Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.02.2016, Az. 7 C 18/14

Die zulässige Revision ist ni[X.]ht begründet und deshalb zurü[X.]kzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Oberverwaltungsgeri[X.]ht hat die auf den begehrten Informationszugang bezogene Berufung, soweit pressere[X.]htli[X.]he Ansprü[X.]he ni[X.]ht betroffen sind, zwar unter Verstoß gegen [X.]re[X.]ht zurü[X.]kgewiesen; die angegriffene Ents[X.]heidung erweist si[X.]h in diesem Umfang aber im Ergebnis als ri[X.]htig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Das [X.] als gemäß § 1 Abs. 1 des [X.] ([X.] - [X.]) vom 5. September 2005 ([X.]), geändert dur[X.]h Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 ([X.] I S. 3154) informationspfli[X.]htige Stelle kann si[X.]h in seiner Eigens[X.]haft als Fa[X.]haufsi[X.]htsbehörde für den [X.] und insoweit, als die Koordinierungstätigkeit des [X.] betroffen ist, auf den besonderen Versagungsgrund des § 3 Nr. 8 [X.] berufen. Diese Bestimmung ist zwar ni[X.]ht einem allgemein informationsbezogenen, insoweit aber einem funktionsbezogenen, auf die Aufsi[X.]hts- und Koordinierungstätigkeit des [X.]s ausgeri[X.]hteten Verständnis zugängli[X.]h.

1. Das Oberverwaltungsgeri[X.]ht überdehnt mit seinem informationsbezogenen Verständnis des § 3 Nr. 8 [X.] die Rei[X.]hweite dieses Auss[X.]hlussgrundes.

Na[X.]h § 3 Nr. 8 [X.] besteht der Anspru[X.]h auf Informationszugang ni[X.]ht gegenüber den Na[X.]hri[X.]htendiensten sowie den Behörden und sonstigen öffentli[X.]hen Stellen des [X.], soweit sie Aufgaben im Sinne des § 10 Nr. 3 des Si[X.]herheitsüberprüfungsgesetzes wahrnehmen. Mit dieser Vors[X.]hrift normiert das [X.] die einzige ausdrü[X.]kli[X.]he Berei[X.]hsausnahme. Dana[X.]h kommt es bei der Ents[X.]heidung über den Informationszugang ni[X.]ht auf eine Bewertung der begehrten Informationen und die Prognose eines mit deren Offenlegung verbundenen Na[X.]hteils für gesetzli[X.]h anerkannte S[X.]hutzgüter an. Vielmehr sind die Na[X.]hri[X.]htendienste in Gänze und die anderen Behörden und Stellen bezogen auf bestimmte Aufgabenberei[X.]he (siehe zur diesbezügli[X.]hen Klarstellung dur[X.]h die Formulierung "soweit" [X.]. 15/5606 S. 6) vom Informationszugang ausgenommen (vgl. [X.], [X.], 1. Aufl. 2009, § 3 Rn. 199; [X.] in: [X.]/[X.], [X.] Informations- und Medienre[X.]ht, Stand 1. November 2015, § 3 Rn. 194).

a) § 3 Nr. 8 [X.] s[X.]hließt na[X.]h seinem Wortlaut den Informationszugang "gegenüber den Na[X.]hri[X.]htendiensten" sowie - aufgabenbezogen - den sonstigen näher bezei[X.]hneten Si[X.]herheitsbehörden aus. Die Vors[X.]hrift knüpft damit an den Adressaten eines Zugangsbegehrens an und nimmt diesen von einer grundsätzli[X.]h gegebenen Informationspfli[X.]ht aus.

aa) Zu dem so benannten Adressatenkreis gehört das [X.] ni[X.]ht. Na[X.]hri[X.]htendienste des [X.] sind ausweisli[X.]h der Erwähnung in § 1 des Gesetzes über die parlamentaris[X.]he Kontrolle na[X.]hri[X.]htendienstli[X.]her Tätigkeit des [X.] ([X.] - [X.]), erlassen als Art. 1 des Gesetzes zur Fortentwi[X.]klung der parlamentaris[X.]hen Kontrolle der Na[X.]hri[X.]htendienste des [X.] vom 29. Juli 2009 ([X.] I S. 2346); siehe zuvor bereits § 1 Abs. 1 Satz 1 des [X.] vom 11. April 1978 ([X.] I S. 453) das [X.]amt für Verfassungss[X.]hutz, der Militäris[X.]he Abs[X.]hirmdienst und der [X.]; die Begründung des [X.]-Gesetzentwurfes nimmt ebenfalls auf diese Einri[X.]htungen Bezug ([X.]. 15/4493 S. 12). Ein erweiterndes Verständnis des Begriffs des Na[X.]hri[X.]htendienstes ist au[X.]h vor dem Hintergrund der Aufsi[X.]hts- und Koordinierungsbefugnisse des [X.]s ni[X.]ht geboten.

Der [X.] ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den [X.] ([X.] - [X.]G) vom 20. Dezember 1990 ([X.] I S. 2954, 2979), zuletzt geändert dur[X.]h Art. 3 des Gesetzes vom 17. November 2015 ([X.] I S. 1938) eine [X.]oberbehörde im Ges[X.]häftsberei[X.]h des [X.]s. Diesem obliegt demna[X.]h die umfassende Dienst- und Fa[X.]haufsi[X.]ht über den [X.]. Zwar ermögli[X.]ht insbesondere die Fa[X.]haufsi[X.]ht im [X.] an Beri[X.]htspfli[X.]hten und Informationsre[X.]hte (§ 12 Satz 1 [X.]G) weitgehende Einwirkungsmögli[X.]hkeiten, etwa im Wege der Weisung sowie ggf. des Selbsteintritts (siehe etwa [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], [X.], 2. Aufl. 2013, § 46 Rn. 22 f. und [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], [X.], 2. Aufl. 2012, § 14 Rn. 60; [X.], in: [X.]/Grauli[X.]h/Ruthig, Si[X.]herheitsre[X.]ht des [X.], 2014, § 1 [X.]G Rn. 8; [X.], Bes[X.]hluss vom 17. September 2013 - 2 [X.], 2 BvR 2436/10 [[X.]:[X.]:[X.]:2013:rs20130917.2bvr243610] - [X.]E 134, 141 Rn. 164). Die Wahrnehmung des Aufsi[X.]htsre[X.]hts findet aber ihre Grenze in der Existenz des [X.]es als eigenständige Behörde ([X.], a.a.[X.] Rn. 9). Die Dur[X.]hführung der internen Exekutivkontrolle hebt demna[X.]h die re[X.]htli[X.]he Trennung zwis[X.]hen dem [X.] und dem [X.] ni[X.]ht auf; au[X.]h die Mögli[X.]hkeiten der [X.] ma[X.]hen es weder zum Na[X.]hri[X.]htendienst no[X.]h - in Ermangelung einer entspre[X.]henden gesetzli[X.]hen Bestimmung - zu einer "höheren Na[X.]hri[X.]htendienstbehörde".

Entspre[X.]hendes gilt in Bezug auf das [X.]amt für Verfassungss[X.]hutz. Na[X.]h § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des [X.] und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungss[X.]hutzes und über das [X.]amt für Verfassungss[X.]hutz ([X.]verfassungss[X.]hutzgesetz - BVerfS[X.]hG) vom 20. Dezember 1990 ([X.] I S. 2954, 2970), zuletzt geändert dur[X.]h Art. 1 des Gesetzes vom 17. November 2015 ([X.] I S. 1938) ist es eine [X.]oberbehörde und untersteht dem [X.]ministerium des Inneren. Dem [X.] stehen folgli[X.]h die Aufsi[X.]htsmittel der [X.] ni[X.]ht zur Verfügung. Es kann ledigli[X.]h na[X.]h Maßgabe der dur[X.]h den Organisationserlass des [X.]kanzlers vom 3. Mai 1989 ([X.] I S. 901) eröffneten Befugnisse dur[X.]h den [X.] sowie - unter Wahrung der Ressortverantwortung (Art. 65 Satz 2 GG) - über das [X.]ministerium des Innern auf das [X.]amt für Verfassungss[X.]hutz einwirken (vgl. [X.], Handbu[X.]h des [X.], 1. Aufl. 2007, S. 613 f.). Das [X.] wird damit indessen ni[X.]ht zum Na[X.]hri[X.]htendienst im Sinne des § 3 Nr. 8 [X.].

bb) § 3 Nr. 8 [X.] s[X.]hließt den Informationszugang "gegenüber" den Na[X.]hri[X.]htendiensten und den sonstigen dort in Bezug genommenen Si[X.]herheitsbehörden aus. Die lokale Präposition "gegenüber" verweist auf eine verwaltungsre[X.]htli[X.]he Beziehung zwis[X.]hen dem die [X.] und dem Adressaten seines Zugangsantrags. Dana[X.]h kann der um Informationszugang angegangene Na[X.]hri[X.]htendienst auf diesen Versagungsgrund verweisen.

Ist hingegen ni[X.]ht der Na[X.]hri[X.]htendienst selbst Adressat des Informationsbegehrens, geht es vielmehr um Informationen, die von einem Na[X.]hri[X.]htendienst stammen, aber bei einer anderen - im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 1 [X.] verfügungsbere[X.]htigten - Stelle vorhanden sind, könnte § 3 Nr. 8 [X.] eine Zugangsverweigerung nur re[X.]htfertigen, wenn der Gesetzesbegriff "gegenüber" au[X.]h jeden mittelbaren Zugriff auf Unterlagen des Na[X.]hri[X.]htendienstes umfasste. Ein in dieser Weise materielles, nämli[X.]h allgemein [X.], Verständnis dieses [X.] ist im Wortlaut der Norm ni[X.]ht angelegt. Denn eine Formulierung, die allein auf die vom Na[X.]hri[X.]htendienst stammende Information abstellt und den Zugang zu ihr von vornherein verwehrt, hat der Gesetzgeber gerade ni[X.]ht gewählt (anders etwa § 14 Abs. 1 Satz 2 [X.] des [X.] Landestransparenzgesetzes - LTranspG - vom 27. November 2015 ; siehe au[X.]h § 5 Nr. 3 Alt. 2 des [X.] - [X.] - vom 19. Juni 2012 ). Der [X.] spri[X.]ht deshalb gegen die vom Oberverwaltungsgeri[X.]ht seiner Ents[X.]heidung zugrunde gelegte Auslegung, wennglei[X.]h er für ein sol[X.]hes Verständnis wegen des dur[X.]h die Herkunft der Information hergestellten engen Bezuges zu den Na[X.]hri[X.]htendiensten keine unüberwindli[X.]he S[X.]hranke bilden würde.

b) Die Einordnung der Berei[X.]hsausnahme unter die Versagungsgründe des § 3 [X.] lässt ni[X.]ht den S[X.]hluss zu, dass § 3 Nr. 8 [X.] ein weites [X.] Verständnis zugrunde liegt.

Die völlige Freistellung einer Behörde von der in § 1 Abs. 1 [X.] grundsätzli[X.]h vorgesehenen Verpfli[X.]htung zur Gewährung von Informationszugang hätte zwar in unmittelbarem Zusammenhang damit dur[X.]h die Einfügung einer entspre[X.]henden Ausnahme vom Anwendungsberei[X.]h des Gesetzes angeordnet werden können; glei[X.]hes gilt für aufgabenbezogene Teilfreistellungen (so etwa § 2 Abs. 3 Nr. 1 des [X.] [X.] vom 17. Dezember 2015 ; § 2 Abs. 8 des [X.] [X.]es vom 14. Dezember 2012 ; siehe au[X.]h § 5 Nr. 3 Alt. 1 [X.]). Allein der Umstand, dass eine Sonderregelung für die Na[X.]hri[X.]htendienste demgegenüber in den Katalog der Versagungsgründe des § 3 [X.] aufgenommen worden ist, gibt der Bestimmung aber keinen anderen - zusätzli[X.]h informationsbezogenen - Gehalt. Dies gilt umso mehr, als den vers[X.]hiedenen Ausnahmebestimmungen im Katalog des § 3 [X.] ein - über den S[X.]hutz besonderer öffentli[X.]her Belange hinausgehendes - einheitli[X.]hes Regelungskonzept ni[X.]ht zugrunde liegt (vgl. [X.], [X.], 1. Aufl. 2009, § 3 Rn. 29 ff. vor §§ 3 bis 6; [X.] in: [X.]/[X.], [X.] Informations- und Medienre[X.]ht, Stand 1. November 2015, § 3 Rn. 6).

[X.]) Sinn und Zwe[X.]k des § 3 Nr. 8 [X.] führen indes auf ein funktionsbezogen erweitertes Verständnis der Berei[X.]hsausnahme, das au[X.]h das [X.] in seiner Eigens[X.]haft als Aufsi[X.]htsbehörde über den [X.] und [X.] einbezieht. Ein allgemein [X.] Verständnis, wie vom Oberverwaltungsgeri[X.]ht vertreten, lässt si[X.]h hingegen au[X.]h ni[X.]ht auf teleologis[X.]he Erwägungen stützen.

aa) Ausweisli[X.]h der Begründung des Gesetzentwurfs soll mit der Berei[X.]hsausnahme dem [X.] der Na[X.]hri[X.]htendienste umfassend Re[X.]hnung getragen werden ([X.]. 15/4493 S. 12; bekräftigt dur[X.]h Bes[X.]hlussempfehlung und Beri[X.]ht des [X.], [X.]. 15/5606 S. 6). Da die Versagungsgründe na[X.]h § 3 Nr. 1 Bu[X.]hst. [X.] oder [X.] [X.] ni[X.]ht alle Vorgänge in den Na[X.]hri[X.]htendiensten erfassten, aber etwa die Bes[X.]haffung und anderes fiskalis[X.]hes Handeln unter Umständen Rü[X.]ks[X.]hlüsse auf Strategien und Aktivitäten der Dienste zuließen, bedürfe es einer Regelung, die si[X.]herstelle, dass alle Tätigkeiten der Na[X.]hri[X.]htendienste vom Anspru[X.]h auf Informationszugang ausges[X.]hlossen seien. Na[X.]h diesen Erläuterungen sollen die Na[X.]hri[X.]htendienste ni[X.]ht nur in Bezug auf Informationen, die na[X.]h allgemein gefassten materiellen oder prozeduralen Kriterien als s[X.]hutzwürdig einzustufen sind, vom Informationszugang ausgenommen sein, vielmehr ist der Informationszugang bezügli[X.]h aller Vorgänge und aller Tätigkeiten gesperrt. Die Na[X.]hri[X.]htendienste werden damit hinsi[X.]htli[X.]h der Anforderungen an eine Informationsverweigerung privilegiert, indem sie si[X.]h zur Ablehnung des Antrags mit einem Verweis auf ihre besondere Aufgabenstellung begnügen können. Der besondere den Na[X.]hri[X.]htendiensten vom Gesetzgeber dur[X.]h § 3 Nr. 8 [X.] zugebilligte S[X.]hutz liegt demna[X.]h darin, dass diese zur Vermeidung eines jegli[X.]hen Ansatzes für eine umfassende Ausfors[X.]hung den Informationszugang unters[X.]hiedslos zu allen Informationen verweigern können und deswegen der Notwendigkeit einer detaillierten Bewertung der materiellen [X.] und einer hierauf bezogenen Begründung eines ablehnenden Bes[X.]heids enthoben sind. Dieser verfahrensre[X.]htli[X.]hen Erlei[X.]hterung kommt angesi[X.]hts des ansonsten mit der Bearbeitung von Informationszugangsanträgen verbundenen Verwaltungsaufwands ein ni[X.]ht unbeträ[X.]htli[X.]hes Gewi[X.]ht zu (vgl. hierzu [X.]/S[X.]hlatmann, [X.], 2006, § 3 Rn. 115 mit [X.]. 18).

Dieses vom Gesetzgeber verfolgte [X.] wird nur dann vollständig errei[X.]ht, wenn ergänzend sol[X.]he Behörden von der au[X.]h verfahrensmäßigen Privilegierung des § 3 Nr. 8 [X.] erfasst werden, die aufgrund ihrer Aufgabenstellung in einer besonders engen Beziehung zu den Na[X.]hri[X.]htendiensten stehen. Sie verfügen typis[X.]herweise über eine Vielzahl von Dokumenten, die von den Na[X.]hri[X.]htendiensten stammen und ni[X.]ht nur deren Erkenntnisse und Bewertungen, sondern insbesondere Interna über Aufbau und Arbeitsweisen der Na[X.]hri[X.]htendienste enthalten können. Diese sind folgli[X.]h au[X.]h dann der Gefahr einer Ausfors[X.]hung ausgesetzt, wenn si[X.]h zahlrei[X.]he Informationszugangsanträge gegen bestimmte andere Behörden ri[X.]hten, in deren Aktenbestand si[X.]h die Tätigkeit der Na[X.]hri[X.]htendienste jedenfalls teilweise abbildet. Hierzu zählt das [X.] in seiner Eigens[X.]haft als Aufsi[X.]htsbehörde des [X.]es und als Koordinierungsstelle der Na[X.]hri[X.]htendienste. Insoweit befindet si[X.]h das [X.] in einer Sondersituation, die der vom Gesetzgeber bei der Normierung des § 3 Nr. 8 [X.] vorausgesetzten Lage der Na[X.]hri[X.]htendienste verglei[X.]hbar ist, was eine funktionsbezogene Auslegung der Vors[X.]hrift re[X.]htfertigt. Art. 10 [X.] steht dem ni[X.]ht entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 [[X.]:[X.]:[X.]] - BVerwGE 151, 1 Rn. 34).

bb) Ein darüber hinausgehendes [X.] Verständnis des § 3 Nr. 8 [X.], das jegli[X.]her Stelle, bei der si[X.]h eine von den Na[X.]hri[X.]htendiensten stammende Information befindet - und damit au[X.]h dem [X.] ohne Bes[X.]hränkung auf die oben genannten Fälle -, insoweit eine Berufung auf diese Vors[X.]hrift erlaubt, ist allerdings au[X.]h vor dem Hintergrund der Entstehungsges[X.]hi[X.]hte ni[X.]ht mögli[X.]h. Ein Wertungswiderspru[X.]h, der nur dur[X.]h eine in dieser Hinsi[X.]ht erweiternde Auslegung des § 3 Nr. 8 [X.] überwunden werden könnte, ist ni[X.]ht zu erkennen. Es ist Ausdru[X.]k eines in si[X.]h s[X.]hlüssigen gesetzli[X.]hen Regelungskonzepts, wenn die re[X.]htli[X.]hen Anforderungen an die Verbes[X.]heidung eines Informationszugangsantrags si[X.]h je na[X.]h der angegangenen Behörde unters[X.]heiden, obwohl der Antrag si[X.]h auf dieselbe Information bezieht. Denn von einer Behörde, die - na[X.]h Maßgabe des § 7 Abs. 1 Satz 1 [X.] - ausnahmsweise und punktuell über den Zugang zu einer von den Na[X.]hri[X.]htendiensten stammenden Information zu ents[X.]heiden hat, kann erwartet werden, dass sie das au[X.]h für die übrigen bei ihr vorhandenen Informationen geltende und ihr vertraute Prüfprogramm der für alle informationspfli[X.]htigen Stellen eins[X.]hlägigen gesetzli[X.]hen Versagungsgründe anwendet. Es ist des Weiteren ni[X.]ht ersi[X.]htli[X.]h, dass die materiellen Versagungsgründe insbesondere na[X.]h § 3 Nr. 1 Bu[X.]hst. [X.] und [X.] [X.] das Geheimhaltungsbedürfnis der Na[X.]hri[X.]htendienste insoweit ni[X.]ht hinrei[X.]hend abde[X.]ken. Dies gilt vor allem, soweit die von den Na[X.]hri[X.]htendiensten an andere Stellen weitergegebenen Unterlagen mit na[X.]hri[X.]htendienstli[X.]hen Mitteln gewonnene Erkenntnisse und hierauf beruhende Eins[X.]hätzungen und Bewertungen enthalten (vgl. etwa zur [X.] der operativen Vorgänge im Berei[X.]h des [X.] au[X.]h BVerwG, Bes[X.]hlüsse vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - NVwZ 2015, 1183 Rn. 9 ff. und vom 22. September 2015 - 6 VR 2.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - [X.], 94 Rn. 18 sowie Bes[X.]hlüsse vom 30. Juni 2014 - 20 F 13.13 - juris Rn. 18 und vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 8, 19). Dass bei der hierna[X.]h erforderli[X.]hen Bewertung der [X.] bei älteren Unterlagen gegebenenfalls au[X.]h der Zeitablauf zu würdigen ist, liegt in der Natur der Sa[X.]he.

2. Das Urteil erweist si[X.]h im Ergebnis als ri[X.]htig, obwohl das Oberverwaltungsgeri[X.]ht zu Unre[X.]ht von einem informationsbezogenen Verständnis des § 3 Nr. 8 [X.] ausgegangen ist. Die no[X.]h streitgegenständli[X.]hen Unterlagen des [X.]es und des [X.]amtes für Verfassungss[X.]hutz unterfallen § 3 Nr. 8 [X.] auf der Grundlage der hierzu von der [X.] im erstinstanzli[X.]hen Verfahren abgegebenen Erläuterungen, gegen die der Kläger si[X.]h ni[X.]ht wendet, au[X.]h dann, wenn man die Norm funktionsbezogen versteht.

Die Kostenents[X.]heidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.