Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14.03.2013, Az. 7 C 34/11

Die Kläger wenden sich gegen eine atomrechtliche [X.] des [X.] vom 30. April 2003 (i.d.F. des Bescheides vom 13. Oktober 2003), mit der der Beigeladenen die Erlaubnis erteilt worden ist, bis zum 31. Dezember 2003 [X.](high active waste)-[X.] aus der Wiederaufbereitungsanlage in [X.] in maximal 12 Behältern der Bauart [X.] [X.] 20/28 CG von der [X.] ins [X.] ([X.]) [X.] zu befördern. Eine verbindliche Strecke für den Schienentransport legt der Bescheid nicht fest. Nach Abschluss des Transports im Dezember 2003 begehren die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Bescheides.

[X.] enthalten die nicht wiederverwertbaren Spaltprodukte aus abgebrannten Kernbrennelementen. Mit einem Glasgranulat verschmolzen werden sie in zylindrische Behälter aus Edelstahl verfüllt und mit einem Edelstahldeckel verschweißt. Zum Transport werden die [X.] in Lagerbehälter des Typs [X.] eingestellt. Seit 2007 kommt der [X.] der Baureihe [X.] 20/28 CG für den Transport ins [X.] [X.] nicht mehr zum Einsatz; er ist durch eine neue Baureihe ersetzt worden.

Der Kläger zu 1 ist Eigentümer eines von ihm bewohnten Hauses, das in einer Entfernung von ca. 650 m nördlich der [X.] auf dem [X.] liegt; der Umschlag der [X.]behälter von den Spezialeisenbahnwagen auf Schwerlastkraftfahrzeuge findet in einem dort gelegenen Gebäude statt. Die Klägerin zu 2 ist Miteigentümerin eines von ihr bewohnten Hauses, das ca. 26 m entfernt von dem auf einer Deichkrone verlaufenden Transportweg liegt, der bisher - ebenso wie die [X.] in [X.] - stets für den Transport der [X.]behälter ins Behälterlager genutzt worden ist.

Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren wies das Verwaltungsgericht die Klagen als unzulässig ab. Die Anträge der Kläger auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht ab. Es bestünden weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils noch komme der Rechtssache eine grundsätzliche Bedeutung zu. Das [X.] hob die beiden Beschlüsse über die Nichtzulassung der Berufung auf und verwies die Streitsachen an das Oberverwaltungsgericht zurück. Durch die Entscheidungen des [X.] würden die Kläger in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verletzt.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Kläger nach deren Zulassung zurückgewiesen. Zu Recht sei das Verwaltungsgericht von der Unzulässigkeit der Klagen ausgegangen.

Unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr sei die Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Zwar werde der hier streitige Behältertyp [X.] [X.] 20/28 CG für künftige Transporte ins [X.] [X.] nicht mehr eingesetzt. Doch müsse die stetige Möglichkeit eines Rücktransports der Behälter gewährleistet sein, was das Fortsetzungsfeststellungsinteresse begründe.

Die Kläger seien nicht Adressaten der Transportgenehmigung. Sie seien daher nur dann klagebefugt, wenn die als verletzt gerügte Vorschrift drittschützenden Charakter habe und sie dem durch die Vorschrift geschützten Personenkreis angehörten. § 4 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG sei nicht drittschützend. Das in Nummer 3 in Bezug genommene [X.]srecht, somit das Gesetz über die Beförderung gefährlicher Güter sowie die [X.], Eisenbahn und Binnenschifffahrt, die hinsichtlich der innerstaatlichen Beförderung auf der Straße auf Vorschriften des [X.] vom 30. September 1957 über die internationale Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße ([X.]) und hinsichtlich der Beförderung mit der Eisenbahn auf die Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter ([X.]) als Anlage I zum [X.] des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr ([X.]) vom 9. Mai 1980 verweise, habe mit gleichlautenden Vorschriften das Ziel, Personen, Eigentum und die Umwelt vor den [X.] bei der Beförderung radioaktiver Stoffe zu schützen. Zur Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung von Kernbrennstoffen sei eine höchstzulässige Dosisleistung an der Außenfläche des Versandstücks und des Transportfahrzeugs von 2 mSv/h und in einem Abstand von 2 m von der Außenfläche des Transportfahrzeugs von 0,1 mSv/h einzuhalten. Auch hinsichtlich etwaiger [X.] gebe es einen behälterbezogenen Grenzwert. Damit liege den gefahrgutrechtlichen Regelungen ein anderes Schutzsystem zugrunde als der Strahlenschutzverordnung, die auf eine effektive Dosis sowie auf eine Organdosis bei Einzelpersonen an der ungünstigsten Einwirkungsstelle in der Umgebung einer Anlage oder Einrichtung bezogen auf ein Jahr abstelle; dieses auf Einzelpersonen bezogene Schutzkonzept begründe den [X.] für Anwohner von Kernkraftwerken und Zwischenlagern. Die gefahrgutrechtlichen Regelungen stellten hingegen mit ihrem Schutzkonzept generalisierend und nicht akzeptorbezogen auf die Dosisleistung unmittelbar am Transportbehälter und bezogen auf eine Stunde ab. Hiermit würden auch unterschiedliche Geschwindigkeiten des Transports und unterschiedliche Einwirkungszeiten vorsorgend abgedeckt. Ein Schutz von Streckenanliegern über den der Allgemeinheit zukommenden Schutz hinaus sei damit nicht beabsichtigt.

Für die Anfechtung der einem Dritten erteilten Genehmigung setze die zur Begründung der Klagebefugnis erforderliche Betroffenheit ein besonderes Verhältnis des [X.] zum Genehmigungsgegenstand im Sinne einer engeren räumlichen und zeitlichen Beziehung voraus. Letztere bestehe nur, wenn der von der Genehmigung Betroffene auf eine gewisse Dauer Einwirkungen ausgesetzt sei, denen er sich nachhaltig nicht entziehen könne, und damit ein über das allgemeine Lebensrisiko hinausgehendes Opfer zu erbringen habe. Dieser Grundsatz des Immissionsschutzrechts gelte auch für die atomrechtliche [X.]. Die zur Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung von Kernbrennstoffen einzuhaltenden Vorschriften von [X.] und [X.] ermöglichten es nicht, einen abgrenzbaren Kreis von Betroffenen zu bestimmen. [X.] auf die höchstzulässige Dosisleistung an den Außenflächen der Transportfahrzeuge und Versandstücke einen Korridor Betroffener entlang der Transportstrecke zu bilden, scheide auch angesichts von etwa 445 000 Transporten radioaktiver Stoffe im Jahr im gesamten öffentlichen Schienen-, Straßen- und Binnenwassernetz in [X.] aus. Ein dynamischer Beförderungsvorgang sei nicht vergleichbar mit einer ortsfesten Anlage, in deren Einwirkungsbereich Grundstücke auf Dauer belastet würden. Die Klägerin zu 2 habe bei der Vorbeifahrt des genehmigten Transports eine Strahlenexposition zu erwarten, die weit unterhalb der regionalen Schwankungsbreiten der natürlichen Strahlenexposition liege, selbst wenn es störungsbedingt zu einem vorübergehenden Stillstand des Transports kommen sollte.

Für [X.] sei die Rechtsprechung zu § 6 Abs. 2 Nr. 4 und § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG, die - soweit eine Zuordnung zum Restrisiko ausscheide - einen [X.] bejahe, auf § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG nicht übertragbar; sie erweitere auch lediglich die Rügebefugnis der Betroffenen im Hinblick auf den Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter, nicht hingegen den Kreis der [X.]berechtigten. Insbesondere gehörten die sicherheitstechnischen Anforderungen an Behälter und Inventar auch im Hinblick auf [X.] nicht zum Entscheidungsprogramm der Genehmigungsbehörde, weil hierfür in der Versandstückmusterzulassung eine abschließende Regelung getroffen sei. Der [X.] seien diesbezüglich zuletzt Vorschriften für die Sicherung der Transporte vor Missbrauch gefährlicher Güter auch zu terroristischen Zwecken angefügt worden. Wegen der nicht näher bestimmten Transportstrecken und der geringen Zeitdauer, in der die Kläger Einwirkungen aus vorbeifahrenden Transporten ausgesetzt seien, lasse sich auch aus § 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG [X.] nicht herleiten. Eine Risikoermittlung und -bewertung stehe den Gerichten wegen der [X.] der Beklagten nicht zu. Ob diese Risikoeinschätzung auf einer ausreichenden Datenbasis beruhe und ob das konkret angeordnete integrierte Sicherungs- und Schutzkonzept dem Stand von Wissenschaft und Technik zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung entspreche, müsse mangels [X.]es nicht weiter geprüft werden.

Auch aus den Grundrechten der Kläger nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 GG lasse sich eine Klagebefugnis nicht herleiten. Derartiges komme nur in Betracht, wenn staatliche Organe gänzlich untätig geblieben oder die getroffenen Maßnahmen völlig ungeeignet und unzulässig seien. Wegen der Begrenzung der Dosisleistung an der Oberfläche und im Nahbereich eines Versandstücks fehle es aber weder an einem Schutzkonzept noch sei dieses im Hinblick auf die Kläger unzureichend.

Gegen diese Urteile wenden sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revisionen der Kläger. Zu deren Begründung tragen sie vor:

Bereits das [X.] habe darauf hingewiesen, dass sich angesichts der wortgleichen Formulierung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 2 und Nr. 5 AtG wie des § 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 sowie des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG die Frage aufdränge, ob nicht die für die letztgenannten Vorschriften geltenden Grundsätze auf die entsprechenden Regelungen des § 4 AtG übertragen werden müssten. Diese Frage sei zu bejahen. Das gelte umso mehr, als allen drei Bestimmungen der gleiche Schutzstandard zugrunde liege. Auch § 4 AtG sei auf den Schutzzweck des § 1 Nr. 2 AtG bezogen zu verstehen.

Das in § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 1 AtG in Bezug genommene [X.]srecht diene ebenso dem Schutz von Einzelpersonen. Wie bei einem Reaktorunfall seien bei einem Versagen des Transportbehälters Einzelpersonen im näheren Umfeld betroffen. Dass Schutz nach dem Recht der [X.] auf andere Weise bewirkt werde als nach der Strahlenschutzverordnung, bedeute nicht, dass dieses andere Konzept als nicht drittschützend anzusehen sei. Das Berufungsgericht schließe zu Unrecht vom Fehlen einer untergesetzlichen Ausfüllung des normativen Schutzanspruchs aus § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG durch [X.] auf das Fehlen von [X.]; es lasse die individuelle Betroffenheit der Streckenanlieger in einem Kollektivrisiko untergehen.

Die zum Immissionsschutzrecht entwickelten Maßstäbe der [X.] durch den Betrieb ortsfester Anlagen auf die Beförderung von Kernbrennstoffen zu übertragen, gehe fehl, da der Gesetzgeber das Risikopotenzial der Kernenergienutzung generell als schwerwiegender ansehe. Insbesondere sei das spezifische Gefährdungspotenzial der Beförderung von Kernbrennstoffen von anderer Qualität. Das Berufungsgericht verharmlose das von [X.]-Transporten ausgehende Gefährdungspotenzial, wenn es dieses mit dem von unter das Immissionsschutzrecht fallenden Anlagen vergleiche.

Die [X.] lege zwar keine abschließende Transportroute fest; dies sei für die Klagebefugnis aber ohne Bedeutung, da mit dem Ziel des [X.] [X.] ein Zwangspunkt verbunden sei. Streitgegenstand seien nicht genehmigungspflichtige Beförderungsvorgänge im Allgemeinen, sondern allein die Rechtmäßigkeit eines bestimmten Beförderungsvorgangs, der wie in den letzten Jahren zur [X.] in [X.] geführt und damit die Grundstücke der Kläger zwangsweise unmittelbar betroffen habe.

Die räumliche und zeitliche Komponente einer Betroffenheit werde verkannt. Im Falle der Atomtransporte sei die potenziell beeinträchtigende Einwirkung zwar eher flüchtig. Hierauf könne es aber nicht ankommen, weil andernfalls vollkommen ungeschützt erheblich strahlende Atomtransporte unmittelbar an den Grundstücken der Kläger vorbeigeführt werden könnten, ohne dass eine Möglichkeit bestünde, sich hiergegen zur Wehr zu setzen. Das Erfordernis der räumlichen Abgrenzbarkeit sei im Atomrecht stark relativiert. Es sei ausreichend, wenn einer Schutznorm entnommen werden könne, dass die Beeinträchtigung privater Belange potenziell Betroffener tunlichst zu vermeiden sei. Die enge räumliche Betroffenheit ergebe sich vorliegend daraus, dass das Wohngrundstück des [X.] zu 1 nur ca. 650 m von der [X.] entfernt liege und die Transportstrecke zum [X.] unmittelbar am Anwesen der Klägerin zu 2 vorbeiführe.

Zwar sei für die Bauartprüfung zulassungspflichtiger Versandstücke nicht die Genehmigungsbehörde zuständig. Dies schließe aber nicht aus, dass erkannte [X.], die geeignet seien, die Streckenanlieger zu gefährden, im Rahmen der Erteilung einer Transportgenehmigung beachtlich blieben. Die Genehmigungsbehörde müsse nicht sehenden Auges eine Gefährdung von Streckenanliegern in Kauf nehmen. Es würde gegen § 1 Nr. 2 AtG verstoßen, müsste die Genehmigungsbehörde den Transport mit ungeeigneten Behältern genehmigen, nur weil diese über eine Zulassung verfügten.

Auch aus § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 2 AtG lasse sich [X.] ableiten. Da die transportrechtlichen Vorschriften Lücken aufwiesen, müssten diese mit Rückgriff auf die genannte gesetzliche Regelung geschlossen werden. Für den Transport von Kernbrennstoffen sei von dem übergreifenden Schutzstandard des Atomgesetzes auszugehen; den Beförderungsvorgängen sei die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden zugrunde zu legen. Dieser Standard sei auch bei Anwendung gefahrgutrechtlicher Vorschriften zu gewährleisten.

§ 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG vermittele ebenso wie § 7 Abs. 2 Nr. 5 und § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG [X.] und erweitere nicht lediglich die Rügebefugnis Betroffener. Die Vorschriften zur Versandstückmusterzulassung enthielten keine behälterbezogenen Regelungen für [X.]. Der Beschuss eines Transportbehälters mit panzerbrechenden Waffen werde bei der Bauart- und Behälterzulassung nicht geprüft.

Die Klagen seien auch begründet. Beim [X.] [X.] 20/28 CG liege eine Fehlkonstruktion der Stoßdämpfer vor. Bei [X.] mit [X.]behältern sei es daher zu [X.] gekommen. Gleichfalls fehle es an dem gebotenen Schutz vor Störmaßnahmen und Einwirkungen Dritter.

Die Kläger beantragen,

Die Beklagte beantragt,

Sie macht sich die Begründung der angegriffenen Urteile zu eigen und trägt vertiefend und ergänzend im Wesentlichen vor: Wollte man für das [X.]sverfahren auf das Erfordernis der Abgrenzbarkeit eines mit besonderen Rechten ausgestatteten Personenkreises von der Allgemeinheit verzichten, müsste [X.] im [X.]srecht generell bejaht werden; dies liefe darauf hinaus, Straßenanliegern eine Klagebefugnis in Bezug auf jedes Unfallrisiko zuzuerkennen. Ein derartiges Kollektivrisiko sei aber nicht wehrfähig. Eine Duldungspflicht der Streckenanlieger in Bezug auf Gefahrguttransporte ergebe sich im Übrigen aus der Widmung des [X.]. Die Klagebefugnis lasse sich auch nicht aus grundrechtlichen Schutzpflichten ableiten. Dem Gesetzgeber komme bei der Erfüllung dieser Pflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser Spielraum umfasse auch die Wahl, ob der Gesetzgeber seinen Schutzpflichten durch rein [X.] Regelungen genüge oder Dritten ein subjektives Rügerecht einräume. Das Atomrecht enthalte zahlreiche Regelungen, die wie etwa das [X.] keinen [X.] vermittelten.

Für die Klagen bestehe auch kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Es fehle eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die inzwischen nicht mehr zum Einsatz kommenden Behälter vom Typ [X.] [X.] 20/28 CG aus [X.] wieder abtransportiert würden.

Die Beigeladene beantragt gleichfalls,

Sie tritt ebenso wie der Vertreter des [X.] dem Vorbringen der Revisionen entgegen und verteidigt die angegriffenen Urteile.

Die Revisionen der Kläger sind begründet. Die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der erteilten [X.] gerichteten Klagen sind zulässig. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse bejaht (1). Dagegen verstößt gegen [X.]undesrecht, dass das Gericht die drittschützende Wirkung sowohl des § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] (2) als auch des § 4 Abs. 2 Nr. 5 [X.] (3) verneint und deshalb die Klagen wegen fehlender Klagebefugnis für unzulässig erachtet hat. Da das Oberverwaltungsgericht die für eine materiellrechtliche Prüfung erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen hat, kann der [X.] nicht beurteilen, ob die erteilte [X.] dem Schutzerfordernis des § 4 [X.] genügt; dies zwingt zur Zurückverweisung der Sache (4).

1. Rechtsgrundlage der angegriffenen [X.] ist § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren ([X.] <[X.]>). Danach bedarf die [X.]eförderung von Kernbrennstoffen außerhalb eines abgeschlossenen Geländes, auf dem Kernbrennstoffe staatlich verwahrt werden oder eine nach den §§ 6, 7 und 9 [X.] genehmigte Tätigkeit ausgeübt wird, der Genehmigung. Diese wird dem Absender oder demjenigen erteilt, der es übernimmt, die Versendung oder [X.]eförderung der Kernbrennstoffe zu besorgen. Die [X.]eigeladene hat in Abstimmung mit der [X.]etreiberin des Transportbehälterlagers die Verbringung hochradioaktiver Abfälle nach [X.] übernommen. Die gegen die erteilte [X.] erhobene Anfechtungsklage hat sich mit Abschluss des Transports im Dezember 2003 erledigt, was die Kläger veranlasst hat, die Feststellung der Rechtswidrigkeit der erteilten Genehmigung zu beantragen, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht das Fortbestehen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses bejaht (vgl. zu diesem Erfordernis [X.], [X.]eschluss vom 3. März 2004 - 1 [X.]vR 461/03 - [X.]E 110, 77; [X.]VerwG, Urteil vom 23. März 1999 - [X.]VerwG 1 C 12.97 - [X.] 402.44 VersG Nr. 12 S. 3 f.; [X.]eschluss vom 5. Januar 2012 - [X.]VerwG 8 [X.] - [X.] 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 39 Rn. 11 f.). Zwar werden Transporte von [X.] im [X.] in das [X.] [X.] künftig schon deshalb nicht mehr erfolgen, weil diese [X.]aureihe durch einen neuen [X.]ehältertyp abgelöst worden ist. Da [X.] im Transportbehälterlager aber nur zwischengelagert werden und nach Maßgabe der Aufbewahrungsgenehmigung deren Abtransport in den streitbefangenen [X.] jederzeit möglich sein muss, rechtfertigt dies bereits die Annahme eines berechtigten Interesses unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Auch unabhängig von den zum Einsatz kommenden [X.]ehältertypen und deren etwaigen, von den Klägern gerügten [X.] wird sich zudem für einen künftigen Abtransport der [X.]ehälter die Frage stellen, ob hinreichender Schutz der Transportvorgänge gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter ([X.]) gewährleistet ist. Die Frage, ob das [X.] [X.] künftig noch Ziel weiterer Castortransporte sein wird, kann daher dahinstehen.

2. Mit [X.]undesrecht unvereinbar ist die Annahme des [X.], dass die der angefochtenen [X.] zugrunde liegende Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] nicht drittschützend sei. Dagegen sprechen sowohl Erwägungen der Gesetzessystematik (a) als auch Sinn und Zweck der Regelung (b). Ihr Verständnis als Schutznorm scheitert auch nicht an dem Erfordernis eines abgrenzbaren Personenkreises (c).

a) [X.] ist vor allem von [X.]edeutung, dass § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] einen mit § 7 Abs. 2 Nr. 3 und § 6 Abs. 2 Nr. 2 [X.] vergleichbaren Regelungsgehalt aufweist. Alle drei Vorschriften machen die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden zur Genehmigungsvoraussetzung für verschiedene Ausprägungen des Umgangs mit Kernbrennstoffen.

Nach ständiger Rechtsprechung des [X.] vermittelt § 7 Abs. 2 Nr. 3 [X.] mit dem Gebot der erforderlichen Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den [X.]etrieb kerntechnischer Anlagen Drittschutz, da hiermit nicht nur die Allgemeinheit, sondern auch der Einzelne vor den Gefahren und Risiken der Kernenergie bewahrt werden soll (Urteile vom 17. Juli 1980 - [X.]VerwG 7 C 101.78 - [X.]VerwGE 60, 297 <301, 305> = [X.] 451.171 [X.] Nr. 6, vom 19. Dezember 1985 - [X.]VerwG 7 C 65.82 - [X.]VerwGE 72, 300 <310, 318> = [X.] 451.171 [X.] Nr. 15 und vom 17. Dezember 1986 - [X.]VerwG 7 C 29.85 - [X.]VerwGE 75, 285 <289 ff.> = [X.] 451.171 [X.] Nr. 17). Welches Risiko Drittbetroffenen zugemutet werden darf, konkretisieren zwar für ihren Anwendungsbereich die in der Strahlenschutzverordnung festgelegten Dosisgrenzwerte (§ 47 StrlSchV) und Störfallplanungswerte (§ 49 StrlSchV). Das ändert entgegen der Auffassung der [X.]eklagten aber nichts daran, dass der Drittschutz schon in § 7 Abs. 2 Nr. 3 [X.] selbst verankert ist. Für die Aufbewahrung bestrahlter [X.]rennelemente außerhalb der staatlichen Verwahrung gilt unter dem Gesichtspunkt des Drittschutzes nichts anderes. Gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 [X.] ist auch insoweit die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge zu leisten, womit sich der Schutz Drittbetroffener verbindet ([X.]eschluss vom 5. Januar 2005 - [X.]VerwG 7 [X.] 135.04 - [X.] 451.171 § 6 [X.] Nr. 3 S. 4).

§ 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] unterscheidet sich in seiner Grundstruktur nicht von den beiden vorgenannten [X.]estimmungen. Er macht die [X.] für Kernbrennstoffe von der Gewährleistung abhängig, dass die Kernbrennstoffe unter [X.]eachtung der für den jeweiligen Verkehrsträger geltenden Rechtsvorschriften über die [X.]eförderung gefährlicher Güter befördert werden oder, soweit solche Vorschriften fehlen, auf andere Weise die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die [X.]eförderung getroffen ist. Trotz der Aufgliederung in zwei Regelungsalternativen erhebt auch diese Vorschrift die erforderliche [X.] in beiden Alternativen zur Genehmigungsvoraussetzung und richtet den gebotenen Schutzstandard am jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik aus. Das ergibt sich zwingend aus der Formulierung der zweiten Alternative, wonach - soweit [X.] fehlen - die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche [X.] "auf andere Weise" getroffen sein muss. [X.]eide Alternativen verpflichten also zur Gewährleistung der erforderlichen [X.]; sie unterscheiden sich lediglich darin, dass in der ersten Alternative zur Konkretisierung auf das Gefahrgutrecht verwiesen wird, während in der zweiten Alternative die Vorsorgeanforderungen auf andere Weise durch die Exekutive konkretisiert werden müssen. Ist der Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] demnach im Wesentlichen dem des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und des § 6 Abs. 2 Nr. 2 [X.] vergleichbar, so kann die Frage nach dem Schutznormcharakter dieser Regelung schwerlich anders beantwortet werden als für die beiden anderen, unstreitig als Schutznormen zu qualifizierenden Vorschriften.

Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass das Schutzkonzept des [X.], auf dessen Vorschriften § 4 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 1 [X.] [X.]ezug nimmt, sich wesentlich von dem in den [X.] Grenzwertregelungen der Strahlenschutzverordnung gewählten Ansatz unterscheidet. Während § 47 Abs. 1 und § 49 Abs. 1 StrlSchV [X.] jenseits des [X.] festlegen und damit namentlich den Schutz für Anwohner im Umfeld der Anlage konkretisieren, ist das Schutzkonzept des [X.] auf das Ziel hin ausgestaltet, unterschiedslos für jedermann, der in die Nähe der Transportstrecke gelangt, unabhängig von der Aufenthaltshäufigkeit und -dauer einen dem gesetzlichen Sicherheitsstandard entsprechenden Schutz zu gewährleisten. Einschlägig sind die [X.]estimmungen in den Teilen 1 bis 9 der [X.] und [X.] zu dem [X.] vom 30. September 1957 über die internationale [X.]eförderung gefährlicher Güter auf der Straße (ADR) sowie die Teile 1 bis 7 der Anlage der Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter ([X.]) - Anlage I zu Anhang [X.] des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr ([X.]) vom 9. Mai 1980. Auf diese beiden, weitgehend identisch gegliederten und ausformulierten Regelwerke verweist § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 3 der [X.] und Eisenbahn vom 1. Januar 2003 - [X.] - (in der Fassung vom 10. September 2003, [X.]G[X.]l I S. 1913 - seit 2009 [X.], Eisenbahn und [X.]innenschifffahrt - [X.][X.] - [X.]G[X.]l I S. 14, zuletzt in der Fassung vom 22. Januar 2013, [X.]G[X.]l I S. 110), die auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 des Gefahrgutbeförderungsgesetzes vom 14. August 1998 - GG[X.]efG - ([X.]G[X.]l I S. 3114) erlassen worden ist. Zur [X.]egrenzung der Strahlenexposition bestimmen Abschnitt 2.2.7.8.2 und Abschnitt [X.] (3.3 [X.]) und 3.5 b und [X.]/[X.], dass während der [X.]eförderung radioaktiver Stoffe die Dosisleistung auf der Außenfläche des Versandstücks bzw. des Fahrzeugs an keinem Punkt 2 mSv/h und in einem Abstand von 2 m vom Fahrzeug an keinem Punkt 0,1 mSv/h überschreiten darf. Im Gegensatz zu den immissionsbezogenen Grenzwerten der Strahlenschutzverordnung bestimmen diese Grenzwerte das noch hinzunehmende Maß von Emissionen der [X.] und Transportfahrzeuge.

Diese Ausgestaltung des [X.] rechtfertigt es indes nicht, § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] eine drittschützende Wirkung abzusprechen. Zum einen ist das festgelegte Schutzkonzept in seiner behälterbezogenen Ausrichtung jedenfalls geeignet, den Schutz von Anliegern mit zu gewährleisten. Zum anderen hat die Auslegung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] sich primär an dem Sinngehalt dieser Vorschrift selbst und ihrem systematischem Zusammenhang mit den Vorschriften des [X.]es im Übrigen und nicht an den lediglich zur Konkretisierung der erforderlichen [X.] in [X.]ezug genommenen [X.]estimmungen des [X.] zu orientieren. Auch wenn das Gefahrgutrecht als solches keinen Drittschutz gewährt, besagt dies nicht, dass die darauf verweisende und durch dessen sicherheitsrechtliche Vorgaben angereicherte Genehmigungsvoraussetzung des § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] ebenfalls keinen Drittschutz vermitteln könnte. Allein das [X.] und nicht nachgeordnetes oder in [X.]ezug genommenes Recht entscheidet mit dem von ihm verfolgten Gesetzeszweck über die Schutzwirkung zugunsten Dritter.

b) Der Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] bestätigt den Schutznormcharakter dieser Vorschrift. Sie ist ebenso wie die Parallelregelungen in § 7 Abs. 2 Nr. 3 [X.] und § 6 Abs. 2 Nr. 2 [X.] vor dem Hintergrund der Schutzzweckbestimmung des § 1 Nr. 2 [X.] zu verstehen. Das [X.] bezweckt hiernach ausdrücklich - und zwar vorrangig vor einer Förderung der Atomenergienutzung -, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie zu schützen ([X.], [X.]eschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 [X.]vR 385/77 - [X.]E 53, 30 <58>; [X.]VerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - [X.]VerwG 7 C 65.82 - [X.]VerwGE 72, 300 <310> = [X.] 451.171 [X.] Nr. 15 S. 41). Maßgeblich gestützt auf diese Schutzzielbestimmung hat das [X.]undesverfassungsgericht dem [X.]egriff der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen [X.] den Grundsatz bestmöglicher Gefahrenabwehr und [X.] entnommen ([X.], [X.]eschluss vom 8. August 1978 - 2 [X.]vL 8/77 - [X.]E 49, 89 <138 f.>). Danach müssen Schäden durch den der Genehmigung unterworfenen Vorgang praktisch ausgeschlossen sein (a.a.[X.]). Mit Rücksicht auf die in § 1 Nr. 2 [X.] benannten [X.] drängt es sich auf, diesen Grundsatz zugunsten potenziell [X.]etroffener als drittschützend zu verstehen, gleichviel ob er in [X.]ezug auf den [X.]etrieb kerntechnischer Anlagen, die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen oder den Transport von Kernbrennstoffen verwendet wird. Dies gilt umso mehr im Hinblick auf das hohe Gefährdungspotenzial der in Rede stehenden Vorgänge, das sich im Falle einer Freisetzung mit schwerstwiegenden Schadensfolgen aktualisieren würde.

Grundrechtliche Erwägungen bestätigen dieses Ergebnis. Die Regelungen über die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche [X.] hat der Gesetzgeber in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten getroffen, die sich ihrerseits aus dem objektivrechtlichen Gehalt der Grundrechte des Art. 2 Abs. 2 und des Art. 14 Abs. 1 GG ergeben ([X.], [X.]eschluss vom 20. Dezember 1979 a.a.[X.] f.). Dass dies auch für § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] gilt, stellt das Oberverwaltungsgericht nicht infrage. Es zieht daraus indessen nicht die Konsequenz, die betreffenden einfachrechtlichen Regelungen als drittschützend zu qualifizieren, sondern nimmt an, grundrechtliche Positionen würden als Reflex mit geschützt. Diese Argumentation ist unschlüssig. Der grundrechtlichen Schutzpflicht des Staates entspricht ein grundrechtlicher Schutzanspruch des durch die schutzgebietende Tätigkeit betroffenen Grundrechtsträgers (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 29. Oktober 1987 - 2 [X.]vR 624/83 u.a. - [X.]E 77, 170 <214>). Dem Staat steht bei der Erfüllung seiner grundrechtlichen Schutzpflichten allerdings ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Kommt der Gesetzgeber der Schutzpflicht - wie hier - im Rahmen dieses Spielraums durch Regelungen nach, die ihrerseits noch umsetzungsbedürftig sind, so erledigt der Schutzanspruch sich dadurch aber nicht einfach; an die Stelle des zunächst grundrechtsunmittelbaren Anspruchs tritt vielmehr ein Schutzanspruch aus der konkretisierenden einfachrechtlichen Regelung. Das [X.]undesverfassungsgericht spricht insoweit von einem einfachgesetzlich konkretisierten Grundrechtsschutz ([X.], [X.]eschluss vom 26. Januar 1988 - 1 [X.]vR 1561/82 - [X.]E 77, 381 <405>; in diesem Sinne auch [X.]VerwG, Urteil vom 17. Juli 1980 - [X.]VerwG 7 C 101.78 - [X.]VerwGE 60, 297 <301> = [X.] 451.171 [X.] Nr. 6 S. 8).

Aus dem [X.]eschluss des [X.]undesverfassungsgerichts vom 29. Oktober 1987 (a.a.[X.]) folgt nichts anderes. Das Gericht hat es in dieser Entscheidung abgelehnt, aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein Recht auf Verfahrensteilhabe [X.]etroffener vor Zustimmung des Gesetzgebers zu völkerrechtlichen Verträgen abzuleiten, die ausländischen Truppen die Lagerung chemischer Waffen auf dem Gebiet der [X.]undesrepublik Deutschland erlauben. Es ging also um die Frage, ob der Gesetzgeber seiner grundrechtlichen Schutzpflicht - auch - durch Erlass verfahrensrechtlicher Regelungen zu genügen habe. Diese Fragestellung unterscheidet sich deutlich von der hier maßgeblichen, ob in Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten geschaffene grundrechtskonkretisierende Regelungen drittschützend sind und deshalb nach Art. 19 Abs. 4 GG, § 42 Abs. 2 VwGO potenziell [X.]etroffenen gerichtlichen Rechtsschutz eröffnen.

c) In der Rechtsprechung des [X.] ist allerdings anerkannt, dass atomrechtliche Vorschriften einen grundrechtskonkretisierenden [X.] Gehalt nur insoweit aufweisen, als sie neben dem geschützten Recht auch einen bestimmten und abgrenzbaren Kreis der hierdurch [X.]erechtigten erkennen lassen (Urteil vom 10. April 2008 - [X.]VerwG 7 C 39.07 - [X.]VerwGE 131, 129 Rn. 19 = [X.] 451.171 § 6 [X.] Nr. 4); dies betrifft zuvörderst Menschen, die im Gefahrenbereich einer genehmigungsbedürftigen Anlage wohnen oder arbeiten und deshalb des Schutzes vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen bedürfen (Urteil vom 16. März 1972 - [X.]VerwG 1 C 49.70 - [X.] 451.170 [X.] Nr. 1 S. 4, juris Rn. 32). Dabei ist eine Rechtsverletzung erst in [X.]etracht zu ziehen, wenn an einem für den [X.]etroffenen "bedeutsamen Standort", also an seinem Wohnort, Arbeitsplatz oder Aufenthaltsort radioaktive Konzentrationen zu erwarten sind, die nach den Wertungen des [X.]es nicht hingenommen werden müssen (Urteil vom 11. Januar 1985 - [X.]VerwG 7 C 74.82 - [X.]VerwGE 70, 365 <369> = [X.] 451.171 AfG Nr. 13a [X.]). Mit dem jeweiligen Einwirkungsbereich einer Anlage verbindet sich also ein bestimmbarer Kreis betroffener Personen (Urteil vom 10. April 2008 a.a.[X.] Rn. 22).

Wenn das Oberverwaltungsgericht ausgehend von dieser zu den §§ 6 und 7 [X.] ergangenen Rechtsprechung die für die [X.]egründung der Klagebefugnis erforderliche Voraussetzung einer engeren räumlichen [X.]eziehung der in einer Entfernung von ca. 650 m zur Eisenbahnstrecke bzw. in einer Entfernung von ca. 26 m zur Straße nach [X.] wohnenden Kläger zu den [X.] ins Transportbehälterlager [X.] verneint, weil angesichts im gesamten öffentlichen Schienen- und Straßennetz möglicher Transporte von Kernbrennstoffen ein abgrenzbarer und individualisierbarer Personenkreis nicht betroffen sein könne, lässt es Folgendes außer [X.]: Die Kläger haben ihren Lebensmittelpunkt auf in ihrem Eigentum stehenden Wohngrundstücken im näheren Umgriff der stationären [X.] am [X.]ahnhof [X.] bzw. unmittelbar angrenzend an die von dort zum Transportbehälterlager führende Straße, über die mit [X.] der [X.] zum Abschluss gebracht wird. Die von der [X.]eklagten betonte Vielzahl möglicher Transportwege verengt sich hier also nach Art eines Flaschenhalses auf eine nahezu zwangsläufig zu benutzende Strecke. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Transportbehälterlager nicht über einen Gleisanschluss verfügt, weshalb ein Umschlag auf dem Lagergelände mit anschließender Lagerung der Transportbehälter in der hierfür vorgesehenen [X.] ausscheidet. Dieser den [X.] zu Ende führende Umschlag mit der abschließenden Verbringung der [X.] in die Lagerhalle beginnt daher bereits am [X.]ahnhof [X.], wofür insbesondere auch spricht, dass die [X.]etreiberin des Transportbehälterlagers ebenso die [X.] am [X.]ahnhof [X.] betreibt und ausweislich des [X.]escheides über die [X.] schon für den Umschlag Verantwortung trägt. Diese Umstände rechtfertigen die Annahme, dass die [X.]etroffenheit der Kläger sich deutlich abhebt von der sonstiger (potenzieller) Anlieger einer bescheidmäßig nicht festgelegten [X.]eförderungsstrecke von der deutsch-französischen Grenze nach [X.] Eine engere räumliche [X.]eziehung zwischen den Wohnorten der Kläger und dem [X.] kann danach nicht zweifelhaft sein.

Das Kriterium eines für den [X.]etroffenen bedeutsamen Standortes enthält neben der räumlichen auch eine zeitliche Komponente, wie die [X.]eispiele des Wohnens und Arbeitens im Einwirkungsbereich einer nach § 7 [X.] genehmigungsbedürftigen Anlage zeigen. Auch in dieser Hinsicht ist eine hinreichende [X.]eziehung der Kläger zu den [X.] zu bejahen. Zwar ist ein mit dem Transport von Kernbrennstoffen verbundener dynamischer [X.]eförderungsvorgang mit dem [X.]etrieb einer ortsfesten Anlage zur Spaltung oder Aufbewahrung von Kernbrennstoffen nicht voll vergleichbar; mit ersterem verbinden sich keine dauerhaften oder über längere Zeiträume sich erstreckenden Einwirkungen wie mit dem [X.]etrieb einer Anlage. Doch kann bezogen auf die in [X.] betriebene [X.] nicht außer [X.] bleiben, dass die Transporte der [X.] bislang stets den Weg über diese [X.] ins Transportbehälterlager genommen haben und auf sie sowie die von dort zu dem Lager führende Straße angewiesen sind. Für den Kläger zu 1 kommt hinzu, dass die Verweildauer der Transporte in der [X.] deren Nachbarschaft als abgrenzbaren Kreis [X.]etroffener abhebt von den Anliegern des Schienenweges, auf dem das Transportgut in einem mehr oder weniger flüchtigen [X.]eförderungsvorgang vorbeigeführt wird.

Soweit die Kläger auf die befürchtete Höhe von Schäden infolge eines [X.]eförderungsunfalls hinweisen, rechtfertigt dies allein allerdings nicht bereits die Annahme der Möglichkeit einer Rechtsverletzung. Ausreichend ist jedoch ihr substantiierter Vortrag, dass infolge der Konstruktionsfehler an den Stoßdämpfern ein zu Schäden führendes Risiko bestehe und hierfür Vorsorge im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] getroffen werden müsse. Insoweit machen sie geltend, dass ihnen durch die angefochtene Genehmigung ein höheres Risiko zugemutet wird, als sie nach der Schutzbestimmung des Atomrechts tragen müssen (Urteil vom 21. August 1996 - [X.]VerwG 11 C 9.95 - [X.]VerwGE 101, 347 <350 f.> = [X.] 451.171 § 7 [X.] Nr. 3).

3. In der Rechtsprechung des [X.] ist anerkannt, dass mit dem nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 [X.] zu gewährleistenden Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter ein Vorsorge- und Schutzstandard bestimmt wird, der mit demjenigen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 [X.] übereinstimmt und ebenso Drittschutz vermittelt (Urteil vom 9. Juli 1982 - [X.]VerwG 7 C 54.79 - [X.] 451.171 [X.] Nr. 12, juris Rn. 16). Der "erforderliche" Schutz ist beide Male ein "vorsorgender" Schutz, wie auch das Maß des Erforderlichen jeweils nach dem Stand von Wissenschaft und Technik zu bestimmen ist. Demgemäß müssen Gefahren und Risiken auch durch Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter praktisch ausgeschlossen sein (Urteil vom 19. Januar 1989 - [X.]VerwG 7 C 31.87 - [X.]VerwGE 81, 185 <191 f.> = [X.] 451.171 [X.] Nr. 27 S. 58 f.). Dasselbe gilt für die gleich lautenden Vorschriften der § 6 Abs. 2 Nr. 4 und § 6 Abs. 2 Nr. 2 [X.] und deren Verhältnis zueinander. Der von einem terroristischen Anschlag auf ein Kernkraftwerk oder ein Aufbewahrungslager betroffene Personenkreis ist nach dem Einwirkungsbereich, somit ebenfalls nach den möglichen Auswirkungen eines derartigen Ereignisses bestimmbar (Urteil vom 10. April 2008 a.a.[X.] Rn. 21 f.). Der Umstand, dass die gerichtliche Überprüfung namentlich wegen notwendiger Geheimhaltung von Einzelheiten des Sicherungs- und Schutzkonzepts eingeschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den [X.]etroffenen Rechtsschutz im [X.]ereich der erforderlichen [X.] gegen terroristische Einwirkungen Dritter vollständig zu versagen. Soweit die [X.]ehörde [X.] für erforderlich hält, steht [X.]etroffenen ein entsprechender Genehmigungsabwehranspruch zur Seite, wenn ein hinreichend wahrscheinlicher Geschehensablauf vorgetragen wird, bei dem trotz der getroffenen Vorsorge eine Rechtsverletzung möglich erscheint (Urteil vom 10. April 2008 a.a.[X.] Rn. 33).

Dieselben Grundsätze müssen für die gleich lautende Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 5 [X.] und dessen Verhältnis zu § 4 Abs. 2 Nr. 3 [X.] gelten. Die Kläger haben zur [X.]egründung der Klagebefugnis auch in ausreichender Weise vorgetragen, dass es bei einem [X.]eschuss der Castorbehälter mit [X.] in der [X.] oder während des abschließenden Transportes auf der Straße ins Transportbehälterlager zu einer erheblichen Freisetzung ionisierender Strahlung und massiven Verseuchung der Umgebung kommen würde. Ein derartiger Vorgang mag zwar unwahrscheinlich sein; es ist aber nicht von vornherein ersichtlich, dass ein solches Anschlagsszenario mit den genannten Folgen praktisch ausgeschlossen wäre.

4. Das Oberverwaltungsgericht hat, von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent, die [X.]egründetheit der Klage noch nicht geprüft und insbesondere noch keine tatsächlichen Feststellungen zu der Frage getroffen, ob die Kläger durch die angegriffene Genehmigung unter den Aspekten eines Transportunfalls oder des Szenariums terroristischer Einwirkungen in Form eines Hohlladungsbeschusses der Castorbehälter in ihren Rechten verletzt werden. Die Sache ist daher nicht spruchreif und deshalb nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.