (vgl. [X.]12, 205 <255>; 81, 310 <337>; 104, 249 <270>). Ein Landesgesetz kann wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der [X.]daher nur verworfen werden, wenn der Landesgesetzgeber seine Rechtsetzungskompetenz missbraucht (vgl. [X.]14, 197 <215>; 61, 149 <205>; 81, 310 <337>; 104, 249 <270>; 110, 33 <52>).

Nach diesen Maßstäben fehlt dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für § 2 Abs. 3 BremHafenbetrG.

Dem [X.]steht die ausschließliche [X.]für die friedliche Nutzung der Kernenergie (Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG) zu (1.). Die Länder sind nach Art. 70 Abs. 1 GG dagegen befugt, das Recht der öffentlichen Sachen zu regeln (2.). § 2 Abs. 3 [X.]betrifft jedenfalls im Schwerpunkt die friedliche Nutzung der Kernenergie (3.). Mangels bundesgesetzlicher Ermächtigung im [X.]ist § 2 Abs. 3 [X.]daher mit Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG unvereinbar und nichtig (4.).

1. Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG besitzt der [X.]die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG ist umfassend und erschöpfend zu verstehen; die Vorschrift erstreckt sich auf sämtliche kernenergierelevanten Sachverhalte (vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 295 <April 2010>; Kane, Die [X.]des [X.]im Umweltschutz, 2013, [X.]f.; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 85; Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 59; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 134; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 179; Gundel, in: [X.]Kommentar, Art. 73 Rn. 51 ff. <Februar 2018>) und umfasst auch Regelungen zu Transport und Umschlag von Kernbrennstoffen. Dies folgt aus Wortlaut (a), [X.](b) und Entstehungsgeschichte von Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG (c).

a) Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG hat der [X.]die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe. Die Vorschrift benennt den zu regelnden Lebensbereich faktisch-deskriptiv (vgl. [X.]109, 190 <218>) und ist schon von ihrem Wortlaut her umfassend angelegt, wie die Nennung verschiedener, detailliert beschriebener Teilbereiche zeigt (vgl. Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 2008, § 135 Rn. 144; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 134; Uhle, in: [X.]für [X.]zum 70. Geburtstag, 2018, S. 45 <55 f.>). Insoweit erfasst Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG den gesamten Bereich der friedlichen Nutzung der Kernenergie (vgl. [X.]49, 89 <132>; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 179).

b) Auch nach Sinn und Zweck zielt Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG darauf, dem [X.]ein Zugriffsrecht auf alle kernenergierelevanten Sachverhalte einzuräumen, und stellt sich mit Blick auf möglicherweise überlappende [X.]im Zweifel als lex specialis dar (vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 306 <April 2010>; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 85; Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 60; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 134). Nach herrschender Meinung beschränkt er sich zudem nicht allein auf seinen kompetenzrechtlichen Gehalt, sondern enthält, weitergehend, eine materiell-rechtliche Legitimation der Kernenergie (vgl. [X.]53, 30 <56>; 120, 1 <27>; BVerwGE 104, 36 <54>; Ronellenfitsch, [X.]1999, S. 232 <236>; Frenz, NVwZ 2002, S. 561 <562>; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 2008, § 135 Rn. 18; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 304 <April 2010>; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, GG, Art. 30a Rn. 101 <Februar 2013>; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 86; Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 58; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 140; John, in: Koch/Kofmann/Reese, Handbuch Umweltrecht, 5. Aufl. 2018, § 10 Rn. 38 f.; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 184; a.A. <zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG a.F.> Ossenbühl, AöR 124 <1999>, [X.]<3 f.>). Einen verpflichtenden Rechtsetzungsauftrag an den Gesetzgeber, die Kerntechnik zuzulassen, zu fördern oder aufrechtzuerhalten, enthält er allerdings nicht (vgl. [X.]53, 30 <56 f.>; 143, 246 <355 Rn. 307>; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 304 <April 2010>; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 86; Kühne/Brodowski, NJW 2002, S. 1458 <1460>; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 140; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 16. Aufl. 2020, Art. 73 Rn. 43; Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 73 Rn. 61 <15. Mai 2020>).

Die Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken erfordert zwingend auch den Transport radioaktiver Stoffe. Der [X.]des Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG umfasst daher insbesondere auch Regelungen zu deren Transport (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, Rn. 109, juris <Sondervotum>; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 295 <April 2010>; Schwarz, DÖV 2012, S. 457 <458 f.>; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 85). Regelungen über [X.]und den Umschlag von Kernbrennstoffen als ebenso notwendige wie integrale Bestandteile der Transporte werden daher herkömmlicherweise der Kompetenz für die friedliche Nutzung der Kernenergie zugeordnet (vgl. Uhle, in: [X.]für [X.]zum 70. Geburtstag, 2018, S. 45 <66 f.>). Das gilt mit Blick auf den Schutz vor ionisierenden Strahlen auch für transportbezogene Regelungen zur Gefahrenabwehr. Gefahrenabwehr in diesem Sinne umfasst - weitergehend als im Polizeirecht - die Vorsorge gegen Risiken im Vorfeld der (eigentlichen) Gefahrenabwehr (vgl. Zieschang, [X.]2006, [X.]<4>; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 300 <April 2010>; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 138; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 182; Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 73 Rn. 60 <15. Mai 2020>).

c) Die Entstehungsgeschichte von Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG spricht ebenfalls für eine weite Auslegung des Kompetenztitels. Mit dem 10. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 23. Dezember 1959 schuf der verfassungsändernde Gesetzgeber im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung - parallel zum [X.]- für die friedliche Nutzung der Kernenergie den [X.]des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG a.F. (vgl. [X.]813 <813>). Dieser ist im Zuge der [X.]am 1. September 2006 mit dem 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (vgl. [X.]2034 <2035>) durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG ersetzt worden (vgl. BTDrucks 16/813, S. 12). Eine inhaltliche Veränderung des Gegenstandes hatte dies jedoch nicht zur Folge.

aa) Zwar orientiert sich die Auslegung des Grundgesetzes wegen des Vorrangs der Verfassung grundsätzlich nicht am einfachen Recht (vgl. oben Rn. 62). Vorliegend besteht jedoch die Besonderheit, dass das [X.]zeitgleich mit der Einfügung des Art. 74 Nr. 11a GG a.F. erlassen wurde (vgl. [X.]1959 S. 813 ff.), weil der verfassungsändernde Gesetzgeber die Schaffung der Kompetenzgrundlage in Art. 74 Nr. 11a GG a.F. für notwendig erachtete, um die einfachgesetzlichen Regelungen des Atomgesetzes erlassen zu können (vgl. BTDrucks II-3026, S. 17; II-3416, S. 1; III-759, S. 49; Fleck, NJW 1962, S. 379 <380>; vgl. auch [X.]34, 9 <25 f.>). Im Ausschuss für Rechtswesen und Verfassungsrecht des [X.]wurde seinerzeit die Auffassung vertreten, dass es für die im [X.]enthaltenen Schutzvorschriften einer Grundgesetzänderung bedürfe, weil die Kompetenz für die Regelung derartiger Fragen andernfalls in die Zuständigkeit der Länder für das Polizei- und Sicherheitsrecht falle (vgl. BTDrucks II-3416, S. 1). Mit Art. 74 Nr. 11a GG a.F. sollten daher Lücken in der Kompetenzausstattung des [X.]geschlossen werden. Auch sollte die Bedeutung der friedlichen Nutzung der Kernenergie durch ihre ausdrückliche Anerkennung im Kompetenzkatalog des Grundgesetzes gesteigert werden (vgl. BTDrucks II-3026, S. 18).

Die friedliche Nutzung der Kernenergie setzt voraus, dass die Versorgung der Kernkraftwerke mit entsprechenden Kernbrennstoffen und die Entsorgungswege sichergestellt sind; hierzu bedarf es auch der Nutzung der Verkehrsinfrastruktur. Von Anfang an regelte § 4 AtG die Beförderung von Kernbrennstoffen (vgl. [X.]1959 S. 813 <815>; BTDrucks II-3026, S. 4; III-759, S. 4 f.). Die dort vorgesehene Genehmigungsbedürftigkeit rechtfertigt(e) sich aus Gründen der Sicherheit und der lückenlosen Kontrolle der in der [X.]befindlichen Kernbrennstoffe (vgl. BTDrucks II-3026, S. 21; III-759, S. 20; Näser/Paul, in: Theobald/Kühling, Energierecht, § 4 AtG Rn. 1 <Mai 2016>; Thienel, in: Frenz, Atomrecht, 2019, § 4 AtG Rn. 1). Mit der Vorschrift soll insbesondere den Gefahren beim Transport von Kernbrennstoffen begegnet werden (vgl. BTDrucks II-3026, S. 22; vgl. auch Ronellenfitsch, [X.]1999, S. 232 <234>). Der Begriff des Transports im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 AtG umfasst auch den Umschlag (vgl. Näser/Paul, in: Theobald/Kühling, Energierecht, § 4 AtG Rn. 30 <Mai 2016>; Lagoni, [X.]2012, S. 335 <336>). Ausdrücklich wurde in der Gesetzesbegründung als eines der Transportmittel die Schifffahrt genannt (vgl. BTDrucks II-3026, S. 21).

Bei der Erteilung einer Genehmigung sind gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG die für den jeweiligen Verkehrsträger geltenden Rechtsvorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter zu beachten; eine Befugnis der Länder zur Aufhebung oder Modifikation zur näheren Ausgestaltung des vom [X.]festgelegten [X.]ist damit nicht verbunden. Ob der Genehmigung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, entscheidet nach § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG der Bund. Aus dieser Vorschrift folgt zudem, dass der Bundesgesetzgeber nicht nur die generelle Zulässigkeit einschließlich des Umschlags ("Ob") umfassend und abschließend geregelt hat, sondern auch die Modalitäten der Beförderung ("Wie"). Die Zuständigkeitskonzentration auf das [X.](§ 23 Abs. 1 Nr. 3 AtG in der bis zum 29. Juli 2016 geltenden Fassung) beziehungsweise das [X.](seit dem 1. Januar 2020: [X.]der nuklearen Entsorgung, vgl. § 23d Satz 1 Nr. 6 AtG) soll eine abschließende Prüfung und Bewertung der Risiken beim Transport von Kernbrennstoffen durch die Bundesbehörde sicherstellen.

bb) Für landesrechtliche Regelungen ist daneben kein Raum (vgl. Lagoni, [X.]2012, S. 335 <337>). Daran ändert der Umstand nichts, dass nach § 19 Abs. 4 AtG allgemeine Befugnisse aus landesrechtlichen Vorschriften unberührt bleiben, weil sich die Vorschrift nur auf kompetenzkonforme Bestimmungen bezieht. Die Länder können die Zuständigkeit des [X.]im Bereich der friedlichen Nutzung der Kernenergie daher nicht aufgrund eigener (umweltpolitischer) Erwägungen verdrängen oder ersetzen (vgl. [X.]Lüneburg, Beschluss vom 11. Januar 1988 - 3 B 4/88 -, NVwZ 1988, S. 560 <560>; Lagoni, in: Hoffmann-Riem/Koch, [X.]Staats- und Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2006, S. 445 <460>).

2. Den [X.]steht dagegen gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Kompetenz zum Erlass von Vorschriften über ihr öffentliches Eigentum beziehungsweise das öffentliche Sachenrecht zu (vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 70 Rn. 122 <Oktober 2008>; Heintzen, in: [X.]Kommentar, Art. 70 Rn. 148 <Oktober 2018>; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 70 Rn. 24; Erbguth/Guckelberger, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 2020, § 30 Rn. 9, § 31 Rn. 1; explizit für Seehäfen: [X.]OVG, Beschluss vom 23. September 1996 - [X.]-, juris, Rn. 102 ff.; vgl. auch [X.]15, 1 <12 ff.>; 42, 20 <32 ff.>; 45, 297 <320>; 67, 299 <314 f.>). In diesem bestimmt die Widmung Inhalt und Umfang des öffentlich-rechtlichen Status einer Sache und damit den zulässigen Umfang der Nutzung, in der Regel den sogenannten Gemeingebrauch (vgl. [X.]40, 371 <378>; 42, 20 <33>; BVerwG, Urteil vom 28. August 2012 - 3 B 8/12 -, juris, Rn. 8; Urteil vom 13. September 2017 - 10 C 7/16 -, juris, Rn. 43). Die Widmung stellt die von einem erkennbaren Widmungswillen getragene Indienststellung einer öffentlichen Sache dar und kann auch konkludent erfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2002 - 8 C 24/01 -, juris, Rn. 13; VGH BW, Beschluss vom 12. Oktober 2007 - 1 S 2132/07 -, juris, Rn. 8; [X.]Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 5. November 2010 - 4 M 221/10 -, juris, Rn. 3; BayVGH, Beschluss vom 4. Januar 2012 - 4 CE 11.3002 -, juris, Rn. 9; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 325; Windoffer, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 35 Rn. 34).

Häfen sind öffentliche Einrichtungen im Sinne eines Bestands oder der Zusammenfassung personeller und sächlicher Mittel (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2017 - 8 A 10/17 u.a. -, juris, Rn. 36; VGH BW, Urteil vom 28. April 1997 - 1 S 2007/96 -, juris, Rn. 57 ff.). Zur Aufrechterhaltung ihrer Zweckbestimmung unterliegen sie allerdings keinem allgemeinen Betretungsrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Mai 2003 - 7 C 15/02 -, juris, Rn. 12 ff.; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 324). Den Widmungsumfang bestimmt vielmehr der jeweilige Hafenträger und übergeordnet der Landesgesetzgeber (vgl. Müller, in: Infrastruktur-Recht - Festschrift für Wilfried Erbguth, 2019, S. 607 <626>; Lagoni, [X.]2012, S. 335 <336>; Lagoni, in: Hoffmann-Riem/Koch, [X.]Staats- und Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2006, S. 445 <448>).

Die Länder können den Umfang der Widmung grundsätzlich frei bestimmen; zur Einrichtung oder Aufrechterhaltung von Häfen mit einer bestimmten Infrastruktur oder einem bestimmten Widmungsumfang sind sie nicht verpflichtet. Auch steht es ihnen grundsätzlich frei, den Umfang nachträglich durch [X.]zu beschränken. Die (ursprüngliche) Widmung kann insbesondere auf konkrete Verkehre oder einzelne [X.]sowie auf bestimmte Hafenteile oder -anlagen beschränkt werden (vgl. [X.]Schleswig-Holstein, Urteil vom 28. April 2016 - 4 LB 9/15 -, juris, Rn. 75; [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 120 <Sondervotum>; Müller, in: Infrastruktur-Recht - Festschrift für Wilfried Erbguth, 2019, S. 607 <617>; Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 3. Aufl. 1998, S. 56 f.; Petersen, Deutsches Küstenrecht, 1989, [X.]ff.). Derartige Beschränkungen sind in der Praxis durchaus üblich (vgl. Lagoni, [X.]2012, S. 335 <335 f.>). Gleiches gilt für den Ausschluss bestimmter Güterarten, weil Vorrichtungen für deren Umschlag - etwa aus betriebswirtschaftlichen Gründen - nicht (mehr) vorgehalten werden (vgl. [X.]Schleswig-Holstein, Urteil vom 28. April 2016 - 4 LB 9/15 -, juris, Rn. 85 ff.; Müller, in: Infrastruktur-Recht - Festschrift für Wilfried Erbguth, 2019, S. 607 <637>).

Allerdings dürfen die Länder keine Regelung im Gewande der Widmung treffen, die sich der Sache nach als Regelung eines von Art. 73 GG erfassten [X.]darstellt (vgl. Uhle, in: [X.]für [X.]zum 70. Geburtstag, 2018, S. 45 <58>) und zu einem Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz des [X.]führen würde.

Weder die grundgesetzliche Kompetenzordnung noch das [X.]hindern das Land daher daran, auf der Grundlage von Art. 70 GG einen Hafen teilweise zu entwidmen oder vollständig zu schließen, solange die Entscheidung nicht schwerpunktmäßig (vgl. Rn. 69) einen Inhalt hat, für den der [X.]ausschließlich zuständig ist.

3. § 2 Abs. 3 [X.]regelt eine [X.]der bremischen Häfen für den Umschlag von Kernbrennstoffen (a). Der Sache nach geht die Vorschrift über eine bloße [X.]indes hinaus, da sie ein partielles Transportverbot für Kernbrennstoffe anordnet. Dies verletzt die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des [X.]für das Atomrecht, Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG (b).

a) § 2 Abs. 3 Satz 1 [X.]schließt im Wege einer [X.]den Umschlag von Kernbrennstoffen im Sinne des § 2 Abs. 1 AtG in [X.]Häfen aus.

Das bremische Landesrecht enthält zwar keine ausdrückliche Widmung der bremischen Häfen für bestimmte Güter. Nach § 2 Abs. 2 [X.]sind die bremischen Häfen jedoch als Universalhäfen gewidmet und stehen als öffentliche Einrichtungen für den Umschlag aller zulässigen Güter offen. Selbst wenn man darin keinen ausdrücklichen Widmungsakt erkennen wollte, weil dieser in unvordenklicher [X.]erfolgt ist und der bremische Überseehafen der Öffentlichkeit seit dem Jahr 1847 faktisch zur Verfügung steht (vgl. Dierks, Aus der Geschichte der [X.]Wirtschaft, Deutsches Schifffahrtsarchiv, 1 (1975), S. 47 <48>), wird diese Widmung im [X.]Hafenbetriebsgesetz doch zumindest vorausgesetzt.

Nach § 14 Bremisches Wassergesetz (BremWG) darf darüber hinaus jedermann die dem [X.]zur Schiff- und Flussfahrt benutzen; die Wasserflächen in den bremischen [X.]stehen damit grundsätzlich im Gemeingebrauch. Daher ist auf Gewässern erster Ordnung, wozu die Hafengewässer des [X.]und der Stadtgemeinden [X.]und [X.]zählen (§ 3 Abs. 1 Nr. 1b BremWG), jedermann die Schifffahrt ohne Erlaubnis gestattet (§ 10 Abs. 1 BremHafenbetrG).

Indem § 2 Abs. 3 Satz 1 [X.]den Umschlag von Kernbrennstoffen im Gebiet der bremischen Häfen ausschließt, wird (auch) die Benutzung des [X.]derart geregelt, dass eine konkrete Güterart vom Umschlag ausgeschlossen wird.

b) Das [X.]von Kernbrennstoffen nach § 2 Abs. 3 [X.]stellt sich aber nach seinem objektiven Regelungsgehalt nicht als Regelung des öffentlichen Sachenrechts dar, sondern als eine atomrechtliche Regelung im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG. Dies folgt aus Regelungsgegenstand und Wortlaut der Norm (aa), dem [X.]der Vorschrift (bb) und ihren Wirkungen (cc).

aa) § 2 Abs. 3 [X.]schließt eine spezifische Transportleistung, nämlich den Umschlag (vgl. § 4 Nr. 9 BremHafenbetrG) von Kernbrennstoffen in den [X.]Häfen - trotz der hierfür vorhandenen Infrastruktur (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 122 <Sondervotum>) - unmittelbar aus. Der Sache nach handelt es sich um ein Verbot (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 114 <Sondervotum>), das nicht nur eine Vorfrage von [X.]betrifft, sondern sich unmittelbar auf den Transport auswirkt (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 116 <Sondervotum>; Uhle, in: [X.]für [X.]zum 70. Geburtstag, 2018, S. 45 <61>). Daran ändert nichts, dass der [X.]nach § 2 Abs. 3 Satz 2 [X.]allgemein oder im Einzelfall Ausnahmen zulassen kann, insbesondere für Kernbrennstoffe, die unter die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 AtG fallen oder nur in geringen Mengen im [X.]enthalten sind. Die [X.]erschöpft sich in dem [X.]für Kernbrennstoffe und schafft insoweit ein Sonderrecht zu § 4 AtG, wonach der Transport - unter Beachtung strenger Sicherheitsvorschriften und nach erteilter Genehmigung - grundsätzlich zulässig ist (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 122 <Sondervotum>). Zugleich bleibt der Widmungsumfang der [X.]Häfen im Übrigen aber unberührt. Damit setzt sich § 2 Abs. 3 [X.]über die Wertung des Atomgesetzes hinweg, wonach die nach dem [X.]erteilte Transportgenehmigung denkbaren Gefährdungstatbeständen während des Transports und des Umschlags umfassend und abschließend Rechnung trägt (vgl. [X.]Lüneburg, Beschluss vom 11. Januar 1988 - 3 [X.]B 3/88 -, [X.]1988, [X.]<308>; Lagoni, in: Hoffmann-Riem/Koch, [X.]Staats- und Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2006, S. 445 <460>). Die vom bremischen Gesetzgeber herangezogene Rechtsfigur der [X.](vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/96, [X.]f.; Drucks 18/197, S. 2, 11) führt hier zu keiner anderen Bewertung (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 120 <Sondervotum>; Uhle, in: [X.]für [X.]zum 70. Geburtstag, 2018, S. 45 <61>).

bb) Dass § 2 Abs. 3 [X.]eine atomrechtliche Zielsetzung verfolgt, erschließt sich auch aus seinem Zweck.

(1) Mit § 2 Abs. 3 [X.]wird (ausschließlich) die Errichtung eines über die Regelung des § 4 AtG hinausgehenden Transporthindernisses für Kernbrennstoffe intendiert (vgl. Uhle, in: [X.]für [X.]zum 70. Geburtstag, 2018, S. 45 <63>). Mit der vom Gesetz bezweckten Verhinderung von [X.]über [X.]Häfen (vgl. [X.][X.]<DIE LINKE>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 7. Sitzung vom 9. November 2011, S. 277) sollte vor allem zum Ausdruck gebracht werden, dass die aus Sicht der Mehrheit der [X.]unzureichende Atompolitik des [X.]nicht (mehr) mitgetragen werde (vgl. Abgeordnete Dr. [X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 7. Sitzung vom 9. November 2011, S. 276). Durch eine deutliche Reduzierung der Zahl und eine Begrenzung nur noch auf die notwendigen Transporte aus der medizinischen Nutzung sollte darüber hinaus die Sicherheit der bremischen Bevölkerung im Zusammenhang mit [X.]verbessert werden (vgl. Abgeordnete Dr. [X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 7. Sitzung vom 9. November 2011, S. 276). Außerdem sollte der Export von Kernbrennstoffen so weit wie möglich verhindert und eine Lösung der Atommüllproblematik vorangetrieben werden, wobei - entgegen § 4 AtG - auch zwischen (demnach unzulässigen) Transporten für die Atomindustrie und (weiterhin zulässigen) Transporten aus der medizinischen Nutzung differenziert wurde (vgl. Abgeordnete Dr. [X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 7. Sitzung vom 9. November 2011, S. 276). Nach dem Willen der Regierungsfraktionen sollte der Transport daher so lange verboten bleiben, bis der [X.]ein Konzept für Zwischen- und Endlager erstellt habe (vgl. Abgeordnete Dr. [X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 12. Sitzung vom 25. Januar 2012, S. 596).

(2) Das [X.]erfolgt zudem nicht aus hafenbetriebswirtschaftlichen oder -infrastrukturellen Gründen, sondern - wie bereits der Gesetzeswortlaut ausweist - (ausschließlich) im Interesse einer grundsätzlich auf Nachhaltigkeit und erneuerbare Energien ausgerichteten Gesamtwirtschaft des [X.](vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/96, [X.]f.). Diese Zielsetzung steht mit der Widmung der bremischen Universalhäfen nicht unmittelbar im Zusammenhang, sondern spiegelt (lediglich) diejenigen Motive wider, die das Land [X.]mit seiner Wirtschafts- und insbesondere Energiepolitik allgemein verfolgt. Mit § 2 Abs. 3 [X.]soll damit aufgrund einer eigenen Risikobewertung die in § 4 AtG getroffene Grundsatzentscheidung für die Zulässigkeit des [X.]konterkariert werden. Die mit § 2 Abs. 3 [X.]verbundene Beschränkung des bisherigen Widmungsumfangs stellt den Versuch einer rechtstechnischen Einkleidung der landespolitischen Entscheidung gegen die Nutzung der Kernenergie dar.

Im Schwerpunkt zielt § 2 Abs. 3 [X.]auf eine (atomrechtliche) Lenkungswirkung (vgl. [X.]98, 83 <98>; 98, 106 <119 f.>), die nicht lediglich eine Nebenfolge der Norm darstellt, sondern vom Landesgesetzgeber ausdrücklich und vorrangig angestrebt wird.

(3) Die atomrechtliche Zielsetzung der Regelung belegt darüber hinaus auch das im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens durch den [X.]der [X.]eingeholte Rechtsgutachten. Dieses war eindeutig - und ausschließlich - auf die rechtlichen Handlungsmöglichkeiten zur Verhinderung des [X.]in den bremischen Häfen gerichtet, nicht auf eine Neuausrichtung der Häfen an den Zielen einer nachhaltigen Wirtschafts- und Energiepolitik (vgl. Uhle, in: [X.]für [X.]zum 70. Geburtstag, 2018, S. 45 <62 f.>).

(4) In diesem Zusammenhang ist auch der Entschließungsantrag der - den [X.]tragenden - Fraktionen von [X.]und BÜNDNIS 90/[X.]vom 10. November 2010 zu sehen, der die Entscheidung der Bundesregierung zur Laufzeitverlängerung von Kernkraftwerken als völlig falsch und unverantwortlich qualifiziert hat (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 17/1536, S. 1). Die - der bundesgesetzlichen Rechtslage entsprechende - alleinige Entscheidungsbefugnis des (seinerzeit zuständigen) [X.]für die Erteilung der Transportgenehmigung mit (bloßem) Anhörungsrecht des [X.]sei nicht akzeptabel. Deshalb zielte der Entschließungsantrag (auch) darauf ab, dem betroffenen Land durch eine Änderung des Atomgesetzes maßgeblichen Einfluss auf die Erteilung der Transportgenehmigung zu verschaffen; dieses Ziel ließ sich jedoch nicht verwirklichen.

(5) Auch der Gesetzesantrag der Fraktionen von [X.]und BÜNDNIS 90/[X.]vom 2. November 2011 stellte nur auf die bezweckte Unterbindung des [X.]im Interesse der Neuausrichtung der Energiepolitik des [X.]ab. Danach sollte § 2 [X.]dergestalt geändert werden, dass nach Absatz 1 folgender Absatz 2 eingefügt wird (vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/96, S. 1):

(6) Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde sodann wiederholt hervorgehoben, dass die Änderung des [X.]gerade darauf abziele, die politische Position des [X.]im Atomrecht in Frage zu stellen beziehungsweise zu kritisieren (vgl. Abgeordnete Dr. [X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 7. Sitzung vom 9. November 2011, S. 276). Es sei bereits in der vorhergehenden Legislaturperiode beschlossen worden, alle rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, um Transporte von Kernbrennstoffen und deren Abfallprodukten durch die bremischen Häfen und andere Transportwege im Land [X.]zu verhindern. Die Diskussion über die Verhinderung von [X.]sei ein Ausdruck dafür, dass die Atompolitik der Bundesregierung nicht mitgetragen werde. Es seien diverse Möglichkeiten geprüft worden, wie die Transporte verhindert werden könnten; ein Lösungsansatz sei die [X.]der bremischen Häfen durch die Änderung des Hafenbetriebsgesetzes (vgl. Abgeordnete Dr. [X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 7. Sitzung vom 9. November 2011, S. 276).

(7) Mit dem [X.]sollte nach alledem eine atompolitische Entscheidung getroffen werden, die sich deutlich von derjenigen des [X.]abhebt. Im Gesetzgebungsverfahren wurden die - bundesgesetzlich abschließend geregelten und bei der Erteilung der atomrechtlichen Transportgenehmigung bereits zu berücksichtigenden - allgemeinen (und nicht die beim Umschlag in [X.]Häfen spezifischen konkreten) Gefahren beim Transport von Kernbrennstoffen besonders hervorgehoben (vgl. [X.][X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 12. Sitzung vom 25. Januar 2012, S. 589; Ronellenfitsch, [X.]1999, S. 232 <234>). Zudem sollten vom Verbot Transporte von nuklearmedizinischen Abfallprodukten und von Abfällen aus Wartungs- und Revisionsarbeiten an bestehenden Anlagen nicht umfasst sein (vgl. [X.][X.]<BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 12. Sitzung vom 25. Januar 2012, S. 589). Schließlich wurde thematisiert, dass die Bundesregierung bei einem konsequenten Atomausstieg ein internationales Geschäft mit radioaktiven Stoffen unterbunden hätte; da sie dies nicht getan habe, müsse "vor Ort" überlegt werden, wie "dieser Schaden" geheilt werden könne (vgl. [X.][X.]<DIE LINKE>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 12. Sitzung vom 25. Januar 2012, S. 598). Für andere Stoffe als Kernbrennstoffe oder weitere Transportmöglichkeiten als den bloßen Umschlag sahen die Regierungsfraktionen dagegen keinen akuten Handlungsbedarf (vgl. [X.]Schildt <SPD>, Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll, 7. Sitzung vom 9. November 2011, S. 275).

cc) § 2 Abs. 3 [X.]ist auch aufgrund seiner Wirkungen als eine spezifisch atomrechtliche Regelung zu qualifizieren (vgl. [X.]Bremen, Urteil vom 12. April 2013 - [X.]1/12 -, juris, Rn. 107 <Sondervotum>). Er führt dazu, dass ein Transport von Kernbrennstoffen unter Nutzung der bremischen Häfen für einen Umschlag nicht (mehr) erfolgen kann, selbst wenn die sonstigen Voraussetzungen für die Erteilung der Transportgenehmigung nach § 4 AtG vorliegen. Atomtransporte werden in den bremischen Häfen generell unterbunden. Ob der Transport über andere [X.]Seehäfen möglich bleibt und wie häufig ein Umschlag von Kernbrennstoffen in den bremischen Häfen in der Vergangenheit stattgefunden hat, ist dabei ohne Belang.

4. Für den hier in Rede stehenden Regelungsgegenstand, eine Umschlagsgenehmigung von Kernbrennstoffen, ist ausschließlich der [X.]zuständig. Das schließt jegliche Gesetzgebung der Länder - vorbehaltlich einer entsprechenden bundesgesetzlichen Ermächtigung, an der es jedoch fehlt - aus (Art. 71 GG).

§ 2 Abs. 3 [X.]ist mangels ausdrücklicher bundesgesetzlicher Ermächtigung unvereinbar mit Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG. Dass vom Verbot des Satzes 1 nach Satz 2 in eng umgrenzten Fällen Ausnahmen gemacht werden können, insbesondere für Kernbrennstoffe, die unter die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 AtG fallen oder nur in geringen Mengen im [X.]enthalten sind, ändert daran nichts. Da diese Regelung ohne die Verbotsregelung des Satzes 1 keinen Anwendungsbereich mehr besitzt, erstreckt sich die Unvereinbarkeit auch auf sie.

§ 2 Abs. 3 [X.]ist wegen Unvereinbarkeit mit Art. 71 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG nichtig (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Abs. 1 BVerfGG).

Die Entscheidung ist mit 6 : 2 Stimmen ergangen.