Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10.10.2012, Az. 6 C 13/11

Die Klägerin, eine Rundfunkanstalt des öffentlichen Rechts, wendet sich gegen Regelungen der [X.] über die Vergabe von Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten.

Durch die im Juli 2009 in [X.] getretene Zweite Verordnung zur Änderung der [X.] wurde der bislang vorrangig für militärische Anwendungen, in einem Teilbereich für Rundfunkanwendungen sowie für drahtlose Mikrofone genutzte Frequenzbereich 790 bis 862 MHz dem Festen Funkdienst, dem Mobilfunkdienst und dem Rundfunkdienst zugewiesen. In der hierauf bezogenen Nutzungsbestimmung 22 des [X.]zuweisungsplans ist festgelegt, dass die Nutzung für den Rundfunkdienst auslaufend ist. Nach der Nutzungsbestimmung 36 ist der Frequenzbereich 790 bis 862 MHz im Benehmen mit den Ländern so bald wie möglich für die mobile breitbandige [X.]versorgung zu nutzen; er dient vorrangig zur Schließung von Versorgungslücken in ländlichen Bereichen. Ferner wird bestimmt, dass der Mobilfunkdienst im Frequenzbereich 790 bis 862 MHz keine Störungen des [X.] verursachen darf. In dem Frequenznutzungsplan der [X.] mit Stand September 2009 wurde als Nutzungszweck insoweit "Drahtloser Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten" festgelegt.

Durch Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 entschied die Präsidentenkammer der [X.], die Vergabe von Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz und 1805 bis 1820 MHz mit dem bereits früher eingeleiteten Verfahren zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz zu verbinden (Teilentscheidung I). Im Hinblick auf die verbundenen Frequenzen regelt die Allgemeinverfügung des Weiteren die Anordnung des Vergabeverfahrens (Teilentscheidung II) sowie dessen Durchführung als [X.] (Teilentscheidung III). Ferner legt die Allgemeinverfügung Regelungen für die Durchführung des Vergabeverfahrens ([X.]) sowie Versteigerungsregeln fest (Teilentscheidung V). Als Teil der Vergabebedingungen werden gemäß Nr. [X.] der Allgemeinverfügung für die Frequenznutzungen im Frequenzbereich 800 MHz die in der Anlage 2 enthaltenen vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen festgelegt. Ferner wird bestimmt, dass die Frequenznutzungsbestimmungen nachträglich geändert werden können, insbesondere, wenn dies zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung oder aufgrund internationaler Harmonisierungsvereinbarungen erforderlich wird. [X.] wird hierzu ausgeführt, dass insbesondere bei den in Anlage 2 beschriebenen Frequenznutzungsbestimmungen zum 800-MHz-Bereich Änderungen zu erwarten seien, da hierzu die endgültigen Entscheidungen auf [X.] noch ausstünden. Die in Anlage 2 enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen, durch die die störungsfreie Koexistenz der Netze unterschiedlicher Betreiber des drahtlosen [X.] zum Angebot von Telekommunikationsdiensten innerhalb des [X.] 790 bis 862 MHz sowie die Koexistenz dieser Netze mit den Funkanwendungen der dazu benachbarten Frequenzbereiche sichergestellt werden soll, sehen unter anderem Strahlungsleistungsgrenzwerte sowie Anforderungen für sog. Frequenzblock-Entkopplungsmasken vor. Ferner findet sich der Hinweis, dass darüber hinaus lokal oder regional zusätzliche Maßnahmen erforderlich werden könnten; diese würden vor allem bei der standortspezifischen Festlegung der frequenztechnischen Parameter der konkreten Basisstationen des drahtlosen [X.] zum Angebot von Telekommunikationsdiensten zu berücksichtigen sein.

In der Begründung der Allgemeinverfügung wird unter anderem ausgeführt, dass hinsichtlich des [X.] (digitaler Fernsehrundfunk) alle Interferenzaspekte in [X.], auch unter Beachtung der Nutzungsbestimmung 36 der [X.] (Schutz des [X.]), sowie auf [X.] der [X.] ([X.]) hinreichend geklärt seien. Die konkrete lokale Interferenzsituation zwischen einer Basisstation des drahtlosen [X.] zum Angebot von Telekommunikationsdiensten und dem Fernsehrundfunk könne die [X.] erst bei der Festlegung der standortspezifischen frequenztechnischen Parameter für die betroffene Basisstation zugrunde legen. Da diese Interferenzsituation sehr stark von den lokalen bzw. regionalen Rahmenbedingungen, ggf. auch von [X.], abhänge, sei eine Prüfung im Einzelfall bei der Festsetzung der standortbezogenen Parameter notwendig. Die innerhalb des [X.] ([X.]) der [X.] erarbeiteten Arbeitsergebnisse, insbesondere im [X.]-Bericht 30 dokumentiert, dienten zukünftig als Basis für diese einzelfallbezogenen Betrachtungen. Dies schließe auch die Anwendung von den in diesem Bericht beschriebenen Störungslinderungsmaßnahmen ein.

Die Klägerin hat gegen die Allgemeinverfügung der [X.] vom 12. Oktober 2009, soweit diese die Anordnung der Vergabe von Frequenzen im Bereich 790 bis 862 MHz sowie die entsprechenden Frequenznutzungsbestimmungen regelt, am 3. Dezember 2009 Klage erhoben. Sie befürchtet, dass die vorgesehene Nutzung der Frequenzen im Bereich 790 bis 862 MHz für den Mobilfunk - insbesondere durch den Einsatz der für die schnelle Funkanbindung an das [X.] vorgesehenen LTE ("Long Term Evolution") - Technologie - zu Störungen der digitalen Rundfunkübertragung führen wird.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 9. Februar 2011 abgewiesen. Die angegriffenen Teile der Allgemeinverfügung verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten. Rechtlich relevante Nachteile, die sich gerade aus der in [X.] der Allgemeinverfügung angeordneten Verbindung von Vergabeverfahren für sie ergäben, habe sie nicht aufgezeigt. Die in Nr. II. getroffene Anordnung des Vergabeverfahrens berühre nur Rechte von Zuteilungspetenten für die in Rede stehenden Frequenzen. Durch die Regelungen des Vergabeverfahrens in Nr. IV. der Allgemeinverfügung einschließlich der in Nr. [X.] und Anlage 2 festgelegten vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz werde sie ebenfalls nicht in ihren Rechten verletzt. Soweit sie eine Verletzung ihres Rechts auf störungsfreie Frequenznutzung rüge, sei die Klägerin in einer solchen Rechtsposition jedenfalls nicht unmittelbar betroffen. Die von ihr befürchteten Störungen des [X.] träten - wenn überhaupt - noch nicht mit der Festlegung der Frequenznutzungsbestimmungen, sondern erst mit der Zuteilung der Frequenzen und mit ihrer Nutzung auf. Die mit der Allgemeinverfügung insoweit getroffenen Entscheidungen gingen der Zuteilung voran und beinhalteten damit noch keine Frequenznutzungsrechte. Die Frequenznutzungsbestimmungen hätten damit noch keine unmittelbare Wirkung für die späteren Frequenznutzungen, sondern dienten dazu, den Interessenten an einer Frequenznutzung eine Entscheidungsgrundlage für oder gegen die Teilnahme am Vergabeverfahren und eine Basis zur Abschätzung des wirtschaftlichen Werts der zu vergebenden Frequenzen zu verschaffen. Zwar habe ein erfolgreicher Teilnehmer am Vergabeverfahren einen Rechtsanspruch auf Zuteilung von Frequenzen zu den in der Allgemeinverfügung niedergelegten Nutzungsbedingungen. Einer Rechtsverletzung durch die in Nr. [X.]. und in Anlage 2 der Allgemeinverfügung statuierten Nutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz stehe aber entgegen, dass diese - im Gegensatz zu den Nutzungsbestimmungen für die Frequenzbereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz - ausdrücklich nur vorläufig seien.

Die Klägerin werde ferner nicht in einem auch sie schützenden subjektiven Recht auf fehlerfreie Abwägung ihrer Belange in einem Planungsprozess verletzt. Die in der Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 enthaltenen Entscheidungen würden nicht in einem förmlichen Planfeststellungsverfahren getroffen; auch fehle den § 55 Abs. 9, § 61 Abs. 1 und 4 [X.] der Charakter eines Fachplanungsgesetzes. Die Zuteilung der Frequenzen diene der Umsetzung der auf [X.] der [X.] und des Frequenznutzungsplans festgelegten planerischen Vorgaben, ohne selbst der Planungsebene zuzugehören. Die Abwägung der sich aus [X.] der vorliegenden Art ergebenden Belange sei [X.] der Frequenzplanung nach § 53 [X.] und § 54 [X.] zugewiesen. Auch unter Gesichtspunkten des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sei nicht die Annahme eines subjektiven Rechts der Klägerin auf planerische Konfliktbewältigung im Rahmen der von der [X.] nach § 61 [X.] zu treffenden Entscheidungen geboten; denn die planerischen Festlegungen unterlägen der inzidenten gerichtlichen Kontrolle in Verfahren, die sich gegen auf ihnen beruhende Verwaltungsentscheidungen wie Frequenzzuteilungen richteten.

Die vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz verletzten die Klägerin ferner nicht in ihrer [X.] aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Selbst wenn man ein hierauf gestütztes Recht der Rundfunkveranstalter auf Unterlassung solcher staatlicher Maßnahmen, die die Gefahr einer Beeinträchtigung der technischen Verbreitungsmöglichkeiten mit sich bringen, für denkbar hielte, wäre dieses nur dann berührt, wenn die befürchteten Beeinträchtigungen auf Grund ihrer Qualität oder ihres Umfangs die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung, der die [X.] diene, zu gefährden geeignet wären. Dies sei nicht schon dann der Fall, wenn auf Grund konfligierender Frequenznutzungen vorübergehend Empfangsstörungen auf einem bestimmten Übertragungsweg auftreten könnten, die durch entsprechende technische Maßnahmen vermieden oder zumindest deutlich gelindert werden könnten.

Mit der - vom Verwaltungsgericht zugelassenen - Revision macht die Klägerin geltend: Durch die Festlegung des Nutzungszwecks für die Frequenzen in Nr. [X.] der Allgemeinverfügung sowie die in Nr. [X.] und Anlage 2 festgelegten vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen werde sie in ihren Rechten auf fehlerfreie Abwägung ihrer Belange im Planungsprozess, einer störungsfreien Frequenznutzung sowie der [X.] verletzt. Das Recht auf fehlerfreie Abwägung im Planungsprozess ergebe sich aus den Vorschriften des [X.]es in Verbindung mit dem planungsrechtlichen Gebot der Konfliktbewältigung. Die Strukturierung des Verfahrens durch die Beachtung allgemeiner Grundsätze des Planungsrechts gehöre zu den Anforderungen des § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.]. Beim Frequenzplanungsrecht handele sich um eine komplexe Planungs- und Zuteilungsaufgabe in einem Feld widerstreitender Interessen. Für eine Verstärkung der Verfahrensbindung und eine Anlehnung an das Planungsrecht spreche, dass das [X.] das der Beklagten zustehende Regulierungsermessen in einer größtenteils dem Planungsrecht entlehnten Terminologie konturiert habe und davon ausgehe, dass das [X.] dem Modell des gestuften Verfahrens folge, in welchem das zu bewältigende Problem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert werde, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bildeten. Die angefochtene Allgemeinverfügung verstoße gegen den planungsrechtlichen Grundsatz der Konflikt- bzw. Problembewältigung, der auf die Frequenzplanung und -verwaltung anwendbar sei. Weder arbeite sie die Konfliktsituation im Einzelnen heraus noch enthalte sie eine angemessene "Vorstrukturierung" einer notwendigerweise offenen Entscheidungsstrategie, die auf die Bewältigung der Spannungslage von alten und neuen Nutzungen ziele. Es fehle sowohl an einer Konkretisierung des Begriffs der Störung als auch an Verfahrensregelungen für die Festsetzung standortspezifische Parameter sowie zur Beseitigung künftiger Störungen einschließlich der Festlegung von Verantwortlichkeiten und Kostentragungspflichten. Die Untersuchungen der [X.] bzw. des [X.], auf die die Beklagte stattdessen verweise, seien nicht als unabhängiges Sachverständigengutachten einzustufen und besäßen keine rechtliche Bindungswirkung. Ein Verfahrensrecht auf angemessene Bewältigung der Spannungen zwischen den hier kollidierenden Nutzungsrechten ergebe sich für die Klägerin auch aus der prozeduralen Dimension der [X.] gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; denn zur "Grundversorgung" gehöre auch die allgemeine Verbreitung der Programme mithilfe der in Betracht kommenden Übertragungswege.

Aus dem in mehreren Vorschriften des [X.]es normierten Gebot, eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung sicherzustellen, ergebe sich zudem ein Recht auf störungsfreie Frequenznutzung. Indem § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] bestimme, dass die Beklagte vor Durchführung eines Vergabeverfahrens die Frequenznutzungsbestimmungen festzulegen habe, enthalte diese Norm die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Ausprägung der Gedankens, dass [X.] effektiven Rechtsschutz erlangen können. Durch den Erlass nur vorläufiger Nutzungsbestimmungen bestehe weder für die Bieter im [X.] noch für [X.] wie die Klägerin Planungssicherheit. Effektiver Rechtsschutz werde unterlaufen. § 60 Abs. 2 [X.] gehe zudem davon aus, dass die Beklagte von den ursprünglichen Nutzungsbestimmungen nur abweichen könne, wenn neue Erkenntnisse im Nachhinein hinzuträten. Der in der Nutzungsbestimmung 36 der [X.] enthaltene Auftrag, Störungen des [X.] auszuschließen, werde durch die Beklagte in der Allgemeinverfügung nicht hinreichend konkretisiert. Auch für die Rundfunkanbieter müsse davon ausgegangen werden, dass die Entscheidung über die Nutzungsbestimmungen ihnen gegenüber potentiell bestandskräftig werden könne. Mit der Feststellung, dass die Interferenzproblematik weitgehend gelöst sei und infolgedessen allenfalls noch lokal wirkende Maßnahmen in Betracht kämen, werde zulasten der Rundfunkveranstalter weitgehend ein Verzicht auf weitere Maßnahmen - insbesondere auch über die Verantwortung für die Entstehung von Kosten für technologische Störungsminderungsmaßnahmen - ausgesprochen.

Weiter verkenne das Verwaltungsgericht die Bedeutung und Tragweite der [X.] gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese sei nicht erst dann betroffen, wenn die befürchteten Beeinträchtigungen in Qualität und Umfang die freie und öffentliche Meinungsbildung zu gefährden geeignet wären. Zur [X.] gehöre auch die Sicherstellung der notwendigen Bedingungen des Funktionierens der Rundfunkanstalt und ihrer Aufgabenerfüllung. Der Schutzbereich des Grundrechts sei daher im Hinblick auf diese Funktion weit auszulegen. Zu diesen notwendigen Bedingungen für die Funktionserfüllung gehöre auch die gesicherte technische Verbreitung der Programme. Auch wenn die Rundfunkübertragung faktisch noch nicht gestört sei, werde doch die Rundfunkplanung bereits spätestens im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung beeinträchtigt.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil.

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht zwar insoweit nicht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), als das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO zu Unrecht bejaht hat. Da die von der Vorinstanz als unbegründet abgewiesene Klage damit bereits unzulässig ist, erweist sich das Urteil aus diesem Grund zugleich jedoch als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die Klagebefugnis setzt voraus, dass der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung in eigenen Rechten verletzt zu sein, und dass nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich ist. Die Verletzung eigener Rechte muss hiernach auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des [X.] verletzt sein können (stRspr, vgl. Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 [X.] 8.01 - BVerwGE 117, 93 <95 f.> = [X.] 442.066 § 30 [X.] Nr. 1 S. 3, vom 28. November 2007 - BVerwG 6 [X.] 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 11 = [X.] 442.066 § 132 [X.] Nr. 1 und vom 26. Januar 2011 - BVerwG 6 [X.] 2.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 3, jeweils m.w.[X.]). Hiervon ausgehend ist eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch die angefochtenen Teilentscheidungen der Allgemeinverfügung der [X.] vom 12. Oktober 2009 ausgeschlossen. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung entsteht vielmehr erst mit der späteren Frequenzzuteilung im Sinne des § 55 Abs. 1 Satz 1 des [X.] ([X.]) vom 22. Juni 2004 ([X.]), das in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der [X.] vom 12. Oktober 2009 zuletzt durch Gesetz vom 29. Juli 2009 ([X.]) geändert worden war.

1. Dass die mit der [X.] der Allgemeinverfügung erfolgte Anordnung der [X.], der Frequenzzuteilung ein Vergabeverfahren vorzuschalten, keine relevanten Rechtspositionen der Klägerin verletzen kann, folgt aus dem begrenzten Regelungsgehalt dieser Anordnung. Dieser ergibt sich aus den Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage in § 55 Abs. 9 Satz 1 des [X.] in der hier noch anwendbaren, bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 3. Mai 2012 ([X.]) geltenden Fassung ([X.] a.F.; vgl. nunmehr § 55 Abs. 10 Satz 1 [X.] n.F.). Sind danach für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder sind für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt, kann die [X.] anordnen, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren auf Grund der von der [X.] festzulegenden Bedingungen nach § 61 [X.] voranzugehen hat. Als Konsequenz einer durch Frequenzbewirtschaftung zu bewältigenden [X.] (vgl. Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - BVerwGE 139, 226 Rn. 21) wandelt die Anordnung eines Vergabeverfahrens den Anspruch auf Einzelzuteilung von Frequenzen (§ 55 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 [X.] a.F.) in einen Anspruch auf chancengleiche Teilnahme am Vergabeverfahren um. Sie berührt daher die materielle Rechtsposition von Unternehmen, die einen noch nicht bestandskräftig abgelehnten Antrag auf Einzelzuteilung gestellt haben (vgl. Urteile vom 1. September 2009 - BVerwG 6 [X.] 4.09 - BVerwGE 134, 368 Rn. 17; vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - BVerwGE 139, 226 = [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 5 jeweils Rn. 13; und vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 3.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 6 Rn. 14). Auf die Rechte von Unternehmen, die sich nicht um die Zuteilung der zu vergebenden Frequenzen bewerben, sondern als [X.] wie die Klägerin lediglich Störungen durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen befürchten, kann sich die Anordnung des Vergabeverfahrens nicht auswirken.

2. Hinsichtlich des überwiegenden Teils der von der Klägerin ebenfalls angefochtenen Vergabebedingungen (Teilentscheidung IV der Allgemeinverfügung der [X.] vom 12. Oktober 2009) ist ebenfalls nicht erkennbar, inwieweit hierdurch ihre Rechte als durch die spätere Frequenznutzung möglicherweise betroffener Dritter berührt sein könnten.

Dies betrifft insbesondere die Voraussetzungen für die Zulassung zum [X.] (Nr. IV.1), die Bestimmung des sachlich und räumlich relevanten Marktes, für den die zu vergebenden Frequenzen verwendet werden dürfen (Nr. IV.2), die Grundausstattung an Frequenzen und Beschränkung der Bietrechte (Nr. IV.3), sowie schließlich auch den überwiegenden Teil der in Nr. IV.4 der Allgemeinverfügung enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen, d.h. die Befristung der Zuteilung (Nr. IV.4.3), die Konkretisierung der Versorgungs- und Netzausbauverpflichtung (Nr. [X.] und [X.]), die Berichtspflicht (Nr. IV.4.6), die Möglichkeit, die Frequenzzuteilung unter bestimmten Voraussetzungen mit einer auflösenden Bedingung zu versehen (Nr. IV.4.7) sowie der Ausschluss der Verpflichtung zur diskriminierungsfreien Zugangsgewährung (Nr. IV.4.8). Die Bestimmung, dass der drahtlose Netzzugang zum Angebot von [X.] Nutzungszweck der zur Vergabe stehenden Frequenzen in den Frequenzbereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz und 1805 bis 1829 MHz und 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz ist (Nr. [X.]), kann schon deshalb keine Rechte der Klägerin verletzen, weil sie lediglich Hinweischarakter hat, am Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung aber nicht teilnimmt. Insoweit gilt nichts anderes als in Bezug auf die Nennung des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] als Nutzungszweck in der [X.] der Allgemeinverfügung (vgl. Urteil vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 3.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 6 Rn. 39 f.).

3. Als einzige Regelung mit denkbaren Auswirkungen auf Rechtspositionen der Klägerin kommt nach dem [X.] demnach überhaupt nur die Festlegung der Frequenznutzungsbestimmungen in Nr. IV.4.2 und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung in Betracht. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung würde jedoch voraussetzen, dass nicht erst durch die nachfolgende Frequenzzuteilung, sondern bereits durch die Festlegungen in den Vergabebedingungen Inhalt und Umfang der Erlaubnis zur Nutzung der zu vergebenden Frequenzen - und damit korrespondierend eine Pflicht der Klägerin zur Duldung der hierdurch möglicherweise verursachten Störungen des [X.] - abschließend determiniert würden. Eine derartige rechtliche Wirkung ergibt sich jedoch weder aus dem konkreten Regelungsgehalt der in Nr. IV.4.2 und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung getroffenen Festlegungen (a) noch aus dem Inhalt der zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen (b).

a) Den konkreten Festlegungen in Nr. IV.4.2 und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung kann keine abschließende, für die Frequenzzuteilung verbindliche Regelung derjenigen Voraussetzungen, unter denen die Klägerin und andere [X.] rechtlich zur Duldung von durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des [X.] verpflichtet sind, entnommen werden.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die in Nr. IV.4.2. und in Anlage 2 der Allgemeinverfügung statuierten Nutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz nicht als Zusicherung einer späteren Frequenzzuteilung unter gerade diesen Bedingungen zu verstehen seien, weil es - im Gegensatz zu den Nutzungsbestimmungen für die Frequenzbereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz - an einem Bindungswillen der Behörde fehle. Diese Annahme ist das Ergebnis der tatrichterlichen Auslegung und Feststellung des [X.] des angefochtenen Bescheides der Beklagten. Es handelt sich daher um eine das Revisionsgericht grundsätzlich nach § 137 Abs. 2 VwGO bindende tatsächliche Feststellung. Ein Fall, in dem die Bindung ausnahmsweise entfällt, liegt nicht vor. Insbesondere hat die Klägerin insoweit keine den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Verfahrensrügen erhoben. Die im Einzelnen begründete Auslegung des Tatsachengerichts lässt auch keinen Rechtsirrtum oder einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen.

Im Übrigen erweist sich die Auslegung des [X.], der zufolge es in Bezug auf die in Nr. IV.4.2. und in Anlage 2 der Allgemeinverfügung geregelten Nutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz an einem Bindungswillen der Behörde und damit an einer unmittelbaren rechtlichen Wirkung zu Lasten [X.]r fehle, auch in der Sache als offensichtlich zutreffend. In der Rechtsprechung des [X.] ist geklärt, dass der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu ermitteln und dabei der objektiv erklärte [X.] maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 [X.] 19.06 - BVerwGE 126, 149 <160>). Die ausdrückliche Bezeichnung der in Anlage 2 enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen zum Frequenzbereich 790 bis 862 MHz als "vorläufig" (Nr. IV.4.2. Unterabs. 1 der Allgemeinverfügung) sowie der Hinweis, dass die Frequenznutzungsbestimmungen nachträglich geändert werden können, insbesondere, wenn dies zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung oder aufgrund internationaler Harmonisierungsvereinbarungen erforderlich wird (Nr. IV.4.2. Unterabs. 3 Satz 1), weisen einen eindeutigen Erklärungsgehalt auf, der die Annahme einer Bindungswirkung zu Lasten [X.]r ausschließt. Bestätigt wird dies durch die in den Entscheidungstenor der Allgemeinverfügung aufgenommene Erläuterung, dass insbesondere bei den in Anlage 2 beschriebenen Frequenznutzungsbestimmungen zum 800-MHz-Bereich Änderungen zu erwarten seien, da hierzu die endgültigen Entscheidungen auf [X.] noch ausstünden (Nr. IV.4.2. Unterabs. 3 Satz 2). Außerdem enthalten die in Anlage 2 enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen nochmals den Hinweis, dass darüber hinaus lokal oder regional zusätzliche Maßnahmen erforderlich werden könnten; diese würden vor allem bei der standortspezifischen Festlegung der frequenztechnischen Parameter der konkreten Basisstationen des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] zu berücksichtigen sein. Der nach alledem keinen weiteren Auslegungsspielraum eröffnende Erklärungsinhalt des [X.] wird nicht durch die in der Begründung der Allgemeinverfügung der [X.] enthaltene Aussage relativiert, dass hinsichtlich des [X.] (digitaler Fernsehrundfunk) alle Interferenzaspekte in [X.], auch unter Beachtung der Nutzungsbestimmung 36 der [X.] (Schutz des [X.]), sowie auf [X.] der [X.]EPT hinreichend geklärt seien.

b) Das Ergebnis der Auslegung der konkreten Festlegungen in Nr. IV.4.2 und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung steht im Einklang mit der sich aus den telekommunikationsrechtlichen Vergabevorschriften ergebenden Rechtslage. Dass die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen - unabhängig von dem Bindungswillen der Behörde - eine für die anschließende Frequenzzuteilung verbindliche und abschließende Regelung derjenigen Voraussetzungen enthalten, unter denen [X.] rechtlich zur Duldung von durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des [X.] verpflichtet sind, lässt sich weder der einschlägigen Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. entnehmen (aa), noch folgt dies aus einem Vertrauensschutz der erfolgreichen Bieter ([X.]), aus planungsrechtlichen Grundsätzen ([X.]), aus dem Gesichtspunkt des gestuften Verfahrens ([X.]) oder aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (ee).

aa) § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. (jetzt § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] n.F.) als maßgebliche Rechtsgrundlage für die Festlegung der Frequenznutzungsbestimmungen lässt sich nicht dahingehend auslegen, dass bereits die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen unabhängig von dem konkreten Bindungswillen der Behörde eine mit Blick auf die spätere Frequenzzuteilung abschließende und deshalb auch für [X.] verbindliche Wirkung entfalten.

Nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. bestimmt die [X.] vor Durchführung eines Vergabeverfahrens die Frequenznutzungsbestimmungen einschließlich des [X.] bei der Frequenznutzung und seiner zeitlichen Umsetzung. Im Wortlaut der Vorschrift fehlt jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass auch die Belange Dritter, die durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen gestört werden könnten, Bestandteil des normativen [X.] sind. Eher gegen diese Annahme spricht, dass § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. als möglichen Inhalt der Frequenznutzungsbestimmungen lediglich den Versorgungsgrad bei der Frequenznutzung und seine zeitliche Umsetzung benennt. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die ausschließlich öffentliche Interessen wie die Verwirklichung des gesetzlichen Zwecks, flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten (§ 1 [X.]) sowie das Regulierungsziel der Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.] betreffen [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 61 Rn. 18), nicht hingegen private Interessen einschließlich solcher von Unternehmen, die bereits Frequenzen nutzen.

Gegen die Annahme, dass die Belange möglicher [X.]r Bestandteil des [X.] des § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. sind, sprechen vor allem Zweck und Systematik der Vorschrift. Nach Satz 1 der Regelung soll mit dem Vergabeverfahren festgestellt werden, welcher oder welche der Antragsteller am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen. Dem auf eine Bestenauslese gerichteten Zweck des Vergabeverfahrens entsprechend sind Gegenstand und Reichweite der nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. zu treffenden Festlegungen begrenzt. Dass den Belangen der durch die spätere Frequenznutzung betroffenen [X.] nach der gesetzlichen Systematik erst auf der nachfolgenden Entscheidungsebene der Frequenzzuteilung Rechnung zu tragen ist, wird durch § 61 Abs. 1 Satz 3 [X.] verdeutlicht, dem zufolge die Zuteilung der Frequenzen "nach § 55" erfolgt, nachdem das Vergabeverfahren nach Satz 1 durchgeführt worden ist. Unabhängig von der vorherigen Durchführung des Vergabeverfahrens müssen demnach in jedem Fall die in § 55 [X.] normierten Voraussetzungen, zu denen insbesondere die Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen (§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 [X.]) und die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Frequenznutzung (§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 [X.]) gehören, gegeben sein, bevor Frequenzen zugeteilt werden. Der Berücksichtigung der Belange Dritter im Rahmen des [X.] steht aus systematischer Sicht nicht § 60 Abs. 2 Satz 2 [X.] entgegen; denn die dort eingeschränkt geregelte Möglichkeit einer nachträglichen Änderung von Art und Umfang der Frequenznutzung bezieht sich nur auf solche Fälle, in denen "nach der Frequenzzuteilung" festgestellt wird, dass aufgrund einer erhöhten Nutzung des Frequenzspektrums erhebliche Einschränkungen der Frequenznutzung auftreten oder dass aufgrund einer Weiterentwicklung der Technik erhebliche Effizienzsteigerungen möglich sind. Geht es demgegenüber - wie hier - um solche Änderungen der Frequenznutzungsbestimmungen, die sich zwar nach dem Wirksamwerden der Vergabeanordnung, aber vor dem Erlass der Frequenzzuteilungen ergeben und deshalb zusätzliche Vorgaben bei der erstmaligen Ausgestaltung der jeweiligen Frequenzzuteilungen nach § 55 [X.] ermöglichen sollen, kommt die Vorschrift nicht zur Anwendung. Soweit § 61 Abs. 7 [X.] a.F. bestimmt, dass Verpflichtungen, die Antragsteller im Laufe eines Versteigerungs- oder Ausschreibungsverfahrens eingegangen sind, Bestandteile der Frequenzzuteilung werden, ist zwar von einer unmittelbaren rechtsgestaltenden Wirkung der gemäß § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. festgelegten Vergabebedingungen für die spätere Frequenznutzung der erfolgreichen Bieter auszugehen. Diese rechtsgestaltende Wirkung besteht jedoch nur in dem Umfang, in dem die [X.] von ihrer gesetzlichen Befugnis, vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmte Festlegungen zu treffen, tatsächlich Gebrauch macht.

Die fehlende Regelungswirkung der nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. festzulegenden Frequenznutzungsbestimmungen gegenüber [X.]n wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (vgl. BTDrucks 15/2316 [X.]) wird zu der - damals noch als § 59 bezeichneten - Vorschrift im Wesentlichen ausgeführt, dass die Regelung das Vergabeverfahren konkretisiere, welches die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post ("[X.]") in Fällen der Frequenzknappheit der Zuteilung voranstellen könne. Das in Absatz 4 benannte Auswahlkriterium der Effizienz der Frequenznutzung sei sachgerecht, weil es der in bestimmten Frequenzbereichen bestehenden Knappheit von Übertragungskapazität Rechnung trage. Die vor dem Vergabeverfahren festzulegenden Zulassungsbedingungen und Verfahrensregelungen gewährleisteten ein diskriminierungsfreies Verfahren. Dem Gesetzgeber standen danach bei der Konzeption der Regelung lediglich die Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung sowie die Ausgestaltung eines diskriminierungsfreien Vergabeverfahrens, nicht jedoch der Schutz Dritter vor Störungen durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen vor Augen.

Klarzustellen ist in diesem Zusammenhang, dass die in dem Urteil vom 22. Juni 2011 (BVerwG 6 [X.] 40.10 - [X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 20) enthaltene Erwägung des [X.]s, die Systematik und der Zweck des Gesetzes geböten es, die subjektive Frequenzzuteilungsvoraussetzung des § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 [X.] bereits bei der Aufstellung der Mindestvoraussetzungen für die Zulassung zum Vergabeverfahren zu berücksichtigen, weil sich nur so vermeiden lasse, dass ein Bewerber zunächst das Vergabeverfahren durchläuft, um dann nach Erhalt des Zuschlages bei der Zuteilung der Frequenzen an der genannten Zuteilungsvoraussetzung zu scheitern, nicht dahingehend verallgemeinert werden kann, dass [X.] im Rahmen der Frequenzzuteilung zu berücksichtigenden Belange einschließlich der Interessen potenziell [X.]r bereits im Rahmen der vor der Durchführung eines Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] 2004 zu treffenden Festlegungen abschließend Rechnung zu tragen ist. In der zitierten Entscheidung hat der [X.] lediglich festgestellt, dass die Vergabebedingung unter Nr. IV.1.3 der Allgemeinverfügung, der zufolge die Voraussetzungen für die Zulassung zum [X.] nach näherer Maßgabe der Anlage 5 zur Allgemeinverfügung dargelegt werden müssen, in Einklang mit ihrer gesetzlichen Grundlage in § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 [X.] a.F. steht und deshalb von der [X.] ohne Rechtsverstoß erlassen werden durfte. Ob die Behörde gesetzlich verpflichtet ist, sämtlichen im Rahmen der späteren Frequenzzuteilung zu berücksichtigenden Belangen einschließlich der Interessen potenziell [X.]r bereits im Rahmen der vor der Durchführung eines Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. zu treffenden Festlegungen abschließend Rechnung zu tragen, hatte der [X.] nicht zu entscheiden.

[X.]) Auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes der erfolgreichen Bieter lässt sich die Annahme einer Regelungswirkung der nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. festzulegenden Frequenznutzungsbestimmungen gegenüber [X.]n ebenfalls nicht stützen. Das Vertrauen auf die abschließende rechtsgestaltende Wirkung der Frequenznutzungsbestimmungen ist nur schutzwürdig, soweit diese die Versorgungsverpflichtung betreffen. Hinsichtlich derjenigen Festlegungen, die den Schutz betroffener Dritter vor Störungen durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen angehen, besteht keine tatsächliche Grundlage für ein Vertrauen darauf, dass die Frequenzzuteilung ohne die Auferlegung weiterer Schutzvorkehrungen erfolgt. Das Risiko, dass sich die erfolgreichen Bieter im späteren Frequenzzuteilungsverfahren auf Vertrauensschutz berufen, falls die ersteigerten Frequenzen infolge der nachträglichen Anordnungen von Schutzmaßnahmen durch die [X.] nicht so genutzt werden können wie ursprünglich beabsichtigt, betrifft ausschließlich das Verhältnis zwischen den erfolgreichen [X.] und der [X.]. Es kann keinen Ausschluss von Einwendungen Dritter, die Beeinträchtigungen durch die Frequenznutzung geltend machen, im Rahmen des nachfolgenden Verfahrens über die Frequenzzuteilung rechtfertigen. Dies ergibt sich schon aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) und des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG). Durch einen Bescheid potentiell betroffene Dritte müssen hinreichend deutlich erkennen können, welche Anfechtungslast ihnen durch den Bescheid aufgebürdet wird (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 [X.] 65.82 - BVerwGE 72, 300 <305>). Der Wortlaut des § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. enthält jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, dass Dritte damit rechnen müssen, durch die Nichtanfechtung der auf dieser Rechtsgrundlage ergehenden Entscheidungen der [X.] ihre Abwehransprüche für das nachfolgende Frequenzzuteilungsverfahren zu verlieren. Ein Einwendungsausschluss auch mit Wirkung für nachfolgende Verwaltungsentscheidungen und sich etwa anschließende Gerichtsverfahren würde zudem nur dann den Anforderungen des Rechts auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) gerecht werden, wenn der Betroffene im Verwaltungsverfahren die Möglichkeit hat, alle erheblichen Einwände vorzubringen (vgl. Kallerhoff, in: [X.]/Bonk/Sachs, [X.], 7. Aufl. 2008, § 26 Rn. 54). Diese Möglichkeit ist indes nach der gesetzlichen Ausgestaltung des der Vergabeanordnung vorausgehenden Verwaltungsverfahrens, das in § 55 Abs. 9 Satz 2 [X.] a.F. lediglich eine Anhörung der "betroffenen [X.]" vorsieht, nicht gewährleistet.

[X.]) Dass die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens festgelegten Frequenznutzungsbestimmungen nach der gesetzlichen Konzeption eine für die anschließende Frequenzzuteilung verbindliche und abschließende Regelung derjenigen Voraussetzungen enthalten, unter denen [X.] rechtlich zur Duldung von durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des [X.] verpflichtet sind, lässt sich ferner nicht mit dem Hinweis auf planungsrechtliche Grundsätze begründen. Die Anordnung der [X.], der Frequenzzuteilung ein Vergabeverfahren vorzuschalten, hat nicht zur Folge dass in planungsähnlicher Weise alle öffentlichen und privaten Belange im Hinblick auf die spätere Frequenzzuteilung abzuwägen wären mit der Folge einer auch [X.] erfassenden rechtlichen Bindung.

Die gesetzlichen Grundlagen für die streitgegenständlichen Anordnungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.]s und über die Festlegung von Vergabebedingungen einschließlich der Frequenznutzungsbestimmungen enthalten weder eine ausdrückliche Planungsermächtigung noch sonstige Anhaltspunkte für einen planerischen [X.]harakter dieser Entscheidungen. Nach § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] a.F. kann die [X.] unbeschadet des Absatzes 5 anordnen, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren auf Grund der von der [X.] festzulegenden Bedingungen nach § 61 voranzugehen hat, wenn für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt sind. Die Vorschrift eröffnet der [X.] ein Ermessen, das bei bestehender Frequenzknappheit nach der Rechtsprechung des [X.]s infolge der [X.] (Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG) gegenüber der Gesamtheit der Zuteilungspetenten wie auch des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbotes (Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2, Art. 7 Abs. 3 der [X.]) regelmäßig im Sinne des Erlasses einer Vergabeanordnung vorgeprägt ist (vgl. Urteile vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 3.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 6 Rn. 35 und vom 26. Januar 2011 - BVerwG 6 [X.] 2.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 3 Rn. 25). Demgemäß bedarf es ausdrücklicher Ermessenserwägungen nicht im Regel-, sondern nur im Ausnahmefall (Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - BVerwGE 139, 226 = [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 5 jeweils Rn. 23). Dies schließt die Annahme eines umfassenden Planungsermessens aus.

Bei der gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. vorzunehmenden Bestimmung der Durchführung des Vergabeverfahrens als [X.] oder als Ausschreibungsverfahren steht der [X.] nach der Rechtsprechung des [X.]s kein Ermessen zu, denn nach § 61 Abs. 2 Satz 1 [X.] 2004 ist grundsätzlich das [X.] durchzuführen, falls dieses Verfahren nicht ausnahmsweise ungeeignet zur Erreichung der [X.] ist. Allerdings ist im Hinblick auf diese Bewertung - auf der Tatbestandsseite der Norm - ein Beurteilungsspielraum der [X.] anzuerkennen, der sich aus der Notwendigkeit rechtfertigt, zur Bestimmung der Geeignetheit bzw. Ungeeignetheit des [X.]s in eine komplexe Abwägung der [X.] einzutreten, was die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einschließt (s. Urteile vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 5.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 7 Rn. 12 und vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - BVerwGE 139, 226 = [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 5 jeweils Rn. 27 m.w.[X.]). Der Hinweis des [X.]s auf das Erfordernis einer "komplexen Abwägung" der [X.], die "die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einschließt", ist indes nicht etwa so zu verstehen, dass bei der gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. vorzunehmenden Bestimmung der Durchführung des Vergabeverfahrens alle durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen einer umfassenden Planungsentscheidung abzuwägen wären. Vielmehr sind in die Entscheidung lediglich solche Belange einzustellen, die sich auf die Frage der Geeignetheit des [X.]s beziehen.

§ 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. als Rechtsgrundlage für die Festlegung der Vergabebedingungen enthält ebenfalls keinen Anhaltspunkt für einen planerischen [X.]harakter dieser Entscheidung. Danach "bestimmt" die [X.] vor Durchführung eines Vergabeverfahrens u.a. die von den Antragstellern zu erfüllenden fachlichen und sachlichen Mindestvoraussetzungen für die Zulassung zum Vergabeverfahren, den sachlich und räumlich relevanten Markt, für den die zu vergebenden Frequenzen unter Beachtung des Frequenznutzungsplanes verwendet werden dürfen, sowie die Frequenznutzungsbestimmungen. Nach der Rechtsprechung des [X.]s bringt das Gesetz mit diesem Bestimmungsrecht zum Ausdruck, dass der Behörde bei der Festlegung dieser Vergabebedingungen - nicht auf der Tatbestandsseite, sondern auf der Rechtsfolgenseite der Norm - ein Ausgestaltungsspielraum zusteht, der einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die gerichtliche Kontrolle ist demgemäß darauf beschränkt, ob die [X.] - von der Einhaltung der Verfahrensbestimmungen abgesehen - von einem richtigen Verständnis der gesetzlichen Begriffe ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend in den Blick genommen hat und bei der eigentlichen Bewertung im Hinblick auf die in § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. ausdrücklich hervorgehobenen Kriterien widerspruchsfrei und plausibel argumentiert und insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat (Urteil vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 40.10 - [X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 15; im [X.] an Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - BVerwGE 139, 226 = [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 5 jeweils Rn. 37 f., zu den [X.] gemäß § 61 Abs. 5 [X.]). Auch insoweit hat der [X.] zwar ausdrücklich eine "komplexe Gesamtabwägung" für erforderlich gehalten (Urteil vom 23. März 2011 a.a.[X.] Rn. 37). Die einzustellenden Belange sind indes - wie bei der Vergabeanordnung und der Anordnung des [X.]s - durch Inhalt und Zweck der Entscheidung begrenzt. Wie bereits ausgeführt, soll mit dem Vergabeverfahren nach § 61 Abs. 4 Satz 1 [X.] a.F. festgestellt werden, welcher oder welche der Antragsteller am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen. [X.] sind daher nur solche privaten und öffentlichen Belange, die von der Entscheidung, inwieweit eine (weitere) Verengung des Zugangsanspruchs der Zuteilungsbewerber durch die Festlegung von Vergabebedingungen in Betracht kommt, berührt werden. Sonstige Belange einschließlich des Interesses Dritter, von Störungen durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen verschont zu bleiben, sind hierbei nicht erfasst.

Gegen die Annahme, die nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. von der [X.] zu treffenden Anordnungen unterlägen planungsrechtlichen Grundsätzen, spricht vor allem die Gesetzessystematik. Eine Entscheidung über die Durchführung eines Vergabeverfahrens und gegebenenfalls hieran anschließend über die Auswahl des [X.]s sowie über die Festlegung von Vergabebedingungen kommt von vornherein nur dann in Betracht, wenn gemäß § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] a.F. für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt sind. Fehlt es an einer solchen [X.], erfolgt die Frequenzzuteilung ohne Vergabeverfahren im Wege der Allgemeinzuteilung (Art. 55 Abs. 2 [X.] a.F.) oder Einzelzuteilung (Art. 55 Abs. 3 und 4 [X.] a.F.). Ein sachlicher Grund dafür, weshalb die planerische Bewältigung von Konflikten zwischen unterschiedlichen Frequenznutzungen damit letztlich von einem "Trägerverfahren" abhängen soll, das nur im Fall eines Nachfrageüberhangs in Bezug auf die zu vergebenden Frequenzen zur Anwendung kommt, ist nicht erkennbar. Dies gilt umso mehr, als die telekommunikationsrechtliche Frequenzordnung mit dem [X.] (§ 53 [X.] a.F.) und dem Frequenznutzungsplan (§ 54 [X.] a.F.) planerische Instrumente bereitstellt, in deren Rahmen eine Bewältigung der Konflikte zwischen unterschiedlichen Frequenznutzungen und eine Abwägung der öffentlichen und privaten Belange möglich und geboten ist.

Auch aus den einschlägigen Verfahrensvorschriften ergeben sich keine hinreichend deutlichen Hinweise auf einen planerischen [X.]harakter der nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Entscheidungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.]s und über die Festlegung von Vergabebedingungen. Die Beteiligungsvorschriften der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung ([X.]) beziehen sich auf die Aufstellung des [X.] nach § 54 [X.] a.F. und sind auf die Anordnungen nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. nicht übertragbar. Aus dem Erfordernis einer Anhörung der "betroffenen [X.]" gem. § 55 Abs. 9 Satz 2 bzw. § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. folgt nicht, dass die im Rahmen der Anhörung geltend gemachten Belange zum Gegenstand einer planerischen Abwägungsentscheidung gemacht werden müssten. Selbst wenn vieles dafür sprechen mag, den Kreis der Anhörungsberechtigten weit zu ziehen (vgl. [X.], in: [X.] Kommentar zum [X.], 2. Aufl. 2009, § 53 Rn. 14, § 55 Rn. 53, § 61 Rn. 13), fehlt es jedenfalls an dem für Planungsverfahren charakteristischen Element einer umfassenden, formalisierten Öffentlichkeitsbeteiligung. Auch die sonstigen Modalitäten des Zustandekommens der nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Entscheidungen der [X.] deuten nicht auf eine planerische Entscheidung hin. Dass diese Entscheidungen von der [X.] in der besonderen Besetzung mit dem Präsidenten der Behörde als Vorsitzendem und den beiden Vizepräsidenten als beisitzenden Mitgliedern (§ 132 Abs. 3 Satz 1 [X.]) zu treffen und damit qualitativ besonders hervorgehoben sind (vgl. Urteil vom 1. September 2009 - BVerwG 6 [X.] 4.09 - BVerwGE 134, 368 = [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 1 jeweils Rn. 24), ist für sich genommen kein ausreichender Anknüpfungspunkt für die Annahme, dass der Gesetzgeber der Behörde auch die Befugnis übertragen hat, im Rahmen der genannten Entscheidungen die der späteren Nutzung der zu vergebenden Frequenzen entgegenstehenden privaten und öffentlichen Belange mit den für diese Nutzung geltend gemachten Belangen in einem Akt planender Gestaltung durch Abwägung zum Ausgleich zu bringen oder erforderlichenfalls zu überwinden.

Ein planungsähnlicher [X.]harakter der nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Entscheidungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.]s und über die Festlegung von Vergabebedingungen folgt auch nicht unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG). Zwar ergibt sich nach ständiger Rechtsprechung des [X.] unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung unmittelbar aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung das Gebot, alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (vgl. Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 [X.] 21.74 - BVerwGE 48, 56 <63> und vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 [X.] 79.76 - BVerwGE 56, 110 <116 f., 122 f.>). Das Gebot der Problem- bzw. Konfliktbewältigung im Rahmen einer umfassenden Abwägung aller von einer Planung berührten öffentlichen und privaten Belange, setzt jedoch eine entsprechende planerische Gestaltungsfreiheit der zuständigen Behörde voraus. Eine dahingehende [X.] muss sich den gesetzlichen Regelungen, die der zu treffenden Entscheidung zugrunde liegen, ausdrücklich oder zumindest im Wege der Auslegung entnehmen lassen. Wie ausgeführt, fehlt es hieran jedoch in Bezug auf die hier maßgeblichen Regelungen der § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. In besonders gelagerten Ausnahmefällen kann sich zwar auch ohne gesetzliche Regelung einer [X.] unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip bzw. aus Gründen des Grundrechtsschutzes für eine Behörde das Gebot ergeben, eine planerische Entscheidung zu treffen, bei der alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind (vgl. etwa [X.], Urteil vom 27. März 2009 - 2 B 8.08 - juris Rn. 48, 68 zu dem singulären Fall der militärischen Fortnutzung eines ehemals von den [X.] [X.] genutzten Geländes als Truppenübungs- und Luft-Boden-Schießplatz durch die [X.]). Eine solche Konstellation liegt hier indes fern. Bei der Frequenzordnung handelt es sich um ein vom Gesetzgeber detailliert ausgestaltetes Rechtsgebiet. Die materiellen und formellen Voraussetzungen der in § 52 [X.] genannten Handlungsformen der Frequenzordnung sind den folgenden Bestimmungen im Einzelnen zu entnehmen. Dabei sieht das Gesetz neben der Allgemein- und Einzelzuteilung der Frequenzen (§ 55 Abs. 2 bzw. Abs. 3 und 4 [X.]) mit dem [X.] (§ 53 [X.]) und dem Frequenznutzungsplan (§ 54 [X.]) planerische Entscheidungen ausdrücklich vor. Es besteht daher kein rechtsstaatliches oder grundrechtliches Bedürfnis - und mangels Regelungslücke insbesondere auch keine Kompetenz -, kraft richterrechtlicher Rechtsfortbildung eine weitere Planungsebene zu schaffen und diese dem Vergabeverfahren zuzuordnen, das der Zuteilung von Frequenzen in einer [X.] nach § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. vorangehen kann.

Das Erfordernis einer planerischen Abwägung der der späteren Nutzung der zu vergebenden Frequenzen entgegenstehenden privaten und öffentlichen Belange im Rahmen der nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Entscheidungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.]s und über die Festlegung von Vergabebedingungen folgt schließlich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus einer "prozeduralen Dimension der Rundfunkfreiheit" gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Selbst wenn zur "Grundversorgung" auch die allgemeine Verbreitung der Programme mit Hilfe der in Betracht kommenden Übertragungswege gehören mag, ist schlechthin nicht erkennbar, weshalb es der Schutz der Rundfunkfreiheit gebieten soll, möglichen Konflikten mit den Belangen der Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts zusätzlich durch eine Abwägung auf [X.] der Entscheidungen nach § 55 Abs. 9 und § 61 [X.] a.F. Rechnung zu tragen, wenn das [X.] eine entsprechende Berücksichtigungspflicht bereits im Rahmen der Frequenzplanung nach § 53 und § 54 [X.] ausdrücklich vorsieht und zudem Frequenzzuteilungen nach § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 [X.] unterbleiben müssen, wenn die Verträglichkeit mit den Frequenznutzungen durch den Rundfunkdienst nicht gegeben ist.

[X.]) Bindungswirkung gegenüber [X.]n erlangen die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen ferner nicht aufgrund des in dem bereits erwähnten Urteil des [X.]s vom 1. September 2009 (a.a.[X.] Rn. 25) hervorgehobenen Umstands, dass das [X.] dem "Modell des gestuften Verfahrens" folgt, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das "sachliche Fundament" für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden.

In der genannten Entscheidung hatte der [X.] die Frage zu klären, ob die nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Anordnungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.]s und über die Festlegung von Vergabebedingungen selbstständig anfechtbar sind oder es sich um bloße unselbstständige Verfahrenshandlungen im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO handelt. Diese Frage hat der [X.] aufgrund einer "Gesamtschau" der besonderen Verfahrensvorschriften in §§ 132 [X.] ff. (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] S. 375 Rn. 23) und im Hinblick darauf, dass der Gesetzgeber diese (Zwischen-)Entscheidungen der [X.] zugleich qualitativ höherwertig ausgestaltet hat als die abschließende Sachentscheidung, die Frequenzzuteilung, die außerhalb des [X.]verfahrens erfolgt (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] Rn. 24), im Sinne der ersten Alternative beantwortet. Als weiteres Argument für seine Bewertung hat der [X.] angeführt, dass die genannten [X.]entscheidungen sich sämtlich nicht in einer reinen Förderung des Vergabeverfahrens erschöpfen, sondern in unterschiedlichem Ausmaß darüber hinausgehende materiell-rechtliche Wirkungen entfalten. Auch vor diesem Hintergrund folge das Gesetz insofern nicht dem Modell der [X.], wie es dem § 44a Satz 1 VwGO zugrunde liege, sondern dem Modell des gestuften Verfahrens, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] S. 376 Rn. 25). Zu den erwähnten materiell-rechtlichen Wirkungen hat der [X.] an anderer Stelle der zitierten Entscheidung - im Zusammenhang mit der Klagebefugnis - ausgeführt, dass die in § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] a.F. vorgesehene Vergabeanordnung ebenso wie die Entscheidung über die Art des Verfahrens (§ 61 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 [X.] a.F.) und die Festlegung der Vergabebedingungen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2, Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F.) die materielle Rechtsposition der Zuteilungspetenten berühren (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] S. 373 Rn. 16 f., 19).

Die Annahme, dass die nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. ergehende Festlegung von Vergabebedingungen - ebenso wie die [X.]entscheidungen über die Durchführung des Vergabeverfahrens und die Auswahl des [X.]s - nicht nur gegenüber den Zuteilungspetenten in Bestandskraft erwächst, sondern unabhängig von den konkret getroffenen Festlegungen auch Dritte in der Weise bindet, dass diese im Rahmen der nachfolgenden Verfahrensschritte mit der Geltendmachung von weiter gehenden Schutzansprüchen gegen die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen ausgeschlossen sind, kann auf diese Erwägungen indes schon deshalb nicht gestützt werden, weil - wie ausgeführt - lediglich die Belange der Zuteilungspetenten zum gesetzlichen [X.] gehören. Die in § 55 Abs. 5 Satz 1 [X.] a.F. detailliert geregelten Zuteilungsvoraussetzungen werden in § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F., der Rechtsgrundlage für die Vergabebedingungen, nicht abgebildet.

ee) Die Annahme, dass die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen unabhängig von dem Bindungswillen der Behörde eine für die anschließende Frequenzzuteilung verbindliche und abschließende Regelung derjenigen Voraussetzungen enthalten, unter denen [X.] rechtlich zur Duldung von durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des [X.] verpflichtet sind, lässt sich schließlich nicht mit dem Erfordernis des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) begründen.

Zwar bestehen gegen den [X.] (§ 53 [X.] a.F.) und den Frequenznutzungsplan (§ 54 [X.] a.F.) keine oder nur sehr eingeschränkte Rechtsschutzmöglichkeiten. Der als Rechtsverordnung der Bundesregierung erlassene [X.] wird als Bundesrecht nicht vom Anwendungsbereich der Normenkontrolle nach § 47 VwGO erfasst und kann daher [X.]falls mit der Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) unmittelbar angegriffen werden. Auch gegen den Frequenznutzungsplan besteht kein unmittelbarer Rechtsschutz. Nach wohl überwiegender Ansicht handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand März 2007, § 54 Rn. 8, [X.], in: [X.], Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 2 D., Rn. 55; [X.], in: Beck[X.], § 54 Rn. 2, 3, 33; vgl. auch die Begründungen der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung - [X.] 118/01 S. 5 - sowie des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zur Neufassung des § 54 [X.] - BTDrucks 17/5707 S. 72 -). Selbst wenn es sich bei dem Frequenznutzungsplan nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine quasi-dingliche Allgemeinverfügung (vgl. Ladeur, [X.]R 2002, 181, 189) oder um eine Rechtsform eigener Art [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 54 Rn. 11 ff.) handeln sollte, hätte die eingeschränkte Bindungswirkung nicht zur Folge, dass der Frequenznutzungsplan unmittelbar angefochten werden könnte [X.]/[X.], a.a.[X.] Rn. 15, unter Hinweis auf [X.] 118/01, [X.] zu § 6).

Sowohl der [X.] als auch der Frequenznutzungsplan können aber im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Verfahren gegen [X.] nach § 55 [X.] inzident überprüft werden. Dies ergibt sich aus § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 [X.] a.F., dem zufolge Frequenzen zugeteilt werden, wenn sie - neben anderen Voraussetzungen - für die vorgesehene Nutzung im Frequenznutzungsplan ausgewiesen sind, sowie aus § 55 Abs. 1 Satz 3 [X.] a.F., wonach die Frequenzzuteilung u.a. zweckgebunden nach Maßgabe des Frequenznutzungsplanes erfolgt. Ist der Frequenznutzungsplan abwägungsfehlerhaft, was im Rahmen der [X.] inzident überprüft werden kann, fehlt es an der erforderlichen planerischen Grundlage. Ebenso wie ein [X.]r mit der Klage gegen die Baugenehmigung geltend machen kann, durch das rechtswidrige Unterbleiben eines Planfeststellungsverfahrens in seiner materiellen Rechtsposition beeinträchtigt zu sein, können die möglicherweise von Störungen betroffenen [X.] mit der Klage gegen die einzelnen Frequenzzuteilungsbescheide geltend machen, dass ihnen die planerische Abwägung ihrer der Nutzung der zur vergebenden Frequenzen entgegenstehenden Belange versagt geblieben ist.

Auch im Übrigen ist der Rechtsschutz [X.]r nach der Konzeption des Gesetzes in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise dadurch gewährleistet, dass jede Frequenznutzung, soweit im Gesetz nichts anderes geregelt ist, nach § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] einer vorherigen Frequenzzuteilung bedarf, die zum Gegenstand einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gemacht werden kann. [X.] können sich hierbei in der Regel auf die in § 55 Abs. 5 Satz 1 [X.] a.F. geregelten Frequenzzuteilungsvoraussetzungen als drittschützende Normen berufen. Soweit Frequenzen nach § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 [X.] a.F. zugeteilt werden, wenn sie verfügbar sind, kann gegebenenfalls ein Dritter geltend machen, dass eine zu seinen Gunsten erfolgte Zuteilungsentscheidung in Bezug auf die zu vergebenden Frequenzen bisher nicht wirksam widerrufen sei. Drittschützende Wirkung kommt jedenfalls im Ansatz auch der in § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 [X.] geregelten Zuteilungsvoraussetzung der Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen zu. Ob "Verträglichkeit" im Sinne dieser Vorschrift "[X.]" bedeutet oder vielmehr - wofür vieles spricht - das Ergebnis eines Ausgleichs zwischen den Belangen der effizienten und störungsfreien Frequenznutzung ist, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Vertiefung.