Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.06.2013, Az. 8 C 46/12

Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Verfügung, mit der ihr die Annahme und Vermittlung unerlaubter Sportwetten in ihrem Geschäftsraum in der F.-Straße ... in [X.] untersagt worden war.

In dieser Betriebsstätte vermittelte die Klägerin Sportwetten an die [X.] in [X.]. Ihr Antrag auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis, hilfsweise auf Feststellung, dass die [X.] Konzession des Wettanbieters einer inländischen Erlaubnis gleichstehe, wurde abgelehnt. Dagegen erhob die Klägerin Klage. Nach vorheriger Anhörung untersagte die Stadt [X.] als Rechtsvorgängerin des Beklagten ihr mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 30. August 2007 die Vermittlung von Sportwetten in ihrem Wettlokal, gab ihr auf, den Betrieb einzustellen, und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 5 000 € an. Zur Begründung verwies sie auf §§ 5, 12 Abs. 1 Satz 2 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in [X.] vom 13. Februar 2004 ([X.] - [X.] - [X.]) i.V.m. § 2 des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel - [X.] - vom 14. Juni 2004 (GVBl S. 322). Wegen des staatlichen [X.]s könne die Klägerin ebenso wie der private Wettanbieter keine Erlaubnis erhalten. Den Widerspruch der Klägerin wies die [X.] ([X.]) mit Widerspruchsbescheid vom 28. Juli 2008, zugestellt am 30. Juli 2008, zurück. Sie führte aus, die Untersagung sei ermessensgerecht und insbesondere verhältnismäßig. Eine andere Entscheidung komme nicht in Betracht.

Am 30. August 2008 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Ihr bereits zuvor erhobener Eilantrag hatte zunächst Erfolg. Im Streit um die eilverfahrensrechtlichen Konsequenzen der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags lehnte das Oberverwaltungsgericht jedoch schließlich mit Beschluss vom 5. Januar 2010 eine Wiederherstellung oder Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage ab.

Nach einer Kontrolle im Februar 2010 setzte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 3 000 € fest. Auf die Erklärung des Geschäftsführers der Klägerin, er sei nicht mehr für diese, sondern für die [X.] GmbH i.G. als neue Betreiberin des [X.] tätig, stellte der Beklagte die Vollstreckung ein.

Mit außergerichtlichem Schreiben vom 13. September 2010 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, nach den Entscheidungen des [X.] vom 8. September 2010 sei allenfalls die Monopolregelung unanwendbar, der Betrieb von [X.] ohne Erlaubnis aber weiterhin formell illegal. Er werde die Entscheidung des Ministeriums abwarten.

Im gerichtlichen Verfahren trug der Beklagte mit Schriftsatz vom 30. November 2011 vor, die Untersagung sei wegen des Fehlens der erforderlichen Erlaubnis gerechtfertigt. Darauf habe sich schon der Ausgangsbescheid gestützt. Deshalb liege auch kein unzulässiger Austausch von Gründen vor. Im Übrigen könnten [X.] jederzeit modifiziert werden. Inzwischen sei das Erlaubnisverfahren für Private geöffnet worden. Dies habe das Innenministerium den Wettanbietern, die eine Erlaubnis beantragt hatten, mit Schreiben vom 18. Oktober 2010 erläutert. Außerdem habe es dazu eine [X.] herausgegeben. Die Angebote der [X.] seien jedoch nicht offensichtlich erlaubnisfähig.

Das [X.] hat den angegriffenen Bescheid mit Gerichtsbescheid vom 5. Januar 2012 aufgehoben.

Im Berufungsverfahren hat die Klägerin mitgeteilt, sie habe am 10. Mai 2012 den Zugriff auf die Geschäftsräume in der F.-Straße ... durch Rückgabe der Räume an den Vermieter verloren. Deshalb hat sie ihre Klage auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt und sich auf ein Präjudizinteresse und ein Rehabilitierungsinteresse sowie auf ein berechtigtes Feststellungsinteresse wegen der Schwere des Grundrechtseingriffs berufen.

Das Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 15. Mai 2012 den Gerichtsbescheid geändert und festgestellt, die Untersagungsverfügung sei vom Zeitpunkt ihres Erlasses bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagung ergebe sich aus einem Präjudizinteresse der Klägerin. Die Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen insbesondere nach § 68 Abs. 1 Satz 2 [X.] sei nicht offensichtlich aussichtslos. Die Klägerin habe alles Zumutbare getan, eine Erlaubnis zu erlangen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch begründet, weil die Untersagung ermessensfehlerhaft sei. Im Zeitraum vom Erlass der Verfügung bis 2010 sei das [X.] schon wegen der Werbung, die von der [X.] betrieben wurde, verfassungs- und unionsrechtswidrig gewesen. Auch im Zeitraum seit 2010, in dem der Beklagte das Erlaubnisverfahren für Private geöffnet und das Aufrechterhalten der Verbotsverfügung mit dem Fehlen einer Vermittlungserlaubnis und der fehlenden Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots gerechtfertigt habe, sei die Untersagung rechtswidrig gewesen. Insoweit liege ein nach § 114 Satz 2 VwGO unzulässiger Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen vor, da der ursprünglich tragende Gesichtspunkt des [X.]s keine Rolle mehr spiele. Überdies sei auch die unzulässig nachgeschobene Begründung ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe es versäumt, bei seiner Ermessensausübung zu berücksichtigen, dass die Landesregierung dem [X.] den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Landesglücksspielgesetzes ([X.] 16/1179) zugeleitet habe, das am 1. Juli 2012 in [X.] treten solle. Der Entwurf sehe vor, in Übereinstimmung mit dem [X.] die Veranstaltung und Vermittlung von Wetten im [X.] sowie Endergebniswetten während des laufenden Sportereignisses zuzulassen. Dies habe der Beklagte nicht zuletzt wegen des Unterliegens der Klägerin im Eilverfahren in seine Ermessensausübung einbeziehen müssen.

Mit seiner Revision, die bezüglich des [X.] vom 1. Oktober 2010 bis zum 10. Mai 2012 zugelassen wurde, macht der Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe zu Unrecht ein Präjudizinteresse der Klägerin bejaht. § 68 Abs. 1 Satz 2 [X.], der im Verwaltungsprozess ebenso revisibel sei wie im zivilgerichtlichen Verfahren, greife offensichtlich nicht ein. Er begründe keine Haftung für legislatives Unrecht einschließlich des Vollzugs rechtswidriger Gesetze. In materiell-rechtlicher Hinsicht sei der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht von einer Inkohärenz des Monopols ausgegangen. Er habe den Werbebegriff verkannt und die unionsrechtlichen Grenzen kanalisierender Werbung zu eng gezogen. Gegebenenfalls sei dazu eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der [X.] einzuholen. Für den Wortlaut der vorgeschlagenen Vorlagefragen wird auf die Anlage zur Sitzungsniederschrift vom 18. Juni 2013 verwiesen. Der Beklagte trägt weiter vor, bei [X.]n wie der hier angegriffenen Untersagung stehe § 114 Satz 2 VwGO einem Auswechseln der Ermessenserwägungen nicht entgegen. Unabhängig davon seien auch die allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grenzen des [X.] von Gründen gewahrt. Das Berufungsurteil verkenne die Rechtsfigur des intendierten Ermessens und übersehe, dass das Ermessen des Beklagten zulasten der Klägerin auf Null reduziert gewesen sei. Gesetze im [X.] müssten bei der Ermessensausübung nicht berücksichtigt werden.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angegriffene Urteil und führt ergänzend aus, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich auch aus dem schwerwiegenden Eingriff in ihre Dienstleistungsfreiheit. Der Erlaubnisvorbehalt sei nicht monopol-unabhängig anwendbar. Ein Nachschieben von Gründen sei nach endgültiger Erledigung der Untersagung nicht mehr zulässig. Ein intendiertes Ermessen oder eine Ermessensreduzierung auf Null lägen nicht vor. Außerdem dürfe nicht auf die formelle Illegalität abgestellt werden, weil die Öffnung des [X.] für Private in [X.] nicht den unionsrechtlichen Anforderungen der Transparenz genügt habe. Insoweit sei nach wie vor von einer Verletzung der Dienstleistungsfreiheit auszugehen. Die entsprechenden unionsrechtlichen Vorgaben seien durch ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der [X.] zu klären. Für die von der Klägerin formulierten Vorlagefragen wird auf die zweite Anlage zur Sitzungsniederschrift vom 18. Juni 2013 verwiesen.

Die Revision des [X.]n ist im Umfang ihrer Zulassung - soweit das [X.]erfahren den [X.]raum vom 1. Oktober 2010 bis zum 10. Mai 2012 betrifft - begründet. Insoweit beruht das angegriffene Urteil gemäß § 137 Abs. 1 [X.]wGO auf der unzutreffenden Anwendung der §§ 133, 157 BGB, des § 114 Satz 2 [X.]wGO und des § 40 [X.]w[X.]fG, der nach § 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes ([X.]) vom 23. Dezember 1976 (G[X.]Bl S. 308) in der Fassung der Änderung durch Gesetz vom 27. Oktober 2009 ([X.]) anzuwenden ist. Die Berufungsentscheidung erweist sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 [X.]wGO). Da ihre Tatsachenfeststellungen keine abschließende Entscheidung zulassen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 [X.]wGO), war das angegriffene Urteil, soweit es den verfahrensgegenständlichen [X.]raum betrifft, aufzuheben und die Sache insoweit zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.]wGO).

1. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht die Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin für zulässig gehalten.

a) Statthaft ist diese Klageart, weil die angegriffene Untersagungsverfügung sich endgültig erledigt hat. Da sie sich nur auf die Betriebsstätte der Klägerin bezog, wurde sie gegenstandslos, als die Klägerin den Zugriff auf das Wettlokal verlor. Die Feststellung des [X.], dies sei durch Aufgeben der Betriebsstätte am 10. Mai 2012 geschehen, hat der [X.] nicht mit wirksamen [X.]erfahrensrügen angegriffen. Insbesondere war das Berufungsgericht nach § 86 Abs. 1 [X.]wGO nicht verpflichtet, ohne konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit des [X.]orbringens der Klägerin und ohne einen entsprechenden Beweisantrag des [X.]n weitere Aufklärungsmaßnahmen zur Klärung des [X.]punkts und der Umstände der Betriebsaufgabe einzuleiten. Der Zulässigkeit des [X.] steht auch nicht entgegen, dass die Zwangsgeldfestsetzung nach der Einstellung der [X.]ollstreckung nicht aufgehoben wurde. Wegen der endgültigen Aufgabe der Betriebsstätte kommt eine weitere [X.]ollstreckung aus der Zwangsgeldfestsetzung nicht mehr in Betracht. Damit ist die Untersagungsverfügung auch als [X.] gegenstandslos geworden.

b) Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Untersagung (§ 113 Abs. 1 Satz 4 [X.]wGO). Zwar besteht kein Rehabilitierungsinteresse, da der Widerspruchsbescheid zur Begründung der Untersagung allein auf die objektive Tatbestandsmäßigkeit des [X.]erhaltens abstellt, ohne einen stigmatisierenden [X.]orwurf schuldhaft strafrechtswidrigen Handelns zu erheben. Die Klägerin kann sich aber auf ein Präjudizinteresse berufen. Dazu genügt, dass die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist.

Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - B[X.]erwG 7 [X.] 92.79 - [X.] 310 § 113 [X.]wGO Nr. 95 , vom 29. April 1992 - B[X.]erwG 4 [X.] 29.90 - [X.] 310 § 113 [X.]wGO Nr. 247 und vom 8. Dezember 1995 - B[X.]erwG 8 [X.] 37.93 - B[X.]erwGE 100, 83 <92> = [X.] 454.11 WEG Nr. 7). Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs genügt nicht.

Offenbleiben kann hier, ob ein - verschuldensabhängiger - Amtshaftungsanspruch nach Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht kommt. Jedenfalls ist das Bestehen eines Haftungsanspruchs nach § 68 Abs. 1 Satz 2 des [X.] Polizei- und Ordnungsgesetzes ([X.]) nicht von vornherein offensichtlich ausgeschlossen. Dabei muss nicht geklärt werden, ob die Anwendung der im Zivilprozess revisiblen [X.]orschrift (§§ 545, 560 ZPO) auch im [X.]erwaltungsprozess revisionsgerichtlich überprüft werden darf oder ob dies wegen § 137 Abs. 1 [X.]wGO nicht in Betracht kommt (vgl. Beschlüsse vom 17. Oktober 2012 - B[X.]erwG 8 [X.] - [X.] 11 Art. 20 GG Nr. 208 und - B[X.]erwG 8 [X.] - juris). Selbst wenn eine revisionsgerichtliche Überprüfung der Auslegung der [X.]orschrift zulässig sein sollte, wären deren [X.]oraussetzungen hier nicht offensichtlich und ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung zu verneinen.

§ 68 Abs. 1 Satz 2 [X.] begründet einen - verschuldensunabhängigen - Entschädigungsanspruch, wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme der allgemeinen Ordnungsbehörden oder der Polizei einen Schaden erleidet. Bei Erlass der Untersagungsverfügung wurde die Stadt [X.] nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LGlüG als örtliche Ordnungsbehörde tätig.

Ob eine Haftung nach § 68 Abs. 1 Satz 2 [X.] ausgeschlossen ist, weil die Norm nur die Haftung für enteignungsgleichen Eingriff regeln soll und keine Entschädigung für legislatives Unrecht einschließlich der Anwendung rechtswidriger Normen (sog. Beruhensfälle) gewährt, muss gegebenenfalls im zivilgerichtlichen Staatshaftungsprozess geklärt werden. [X.]on einer solchen Anspruchsbegrenzung kann nicht mit der erforderlichen Offensichtlichkeit ausgegangen werden. Weder der Wortlaut der Norm noch die Gesetzessystematik geben dafür klare Anhaltspunkte. In den Gesetzesmaterialien (vgl. [X.]/Riegel, [X.] eines einheitlichen Polizeigesetzes, 2. Aufl. 1978, [X.] unter 3.51 erster Absatz sowie die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Änderung des [X.] von [X.] vom 2. Februar 1993, [X.] 12/2542, S. 32; Protokoll der ersten Beratung des Gesetzentwurfs, Protokolle der 12. Wahlperiode, 44. Sitzung vom 11. Februar 1993, [X.]) finden sich zu dieser Frage keine einschlägigen, eindeutigen Aussagen. Eine gefestigte, die Anspruchsbegrenzung bestätigende zivilgerichtliche Rechtsprechung liegt noch nicht vor. Nur eines von zwei [X.] Oberlandesgerichten hat bislang eine solche Begrenzung in einem Prozesskostenhilfe-Beschwerdeverfahren mit rechtsgeschichtlichen und rechtsvergleichenden Erwägungen bejaht ([X.], Beschluss vom 6. März 2013 - 6 W 21.12 - ZfWG 2013, 185 f. = juris ). Eine Berufungsentscheidung des anderen [X.] in einem weiteren diese Frage betreffenden [X.]erfahren ([X.], Urteil vom 11. April 2012 - 4 O 436/10 -) stand bei Schluss der mündlichen [X.]erhandlung im vorliegenden Revisionsverfahren noch aus.

Ein Ersatzanspruch nach § 68 Abs. 1 Satz 2 [X.] ist auch nicht schon offensichtlich zu verneinen, weil die etwaige Rechtsverletzung nicht kausal für den geltend gemachten Schaden wäre. Die landesrechtliche Regelung verhält sich nicht zu den Anforderungen, die an die [X.]erursachung des Schadens zu stellen sind. Bisher fehlt auch eine gefestigte zivilgerichtliche Konkretisierung der in § 68 Abs. 1 Satz 2 [X.] vorausgesetzten Kausalität. Zwar mag naheliegen, die für revisible Haftungsnormen entwickelten Anforderungen an die Kausalität bei Ermessensakten auch auf die landesrechtliche Haftungsregelung des Polizei- und Ordnungsrechts zu übertragen und die Ursächlichkeit zu verneinen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre ([X.], Beschlüsse vom 21. Januar 1982 - [X.] - [X.], 275 und vom 30. Mai 1985 - [X.]/84 - [X.], 887 f.; [X.], in: Soergel, [X.], [X.], Stand: Sommer 2005, § 839 Rn. 176, zur Unterscheidung von der Figur rechtmäßigen Alternativverhaltens vgl. ebd. Rn. 178). Offensichtlich ist eine solche Parallelität aber nicht. Insbesondere steht es dem Landesgesetzgeber frei, die Haftung großzügiger zu regeln. Ob dies hier geschehen ist, bedarf gegebenenfalls einer näheren Prüfung im Staatshaftungsverfahren.

Entgegen der Auffassung des [X.]n fehlt es schließlich nicht offenkundig an einem ersatzfähigen Schaden. Auf die Frage, ob eigentumsfähige Positionen betroffen sind, kommt es nur bei einer entsprechenden, hier gerade nicht offensichtlichen Beschränkung der Haftung an. Ob [X.] wegen rechtlicher Missbilligung der untersagten Tätigkeit nicht ersatzfähig sind, lässt sich nur auf der Grundlage einer ins Einzelne gehenden verfassungs- und unionsrechtlichen Prüfung der die Tätigkeit beschränkenden oder missbilligenden [X.]orschriften beantworten, so dass auch insoweit keine Offensichtlichkeit vorliegt.

Da die Klägerin sich um eine Erlaubnis bemüht und deswegen Klage erhoben hat, scheidet eine Haftung auch unter dem Gesichtspunkt der [X.] nicht offensichtlich aus.

2. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Fortsetzungsfeststellungsklage sei für den verfahrensgegenständlichen [X.]raum vom 1. Oktober 2010 bis zum 10. Mai 2012 auch begründet, hält jedoch der revisionsrechtlichen Überprüfung nicht Stand. Das Berufungsurteil verletzt die revisiblen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB, soweit es den Stellungnahmen des [X.]n im verwaltungsgerichtlichen [X.]erfahren entnimmt, dass die Untersagung im verfahrensgegenständlichen [X.]raum nicht mehr auf das [X.], sondern allein auf die nachgeschobenen Erwägungen zur formellen und materiellen Illegalität der untersagten Tätigkeit gestützt wurde. Außerdem geht das Urteil unzutreffend davon aus, die Zulässigkeit des [X.] neuer Gründe sei in § 114 Satz 2 [X.]wGO geregelt, und übergeht die einschlägigen Grundsätze des allgemeinen [X.]erwaltungsverfahrensrechts. Schließlich wendet es § 40 [X.]w[X.]fG i.[X.].m. § 1 [X.] unrichtig an, soweit es annimmt, der [X.] sei verpflichtet gewesen, bei seinen [X.] den Gesetzentwurf der Landesregierung zur Umsetzung des [X.] zu berücksichtigen.

a) Das Berufungsgericht ist in Anwendung nichtrevisiblen Landesrechts davon ausgegangen, dass die [X.]ermittlungstätigkeit der Klägerin formell illegal war und deshalb von der Ordnungsbehörde - bei fehlerfreier Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens - untersagt werden durfte. Dagegen ist nichts zu erinnern. Gleiches gilt für die Annahme des Berufungsgerichts, die Untersagungsverfügung sei ursprünglich damit begründet worden, dass die [X.]ermittlungstätigkeit wegen des [X.]s schlechterdings nicht erlaubt werden konnte. [X.] fehlerhaft ist jedoch seine weitere Annahme, der [X.] habe diese Begründung nach der Öffnung des [X.] für [X.] durch die neue Erwägung ersetzt, der Schutz des [X.] erfordere die Untersagung einer unerlaubten Gewerbeausübung; das Monopol habe deshalb seither für die Begründung der Ermessensentscheidung keine Rolle mehr gespielt. Diese Deutung verletzt [X.] und wird den Erklärungen des [X.]n nicht gerecht.

Die bundesrechtlichen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB sind auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anzuwenden. Bei [X.]erwaltungsakten kommt es wie bei [X.] Willenserklärungen nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (natürliche Auslegung), sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich ist, wie der Empfänger die Erklärung nach [X.] und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln (stRspr, vgl. Urteile vom 2. September 1999 - B[X.]erwG 2 [X.] 22.98 - B[X.]erwGE 109, 283 <286> = [X.] 237.7 § 72 [X.] Nr. 4 und vom 27. Juni 2012 - B[X.]erwG 9 [X.] 7.11 - B[X.]erwGE 143, 222 = [X.] 11 Art. 20 GG Nr. 206; [X.], Urteile vom 24. Februar 1988 - [X.] - [X.]Z 103, 275 <280>, vom 27. Januar 2010 - [X.]/09 - [X.]Z 184, 128 <137 Rn. 33> und vom 1. März 2011 - [X.] - NJW 2011, 1666 <1667 Rn. 11> je m.w.N.). Das setzt nicht zuletzt eine vollständige Berücksichtigung des Wortlauts schriftlicher Erklärungen voraus. Diesen Anforderungen genügt die berufungsgerichtliche Auslegung der Ausführungen des [X.]n zu den Gründen der Ermessensausübung nicht.

Die Annahme, das Monopol habe für die Begründung der Ermessensentscheidung seit Oktober 2010 keine Rolle mehr gespielt, beruht auf einer unvollständigen Berücksichtigung der Ausführungen in der Klageerwiderung des [X.]n vom 30. November 2011 und dessen im Wesentlichen inhaltsgleicher Berufungsbegründung vom 9. März 2012. Das Berufungsurteil gibt sinngemäß nur die Ausführungen des [X.]n zur Durchsetzung des [X.] und zur materiellen Illegalität des Angebots der Wettunternehmer wieder (Ziffern I, [X.] und [X.] der Klageerwiderung sowie Ziffern I[X.] bis [X.][X.] der Berufungsbegründung) und reduziert das [X.]nvorbringen darauf. Die umfangreichen Darlegungen beider Schriftsätze zur Rechtmäßigkeit des Monopols (Ziffern [X.]I und I[X.] der Klageerwiderung sowie Ziffer [X.] und [X.]I der Berufungserwiderung) und die Hinweise zum [X.]erhältnis der beiden Begründungsstränge zueinander werden dabei ausgeblendet. Unberücksichtigt bleiben deshalb diejenigen Ausführungen der Klageerwiderung und der Berufungsbegründung, die im Einzelnen darlegen, aus welchen Gründen der [X.] das [X.] weiterhin für unionsrechtskonform und für geeignet hält, die Untersagung zu rechtfertigen. So wendet er sich unter anderem gegen die Feststellung einer Expansionspolitik im Bereich des gewerblichen Automatenspiels und gegen die Annahme, aus einer solchen Politik folge schon die Ungeeignetheit des Monopols zur Suchtbekämpfung. Seine Ausführungen geben keinerlei Anhaltspunkte für eine zeitliche Zäsur in der Begründung der Untersagung. Das Berufungsurteil zeigt solche Anhaltspunkte auch nicht auf. Es prüft nur, ob das Nachschieben der neuen Ausführungen zur Durchsetzung des [X.] nach § 114 Satz 2 [X.]wGO noch als zulässige Ergänzung oder als Ersetzen der bisherigen [X.] einzuordnen ist. Dabei wird übersehen, dass die Frage nach der prozessualen Beachtlichkeit neuer Erwägungen gemäß § 114 Satz 2 [X.]wGO sich erst stellt, wenn durch Auslegung entsprechend §§ 133, 157 BGB ermittelt wurde, ob damit eine neue Begründung neben die bisherige oder an deren Stelle getreten ist, und wenn geklärt wurde, ob das Nachschieben der neuen Gründe verwaltungsverfahrensrechtlich zulässig war.

Bei vollständiger Berücksichtigung der Ausführungen des [X.]n wird deutlich, dass dieser die ursprüngliche Begründung der Untersagung mit dem Monopol auch für die [X.] ab Oktober 2010 nicht aufgeben wollte. Sein [X.]ortrag, das Monopol sei auch unter Berücksichtigung der Entscheidungen des Gerichtshofs noch unionsrechtskonform, lässt sich nur dahin verstehen, dass er die Monopolregelung weiterhin und über [X.] 2010 hinaus für rechtmäßig hält. Die nachgeschobenen Erwägungen sollten ersichtlich nur hilfsweise angeführt werden für den Fall, dass die Gerichte von einer Inkohärenz des Monopols im unionsrechtlichen Sinn ausgingen. Die Eröffnung des [X.] wird entsprechend als "vorsorglich" bezeichnet (vgl. Ziffer [X.] Seite 23 f. der Klageerwiderung und Ziffer [X.][X.] Seite 16 der Berufungserwiderung). Die Begründung mit dem Monopol wird also als [X.] aufrechterhalten; die Erwägungen zur alternativen Begründbarkeit mit der Durchsetzung des [X.] haben nur Hilfsfunktion.

b) Auch der weiteren Annahme des Berufungsgerichts, die - von ihm angenommene - Auswechslung wesentlicher [X.] sei wegen [X.]erstoßes gegen § 114 Satz 2 [X.]wGO unzulässig, kann nicht zugestimmt werden.

aa) Ob ein Nachschieben von [X.] zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem [X.]erwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 [X.]wGO regelt lediglich, unter welchen [X.]oraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind (im [X.] an das Urteil vom 13. Dezember 2011 - B[X.]erwG 1 [X.] - B[X.]erwGE 141, 253 ).

Neue Gründe für einen [X.]erwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen [X.]erwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des [X.]erwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (stRspr, Urteile vom 14. Oktober 1965 - B[X.]erwG 2 [X.] 3.63 - B[X.]erwGE 22, 215 <218> = [X.] 232 § 32 [X.] Nr. 14, vom 16. Juni 1997 - B[X.]erwG 3 [X.] 22.96 - B[X.]erwGE 105, 55 <59> = [X.] 316 § 39 [X.]w[X.]fG Nr. 25 und vom 29. Januar 2001 - B[X.]erwG 11 [X.] 3.00 - [X.] 401.64 § 6 [X.] Nr. 3). Diese Grundsätze gelten auch bei [X.]erwaltungsakten mit Dauerwirkung wie der glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung, wenn deren Begründung für einen bereits abgelaufenen [X.]raum geändert werden soll. Dabei kann offenbleiben, ob eine solche rückwirkende Änderung ausscheidet, nachdem sich der [X.] endgültig erledigt hat, also seinen Regelungsgegenstand für die Zukunft verloren hat und auch für die [X.]ergangenheit keinerlei fortwirkende Folgen mehr aufweist. Jedenfalls kann auch ein [X.]erwaltungsakt mit Dauerwirkung in Ansehung eines bereits abgelaufenen [X.]raums nicht mehr mit [X.] begründet werden, durch welche die ursprüngliche Ermessensentscheidung im [X.] ausgewechselt wird (vgl. [X.], in: [X.], [X.]wGO-Kommentar, 13. Auflage 2010, § 114 Rn. 89).

Der Austausch wesentlicher [X.] kann jedoch zulässig sein, soweit die Begründung der glücksspielrechtlichen Untersagung (nur) für die Zukunft geändert wird. Als [X.]erwaltungsakt mit Dauerwirkung muss eine solche Untersagung einer Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung tragen. Sie ist deshalb auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt und wird dadurch nicht zwangsläufig in ihrem Wesen verändert. So wie die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie das [X.]erbot auch mit geänderter Begründung für die Zukunft aufrechterhalten. Die Rechtsverteidigung des Betroffenen wird durch eine Änderung (nur) für die Zukunft nicht beeinträchtigt. Da für die rechtliche Beurteilung von [X.]en grundsätzlich die jeweils aktuelle Sach- und Rechtslage maßgeblich ist, muss das Prozessverhalten des Betroffenen sich ohnehin auf zukunftsbezogene [X.]eränderungen einstellen. Führt (erst) die Änderung der Begründung der Untersagung mit Wirkung für die Zukunft dazu, dass die bisherigen Erfolgsaussichten einer Klage entfallen, steht es dem Betroffenen frei, den Rechtsstreit durch Erledigungserklärung ohne eigene Kostenbelastung zu beenden (vgl. § 161 Abs. 2 [X.]wGO), sofern er die Untersagung nicht - etwa als Rechtsgrundlage noch rückgängig zu machender [X.]ollzugsmaßnahmen - für die [X.]ergangenheit (gegebenenfalls: weiterhin) anfechten oder wegen eines berechtigten Feststellungsinteresses im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 [X.]wGO zu einem Fortsetzungsfeststellungsantrag übergehen kann und will.

Aus § 114 Satz 2 [X.]wGO ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen. Diese [X.]orschrift regelt nicht die [X.]oraussetzungen für die [X.]rechtliche und verwaltungsverfahrensrechtliche Zulässigkeit des [X.] von [X.], sondern betrifft nur deren Geltendmachung im Prozess. Ihr Zweck ist es, klarzustellen, dass ein [X.] und verwaltungsverfahrensrechtlich zulässiges Nachholen von [X.] nicht an prozessualen Hindernissen scheitert (Urteile vom 5. Mai 1998 - B[X.]erwG 1 [X.] 17.97 - B[X.]erwGE 106, 351 <364> = [X.] 402.240 § 45 AuslG 1990 Nr. 13 und vom 13. Dezember 2011 a.a.[X.] ).

Kommt ein Nachschieben von [X.] nach dem [X.]orstehenden in Betracht, so muss dies allerdings genügend bestimmt geschehen. Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit ergibt sich aus § 37 Abs. 1 [X.]w[X.]fG und gilt als Ausprägung des [X.]s (Art. 20 Abs. 3 GG) auch für die Änderung eines [X.]erwaltungsakts einschließlich seiner Begründung. Wird die Änderung erst in einem laufenden [X.]erwaltungsprozess erklärt, so muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales [X.]erteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des [X.]erwaltungsakts selbst. Außerdem muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich (Urteil vom 13. Dezember 2011 a.a.[X.] Rn. 18). Das wäre mit der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren.

bb) Da das Berufungsgericht auf die verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen nicht eingeht, übersieht es, dass die - von ihm angenommene - Änderung eines [X.]erwaltungsakts nicht dem Erfordernis hinreichender Bestimmtheit gemäß § 37 Abs. 1 [X.]w[X.]fG i.[X.].m. § 1 [X.] genügte.

Der [X.] hat erst während des [X.]erwaltungsprozesses und nur im Wege prozessualen [X.]orbringens geltend gemacht, die Untersagung sei nicht allein aus dem [X.], sondern alternativ und hilfsweise wegen der formellen und materiellen Illegalität der untersagten Tätigkeit gerechtfertigt. Das genügt den dargelegten Bestimmtheitsanforderungen nicht. Unklar bleibt, ob damit nur die Untersagung im Prozess verteidigt oder die angegriffene [X.]erfügung selbst in ihrer Begründung geändert werden soll. Im letztgenannten Fall wird außerdem nicht deutlich, ob die Hilfsbegründung rückwirkend für den gesamten Wirkungszeitraum der Untersagungsverfügung oder nur für die [X.] nach dem Zugang der Erklärung eingeführt wird. Solche Zweifel und Unklarheiten gehen zulasten der Behörde (Urteil vom 13. Dezember 2011 a.a.[X.]). Das außergerichtliche Schreiben des [X.]n vom 13. November 2010 trägt nichts zur Klärung bei. Mit Blick auf die unionsgerichtliche Rechtsprechung weist es nur darauf hin, die [X.]ermittlung sei weiterhin zumindest formell illegal, und kündigt an, eine Entscheidung des zuständigen Ministeriums abwarten zu wollen.

cc) Unabhängig davon wäre die neue Begründung, soweit sie - wie vom Berufungsgericht angenommen - auf den [X.]punkt der Öffnung des [X.] im Oktober 2010 zurückwirken sollte, auch unzulässig, weil sie die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigte.

Hätte die [X.] die fehlende Erlaubnisfähigkeit nicht mehr mit dem [X.], sondern allein mit der materiellen Illegalität der Wettvermittlung begründet, wären die wesentlichen [X.] für die Untersagung ausgetauscht worden. Die Rechtmäßigkeit und Anwendbarkeit des Monopols sind für die erste Begründung entscheidend, für die zweite jedoch unerheblich. Ein solcher Austausch wäre nur für die Zukunft zulässig, nicht hingegen auch rückwirkend für bereits verstrichene [X.]räume. Daran ändert auch nichts, dass beide Begründungen an das Fehlen einer Erlaubnis anknüpfen. Die formelle Illegalität erfüllt den Tatbestand der Untersagungsermächtigung und eröffnet damit nur das Ermessen. Dessen Ausübung muss sich daher nach anderen Kriterien richten. Ob im Austausch der wesentlichen [X.] schon eine Wesensänderung der Untersagung selbst liegt, kann dahinstehen. Jedenfalls wird die Rechtsverteidigung des Betroffenen erheblich beeinträchtigt, wenn die maßgeblichen Erwägungen rückwirkend ausgewechselt werden. Dies zwingt ihn, seine Rechtsverteidigung für eine erhebliche vergangene [X.]spanne völlig umzustellen. Solange die Ermessensausübung im Wesentlichen mit dem [X.] begründet wurde, konnte der Betroffene sich darauf konzentrieren, dessen Rechtswidrigkeit geltend zu machen. Die neue Begründung stellt erstmals auf die monopolunabhängigen Anforderungen an die [X.]ermittlung und das Wettangebot ab. Dem Betroffenen bleibt nur, diese Anforderungen zu prüfen und für den gesamten bereits abgelaufenen [X.]raum entweder darzulegen, dass sie rechtswidrig waren, oder darzutun, dass seine Tätigkeit mit ihnen übereinstimmte. Soweit die rückwirkende Änderung der Begründung die Erfolgsaussichten der Klage entfallen lässt, kann er darauf nur nachträglich reagieren.

c) Entgegen dem angegriffenen Urteil war die - von ihm angenommene - Begründung der Untersagungsverfügung mit der formellen und materiellen Illegalität der Tätigkeit nicht schon ermessensfehlerhaft, weil sie den Gesetzentwurf zur Umsetzung des [X.] nicht berücksichtigte. Dabei kann offenbleiben, inwieweit der [X.] unter [X.] zu einer Einbeziehung des Entwurfs in seine [X.] befugt gewesen wäre. Eine Rechtspflicht dazu bestand im verfahrensgegenständlichen [X.]raum bis zur endgültigen Erledigung der angegriffenen [X.]erfügung jedenfalls nicht.

Die Ermächtigung, die unerlaubte Wettvermittlung zu untersagen, ergab sich seinerzeit aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrags - GlüSt[X.] (a.F.) i.[X.].m. § 11 Abs. 2 LGlüG. [X.] musste gemäß § 40 [X.]w[X.]fG, der hier gemäß § 1 [X.] anzuwenden ist, dem Zweck der Ermächtigung entsprechen und die gesetzlichen [X.] beachten. Zu diesen Rechtsgrenzen zählte die gesetzliche Neuregelung des [X.] erst mit ihrem Inkrafttreten. Zuvor entfaltete sie keine rechtliche Bindungswirkung. Das ergibt sich aus der rechtsstaatlichen Bindung der Exekutive an das Gesetz und aus dem verfassungsrechtlichen Demokratiegebot (Art. 20 Abs. 3 GG). Das [X.] verpflichtet die [X.]erwaltung zur Anwendung des jeweils geltenden Rechts und lässt es nicht zu, davon mit Blick auf eine vorgeschlagene künftige Rechtsänderung abzuweichen. Das Demokratiegebot lässt es nicht zu, die Beachtung der vom Parlament erlassenen Gesetze zur Disposition der [X.]erwaltung zu stellen. Entsprechend geht das Oberverwaltungsgericht auch nicht von einer Pflicht zur [X.]oranwendung der beabsichtigten Rechtsänderung, sondern nur von einer [X.]erpflichtung zu ihrer [X.]orberücksichtigung im Rahmen der [X.] aus (zur Begrifflichkeit vgl. [X.], [X.]orwirkung von Gesetzen, 1974, [X.] f., 166; Guckelberger, [X.]orwirkung von Gesetzen im Tätigkeitsbereich der [X.]erwaltung, 1997, S. 162).

Aus dem [X.]erhältnismäßigkeitsgebot, das die Behörde als rechtliche Grenze des Ermessens beachten muss, ergibt sich ebenfalls keine [X.]erpflichtung, den in den [X.] eingebrachten Gesetzentwurf zu berücksichtigen. Bis zum Inkrafttreten der Rechtsänderung war die Untersagung geeignet und erforderlich, die unerlaubte und nach damaliger Rechtslage nicht offensichtlich erlaubnisfähige Wettvermittlung zu unterbinden (vgl. zu diesen Kriterien Urteil vom 16. Mai 2013 - B[X.]erwG 8 [X.] 14.12 - Rn. 53 ff. - juris). Der Umstand, dass der Gesetzentwurf Regelungen vorsah, nach denen die materielle Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots möglicherweise günstiger zu beurteilen war, führt auch nicht zur Unangemessenheit der Untersagung oder zu deren Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinne. [X.]oraussetzung dafür wäre vielmehr, dass mit hinreichender Sicherheit vom Wirksamwerden der Neuregelung zu einem bestimmten, absehbaren [X.]punkt auszugehen war und dass die Tätigkeit damit bereits legal werden würde (vgl. Urteil vom 6. Dezember 1985 - B[X.]erwG 4 [X.] 23.83 und 4 [X.] 24.83 - [X.] 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 21 S. 8). Hier fehlt schon die erste Bedingung, die bei gesetzlichen Neuregelungen regelmäßig einen Gesetzesbeschluss des Parlaments voraussetzt. Im [X.]punkt der Erledigung der Untersagungsverfügung war das Gesetzgebungsverfahren noch nicht über die erste Lesung im Parlament und die Überweisung an die Ausschüsse hinausgelangt. Außerdem stand noch nicht fest, ob der durch das Gesetz umzusetzende Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag, wie in seinem Art. 2 Abs. 1 vorausgesetzt, bis zum 30. Juni 2012 von mindestens 13 Bundesländern ratifiziert werden und zum 1. Juli 2012 in [X.] treten würde.

Ein Ermessensdefizit lässt sich auch nicht unabhängig vom [X.]erhältnismäßigkeitsgebot aus der Pflicht herleiten, alle ermessensrelevanten Gesichtspunkte im Sinne einer vollständigen Interessenabwägung in die Entscheidung einzubeziehen. Rechtlich begrenzt und gerichtlich überprüfbar ist die Ermessensausübung nach § 40 [X.]w[X.]fG nur, soweit sie durch den Zweck der Ermächtigung und die gesetzlichen Grenzen der Ermessensausübung gebunden wird. Die Umstände, die für die Beachtung dieser rechtlichen Grenzen relevant sind, wurden bereits in den Ausführungen zum [X.] und zur [X.]erhältnismäßigkeit erörtert. Der Zweck der Ermächtigung, den Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung des [X.] durchzusetzen, gebietet ebenfalls keine [X.]orberücksichtigung einer Entwurfsregelung, die das gerade zum Jugend- und Spielerschutz erlassene Internetverbot lockert und weitere, bis zur Rechtsänderung illegale Wettformen zulässt.

d) Entgegen der Auffassung der Revision musste das Berufungsgericht aber nicht von einer Ermessensreduzierung auf Null zulasten der Klägerin ausgehen. Umstände, deretwegen jedes Zuwarten des [X.]n rechtswidrig gewesen wäre, sind weder festgestellt noch von der Revision geltend gemacht worden. Der [X.]ortrag, das Wettangebot des [X.] schließe materiell illegale Wettformen ein, belegt noch nicht, dass auch die konkrete [X.]ermittlungstätigkeit der Klägerin materiell illegal war und nicht zumindest unter Nebenbestimmungen erlaubnisfähig gewesen wäre. Das Berufungsgericht hat auch den Begriff des intendierten Ermessens nicht verkannt, der als Rechtsfigur des allgemeinen [X.]erwaltungsverfahrensrechts revisibel ist. Ob die Untersagungsermächtigung im verfahrensgegenständlichen [X.]raum nur ein intendiertes Ermessen einräumte, ist eine revisionsrechtlich nicht zu überprüfende Frage der Auslegung dieser irrevisiblen [X.]orschrift (vgl. den in diesem [X.]erfahren ergangenen Beschluss vom 17. Oktober 2012 - B[X.]erwG 8 [X.] - Rn. 13 - juris).

3. Das Berufungsurteil beruht auf der unzutreffenden Anwendung der §§ 133, 157 BGB, § 40 [X.]w[X.]fG und § 114 Satz 2 [X.]wGO, weil es bezüglich des noch verfahrensgegenständlichen [X.]raums nicht von einer fehlerfreien Alternativbegründung getragen wird. Zur Beurteilung der Untersagung im verfahrensgegenständlichen [X.]raum stellt das angegriffene Urteil unter Ziffer 3 b seiner Entscheidungsgründe allein auf den - angenommenen - Austausch der Begründung der Untersagungsverfügung und die - vermeintliche - Rechtswidrigkeit der nachgeschobenen Erwägungen ab. Nur bezüglich des vorhergehenden [X.]raums bis zur Öffnung des [X.] für [X.] - genauer: im Oktober diesen Jahres - geht es davon aus, dass die Untersagung auf das [X.] gestützt wurde, und begründet ihre Rechtswidrigkeit mit der Erwägung, dieses sei wegen systematischer [X.]erstöße gegen die verfassungs- und unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung rechtswidrig gewesen (vgl. Ziffer 3 a der Entscheidungsgründe des Berufungsurteils).

4. Bezüglich des verfahrensgegenständlichen [X.]raums erweist das Urteil sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 [X.]wGO).

Zwar ist das Oberverwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass der Hinweis des [X.]n auf die formelle und materielle Illegalität der Wettvermittlung das [X.]erbot nicht trägt. Wie bereits dargelegt, sind die verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen an eine nachträgliche Änderung der Begründung der Untersagungsverfügung nicht erfüllt, weil sie nicht hinreichend bestimmt erklärt wurde und ein Austausch der [X.] für die [X.]ergangenheit ohnehin unzulässig wäre.

Ob indes die im angegriffenen Urteil übergangene, vom [X.]n aufrechterhaltene Begründung der Untersagung mit dem [X.] im [X.]raum vom 1. Oktober 2010 bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig war, lässt sich auf der Grundlage der Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts nicht abschließend beurteilen. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich aus den Feststellungen, die das angegriffene Urteil zur Werbung des [X.] im Jahr 2010 und darüber hinaus getroffen hat, noch keine Rechtswidrigkeit des Monopols. Die [X.] für den hier maßgeblichen [X.]raum seit Oktober 2010 belegen keine systematischen [X.]erstöße gegen § 5 GlüSt[X.] oder die verfassungs- und unionsrechtlichen Werbebeschränkungen, aus denen auf rechtlich illegitime, fiskalische Ziele des Monopols zu schließen wäre. Aus der Bezugnahme auf herausragende Sportereignisse folgt noch kein [X.]erstoß gegen die Pflicht, die Werbung zur Kanalisierung der vorhandenen Nachfrage auf sachliche Information und Aufklärung über die legalen Wettangebote zu beschränken. So darf ein herausragendes Sportereignis als Gegenstand der angebotenen Wetten benannt werden. Unzulässig ist es dagegen, in stimulierender, zur Teilnahme am Glücksspiel ermunternder oder anreizender Art und Weise auf ein solches Sportereignis Bezug zu nehmen oder die Bezugnahme mit der Ankündigung höherer oder zusätzlicher Gewinnchancen zu verknüpfen (Urteil vom 1. Juni 2011 - B[X.]erwG 8 [X.] 2.10 - [X.] 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 34). Eine Missachtung dieser Grenzen ist anhand der [X.], die das Berufungsgericht für den verfahrensgegenständlichen [X.]raum aufgeführt hat, nicht festzustellen. Insbesondere gehen Formulierungen nach dem Muster " bei [X.]" nicht über eine zulässige Information über den Gegenstand der angebotenen Wetten hinaus. Die Beurteilung der Werbeanzeige "Wochen der Entscheidung" (April 2011) und der mit [X.]ereinssignets illustrierten Anzeige "Derby-[X.]" (Januar 2012) kann dahinstehen, weil aus einem Einzelfall unzulässiger Werbung pro Jahr noch nicht auf eine rechtswidrige Zielsetzung des Monopols geschlossen werden kann.

5. Eine Sachentscheidung nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 [X.]wGO ist auf der Grundlage der vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen nicht möglich. Als Grundlage für eine abschließende Beurteilung der [X.] im verfahrensgegenständlichen [X.]raum oder gar der Rechtmäßigkeit des Monopols im Übrigen reichen sie nicht aus. Die für die [X.] seit Oktober 2010 aufgeführten [X.] stehen im Zusammenhang der Ausführungen des Berufungsurteils zum [X.]raum bis 2010 und sollen ersichtlich nur die Kontinuität bestimmter Werbestrategien während dieses Jahres und - vereinzelt - noch darüber hinaus belegen. Weitere und genauere Feststellungen waren aus der Sicht des Berufungsgerichts nicht erforderlich, weil es die Untersagung im verfahrensgegenständlichen [X.]raum aus anderen Gründen für rechtswidrig hielt. Mangels einschlägiger Feststellungen des Berufungsgerichts kann auch nicht beurteilt werden, ob das Monopol im verfahrensgegenständlichen [X.]raum unabhängig von der [X.] rechtswidrig war, etwa wegen einer gegenläufigen Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit mindestens gleich hohem Suchtpotenzial, wenn diese zur Folge hatte, dass das Monopol nicht mehr wirksam zum Erreichen der mit ihm verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziele beitragen konnte. [X.]or der erforderlichen weiteren Sachaufklärung lässt sich nicht absehen, ob und gegebenenfalls welche Zweifelsfragen zu den unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich sein werden. Derzeit besteht daher gemäß Art. 267 Abs. 3 AEU[X.] kein Anlass, das vom [X.]n angeregte [X.]orabentscheidungsersuchen an den [X.] zu richten.

Da eine abschließende Entscheidung nicht möglich ist, muss die Sache gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 [X.]wGO zur anderweitigen [X.]erhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Dieses wird bei seiner weiteren Prüfung zu berücksichtigen haben, dass sich eine [X.]erletzung der unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung auch aus Werbemaßnahmen ergeben kann, die im Rahmen einer im [X.] abgestimmten Werbestrategie unter einer gemeinsamen Dachmarke verbreitet werden (vgl. Urteil vom 20. Juni 2013 - B[X.]erwG 8 [X.] 10.12 - Rn. 40 ff.).