Vom 23. Oktober 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/6770
16. Wahlperiode 23. 10. 2007
Antrag
der Abgeordneten Winfried Nachtwei, Volker Beck (Köln), Kerstin Müller (Köln),
Jürgen Trittin, Alexander Bonde, Marieluise Beck (Bremen), Dr. Uschi Eid, Thilo
Hoppe, Ute Koczy, Monika Lazar, Jerzy Montag, Omid Nouripour, Claudia Roth
(Augsburg), Irmingard Schewe-Gerigk, Rainder Steenblock, Silke Stokar von
Neuforn, Hans-Christian Ströbele, Wolfgang Wieland, Josef Philip Winkler,
Renate Künast, Fritz Kuhn und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Prüfkriterien für Auslandseinsätze der Bundeswehr entwickeln – Unterrichtung
und Evaluation verbessern
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag fordert den Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung auf,
1. gemeinsam mit dem Auswärtigen Ausschuss, dem Verteidigungsausschuss
und ggf. den anderen mitberatenden Ausschüssen Überprüfungskriterien für
Auslandseinsätze zu erarbeiten, dabei externe Ausarbeitungen hinzuziehen
und unter Einbeziehung der niederländischen Erfahrungen eine öffentliche
Anhörung zu organisieren;
2. dem Bundestag eine Empfehlung für die strukturelle Verbesserung der Un-
terrichtung über und der Evaluation von Auslandseinsätzen vorzulegen und
dabei insbesondere darauf zu achten, dass die Kontrolle geheimhaltungsbe-
dürftiger Einsätze jederzeit und im umfassenden Sinne gewährleistet ist.
Hierfür sollte auf Best-Practice-Erfahrungen aus anderen Parlamenten der
NATO bzw. EU sowie die Ergebnisse des Verteidigungsausschusses als
1. Untersuchungsausschuss zurückgegriffen werden.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. nach Rückkopplung mit dem Deutschen Bundestag einen Überprüfungsrah-
men vorzulegen, der bei künftigen bzw. zu Verlängerung anstehenden Aus-
landseinsätzen der Bundeswehr als Referenzrahmen für die Beantwortung
von politischen, militärischen, völkerrechtlichen, zivilen und polizeilichen
Fragen im Zusammenhang mit der Entsendung von bewaffneten Kräften
dienen soll und in dem Art und Umfang der parlamentarischen Unterrich-
tung klar und umfassend festgehalten ist;
2. im Sinne eines Gesamtkonzepts in künftigen Mandaten des deutschen Bun-
destages den zivilen und polizeilichen Beitrag zur Erreichung der angestreb-
ten Einsatzziele mit zu berücksichtigen;
3. die im Parlamentsbeteiligungsgesetz (ParlBetG) und dessen Begründung
aufgeführte umfassende Unterrichtung zu gewährleisten;
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4. die Qualität der bilanzierenden Jahresberichte und des evaluierenden Ab-
schlussberichts zu verbessern;
5. in einem von unabhängigen Expertinnen und Experten zu erstellenden Ge-
samtbericht die Bedingungen, Kriterien und Grenzen militärischer Interven-
tionen der vergangenen 15 Jahre zu bilanzieren;
6. einsatzrelevante schriftliche Unterrichtungen der Bundesregierung oder ein-
zelner Ressorts grundsätzlich dem Präsidenten des Deutschen Bundestages
zuzuleiten, damit dieser sie als Bundestagsdrucksache verteilen kann.
III. Der Deutsche Bundestag bekräftigt,
dass in Fällen des vereinfachten Verfahrens, in denen eine Fraktion zwar der
beabsichtigten Entsendung von Streitkräften, nicht aber dem vereinfachten Ver-
fahren widerspricht, diese Fraktion auch künftig die Gelegenheit erhalten muss,
ihr Votum im Stenografischen Bericht zu Protokoll geben zu können. Damit
soll die Anwendung des Verschweigeverfahrens für Einsätze von geringerer
Bedeutung erleichtert werden.
Berlin, den 23. Oktober 2007
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion
Begründung
1. Das am 24. März 2005 in Kraft getretene „Gesetz über die parlamentarische
Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte
im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz)“ stellte eine über Jahre hinweg
bewährte Parlamentspraxis auf eine gesetzliche Grundlage. Das Parlaments-
beteiligungsgesetz bekräftigt den Grundsatz der Bundeswehr als Parla-
mentsarmee. Dieses demokratische Kontroll- und Mitwirkungsrecht des
Deutschen Bundestages gilt als beispielhaft. Andere nationale Parlamente
und das Europaparlament beanspruchen ebenfalls, verbindlicher und umfas-
sender an der Entscheidung über die Entsendung von Streitkräften beteiligt
zu sein und haben andere und zum Teil weiterreichende Mitwirkungs- oder
Kontrollrechte etabliert. Die Tatsache, dass Soldatinnen und Soldaten nicht
im Auftrag der Regierung sondern der Abgeordneten des Deutschen Bun-
destages in bewaffnete Einsätze entsandt werden, ist für die Akzeptanz und
Legitimation von Auslandseinsätzen von fundamentaler Bedeutung. Jede
und jeder Abgeordnete übernimmt damit Mitverantwortung und muss sich
gegenüber der Bevölkerung und den Soldatinnen und Soldaten für die ge-
troffene Entscheidung rechtfertigen. Dies stellt hohe Anforderungen an die
Gewissensentscheidung und Verantwortungsbereitschaft der Abgeordneten.
Diese Gewissensentscheidung ist nicht an einen Ausschuss delegierbar.
Gleichzeitig ist die Bundesregierung in der Pflicht, den Abgeordneten zur
Wahrnehmung ihrer parlamentarischen Verantwortung und Kontrollfunktion
alle erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen.
2. Das Parlamentsbeteiligungsgesetz schafft lediglich den Rahmen für die par-
lamentarischen Mitwirkungs- und Kontrollrechte. Es trifft keine Aussagen
darüber, ob ein Einsatz rechtmäßig, sinnvoll und verantwortbar ist. Ein sol-
ches Prüfraster ist angesichts der Vielzahl und Dauer von Auslandseinsätzen
grundsätzlich sinnvoll.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/6770
Die Bundeswehr wurde in den vergangenen Jahren in zahlreiche und ris-
kante Einsätze auf den Balkan, nach Afghanistan oder nach Afrika entsandt,
deren Ende und Erfolg nur schwer einschätzbar sind. Der Einsatz der Bun-
deswehr im Rahmen der EUFOR-Mission in der Demokratischen Republik
Kongo bzw. im Rahmen des UNIFIL-Einsatzes vor der Küste des Libanon
hat in der Politik und in der Öffentlichkeit Forderungen verstärkt, dass die
Bundesregierung und die Abgeordneten des Deutschen Bundestages offen-
legen müssten, nach welchen Grundsätzen, Kriterien oder Richtlinien sie
über einen Einsatz der Bundeswehr entscheiden bzw. wann und wie ein Ein-
satz (erfolgreich) abgeschlossen werden kann. In Wissenschaft, Politik und
Gesellschaft kursieren verschiedene Entwürfe und Modelle, welche Prüf-
steine dabei zu berücksichtigen sind.
In den Niederlanden wird von Seiten der Regierung seit 1995 ein solcher ex-
pliziter Prüfungsrahmen (Toetsingkader) angewandt. Er dient der Strukturie-
rung des Informationsaustauschs mit dem Parlament über die Beteiligung
niederländischer Militäreinheiten an internationalen Krisenbewältigungs-
operationen. Dieser Prüfungsrahmen wurde im Jahr 2001 auf Anregung des
Berichts einer Parlamentskommission (Tijdelike Commissie Besluitvorming
Uitzending), die sich eineinhalb Jahre explizit mit Fragen der Beschluss-
fassung zu Entsendung befasst hat, überarbeitet (http://www.niederlande-
web.de/de/content/community/Politik/Sicherheit/Entsendung/start_html).
Der niederländische Prüfungsrahmen enthält eine Erörterung zum Einsatz-
und Anwendungsbereich des Prüfungsrahmens sowie eine Übersicht über
die Zusagen, die die Regierung dem Parlament in Bezug auf die Infor-
mationsweitergabe in den verschiedenen Phasen des Beschlussfassungspro-
zesses gemacht hat. Der dritte Teil umfasst eine überarbeitete Liste der
Schwerpunktthemen wie z. B. Politische Analyse des Konflikts, Völker-
rechtskonformes Mandat, Teilnehmende Länder, Einfluss auf Mandat,
Durchführung und Dauer der Operation, Militärisch-operative Durchführ-
barkeit, Risiken und Notfallplanung, Eignung und Einsatzbereitschaft,
Dauer der Beteiligung und Finanzen. Gegenwärtig findet vor dem Hinter-
grund des Kriegseinsatzes in Afghanistan eine erneute Überprüfung, mit
Schwerpunkt NATO Response Force und Battlegroups, statt. Ziel und
Wunsch des Parlaments ist es, die Mitwirkungsrechte zu verbessern.
3. Militärische Interventionen sind riskant und bedürfen daher einer besonders
kritischen Überprüfung, ob sie verantwortbar sind. Der Deutsche Bundestag
begrüßt die Debatte um Werte, Interessen und Kriterien und hält es für wün-
schenswert, dass sich Bundestag und Bundesregierung gemeinsam auf ein
Rahmenkonzept verständigen. Der Deutsche Bundestag empfiehlt, bei der
Erarbeitung eines Überprüfungsrahmens auch die Erfahrungen externer
Partner, auch aus anderen Ländern, mit einzubeziehen. Im Rahmenkonzept
soll neben dem Kriterienraster hinsichtlich Sinn und Zweck von Auslands-
einsätzen auch die Regelung für einen weitreichenden Informationsaus-
tauschs mit dem Parlament enthalten sein. Ein klares Lagebild, das die
verschiedenen politischen, militärischen und rechtlichen Dimensionen
durchdekliniert und eine frühzeitige und umfassende Information sind Vor-
aussetzungen dafür, dass die Abgeordneten nach bestem Wissen und Gewis-
sen die Verantwortung für die Entscheidung über Auslandseinsätze überneh-
men können. Das zeigen auch die Auseinandersetzungen um das zivile,
polizeiliche und militärische Engagement in Afghanistan. Alle Abgeordne-
ten des Deutschen Bundestages müssen in Zukunft im jeweiligen Antrag der
Bundesregierung über die Entwicklung und Risiken in den Einsatzgebieten
und das zivil-militärische Gesamtkonzept systematisch und umfassend in-
formiert werden.
4. Die Qualität der schriftlichen Unterrichtung der Abgeordneten des Deut-
schen Bundestages über Auslandseinsätze der Bundeswehr ist insgesamt
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noch unbefriedigend. Der Gesetzgeber hat – in Anlehnung an das niederlän-
dische Modell – im Begründungsteil zum Parlamentsbeteiligungsgesetz die
Mindestanforderungen an die Unterrichtung nach § 6 ParlBetG fixiert. Dem-
nach erwartet der Deutsche Bundestag neben der wöchentlichen Unterrich-
tung des Parlaments über die Lage in den Einsatzgebieten mindestens:
● Eine schriftliche Unterrichtung über bevorstehende Einsätze insbeson-
dere über vorbereitende Maßnahmen und Planungen zum Einsatz bewaff-
neter Streitkräfte.
● Die jährliche Vorlage eines bilanzierenden Gesamtberichts über den
jeweiligen Einsatz bewaffneter Streitkräfte und die politische Gesamtent-
wicklung im Einsatzgebiet.
● Die Vorlage eines Evaluierungsberichts nach Abschluss eines Einsatzes,
der sowohl die militärischen als auch die politischen Aspekte des Einsat-
zes darstellt und bewertet.
Schriftliche Berichte und Unterrichtungen werden im Deutschen Bundestag
bislang nicht, wie z. B. im niederländischen Parlament üblich, in Form von
online zugänglichen Drucksachen allen Abgeordneten und der Öffentlich-
keit zur Verfügung gestellt. Stattdessen erhalten mal die Fraktionsvorsitzen-
den, mal die Obleute, mal ausgewählte Ausschüsse schriftliche Unterrich-
tungen oder Zwischenberichte.
Die Bundesregierung hat nach dem Regierungsantritt diese und andere Be-
richtsanforderungen, wie z. B. die im April 2006 fällig gewordene Fort-
schreibung des halbjährlichen evaluierenden Gesamtberichts zum OEF-Ein-
satz, nicht im ausreichenden Maße erfüllt. Erst durch die Kleine Anfrage
„Verbindliche Unterrichtungspflichten im Rahmen der Operation Enduring
Freedom und Evaluation und Kontrolle von Auslandseinsätzen“ (Bundes-
tagsdrucksache 16/3243) wurde die Bundesregierung und der Deutsche Bun-
destag auf dieses Versäumnis aufmerksam.
Die Bundesregierung hat in einem Schreiben an die Fraktionsvorsitzenden
Ende 2006 zugesagt, dass sie künftig im Vorfeld von Mandatsverlängerun-
gen die Fraktionsvorsitzenden schriftlich über die militärischen und politi-
schen Aspekte des betreffenden Einsatzes unterrichten werde. Des Weiteren
solle es künftig Evaluationsberichte von abgeschlossenen Missionen geben.
So begrüßenswert die Zusage ist, so beklagenswert sind bislang die Qualität
der vorgelegten Berichte und der eingeschränkte Adressatenkreis. Die Be-
richte entsprechen nicht, wie die Ausschussberatungen gezeigt haben, den
Mindesterwartungen des Parlaments. Die einzelnen Ausschüssen in unregel-
mäßigen Abständen zugeleitete Unterrichtung des Auswärtigen Amts über
relevante Fragen der Entwicklung und des Wiederaufbaus in Afghanistan ist
demgegenüber über weite Strecken ein Musterbeispiel für eine hilfreiche
und sachliche Darstellung.
Der von der Bundesregierung vorgelegte evaluierende Abschlussbericht
zum Kongoeinsatz ist bislang der erste und einzige Evaluierungsbericht. Er
ist qualitativ und quantitativ völlig unzureichend. Der politisch geschönte
Bericht kann nicht als Grundlage und Muster für künftige evaluierende
Abschlussberichte dienen. In den Ausschussberatungen gab es fraktions-
übergreifend Einvernehmen, dass ein standardisiertes Evaluierungsverfah-
ren und Berichtsformat für einen möglichst objektiven Lessons-Learned-
Bericht gefunden werden muss. Ein bilanzierender und evaluierender
Abschlussbericht hat die Aufgabe, zu überprüfen, inwieweit das angestrebte
Ziel des Einsatzes mit den eingesetzten Mitteln erreicht wurde. Hier kann
die Einführung des vorgeschlagenen Überprüfungsrahmen helfen. Neben
einer Darstellung der wesentlichen Fakten der Planung und Durchführung
geht es auch um die Identifikation der Stärken und Schwächen und der Leh-
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ren für laufende bzw. künftige Einsätze. D. h. eine systematische Evaluation
dient in erster Linie auch der Weiterentwicklung der Konzepte und Instru-
mente und der Optimierung.
Fünfzehn Jahre nach dem Einsatz in Kambodscha ist es an der Zeit die bis-
herigen Auslandseinsätze der Bundeswehr im Längsschnitt zu bilanzieren.
Eine solche Gesamtschau der Bedingungen, Kriterien und Grenzen militäri-
scher Interventionen sollte von unabhängigen Expertinnen und Experten
durchgeführt werden.
Grundsätzlich sollten künftig alle schriftlichen Unterrichtungen der Bundes-
regierung oder einzelner Ministerien über zivile, polizeiliche und militärische
Aspekte von Auslandseinsätzen und die Entwicklung in den Einsatzländern
allen Abgeordneten in Form von Bundestagsdrucksachen (Unterrichtung)
zugänglich gemacht werden. Der Deutsche Bundestag sollte auch über vom
Kabinett beschlossene Entsendungen von Polizisten, unbewaffneten Solda-
ten und Zivilisten unterrichtet werden. Dies trägt zur Transparenz bei und
zeigt, dass sich Deutschland nicht nur militärisch engagiert. Ein Mitwir-
kungsanspruch des Parlaments ist damit nicht verbunden.
5. Eine besondere Herausforderung war und ist die Sicherung der parlamen-
tarischen Kontrolle und Mitwirkung im Falle geheimhaltungsbedürftiger
Einsätze. Mit den Misshandlungsvorwürfen im Fall Kurnaz in Kandahar ist
die grundsätzliche Frage einer Kontrolle von Spezialkräften und geheimhal-
tungsbedürftigen Einsätzen in den Mittelpunkt gerückt. Der Vorschlag, die
Entscheidung und Kontrolle über geheimhaltungsbedürftige Operationen
einem speziellen Geheimgremium (Entsendeausschuss) anzuvertrauen, hat
2004 keine Mehrheit gefunden, da es die parlamentarische Kontrolle nicht
gestärkt, sondern eher geschwächt hätte. Bei Einsatzentscheidungen, die so
riskant sind, dass deren Bekanntwerden eine vorherige Befassung der Abge-
ordneten verbietet, können einzelne Abgeordnete nicht die stellvertretende
Verantwortung für die jeweilige Fraktion übernehmen. Das Risiko und die
Verantwortung liegen in einem solchen Fall allein bei der Bundesregierung.
Dies schließt eine vorherige und zeitnahe Unterrichtung der Abgeordneten
nicht aus.
Das von der Bundesregierung im Dezember 2006 vorgeschlagene und im
Februar in Kraft getretene Verfahren der vertraulichen Unterrichtung der
Obleute und Vorsitzenden des Auswärtigen Ausschusses und im Verteidi-
gungsausschuss sieht vor, dass eine Unterrichtung vor der Entsendung von
Spezialkräften und nach Abschluss von wichtigen Einzeloperationen wäh-
rend eines Einsatzes erfolgen soll. Alle sechs Monate soll eine zusammen-
fassende Unterrichtung über KSK-Einsätze erfolgen. Die Obleute sind
ermächtigt, die Informationen vertraulich an die Fraktionsvorsitzenden wei-
terzugeben. Die Unterrichtung steht unter dem Vorbehalt, dass sie erst dann
und nur soweit erfolgt, wie dies ohne Gefährdung des Einsatzes, der Solda-
ten oder ihrer Angehörigen möglich ist. Ein derart weitgefasster Unterrich-
tungsvorbehalt überlässt es der Entscheidung der Bundesregierung, ob und
inwieweit sie das Parlament unterrichtet.
Dieses Verfahren war in den vergangenen Monaten – soweit bekannt – kei-
ner Belastungsprobe ausgesetzt und konnte sich daher nicht bewähren. Ein
Unterrichtungsverfahren, das vom Ermessen und der Auskunftsbereitschaft
der Bundesregierung abhängt, und dem Deutschen Bundestag keine ver-
bindlichen Kontrollrechte einräumt, reicht aber tendenziell nicht aus. Denk-
bar wäre, dass in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages die Auf-
gaben und Rechte der bislang informellen Runde näher bestimmt werden.
Der Deutsche Bundestag muss im Lichte der Erkenntnisse des Untersu-
chungsausschusses ein rechtlich verbindliches Unterrichtungsverfahren fin-
den, das auch bei geheimhaltungsbedürftigen Informationen den Kontroll-
Drucksache 16/6770 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
und Mitwirkungsrechten des Deutschen Bundestages gerecht wird. Das gilt
auch für die Evaluierung solcher Einsätze und die Unterrichtung der Öffent-
lichkeit.
Der Deutsche Bundestag erwartet, dass das Instrument der Geheimhaltung
nicht genutzt wird, um die Kontrollrechte der Ausschüsse auszuhebeln. Über
nicht streng geheimhaltungsbedürftige Punkte, die den Einsatz oder die ein-
zusetzenden Soldaten nicht gefährden, sind weiterhin die Kernausschüsse zu
unterrichten. Abgeschlossene Operationen müssen grundsätzlich offengelegt
und evaluiert werden.