Vom 12. März 2014
Deutscher Bundestag Drucksache 18/774
18. Wahlperiode 12.03.2014
Antrag
der Abgeordneten Dr. Gerhard Schick, Manuel Sarrazin, Sven-Christian
Kindler, Kerstin Andreae, Dr. Thomas Gambke, Anja Hajduk, Britta
Haßelmann, Dr. Tobias Lindner, Lisa Paus, Annalena Baerbock,
Dr. Franziska Brantner, Agnieszka Brugger, Uwe Kekeritz, Beate
Müller-Gemmeke, Cem Özdemir, Brigitte Pothmer, Claudia Roth (Augsburg),
Corinna Rüffer, Dr. Frithjof Schmidt, Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn, Jürgen
Trittin und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und
des Rates zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen
Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpa-
pierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und
eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der Ver-
ordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates
KOM(2013) 520 endg.; Ratsdok. 12315/13
hier: Stellungnahme gegenüber der Bundesregierung gemäß Artikel 23
Absatz 3 des Grundgesetzes
Zum Schutz der Allgemeinheit vor Einzelinteressen -
Für eine echte Europäische Bankenunion
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Die Verhandlungen zwischen Europäischer Kommission, Rat der Europäischen
Union und Europäischem Parlament über die Ausgestaltung eines einheitlichen
Abwicklungsmechanismus und Bankenabwicklungsfonds befinden sich in der
entscheidenden Phase. Dabei bleibt die Position des Rates beziehungsweise der
Bundesregierung hinter den Erfordernissen eines funktionierenden, einheitlichen
Abwicklungsregimes zurück: Komplizierte Entscheidungsstrukturen drohen, eine
zügige Abwicklung unmöglich zu machen und Einzelinteressen zu Lasten der
Steuerzahlerinnen und Steuerzahler zu schützen. Anstatt so schnell wie möglich
einen europäischen Abwicklungsfonds für europäisch agierende Banken zu
schaffen, bleibt die Bundesregierung in nationalen Behörden und unnötig langen
Übergangszeiten verhaftet. Damit wird das zentrale Ziel der Bankenunion, die
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Solvenz der Staaten unabhängig zu machen von der Solvenz der Banken, verzö-
gert.
Zudem vertritt allein die Bundesregierung die Auffassung, dass der Bankenab-
wicklungsfonds nicht im Rahmen der europäischen Verträge errichtet werden
kann. Mit dieser Haltung nimmt die Bundesregierung in Kauf, dass das EU-
Parlament bei den Verhandlungen vom gleichberechtigten Mitentscheider zum
bloßen Beobachter degradiert wird.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf, sich in den laufen-
den Verhandlungen über die oben genannte Verordnung, sog. SRM-
Verordnung, dafür einzusetzen, dass
1. der europäische Bankenabwicklungsmechanismus (SRM) spätestens Anfang
2015, und damit zeitnah zur Europäischen Bankenaufsicht (SSM) startet;
2. ein einheitlicher Bankenabwicklungsfonds inklusive eines Letztabsiche-
rungsinstruments (backstop) zur Liquiditätssicherung möglichst direkt zum
Start des SRM zur Verfügung steht. Für eine kurze Einführungsphase von
maximal drei Jahren können teilweise „nationale Abteilungen“ genutzt wer-
den, falls mindestens die Hälfte des Fonds im ersten Jahr vergemeinschaftet
und eine sofortige Verfügbarkeit eines backstops gewährleistet ist;
3. alle Entscheidungen über die Abwicklung von Banken und die Nutzung des
Bankenabwicklungsfonds unabhängig von nationalen Interessen vom SRM-
Board getroffen werden. Soweit rechtlich erforderlich, steht der EU-
Kommission ein Letztentscheidungsrecht bei Beschlüssen des SRM-Boards
zu;
4. eine Beteiligung privater Gläubiger (bail-in) analog zu den Regeln, die ab
2016 gemäß der Abwicklungsrichtlinie (BRRD) gelten, als Bedingung für
ein Eingreifen des Bankenabwicklungsfonds festgeschrieben wird;
5. der europäische Bankenabwicklungsmechanismus und der Bankenab-
wicklungsfonds auf Grundlage von Artikel 114 AEUV unter voller Mit-
entscheidung des Europäischen Parlaments errichtet werden;
6. die Bankenabgabe für den Fonds Freibeträge enthält, progressiv gestaffelt
und risikobasiert ist, sodass kleinere Institute wie zum Beispiel Sparkassen
und Genossenschaftsbanken mit eigenen Institutssicherungssystemen nicht
doppelt belastet sind und große Institute stärker herangezogen werden;
7. eine Schuldenbremse für Banken (leverage ratio) verbindlich in Säule 1 der
Verordnung über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapier-
firmen (CRR) festgeschrieben wird. Langfristig soll diese zur wichtigsten
Kapitalkennziffer erklärt werden.
Berlin, den 11. März 2014
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
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Begründung
Die Krise im Euroraum ist bei der großen Mehrheit der betroffenen Staaten auf eine Krise der Banken und
Finanzmärkte zurückzuführen.
Mit Einführung des Euro als Buchgeld im Jahr 1999 startete in der Eurozone eine Phase der Risikoignoranz
und der übermäßigen Kreditvergabe. In der Folge kam es in einzelnen Staaten der Eurozone zu einer enor-
men Privatverschuldung und zu Immobilienblasen, welche durch massive Kapitalzuflüsse aus anderen Staa-
ten finanziert wurden. Im Jahr 2008 beliefen sich die Forderungen alleine des deutschen Bankensystems an
Banken aus Italien, Spanien und Irland auf 2 173 Mrd. Euro. Mit dem Beginn der Finanzkrise drehten sich
die internationalen Kapitalflüsse jedoch um, was zu einem Absinken der Vermögenswerte und hohen Kre-
ditausfällen führte. Im Jahr 2013 beliefen sich die Forderungen des deutschen Bankensystems an Banken
aus Italien, Spanien und Irland nur noch auf 1 110 Mrd. Euro.
Kapitalabflüsse dieser Größenordnung führen unter normalen Umständen zu extremen Abwertungen bei
Vermögensgegenständen und Kreditausfällen. In Ermangelung eines funktionierenden europäischen Haf-
tungsregimes für Großbanken wurde es Banken jedoch erlaubt, sich ihrer ordnungspolitisch zugedachten
Verantwortung zu entziehen und stattdessen Risiken in bis dahin unbekanntem Ausmaß auf die europäi-
schen Steuerzahler abzuwälzen.
Um die extremen Kapitalabflüsse privater Geldgeber zu finanzieren, wurden Kredithilfen der Rettungs-
schirme EFSF und ESM sowie Mittel des IWF bereitgestellt. Weitere Hilfe stellte die Europäische Zentral-
bank zur Verfügung, indem sie bei ausreichender Sicherheitenbereitstellung unbegrenzt Liquidität an Ban-
ken zuteilte und besicherte Schuldverschreibungen aufkaufte.
Zwischen 1999 und 2008 haben private Investoren und Anleihehändler extrem hohe Summen mit der Auf-
wertung südeuropäischer Anleihen und den dortigen Booms in der Immobilienindustrie verdient. Gehälter
der Beteiligten explodierten und eine Eigenkapitalrendite von 25 Prozent galt bei Großbanken als jährlich
zu erreichender Durchschnittswert. Es ist mit einer funktionierenden Marktwirtschaft unvereinbar, dass
Banken zuerst Vermögensblasen selbst kreieren und die anfallenden Erträge abschöpfen, um die darauf
folgenden Einbrüche von den Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern finanzieren zu lassen.
Die letzte Krise traf die Politik unvorbereitet. Um Verluste den tatsächlich Verantwortlichen zuschreiben zu
können, hätte man schnell arbeitende Institutionen gebraucht, die über Nacht Abwicklungsentscheidungen
treffen können, eine einheitliche rechtliche Grundlage schaffen und dann auch tatsächlich ein gleiches Vor-
gehen bei Abwicklungen, um alle Banken in der Eurozone gleich zu behandeln. Nichts davon war in 2008
etabliert und es zeigte sich, dass europäische Banken zwar in ihrem Geschäftsbetrieb europäisch, aber in der
Abwicklung national waren. Seither kann niemand mehr davon sprechen, dass eine Bankenschieflage über-
raschend käme. Seither ist, wer die Errichtung eines funktionierenden einheitlichen Abwicklungsmecha-
nismus (SRM) boykottiert, verantwortlich, wenn Steuergelder genutzt werden müssen, um Bankverluste zu
sozialiseren. Vor diesem Hintergrund muss es als ein großes und teures Versäumnis angesehen werden,
dass erst vier Jahre nach den großen Bankenrettungen von 2007/2008 überhaupt in Europa die Diskussion
über einen Abwicklungsfonds in Gang kam. Die Kosten für diese Verzögerung wurden einseitig den euro-
päischen SteuerzahlerInnen aufgebürdet.
Im Juni 2012 einigten sich endlich die Staats- und Regierungschefs der Mitglieder der Eurozone auf einen
Fahrplan für eine europäische Bankenunion, welcher neben der Errichtung einer gemeinsamen europäi-
schen Bankenaufsicht auch die Errichtung eines einheitlichen europäischen Bankenabwicklungs-
mechanismus vorsah. Mit letzterem sollte ein einheitliches Vorgehen bei Bankenabwicklungen gesichert
werden, bei dem nicht die SteuerzahlerInnen, sondern die Investoren die Kosten von Bankenrettungen
übernehmen sollten. Kosten, welche die Investorenbeteiligung übersteigen, sollten von einem einheitlich
europäischen Restrukturierungsfonds übernommen werden, der durch von Banken zu zahlende Versiche-
rungsprämien befüllt werden sollte. Die Befreiung der SteuerzahlerInnen von den Kosten der Bankenret-
tungen sollte den Teufelskreis aus überschuldeten Banken und hohen Staatsschulden beenden.
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Die Einigung der Finanzminister im EcoFin-Rat vom 18. Dezember 2013 bleibt jedoch hinter den Erforder-
nissen eines funktionierenden, einheitlichen Abwicklungsmechanismus zurück. So sieht die Einigung u. a.
vor, dass ein zukünftiges Abwicklungsgremium erst 2016, und damit über ein Jahr, nachdem die Europäi-
sche Zentralbank mit ihrer Aufsicht beginnt, starten soll. Die Europäische Zentralbank wäre damit faktisch
gezwungen, eine 2015 insolvent werdende Bank mit geldpolitischen Maßnahmen am Leben zu erhalten, um
eine Katastrophe an den Finanzmärkten analog zur Lehman-Pleite zu verhindern. Damit stellt der geplante
Starttermin die im Vertrag von Maastricht festgeschriebene Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank
in Frage. Der SRM sollte daher spätestens Anfang 2015 seine Arbeit aufnehmen.
Auch der geplante Bankenrestrukturierungsfonds bleibt weit hinter den Erwartungen zurück. So ist derzeit
ein zehnjähriger Übergangszeitraum geplant, in welchem Bankenrettungen noch teilweise von den Steuer-
zahlern bezahlt werden sollen. Diese Lösung setzt dem Teufelskreis aus überschuldeten Banken und hohen
Staatsschulden auf absehbare Zeit kein Ende und trägt damit dazu bei, dass die Eurokrise unnötig verlängert
und verschleppt wird. Anstatt den Investoren und dem Bankensystem die Belastungen aus den Bankenret-
tungen aufzubürden, sollen nun erneut die Steuerzahler aus den betroffenen Staaten herangezogen werden.
Damit schützt die Bundesregierung europäische Großbanken zulasten der europäischen Steuerzahler. Auch
ordnungspolitisch macht ein zehnjähriger Übergangszeitraum keinen Sinn. Ein Mitgliedsstaat, der 2014 die
Aufsichtskompetenzen an die europäische Ebene abgetreten hat, kann unmöglich dafür verantwortlich ge-
macht werden, wenn 2025 eine Bank insolvent wird, die zufällig ihren Sitz im eigenen Staatsgebiet hat. Die
Bundesregierung verlässt damit das von ihr selbst postulierte Axiom für sinnvolle Ordnungspolitik: Die
Kosten einer Abwicklung müssen dort getragen werden, wo die Aufsichtskompetenzen liegen. Ein wirksa-
mes Zeichen gegen die Eurokrise und für ein tragfähiges Rahmenwerk kann hingegen nur gesetzt werden,
wenn der Restrukturierungsfonds möglichst von Beginn an einheitlich ist. Für eine kurze Einführungsphase
von maximal drei Jahren können „nationale Abteilungen“ genutzt werden, falls mindestens die Hälfte des
Fonds im ersten Jahr vergemeinschaftet und eine sofortige Verfügbarkeit eines backstops gewährleistet ist.
Bei Bankenabwicklungen sind kurze Entscheidungswege essentiell, häufig müssen innerhalb eines Wo-
chenendes eine Lösung gefunden und Belastungen verteilt werden. Nichts ist für nervöse Finanzmärkte
gefährlicher als lang andauernde Unsicherheit über künftige Belastungen, insbesondere, wenn wie künftig
ein Großteil der Belastungen durch Investoren getragen werden soll. Der vorgeschlagene institutionelle
Aufbau des SRM erweckt jedoch eher den Eindruck, als würde man rasche Entscheidungen verhindern
wollen. Im Falle einer Abwicklung müsste das SRM-Board auf Anfrage der EZB über eine Abwicklung
entscheiden. Diese Entscheidung würde dann der Europäischen Kommission vorgelegt, welche darüber
entscheiden müsste, ob sie den Vorschlag annimmt oder die Frage an den Rat der Finanzminister weiterlei-
tet. Ein solches Verfahren kann kaum innerhalb eines Wochenendes durchgeführt werden. Sollten doch
derart viele Gremien innerhalb eines Wochenendes einbezogen werden, wäre eine gründliche Prüfung des
Sachverhalts unmöglich. Entscheidungen würden nicht anhand von Sachargumenten, sondern politisch
getroffen. Mitgliedstaaten mit großem Einfluss bei der Europäischen Kommission würden Abwicklungen
ihrer Banken verhindern wollen und entsprechenden Druck ausüben. Im Ergebnis stünde ein institutioneller
Rahmen, welcher weder in der Lage wäre, eine für SteuerzahlerInnen günstige Lösung zu präsentieren,
noch ein einheitliches Vorgehen im Binnenmarkt zu gewährleisten. Sinnvolle Bankenabwicklungen können
nicht durch intergouvernementales Geschacher, sondern nur durch starke europäische Gemeinschaftsinstitu-
tionen erreicht werden. Dafür sollte das SRM-Board alle Entscheidungen über die Abwicklung von Banken
und die Nutzung des Bankenabwicklungsfonds treffen. Soweit rechtlich erforderlich, steht der EU-
Kommission ein Letztentscheidungsrecht bei Beschlüssen des SRM-Boards zu.
Das EU-Parlament und die EU-Kommission vertreten in den derzeitigen Verhandlungen - gestützt auf
Rechtsgutachten des Rates der Europäischen Union und des Europäischen Parlaments - die Auffassung,
dass der Bankenabwicklungsfonds, ebenso wie der Bankenabwicklungsmechanismus im Rahmen der
„SRM-Verordnung“, auf Grundlage von Artikel 114 AEUV und unter voller Mitentscheidung des Europäi-
schen Parlaments errichtet werden kann. Allein die Bundesregierung besteht darauf, den Bankenabwick-
lungsfonds im Rahmen eines zwischenstaatlichen Vertrages zu regeln, der nicht im üblichen Mitentschei-
dungsverfahren zwischen Rat und EU-Parlament, sondern lediglich zwischen den nationalen Regierungen
verhandelt wird und die demokratischen Rechte des EU-Parlaments missachtet. Bis heute hat die Bundesre-
gierung kein umfassendes Rechtsgutachten vorgelegt, das die Notwendigkeit eines solchen zwischenstaatli-
chen Vertrages untermauert. Daher gilt: Solange die rechtliche Unzulässigkeit nicht eingehend festgestellt
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wurde, müssen alle Punkte der zwischenstaatlichen Vereinbarung im Mitentscheidungsverfahren verhandelt
werden.
Der Deutsche Bundestag begrüßt ausdrücklich, dass zukünftig mindestens 8 Prozent Gläubigerbeteiligung
vorgesehen sind. Er hat jedoch Bedenken, ob sich diese im aktuellen Umfeld umsetzen lassen. Die Eigen-
kapitalanforderungen für unbesicherte Bankanleihen sind weiterhin auf dem Vorkrisenniveau. Auch interne
Modelle zur Eigenkapitalunterlegung, die auf historischen Ausfallwerten basieren, können die ordnungspo-
litische Änderung nicht nachvollziehen. Sollten die Vorgaben für einen bail-in daher tatsächlich umgesetzt
werden, wäre bei den betroffenen Gläubigerbanken daher gar nicht genügend Eigenkapital vorhanden, um
die Verluste auszugleichen. Gleichzeitig würden parallel die Eigenkapitalanforderungen steigen, da sich die
historischen Ausfallwerte drastisch verschlechtern würden. Die prozyklische Wirkung der risikobasierten
Eigenkapitalanforderungen würde voll zum Tragen kommen. Ein glaubwürdiges Bail-in-Regime kann da-
her nur dann eingesetzt werden, wenn auch genügend Eigenkapital im Finanzsystem vorhanden ist, welches
tatsächlich zur Deckung von Verlusten eingesetzt werden kann. Dies kann nur mit einer konsequenten
Schuldenbremse für Banken erreicht werden, wie sie unter anderem auch vom Sachverständigenrat zur
Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage oder dem wissenschaftlichen Beirat des Wirtschaftsministe-
riums gefordert wird.