Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10.10.2012, Az. 6 C 2/12

Die Klägerin wendet sich gegen Regelungen der [X.] über die Vergabe von Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von [X.]. Sie betreibt in [X.] [X.], über die sie Free- und Pay-TV-Angebote verbreitet und den [X.]-Zugang ermöglicht.

Durch die im Juli 2009 in [X.] getretene Zweite Verordnung zur Änderung der [X.] wurde der bislang vorrangig für militärische Anwendungen, in einem Teilbereich für Rundfunkanwendungen sowie für drahtlose Mikrofone genutzte Frequenzbereich 790 bis 862 MHz dem Festen Funkdienst, dem Mobilfunkdienst und dem Rundfunkdienst zugewiesen. In der hierauf bezogenen Nutzungsbestimmung 22 des [X.]zuweisungsplans ist festgelegt, dass die Nutzung für den Rundfunkdienst auslaufend ist. Nach der Nutzungsbestimmung 36 ist der Frequenzbereich 790 bis 862 MHz im Benehmen mit den Ländern so bald wie möglich für die mobile breitbandige [X.]versorgung zu nutzen; er dient vorrangig zur Schließung von Versorgungslücken in ländlichen Bereichen. Ferner wird bestimmt, dass der Mobilfunkdienst im Frequenzbereich 790 bis 862 MHz keine Störungen des [X.] verursachen darf. In dem Frequenznutzungsplan der [X.] mit Stand September 2009 wurde als Nutzungszweck insoweit "Drahtloser Netzzugang zum Angebot von [X.]" festgelegt.

Durch Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 entschied die Präsidentenkammer der [X.], die Vergabe von Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von [X.] in den Bereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz und 1805 bis 1820 MHz mit dem bereits früher eingeleiteten Verfahren zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz zu verbinden (Teilentscheidung I). Im Hinblick auf die verbundenen Frequenzen regelt die Allgemeinverfügung des Weiteren die Anordnung des Vergabeverfahrens (Teilentscheidung II) sowie dessen Durchführung als Versteigerungsverfahren (Teilentscheidung III). Ferner legt die Allgemeinverfügung Regelungen für die Durchführung des Vergabeverfahrens ([X.]) sowie Versteigerungsregeln fest (Teilentscheidung V). Als Teil der Vergabebedingungen werden gemäß Nr. [X.] der Allgemeinverfügung für die Frequenznutzungen im Frequenzbereich 800 MHz die in der Anlage 2 enthaltenen vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen festgelegt. Ferner wird bestimmt, dass die Frequenznutzungsbestimmungen nachträglich geändert werden können, insbesondere, wenn dies zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung oder aufgrund internationaler Harmonisierungsvereinbarungen erforderlich wird. [X.] wird hierzu ausgeführt, dass insbesondere bei den in Anlage 2 beschriebenen Frequenznutzungsbestimmungen zum 800-[X.]Bereich Änderungen zu erwarten seien, da hierzu die endgültigen Entscheidungen auf [X.] noch ausstünden. Die in Anlage 2 enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen, durch die die störungsfreie Koexistenz der Netze unterschiedlicher Betreiber des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] innerhalb des [X.] 790 - 862 MHz sowie die Koexistenz dieser Netze mit den Funkanwendungen der dazu benachbarten Frequenzbereiche sichergestellt werden soll, sehen unter anderem Strahlungsleistungsgrenzwerte sowie Anforderungen für sog. Frequenzblock-Entkopplungsmasken vor. Ferner findet sich der Hinweis, dass darüber hinaus lokal oder regional zusätzliche Maßnahmen erforderlich werden könnten; diese würden vor allem bei der standortspezifischen Festlegung der frequenztechnischen Parameter der konkreten Basisstationen des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] zu berücksichtigen sein.

In der Begründung der Allgemeinverfügung wird unter anderem ausgeführt, dass hinsichtlich des [X.] (digitaler Fernsehrundfunk) alle Interferenzaspekte in [X.], auch unter Beachtung der Nutzungsbestimmung 36 der [X.] (Schutz des [X.]), sowie auf [X.] der [X.] ([X.]) hinreichend geklärt seien. Die konkrete lokale Interferenzsituation zwischen einer Basisstation des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] und dem Fernsehrundfunk könne die [X.] erst bei der Festlegung der standortspezifischen frequenztechnischen Parameter für die betroffene Basisstation zugrunde legen. Da diese Interferenzsituation sehr stark von den lokalen bzw. regionalen Rahmenbedingungen, ggf. auch von [X.], abhänge, sei eine Prüfung im Einzelfall bei der Festsetzung der standortbezogenen Parameter notwendig. Die innerhalb des [X.] ([X.]) der [X.] erarbeiteten Arbeitsergebnisse, insbesondere im [X.] -Bericht 30 dokumentiert, dienten zukünftig als Basis für diese einzelfallbezogenen Betrachtungen. Dies schließe auch die Anwendung von den in diesem Bericht beschriebenen Störungslinderungsmaßnahmen ein. Hinsichtlich der möglichen Interferenzen zwischen Anwendungen des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] und Frequenznutzungen in und längs von Leitern sei zu beachten, dass [X.]e Anwendungen keine Frequenznutzungen darstellten, die einem Funkdienst im Sinne der Definition im Artikel 1 der Vollzugsordnung für den Funkdienst der [X.] ([X.]) bzw. den Funkdienstedefinitionen in der [X.] zugeordnet werden könnten. Diese Frequenznutzungen unterlägen nicht dem [X.], sondern für die betroffenen Geräte, z.B. Kabelmodems und Set-Top-Boxen, gälten die entsprechenden Standards im Rahmen des Gesetzes über die elektromagnetische Verträglichkeit von Betriebsmitteln ([X.]). Die Kammer erwarte, dass in Bezug auf die befürchteten Auswirkungen auf den [X.] ([X.] und nicht-[X.]) die künftigen Netzbetreiber erforderlichenfalls geeignete Maßnahmen ergreifen werden, die eine Störung der hiervon betroffenen Geräte in für diese zumutbarer Weise minimieren. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass die für dieses spezielle Störszenario maßgebende Funkstellendichte bei den Endgeräten des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] und somit die potentielle Störwahrscheinlichkeit auf absehbare [X.] relativ gering sein dürfte. Bis zu einer signifikanten [X.] bestünden auf beiden Seiten (potentieller Störer und Geräte des [X.]s) Möglichkeiten zur Verbesserung der Koexistenzbedingungen.

Die Klägerin hat gegen die Allgemeinverfügung der [X.] vom 12. Oktober 2009 am 4. Dezember 2009 Klage erhoben. Sie befürchtet, dass die vorgesehene Nutzung der Frequenzen im Bereich 790 bis 862 MHz für den Mobilfunk - insbesondere durch den Einsatz der für die schnelle Funkanbindung an das [X.] vorgesehenen LTE ("Long Term Evolution") - Technologie - zu Störungen ihrer kabelgestützten Anwendungen führen wird.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 7. Dezember 2011 abgewiesen. Die mit der Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 getroffenen Regelungen verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten. Rechtlich relevante Nachteile, die sich gerade aus der in Ziffer [X.] der Allgemeinverfügung angeordneten Verbindung von Vergabeverfahren für sie ergäben, habe sie nicht aufgezeigt. Die in Ziffer I[X.] getroffene Anordnung des Vergabeverfahrens berühre nur Rechte von Zuteilungspetenten für die in Rede stehenden Frequenzen. Auch im Übrigen werde sie durch die angegriffenen Teile der Allgemeinverfügung nicht in ihren Rechten verletzt. Durch die Regelungen des Vergabeverfahrens in Ziffer [X.] der Allgemeinverfügung einschließlich der in Ziffer [X.]4.2 und Anlage 2 festgelegten vorläufigen Frequenznutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz werde sie ebenfalls nicht in ihren Rechten verletzt. Soweit sie eine Verletzung ihres Rechts auf störungsfreie Frequenznutzung bzw. grundrechtlich geschützte Rechtspositionen aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 3 Abs. 1 GG rüge, sei sie in solchen Rechten jedenfalls nicht unmittelbar betroffen. Die von ihr befürchteten Störungen ihrer technischen Infrastruktur träten - wenn überhaupt - noch nicht mit der im Rahmen von § 61 Abs. 4 Nr. 4 [X.] erfolgenden Festlegung der Frequenznutzungsbestimmungen, sondern erst mit der Zuteilung der Frequenzen im Sinne von § 55 [X.] und mit ihrer Nutzung auf. Die mit der Allgemeinverfügung insoweit getroffenen Entscheidungen gingen der Zuteilung im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] voran und beinhalteten damit noch keine Frequenznutzungsrechte. Die Frequenznutzungsbestimmungen hätten damit noch keine unmittelbare Wirkung für die späteren Frequenznutzungen, sondern dienten dazu, den Interessenten an einer Frequenznutzung eine Entscheidungsgrundlage für oder gegen die Teilnahme am Vergabeverfahren und eine Basis zur Abschätzung des wirtschaftlichen Werts der zu vergebenden Frequenzen zu verschaffen. Zwar habe ein erfolgreicher Teilnehmer am Vergabeverfahren einen Rechtsanspruch auf Zuteilung von Frequenzen zu den in der Allgemeinverfügung niedergelegten Nutzungsbedingungen. Einer Rechtsverletzung durch die in Ziffer [X.]4.2. und in Anlage 2 der Allgemeinverfügung statuierten Nutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz stehe aber entgegen, dass diese - im Gegensatz zu den Nutzungsbestimmungen für die Frequenzbereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz - ausdrücklich nur vorläufig seien.

Ungeachtet dessen verletze die angefochtene Allgemeinverfügung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Auf einen Verstoß der Frequenznutzungsbedingungen gegen § 55 Abs. 5 Nr. 3 [X.] könne die Klägerin sich nicht erfolgreich berufen, weil sie keine "Frequenznutzung" betreibe, mit der die Nutzung der zuzuteilenden Frequenzen verträglich sein müsse. Die kabelgebundene Signalübertragung sei vielmehr eine freizügige Nutzung in und längs von Leitern im Sinne von § 3 Nr. 9 Satz 2 in Verbindung mit § 53 Abs. 2 Satz 2 [X.]. Solche freizügigen Nutzungen würden im Regime der Frequenzordnung allein wegen der Möglichkeit berücksichtigt, dass von ihnen Störungen für funkgestützte Dienste ausgehen könnten. In den gesetzlichen Bestimmungen komme ein grundsätzlicher Vorrang funkgestützter Anwendungen gegenüber leitungsgestützten Anwendungen bei der Bewältigung von Interferenzkonflikten zum Ausdruck. Auch dem [X.] Gemeinschaftsrecht lasse sich entnehmen, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen nicht von Maßnahmen zur Herstellung der Verträglichkeit mit leitergebundenen Anwendungen abhängig sei. Dieses Ergebnis sei vor dem Hintergrund der mit der Frequenzordnung verfolgten Zwecke und Ziele gerechtfertigt, weil anderenfalls eine sinnvolle und effiziente Frequenzplanung konterkariert würde. Auf [X.] der Frequenzplanung seien für die Interferenzkonflikte zwischen Mobilfunknutzungen und kabelgebundenen Nutzungen keine näheren Festlegungen erforderlich gewesen; denn die in den Mobilfunknetzen zum Einsatz kommenden Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen müssten den gesetzlichen Anforderungen in Bezug auf die elektromagnetische Verträglichkeit genügen. Grundrechte der Klägerin würden durch dieses Ergebnis nicht verletzt.

Die Klägerin werde ferner nicht in einem auch sie schützenden subjektiven Recht auf fehlerfreie Abwägung ihrer Belange in einem Planungsprozess verletzt. Die in der Allgemeinverfügung vom 12. Oktober 2009 enthaltenen Entscheidungen würden nicht in einem förmlichen Planfeststellungsverfahren getroffen; auch fehle den § 55 Abs. 9, § 61 Abs. 1 und 4 [X.] der Charakter eines Fachplanungsgesetzes. Die Zuteilung der Frequenzen diene der Umsetzung der auf [X.] der [X.] und des Frequenznutzungsplans festgelegten planerischen Vorgaben, ohne selbst der [X.] zuzugehören. Die Abwägung der sich aus [X.] der vorliegenden Art ergebenden Belange sei [X.] der Frequenzplanung nach § 53 [X.] und § 54 [X.] zugewiesen. Die Klägerin könne sich in diesem Zusammenhang auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung zu Grunde liegenden planerischen Grundlagen sie in ihren Rechten verletzten. Für die Interferenzkonflikte zwischen Mobilfunknutzungen und kabelgebundenen Nutzungen seien auf [X.] der Frequenzplanung keine näheren Festlegungen erforderlich gewesen. Da die in den Mobilfunknetzen zum Einsatz kommenden Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen den Bestimmungen des Gesetzes über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen ([X.]) unterlägen und danach den in § 4 [X.] enthaltenen grundlegenden Anforderungen in Bezug auf die elektromagnetische Verträglichkeit genügen müssten, habe der nationale Gesetzgeber diese Konflikte in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des [X.] Gemeinschaftsrechts Lösungen zugeführt. Die von der Klägerin betriebene [X.]e Frequenznutzung sei daher gegenüber von Funkfrequenznutzungen ausgehenden Störungen nicht schutzlos gestellt. Durch das so gefundene Ergebnis werde die Klägerin auch nicht in ihren Grundrechten, namentlich nicht in Rechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

Unzulässig sei die Klage, soweit sie mit dem Hilfsantrag auf die Verpflichtung der Beklagten zur Ergänzung der Allgemeinverfügung gerichtet sei, weil die Klägerin die entsprechenden [X.] nicht vorab im Verwaltungsverfahren gegenüber der [X.] gestellt habe.

Mit der - vom Verwaltungsgericht zugelassenen - Revision macht die Klägerin geltend: Das Urteil des [X.] verletze Art. 19 Abs. 4 GG, weil es die Klägerin [X.] stelle. Da die Beklagte eindeutig erklärt habe, dass sie die Schutzinteressen der Klägerin und anderen Kabelnetzbetreiber nicht berücksichtigt habe und auch nicht beabsichtige, in ihrem Interesse zu einem späteren [X.]punkt geeignete Schutzmaßnahmen zu verfügen, beinhalte die Allgemeinverfügung eine für die Klägerin unmittelbare und umfassende behördliche Ablehnung von [X.]. Zudem wäre es mit der Funktion der Allgemeinverfügung als maßgeblicher Auktionsgrundlage unvereinbar, wenn die Beklagte Änderungen vornehmen könnte, die sich in erheblicher Weise auf die Kalkulation auswirken würden. Dass die Frequenznutzungsbestimmungen die abschließende und verbindliche Festlegung der Bedingungen für die Vergabe der Frequenzen an die Bieter beinhalteten, entspreche dem in der Rechtsprechung des [X.] beschriebenen Modell des gestuften Verfahrens, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert werde, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bildeten. Aufgrund der rechtsgestaltenden Wirkung der für das Vergabeverfahren festgelegten Nutzungsbestimmungen sei zwangsläufig zugleich die Rechtsposition derjenigen [X.] betroffen, deren Frequenzbetrieb durch die in der Allgemeinverfügung festgelegten Frequenznutzungsbedingungen beeinträchtigt werde. Die Aufnahme eines Änderungsvorbehalts könne an der gesetzlichen Anordnung der unmittelbaren Wirkung der Frequenznutzungsbestimmungen sowohl für die Bieter als auch für andere [X.] und Anbieter von [X.] nichts ändern. Eine nachträgliche Änderung der Frequenznutzungsbestimmungen zum Zweck der Gewährleistung von Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen sei gemäß § 60 Abs. 2 Satz 2 [X.] in Fällen, in denen die Störungen bereits im [X.]punkt der Vergabe der Frequenzen konkret absehbar gewesen sei, nicht zulässig

Die Klägerin habe einen Anspruch auf fehlerfreie Berücksichtigung ihrer Belange. Dieser ergebe sich bereits einfachgesetzlich aus den Vorschriften über die schrittweise Konkretisierung der Frequenzplanung, die für die Klägerin mit der angefochtenen Allgemeinverfügung erstmals zu einem konkreten, außenwirksamen und damit rechtsschutzfähigen Ergebnis geführt habe. Das Gebot der gerechten planerischen Abwägung folge dabei aus dem Rechtsstaatsprinzip als Schranke der planerischen Gestaltungsfreiheit. In Ausprägung dieses Abwägungsgebotes sei die Beklagte insbesondere gehalten, die mit der Frequenzzuteilung ausgelösten Konflikte auf der vorgelagerten [X.] zu bewältigen. Sie müsse in die Frequenznutzungsbestimmungen nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] Regelungen zur Sicherstellung der Verträglichkeit der zu vergebenden Frequenzen mit den leitergebundenen Frequenznutzungen der Klägerin aufnehmen; denn Letztere seien in den Schutzbereich des § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 [X.] einbezogen. Soweit das Verwaltungsgericht von einem generellen Vorrang von Funkfrequenznutzungen gegenüber der kabelgestützten Frequenznutzung der Klägerin ausgehe, verkenne es, dass die hier in Rede stehende Interferenzproblematik weder nach dem [X.] noch nach dem [X.] zu lösen sei, weil beide Gesetze nur konkret anlagen- und gerätebezogene Gefahren erfassten, während es vorliegend um die generell mit der konkurrierenden Nutzung derselben Frequenzen verbundenen Konflikte gehe. Aus der zeitlichen Priorität der kabelgestützten Frequenznutzungen der Klägerin, für die erhebliche finanzielle Investitionen getätigt worden seien, sowie dem verfassungsrechtlich, unionsrechtlich und einfachgesetzlich bestimmten Schutz des Rundfunks ergebe sich im vorliegenden Fall vielmehr ein Vorrang gegenüber der Nutzung der erst jetzt versteigerten Funkfrequenzen im 800-[X.]Bereich.

Die Verneinung einer Verpflichtung der [X.], die Verträglichkeit der Funkfrequenzen zum 800-[X.]Bereich mit der leitergebundenen Frequenznutzung der Klägerin auf [X.] der Gestaltung der Bedingungen des Vergabeverfahrens herzustellen, verletze die Klägerin in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG. Insbesondere führe der Verweis auf nachgelagerte [X.] im Ergebnis zu einer vollständigen Rechtsschutzverweigerung.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil.

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht zwar insoweit nicht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), als das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO zu Unrecht bejaht hat. Da die von der Vorinstanz hinsichtlich des [X.] als unbegründet abgewiesene Klage damit auch insoweit bereits unzulässig ist, erweist sich das Urteil aus diesem Grund zugleich jedoch als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die Klagebefugnis setzt voraus, dass der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung in eigenen Rechten verletzt zu sein, und dass nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich ist. Die Verletzung eigener Rechte muss hiernach auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des [X.] verletzt sein können (stRspr, vgl. Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 [X.] 8.01 - BVerwGE 117, 93 <95 f.> = [X.] 442.066 § 30 [X.] Nr. 1 S. 3, vom 28. November 2007 - BVerwG 6 [X.] 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 11 = [X.] 442.066 § 132 [X.] Nr. 1 und vom 26. Januar 2011 - BVerwG 6 [X.] 2.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr 3, jeweils m.w.[X.]). Hiervon ausgehend ist eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch die angefochtenen Teilentscheidungen der Allgemeinverfügung der [X.] vom 12. Oktober 2009 ausgeschlossen. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung entsteht vielmehr erst mit der späteren Frequenzzuteilung im Sinne des § 55 Abs. 1 Satz 1 des [X.] ([X.]) vom 22. Juni 2004 ([X.]), das in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der [X.] vom 12. Oktober 2009 zuletzt durch Gesetz vom 29. Juli 2009 ([X.]) geändert worden war.

1. Dass die mit der [X.] der Allgemeinverfügung erfolgte Anordnung der [X.], der Frequenzzuteilung ein Vergabeverfahren vorzuschalten, keine relevanten Rechtspositionen der Klägerin verletzen kann, folgt aus dem begrenzten Regelungsgehalt dieser Anordnung. Dieser ergibt sich aus den Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage in § 55 Abs. 9 Satz 1 des [X.] in der hier noch anwendbaren, bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 3. Mai 2012 ([X.]) geltenden Fassung ([X.] a.F.; vgl. nunmehr § 55 Abs. 10 Satz 1 [X.] n.F.). Sind danach für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder sind für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt, kann die [X.] anordnen, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren auf Grund der von der [X.] festzulegenden Bedingungen nach § 61 [X.] voranzugehen hat. Als Konsequenz einer durch Frequenzbewirtschaftung zu bewältigenden [X.] (vgl. Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - [X.], 226 <23 >, Rn. 21) wandelt die Anordnung eines Vergabeverfahrens den Anspruch auf Einzelzuteilung von Frequenzen (§ 55 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 [X.] a.F.) in einen Anspruch auf chancengleiche Teilnahme am Vergabeverfahren um. Sie berührt daher die materielle Rechtsposition von Unternehmen, die einen noch nicht bestandskräftig abgelehnten Antrag auf Einzelzuteilung gestellt haben (vgl. Urteile vom 1. September 2009 - BVerwG 6 [X.] 4.09 - BVerwGE 134, 368 <372>, Rn. 17; vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10, [X.], 226 <230>, Rn. 13; und vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 3.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 6 Rn. 14). Auf die Rechte von Unternehmen, die sich nicht um die Zuteilung der zu vergebenden Frequenzen bewerben, sondern als [X.] wie die Klägerin lediglich Störungen durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen befürchten, kann sich die Anordnung des Vergabeverfahrens nicht auswirken.

Gleiches gilt für die - ohnehin nur gemeinsam mit der Vergabeanordnung ([X.]) der gerichtlichen Überprüfung zugängliche (s. Urteil vom 23. März 2011 a.a.[X.] Rn. 17) - Entscheidung, die Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz und 1805 bis 1820 MHz mit dem bereits früher eingeleiteten Verfahren zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zu verbinden (Teilentscheidung I der Allgemeinverfügung) sowie die Anordnung der Durchführung des [X.] ([X.]I). Nach der Rechtsprechung des [X.]s wird auch durch die Auswahl des [X.] die materielle Rechtsposition eines Zuteilungspetenten berührt, da diese den [X.] auf einen Erwerb im Wege des Höchstgebotes verenge (vgl. Urteile vom 1. September 2009 a.a.[X.] S. 373, Rn. 19 und vom 23. März 2011 a.a.[X.] Rn. 13). Dass Rechte der durch die spätere Frequenznutzung möglicherweise betroffenen [X.] durch die auf § 61 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 [X.] a.F. gestützte Entscheidung über die Art des Verfahrens berührt sein könnten, legt die Revisionsbegründung nicht dar und ist auch nicht ersichtlich.

In Bezug auf die [X.] (Teilentscheidung V) und des überwiegenden Teils der Vergabebedingungen ([X.]) ist ebenfalls schon im Ansatz nicht erkennbar, inwieweit hierdurch Rechte der Klägerin als durch die spätere Frequenznutzung möglicherweise betroffene Dritte berührt sein könnten. Dies betrifft insbesondere die Voraussetzungen für die Zulassung zum [X.] (Nr. IV.1), die Bestimmung des sachlich und räumlich relevanten Marktes, für den die zu vergebenden Frequenzen verwendet werden dürfen (Nr. IV.2), die Grundausstattung an Frequenzen und Beschränkung der Bietrechte (Nr. IV.3), sowie schließlich auch den überwiegenden Teil der in Nr. IV.4 der Allgemeinverfügung enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen, d.h. die Befristung der Zuteilung (Nr. IV.4.3), die Konkretisierung der Versorgungs- und Netzausbauverpflichtung (Nr. [X.] und [X.]), die Berichtspflicht (Nr. IV.4.6), die Möglichkeit, die Frequenzzuteilung unter bestimmten Voraussetzungen mit einer auflösenden Bedingung zu versehen (Nr. IV.4.7) sowie den Ausschluss der Verpflichtung zur diskriminierungsfreien Zugangsgewährung (Nr. IV.4.8). Die Bestimmung, dass der drahtlose Netzzugang zum Angebot von [X.] Nutzungszweck der zur Vergabe stehenden Frequenzen in den Frequenzbereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz und 1805 bis 1820 MHz und 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz ist (Nr. [X.]), kann schon deshalb keine Rechte der Klägerin verletzen, weil sie lediglich Hinweischarakter hat, am Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung aber nicht teilnimmt. Insoweit gilt nichts anderes als in Bezug auf die Nennung des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] als Nutzungszweck in der [X.] der Allgemeinverfügung (vgl. Urteil vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 3.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 6 Rn. 39 f.).

2. Als einzige Regelung mit denkbaren Auswirkungen auf Rechtspositionen der Klägerin kommt nach dem [X.] demnach überhaupt nur die Festlegung der Frequenznutzungsbestimmungen in Nr. [X.] und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung in Betracht. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung würde jedoch voraussetzen, dass nicht erst durch die nachfolgende Frequenzzuteilung, sondern bereits durch die Festlegungen in den Vergabebedingungen Inhalt und Umfang der Erlaubnis zur Nutzung der zu vergebenden Frequenzen - und damit korrespondierend eine Pflicht der Klägerin zur Duldung der hierdurch möglicherweise verursachten Störungen des [X.] - abschließend determiniert würden. Eine derartige rechtliche Wirkung ergibt sich jedoch weder aus dem konkreten Regelungsgehalt der in Nr. [X.] und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung getroffenen Festlegungen (a) noch aus dem Inhalt der zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen (b).

a) Den konkreten Festlegungen in Nr. [X.] und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung kann keine abschließende, für die Frequenzzuteilung verbindliche Regelung derjenigen Voraussetzungen entnommen werden, unter denen [X.] wie die Klägerin rechtlich zur Duldung der durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des Betriebs ihrer Breitbandkabelnetze und angeschlossenen Empfangsgeräte verpflichtet ist.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die in Nr. [X.]. und in Anlage 2 der Allgemeinverfügung statuierten Nutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz nicht als Zusicherung einer späteren Frequenzzuteilung unter gerade diesen Bedingungen zu verstehen seien, weil es - im Gegensatz zu den Nutzungsbestimmungen für die Frequenzbereiche 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz - an einem Bindungswillen der Behörde fehle. Diese Annahme ist das Ergebnis der tatrichterlichen Auslegung und Feststellung des [X.] des angefochtenen Bescheides der Beklagten. Es handelt sich daher um eine das Revisionsgericht grundsätzlich nach § 137 Abs. 2 VwGO bindende tatsächliche Feststellung. Ein Fall, in dem die Bindung ausnahmsweise entfällt, liegt nicht vor. Insbesondere hat die Klägerin insoweit keine den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Verfahrensrügen erhoben. Die im Einzelnen begründete Auslegung des Tatsachengerichts lässt auch keinen Rechtsirrtum oder einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen.

Im Übrigen erweist sich die Auslegung des [X.], der zufolge es in Bezug auf die in Nr. [X.]. und in Anlage 2 der Allgemeinverfügung geregelten Nutzungsbestimmungen für den Frequenzbereich 800 MHz an einem Bindungswillen der Behörde und damit an einer unmittelbaren rechtlichen Wirkung zu Lasten [X.]r fehle, auch in der Sache als offensichtlich zutreffend. In der Rechtsprechung des [X.] ist geklärt, dass der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu ermitteln und dabei der objektiv erklärte [X.] maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 [X.] 19.06 - BVerwGE 126, 149 <160>). Die ausdrückliche Bezeichnung der in Anlage 2 enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen zum Frequenzbereich 790 bis 862 MHz als "vorläufig" (Nr. [X.]. Unterabs. 1 der Allgemeinverfügung) sowie der Hinweis, dass die Frequenznutzungsbestimmungen nachträglich geändert werden können, insbesondere, wenn dies zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung oder aufgrund internationaler Harmonisierungsvereinbarungen erforderlich wird (Nr. [X.]. Unterabs. 3 Satz 1), weisen einen eindeutigen Erklärungsgehalt auf, der die Annahme einer Bindungswirkung zu Lasten [X.]r ausschließt. Bestätigt wird dies durch die in den Entscheidungstenor der Allgemeinverfügung aufgenommene Erläuterung, dass insbesondere bei den in Anlage 2 beschriebenen Frequenznutzungsbestimmungen zum 800-MHz-Bereich Änderungen zu erwarten seien, da hierzu die endgültigen Entscheidungen auf [X.] noch ausstünden (Nr. [X.]. Unterabs. 3 Satz 2). Außerdem enthalten die in Anlage 2 enthaltenen Frequenznutzungsbestimmungen nochmals den Hinweis, dass darüber hinaus lokal oder regional zusätzliche Maßnahmen erforderlich werden könnten; diese würden vor allem bei der standortspezifischen Festlegung der frequenztechnischen Parameter der konkreten Basisstationen des drahtlosen [X.] zum Angebot von [X.] zu berücksichtigen sein. Der nach alledem keinen weiteren Auslegungsspielraum eröffnende Erklärungsinhalt des [X.] wird nicht durch die in der Begründung der Allgemeinverfügung der [X.] enthaltene Aussage relativiert, dass hinsichtlich des [X.] (digitaler Fernsehrundfunk) alle Interferenzaspekte in [X.], auch unter Beachtung der Nutzungsbestimmung 36 der [X.] (Schutz des [X.]), sowie auf [X.] der [X.]EPT hinreichend geklärt seien.

Die angefochtene Allgemeinverfügung ist entgegen dem [X.] auch nicht dahingehend auszulegen, dass sie jedenfalls in Bezug auf die Kabelnetzbetreiber wie die Klägerin eine endgültige, unmittelbare und umfassende Ablehnung jeglicher Schutzvorkehrungen enthält. Dem verfügenden Teil der Allgemeinverfügung ist ein solcher Regelungsgehalt nicht zu entnehmen. Selbst wenn die Beklagte durch die Beschränkung der [X.] in Ziffer [X.] und Anlage 2 auf konkurrierende drahtlose [X.] deutlich gemacht haben sollte, dass sie von vornherein keine rechtliche Grundlage für eine Berücksichtigung von Störungen einer (freizügigen) leitergebundenen Signalübertragung durch die neuen Funkanwendungen sehe, wofür auch die Feststellung in der Begründung der Allgemeinverfügung sprechen mag, dass [X.] in und längs von Leitern gegenüber den [X.] im Rahmen des [X.] regulatorisch untergeordnet seien und nicht dem [X.] unterlägen (vgl. ABl [X.] Nr. 20/2009, [X.], 3706), würde es sich hierbei lediglich um die Mitteilung einer Rechtsauffassung der Beklagten handeln, die eine Vorfrage der getroffenen Entscheidung betrifft. Eine verbindliche Ablehnung von [X.], die als Regelungsbestandteil der Allgemeinverfügung in Bestandskraft erwachsen und in den sich an die Versteigerung anschließenden Frequenzzuteilungsverfahren etwa geltend gemachten Schutzansprüchen der Klägerin entgegengehalten werden könnte, kann hierin bei objektiver Würdigung schon deshalb nicht gesehen werden, weil im Zweifel davon auszugehen ist, dass die Behörde nur das geregelt hat, wozu die gesetzliche Grundlage sie ermächtigt. Für einen dem Frequenzzuteilungsverfahren vorgreifenden Entscheidungsinhalt der nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. festzulegenden Frequenznutzungsbestimmungen besteht jedoch - wie noch auszuführen sein wird (s. hierzu unten zu b) - keine gesetzliche Grundlage.

b) Das Ergebnis der Auslegung der konkreten Festlegungen in Nr. [X.] und Anlage 2 der angefochtenen Allgemeinverfügung steht im Einklang mit der sich aus den telekommunikationsrechtlichen Vergabevorschriften ergebenden Rechtslage. Dass die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen - unabhängig von dem Bindungswillen der Behörde - eine für die anschließende Frequenzzuteilung verbindliche und abschließende Regelung derjenigen Voraussetzungen enthalten, unter denen [X.] rechtlich zur Duldung von durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des Betriebs ihrer Breitbandkabelnetze und angeschlossenen Empfangsgeräte verpflichtet sind, lässt sich weder der einschlägigen Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. entnehmen (aa), noch folgt dies aus einem Vertrauensschutz der erfolgreichen Bieter ([X.]), aus planungsrechtlichen Grundsätzen ([X.]), aus dem Gesichtspunkt des gestuften Verfahrens ([X.]) oder aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (ee).

aa) § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. (jetzt § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 [X.] n.F.) als maßgebliche Rechtsgrundlage für die Festlegung der Frequenznutzungsbestimmungen lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dahingehend auslegen, dass bereits die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen unabhängig von dem konkreten Bindungswillen der Behörde eine mit Blick auf die spätere Frequenzzuteilung abschließende und deshalb auch für [X.] verbindliche Wirkung entfalten.

Nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. bestimmt die [X.] vor Durchführung eines Vergabeverfahrens die Frequenznutzungsbestimmungen einschließlich des [X.] bei der Frequenznutzung und seiner zeitlichen Umsetzung. Im Wortlaut der Vorschrift fehlt jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass auch die Belange Dritter, die durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen gestört werden könnten, Bestandteil des normativen [X.] sind. Eher gegen diese Annahme spricht, dass § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. als möglichen Inhalt der Frequenznutzungsbestimmungen lediglich den Versorgungsgrad bei der Frequenznutzung und seine zeitliche Umsetzung benennt. Hierbei handelt es sich um Gesichtspunkte, die ausschließlich öffentliche Interessen wie die Verwirklichung des gesetzlichen Zwecks, flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten (§ 1 [X.]) sowie das Regulierungsziel der Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.] betreffen [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 61 Rn. 18), nicht hingegen private Interessen einschließlich solcher von Unternehmen, die bereits Frequenzen nutzen.

Gegen die Annahme, dass die Belange möglicher [X.]r Bestandteil des [X.] des § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. sind, sprechen vor allem Zweck und Systematik der Vorschrift. Nach Satz 1 der Regelung soll mit dem Vergabeverfahren festgestellt werden, welcher oder welche der Antragsteller am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen. Dem auf eine Bestenauslese gerichteten Zweck des Vergabeverfahrens entsprechend sind Gegenstand und Reichweite der nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. zu treffenden Festlegungen begrenzt. Dass den Belangen der durch die spätere Frequenznutzung betroffenen [X.] nach der gesetzlichen Systematik erst auf der nachfolgenden Entscheidungsebene der Frequenzzuteilung Rechnung zu tragen ist, wird durch § 61 Abs. 1 Satz 3 [X.] verdeutlicht, dem zufolge die Zuteilung der Frequenzen "nach § 55" erfolgt, nachdem das Vergabeverfahren nach Satz 1 durchgeführt worden ist. Unabhängig von der vorherigen Durchführung des Vergabeverfahrens müssen demnach in jedem Fall die in § 55 [X.] normierten Voraussetzungen, zu denen insbesondere die Verträglichkeit mit anderen [X.] (§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 [X.]) und die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Frequenznutzung (§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 [X.]) gehören, gegeben sein, bevor Frequenzen zugeteilt werden. Der Berücksichtigung der Belange Dritter im Rahmen des [X.] steht aus systematischer Sicht nicht § 60 Abs. 2 Satz 2 [X.] entgegen; denn die dort eingeschränkt geregelte Möglichkeit einer nachträglichen Änderung von Art und Umfang der Frequenznutzung bezieht sich nur auf solche Fälle, in denen "nach der Frequenzzuteilung" festgestellt wird, dass aufgrund einer erhöhten Nutzung des Frequenzspektrums erhebliche Einschränkungen der Frequenznutzung auftreten oder dass aufgrund einer Weiterentwicklung der Technik erhebliche Effizienzsteigerungen möglich sind. Geht es demgegenüber - wie hier - um solche Änderungen der Frequenznutzungsbestimmungen, die sich zwar nach dem Wirksamwerden der Vergabeanordnung, aber vor dem Erlass der Frequenzzuteilungen ergeben und deshalb zusätzliche Vorgaben bei der erstmaligen Ausgestaltung der jeweiligen Frequenzzuteilungen nach § 55 [X.] ermöglichen sollen, kommt die Vorschrift nicht zur Anwendung. Soweit § 61 Abs. 7 [X.] a.F. bestimmt, dass Verpflichtungen, die Antragsteller im Laufe eines Versteigerungs- oder Ausschreibungsverfahrens eingegangen sind, Bestandteile der Frequenzzuteilung werden, ist zwar von einer unmittelbaren rechtsgestaltenden Wirkung der gemäß § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. festgelegten Vergabebedingungen für die spätere Frequenznutzung der erfolgreichen Bieter auszugehen. Diese rechtsgestaltende Wirkung besteht jedoch nur in dem Umfang, in dem die [X.] von ihrer gesetzlichen Befugnis, vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmte Festlegungen zu treffen, tatsächlich Gebrauch macht.

Die fehlende Regelungswirkung der nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. festzulegenden Frequenznutzungsbestimmungen gegenüber [X.]n wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (vgl. BTDrucks 15/2316 [X.]) wird zu der - damals noch als § 59 bezeichneten - Vorschrift im Wesentlichen ausgeführt, dass die Regelung das Vergabeverfahren konkretisiere, welches die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post ("[X.]") in Fällen der Frequenzknappheit der Zuteilung voranstellen könne. Das in Absatz 4 benannte Auswahlkriterium der Effizienz der Frequenznutzung sei sachgerecht, weil es der in bestimmten Frequenzbereichen bestehenden Knappheit von Übertragungskapazität Rechnung trage. Die vor dem Vergabeverfahren festzulegenden Zulassungsbedingungen und Verfahrensregelungen gewährleisteten ein diskriminierungsfreies Verfahren. Dem Gesetzgeber standen danach bei der Konzeption der Regelung lediglich die Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung sowie die Ausgestaltung eines diskriminierungsfreien Vergabeverfahrens, nicht jedoch der Schutz Dritter vor Störungen durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen vor Augen.

Klarzustellen ist in diesem Zusammenhang, dass die in dem Urteil vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 40.10 - ([X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 20) enthaltene Erwägung des [X.]s, die Systematik und der Zweck des Gesetzes geböten es, die subjektive Frequenzzuteilungsvoraussetzung des § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 [X.] bereits bei der Aufstellung der Mindestvoraussetzungen für die Zulassung zum Vergabeverfahren zu berücksichtigen, weil sich nur so vermeiden lasse, dass ein Bewerber zunächst das Vergabeverfahren durchläuft, um dann nach Erhalt des Zuschlages bei der Zuteilung der Frequenzen an der genannten Zuteilungsvoraussetzung zu scheitern, nicht dahingehend verallgemeinert werden kann, dass [X.] im Rahmen der Frequenzzuteilung zu berücksichtigenden Belange einschließlich der Interessen potenziell [X.]r bereits im Rahmen der vor der Durchführung eines Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] 2004 zu treffenden Festlegungen abschließend Rechnung zu tragen ist. In der zitierten Entscheidung hat der [X.] lediglich festgestellt, dass die Vergabebedingung unter Nr. IV.1.3 der Allgemeinverfügung, der zufolge die Voraussetzungen für die Zulassung zum [X.] nach näherer Maßgabe der Anlage 5 zur Allgemeinverfügung dargelegt werden müssen, in Einklang mit ihrer gesetzlichen Grundlage in § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 [X.] a.F. steht und deshalb von der [X.] ohne Rechtsverstoß erlassen werden durfte. Ob die Behörde gesetzlich verpflichtet ist, sämtlichen im Rahmen der späteren Frequenzzuteilung zu berücksichtigenden Belangen einschließlich der Interessen potenziell [X.]r bereits im Rahmen der vor der Durchführung eines Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. zu treffenden Festlegungen abschließend Rechnung zu tragen, hatte der [X.] nicht zu entscheiden.

[X.]) Auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes der erfolgreichen Bieter lässt sich die Annahme einer Regelungswirkung der nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. festzulegenden Frequenznutzungsbestimmungen gegenüber [X.]n ebenfalls nicht stützen. Das Vertrauen auf die abschließende rechtsgestaltende Wirkung der Frequenznutzungsbestimmungen ist nur schutzwürdig, soweit diese die Versorgungsverpflichtung betreffen. Hinsichtlich derjenigen Festlegungen, die den Schutz betroffener Dritter vor Störungen durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen angehen, besteht keine tatsächliche Grundlage für ein Vertrauen darauf, dass die Frequenzzuteilung ohne die Auferlegung weiterer Schutzvorkehrungen erfolgt. Das Risiko, dass sich die erfolgreichen Bieter im späteren Frequenzzuteilungsverfahren auf Vertrauensschutz berufen, falls die ersteigerten Frequenzen infolge der nachträglichen Anordnungen von Schutzmaßnahmen durch die [X.] nicht so genutzt werden können wie ursprünglich beabsichtigt, betrifft ausschließlich das Verhältnis zwischen den erfolgreichen [X.] und der [X.]. Es kann keinen Ausschluss von Einwendungen Dritter, die Beeinträchtigungen durch die Frequenznutzung geltend machen, im Rahmen des nachfolgenden Verfahrens über die Frequenzzuteilung rechtfertigen. Dies ergibt sich schon aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) und des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG). Durch einen Bescheid potentiell betroffene Dritte müssen hinreichend deutlich erkennen können, welche Anfechtungslast ihnen durch den Bescheid aufgebürdet wird (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 [X.] 65.82 - BVerwGE 72, 300 <305>). Der Wortlaut des § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 [X.] a.F. enthält jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, dass Dritte damit rechnen müssen, durch die Nichtanfechtung der auf dieser Rechtsgrundlage ergehenden Entscheidungen der [X.] ihre Abwehransprüche für das nachfolgende Frequenzzuteilungsverfahren zu verlieren. Ein Einwendungsausschluss auch mit Wirkung für nachfolgende Verwaltungsentscheidungen und sich etwa anschließende Gerichtsverfahren würde zudem nur dann den Anforderungen des Rechts auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) gerecht werden, wenn der Betroffene im Verwaltungsverfahren die Möglichkeit hat, alle erheblichen Einwände vorzubringen (vgl. Kallerhoff, in: [X.]/Bonk/Sachs, [X.], 7. Aufl. 2008, § 26 Rn. 54). Diese Möglichkeit ist indes nach der gesetzlichen Ausgestaltung des der Vergabeanordnung vorausgehenden Verwaltungsverfahrens, das in § 55 Abs. 9 Satz 2 [X.] a.F. lediglich eine Anhörung der "betroffenen [X.]" vorsieht, nicht gewährleistet.

[X.]) Dass die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens festgelegten Frequenznutzungsbestimmungen nach der gesetzlichen Konzeption eine für die anschließende Frequenzzuteilung verbindliche und abschließende Regelung derjenigen Voraussetzungen enthalten, unter denen [X.] rechtlich zur Duldung von durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des Betriebs ihrer Breitbandkabelnetze und angeschlossenen Empfangsgeräte verpflichtet sind, lässt sich ferner nicht mit dem Hinweis auf planungsrechtliche Grundsätze begründen. Die Anordnung der [X.], der Frequenzzuteilung ein Vergabeverfahren vorzuschalten, hat nicht zur Folge dass in planungsähnlicher Weise alle öffentlichen und privaten Belange im Hinblick auf die spätere Frequenzzuteilung abzuwägen wären mit der Folge einer auch [X.] erfassenden rechtlichen Bindung.

Die gesetzlichen Grundlagen für die streitgegenständlichen Anordnungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.] und über die Festlegung von Vergabebedingungen einschließlich der Frequenznutzungsbestimmungen enthalten weder eine ausdrückliche Planungsermächtigung noch sonstige Anhaltspunkte für einen planerischen [X.]harakter dieser Entscheidungen. Nach § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] a.F. kann die [X.] unbeschadet des Absatzes 5 anordnen, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren auf Grund der von der [X.] festzulegenden Bedingungen nach § 61 voranzugehen hat, wenn für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt sind. Die Vorschrift eröffnet der [X.] ein Ermessen, das bei bestehender Frequenzknappheit nach der Rechtsprechung des [X.]s infolge der [X.] (Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG) gegenüber der Gesamtheit der Zuteilungspetenten wie auch des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbotes (Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2, Art. 7 Abs. 3 der [X.]) regelmäßig im Sinne des Erlasses einer Vergabeanordnung vorgeprägt ist (vgl. Urteile vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 3.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 6 Rn. 35 und vom 26. Januar 2011 - BVerwG 6 [X.] 2.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 3 Rn. 25). Demgemäß bedarf es ausdrücklicher Ermessenserwägungen nicht im Regel-, sondern nur im Ausnahmefall (Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - [X.], 226 Rn. 23). Dies schließt die Annahme eines umfassenden Planungsermessens aus.

Bei der gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. vorzunehmenden Bestimmung der Durchführung des Vergabeverfahrens als [X.] oder als Ausschreibungsverfahren steht der [X.] nach der Rechtsprechung des [X.]s kein Ermessen zu, denn nach § 61 Abs. 2 Satz 1 [X.] 2004 ist grundsätzlich das [X.] durchzuführen, falls dieses Verfahren nicht ausnahmsweise ungeeignet zur Erreichung der [X.] ist. Allerdings ist im Hinblick auf diese Bewertung - auf der Tatbestandsseite der Norm - ein Beurteilungsspielraum der [X.] anzuerkennen, der sich aus der Notwendigkeit rechtfertigt, zur Bestimmung der Geeignetheit bzw. Ungeeignetheit des [X.] in eine komplexe Abwägung der [X.] einzutreten, was die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einschließt (s. Urteile vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 5.10 - [X.] 442.066 § 55 [X.] Nr. 7 Rn. 12 und vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - [X.], 226 Rn. 27 m.w.[X.]). Der Hinweis des [X.]s auf das Erfordernis einer "komplexen Abwägung" der [X.], die "die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einschließt", ist indes nicht etwa so zu verstehen, dass bei der gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. vorzunehmenden Bestimmung der Durchführung des Vergabeverfahrens alle durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen einer umfassenden Planungsentscheidung abzuwägen wären. Vielmehr sind in die Entscheidung lediglich solche Belange einzustellen, die sich auf die Frage der Geeignetheit des [X.] beziehen.

§ 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. als Rechtsgrundlage für die Festlegung der Vergabebedingungen enthält ebenfalls keinen Anhaltspunkt für einen planerischen [X.]harakter dieser Entscheidung. Danach "bestimmt" die [X.] vor Durchführung eines Vergabeverfahrens u.a. die von den Antragstellern zu erfüllenden fachlichen und sachlichen Mindestvoraussetzungen für die Zulassung zum Vergabeverfahren, den sachlich und räumlich relevanten Markt, für den die zu vergebenden Frequenzen unter Beachtung des Frequenznutzungsplanes verwendet werden dürfen, sowie die Frequenznutzungsbestimmungen. Nach der Rechtsprechung des [X.]s bringt das Gesetz mit diesem Bestimmungsrecht zum Ausdruck, dass der Behörde bei der Festlegung dieser Vergabebedingungen - nicht auf der Tatbestandsseite, sondern auf der Rechtsfolgenseite der Norm - ein Ausgestaltungsspielraum zusteht, der einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die gerichtliche Kontrolle ist demgemäß darauf beschränkt, ob die [X.] - von der Einhaltung der Verfahrensbestimmungen abgesehen - von einem richtigen Verständnis der gesetzlichen Begriffe ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend in den Blick genommen hat und bei der eigentlichen Bewertung im Hinblick auf die in § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. ausdrücklich hervorgehobenen Kriterien widerspruchsfrei und plausibel argumentiert und insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat (Urteil vom 22. Juni 2011 - BVerwG 6 [X.] 40.10 - [X.] 442.066 § 61 [X.] Nr. 1 Rn. 15; im [X.] an Urteil vom 23. März 2011 - BVerwG 6 [X.] 6.10 - [X.], 226 <243 f.>, Rn. 37 f., zu den [X.] gemäß § 61 Abs. 5 [X.]). Auch insoweit hat der [X.] zwar ausdrücklich eine "komplexe Gesamtabwägung" für erforderlich gehalten (Urteil vom 23. März 2011 a.a.[X.] Rn. 37). Die einzustellenden Belange sind indes - wie bei der Vergabeanordnung und der Anordnung des [X.] - durch Inhalt und Zweck der Entscheidung begrenzt. Wie bereits ausgeführt, soll mit dem Vergabeverfahren nach § 61 Abs. 4 Satz 1 [X.] a.F. festgestellt werden, welcher oder welche der Antragsteller am besten geeignet sind, die zu vergebenden Frequenzen effizient zu nutzen. [X.] sind daher nur solche privaten und öffentlichen Belange, die von der Entscheidung, inwieweit eine (weitere) Verengung des Zugangsanspruchs der Zuteilungsbewerber durch die Festlegung von Vergabebedingungen in Betracht kommt, berührt werden. Sonstige Belange einschließlich des Interesses Dritter, von Störungen durch die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen verschont zu bleiben, sind hierbei nicht erfasst.

Gegen die Annahme, die nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. von der [X.] zu treffenden Anordnungen unterlägen planungsrechtlichen Grundsätzen, spricht vor allem die Gesetzessystematik. Eine Entscheidung über die Durchführung eines Vergabeverfahrens und gegebenenfalls hieran anschließend über die Auswahl des [X.] sowie über die Festlegung von Vergabebedingungen kommt von vornherein nur dann in Betracht, wenn gemäß § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] a.F. für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt sind. Fehlt es an einer solchen [X.], erfolgt die Frequenzzuteilung ohne Vergabeverfahren im Wege der Allgemeinzuteilung (Art. 55 Abs. 2 [X.] a.F.) oder Einzelzuteilung (Art. 55 Abs. 3 und 4 [X.] a.F.). Ein sachlicher Grund dafür, weshalb die planerische Bewältigung von Konflikten zwischen unterschiedlichen [X.] damit letztlich von einem "Trägerverfahren" abhängen soll, das nur im Fall eines Nachfrageüberhangs in Bezug auf die zu vergebenden Frequenzen zur Anwendung kommt, ist nicht erkennbar. Dies gilt umso mehr, als die telekommunikationsrechtliche Frequenzordnung mit dem [X.] (§ 53 [X.] a.F.) und dem Frequenznutzungsplan (§ 54 [X.] a.F.) planerische Instrumente bereitstellt, in deren Rahmen eine Bewältigung der Konflikte zwischen unterschiedlichen [X.] und eine Abwägung der öffentlichen und privaten Belange möglich und geboten ist.

Auch aus den einschlägigen Verfahrensvorschriften ergeben sich keine hinreichend deutlichen Hinweise auf einen planerischen [X.]harakter der nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Entscheidungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.] und über die Festlegung von Vergabebedingungen. Die Beteiligungsvorschriften der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung ([X.]) beziehen sich auf die Aufstellung des [X.] nach § 54 [X.] a.F. und sind auf die Anordnungen nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. nicht übertragbar. Aus dem Erfordernis einer Anhörung der "betroffenen [X.]" gem. § 55 Abs. 9 Satz 2 bzw. § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. folgt nicht, dass die im Rahmen der Anhörung geltend gemachten Belange zum Gegenstand einer planerischen Abwägungsentscheidung gemacht werden müssten. Selbst wenn vieles dafür sprechen mag, den Kreis der Anhörungsberechtigten weit zu ziehen (vgl. [X.], in: [X.] Kommentar zum [X.], 2. Aufl. 2009, § 53 Rn. 14, § 55 Rn. 53, § 61 Rn. 13), fehlt es jedenfalls an dem für Planungsverfahren charakteristischen Element einer umfassenden, formalisierten Öffentlichkeitsbeteiligung. Auch die sonstigen Modalitäten des Zustandekommens der nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Entscheidungen der [X.] deuten nicht auf eine planerische Entscheidung hin. Dass diese Entscheidungen von der [X.] in der besonderen Besetzung mit dem Präsidenten der Behörde als Vorsitzendem und den beiden Vizepräsidenten als beisitzenden Mitgliedern (§ 132 Abs. 3 Satz 1 [X.]) zu treffen und damit qualitativ besonders hervorgehoben sind (vgl. Urteil vom 1. September 2009 - BVerwG 6 [X.] 4.09 - BVerwGE 134, 368 <376>, Rn. 24), ist für sich genommen kein ausreichender Anknüpfungspunkt für die Annahme, dass der Gesetzgeber der Behörde auch die Befugnis übertragen hat, im Rahmen der genannten Entscheidungen die der späteren Nutzung der zu vergebenden Frequenzen entgegenstehenden privaten und öffentlichen Belange mit den für diese Nutzung geltend gemachten Belangen in einem Akt planender Gestaltung durch Abwägung zum Ausgleich zu bringen oder erforderlichenfalls zu überwinden.

Ein planungsähnlicher [X.]harakter der nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Entscheidungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.] und über die Festlegung von Vergabebedingungen folgt auch nicht unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG). Zwar ergibt sich nach ständiger Rechtsprechung des [X.] unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung unmittelbar aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung das Gebot, alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (vgl. Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 [X.] 21.74 - BVerwGE 48, 56 <63> und vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 [X.] 79.76 - BVerwGE 56, 110 <116 f., 122 f.>). Das Gebot der Problem- bzw. Konfliktbewältigung im Rahmen einer umfassenden Abwägung aller von einer Planung berührten öffentlichen und privaten Belange, setzt jedoch eine entsprechende planerische Gestaltungsfreiheit der zuständigen Behörde voraus. Eine dahingehende [X.] muss sich den gesetzlichen Regelungen, die der zu treffenden Entscheidung zugrunde liegen, ausdrücklich oder zumindest im Wege der Auslegung entnehmen lassen. Wie ausgeführt, fehlt es hieran jedoch in Bezug auf die hier maßgeblichen Regelungen der § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. In besonders gelagerten Ausnahmefällen kann sich zwar auch ohne gesetzliche Regelung einer [X.] unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip bzw. aus Gründen des Grundrechtsschutzes für eine Behörde das Gebot ergeben, eine planerische Entscheidung zu treffen, bei der alle von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind (vgl. etwa [X.], Urteil vom 27. März 2009 - [X.] 8.08 - juris Rn. 48, 68, zu dem singulären Fall der militärischen Fortnutzung eines ehemals von den [X.] [X.] genutzten Geländes als Truppenübungs- und Luft-Boden-Schießplatz durch die [X.]). Eine solche Konstellation liegt hier indes fern. Bei der Frequenzordnung handelt es sich um ein vom Gesetzgeber detailliert ausgestaltetes Rechtsgebiet. Die materiellen und formellen Voraussetzungen der in § 52 [X.] genannten Handlungsformen der Frequenzordnung sind den folgenden Bestimmungen im Einzelnen zu entnehmen. Dabei sieht das Gesetz neben der Allgemein- und Einzelzuteilung der Frequenzen (§ 55 Abs. 2 bzw. Abs. 3 und 4 [X.]) mit dem [X.] (§ 53 [X.]) und dem Frequenznutzungsplan (§ 54 [X.]) planerische Entscheidungen ausdrücklich vor. Es besteht daher kein rechtsstaatliches oder grundrechtliches Bedürfnis - und mangels Regelungslücke insbesondere auch keine Kompetenz -, kraft richterrechtlicher Rechtsfortbildung eine weitere Planungsebene zu schaffen und diese dem Vergabeverfahren zuzuordnen, das der Zuteilung von Frequenzen in einer [X.] nach § 61 Abs. 1 Satz 1 [X.] a.F. vorangehen kann.

[X.]) Bindungswirkung gegenüber [X.]n erlangen die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen ferner nicht aufgrund des in dem bereits erwähnten Urteil des [X.]s vom 1. September 2009 (a.a.[X.] Rn. 25) hervorgehobenen Umstands, dass das [X.] dem "Modell des gestuften Verfahrens" folgt, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das "sachliche Fundament" für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden.

In der genannten Entscheidung hatte der [X.] die Frage zu klären, ob die nach § 55 Abs. 9, § 61 [X.] a.F. zu treffenden Anordnungen der [X.] über die Durchführung eines Vergabeverfahrens, über die Auswahl des [X.] und über die Festlegung von Vergabebedingungen selbstständig anfechtbar sind oder es sich um bloße unselbstständige Verfahrenshandlungen im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO handelt. Diese Frage hat der [X.] aufgrund einer "Gesamtschau" der besonderen Verfahrensvorschriften in §§ 132 [X.] ff. (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] S. 375, Rn. 23) und im Hinblick darauf, dass der Gesetzgeber diese (Zwischen-)Entscheidungen der [X.] zugleich qualitativ höherwertig ausgestaltet hat als die abschließende Sachentscheidung, die Frequenzzuteilung, die außerhalb des [X.]verfahrens erfolgt (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] Rn. 24), im Sinne der ersten Alternative beantwortet. Als weiteres Argument für seine Bewertung hat der [X.] angeführt, dass die genannten [X.]entscheidungen sich sämtlich nicht in einer reinen Förderung des Vergabeverfahrens erschöpfen, sondern in unterschiedlichem Ausmaß darüber hinausgehende materiell-rechtliche Wirkungen entfalten. Auch vor diesem Hintergrund folge das Gesetz insofern nicht dem Modell der [X.], wie es dem § 44a Satz 1 VwGO zugrunde liege, sondern dem Modell des gestuften Verfahrens, in welchem das zu bewältigende Gesamtproblem phasenweise abgearbeitet und konkretisiert wird, wobei die jeweils vorangegangenen Stufen das sachliche Fundament für die nachfolgenden Verfahrensschritte bilden (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.] S. 376, Rn. 25). Zu den erwähnten materiell-rechtlichen Wirkungen hat der [X.] an anderer Stelle der zitierten Entscheidung - im Zusammenhang mit der Klagebefugnis - ausgeführt, dass die in § 55 Abs. 9 Satz 1 [X.] a.F. vorgesehene Vergabeanordnung ebenso wie die Entscheidung über die Art des Verfahrens (§ 61 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 [X.] a.F.) und die Festlegung der Vergabebedingungen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2, Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F.) die materielle Rechtsposition der Zuteilungspetenten berühren (Urteil vom 1. September 2009 a.a.[X.], S. 373 Rn. 16 f., 19).

Die Annahme, dass die nach § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F. ergehende Festlegung von Vergabebedingungen - ebenso wie die [X.]entscheidungen über die Durchführung des Vergabeverfahrens und die Auswahl des [X.] - nicht nur gegenüber den Zuteilungspetenten in Bestandskraft erwächst, sondern unabhängig von den konkret getroffenen Festlegungen auch Dritte in der Weise bindet, dass diese im Rahmen der nachfolgenden Verfahrensschritte mit der Geltendmachung von weiter gehenden Schutzansprüchen gegen die spätere Nutzung der zu vergebenden Frequenzen ausgeschlossen sind, kann auf diese Erwägungen indes schon deshalb nicht gestützt werden, weil - wie ausgeführt - lediglich die Belange der Zuteilungspetenten zum gesetzlichen [X.] gehören. Die in § 55 Abs. 5 Satz 1 [X.] a.F. detailliert geregelten Zuteilungsvoraussetzungen werden in § 61 Abs. 4 Satz 2 [X.] a.F., der Rechtsgrundlage für die Vergabebedingungen, nicht abgebildet.

ee) Die Annahme, dass die vor Durchführung eines Vergabeverfahrens bestimmten Frequenznutzungsbestimmungen unabhängig von dem Bindungswillen der Behörde eine für die anschließende Frequenzzuteilung verbindliche und abschließende Regelung derjenigen Voraussetzungen enthalten, unter denen [X.] rechtlich zur Duldung von durch die Nutzung der zu vergebenden Frequenzen möglicherweise verursachten Störungen des [X.] verpflichtet sind, lässt sich schließlich nicht mit dem Erfordernis des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) begründen.

Zwar bestehen gegen den [X.] (§ 53 [X.] a.F.) und den Frequenznutzungsplan (§ 54 [X.] a.F.) keine oder nur sehr eingeschränkte Rechtsschutzmöglichkeiten. Der als Rechtsverordnung der Bundesregierung erlassene [X.] wird als Bundesrecht nicht vom Anwendungsbereich der Normenkontrolle nach § 47 VwGO erfasst und kann daher [X.]falls mit der Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) unmittelbar angegriffen werden. Auch gegen den Frequenznutzungsplan besteht kein unmittelbarer Rechtsschutz. Nach wohl überwiegender Ansicht handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand März 2007, § 54 Rn. 8, [X.], in [X.], Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl. 2007, Teil 2 D., Rn. 55; [X.], in: Beck[X.], § 54 Rn. 2, 3, 33; vgl. auch die Begründungen der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung - [X.] 118/01 S. 5 - sowie des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zur Neufassung des § 54 [X.] - BTDrucks 17/5707 S. 72 -). Selbst wenn es sich bei dem Frequenznutzungsplan nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine quasi-dingliche Allgemeinverfügung (vgl. Ladeur, [X.]R 2002, 181, 189) oder um eine Rechtsform eigener Art [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 54 Rn. 11 ff.) handeln sollte, hätte die eingeschränkte Bindungswirkung nicht zur Folge, dass der Frequenznutzungsplan unmittelbar angefochten werden könnte [X.]/[X.], a.a.[X.] Rn. 15, unter Hinweis auf [X.] 118/01 S. 10 zu § 6).

Sowohl der [X.] als auch der Frequenznutzungsplan können aber im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Verfahren gegen [X.] nach § 55 [X.] inzident überprüft werden. Dies ergibt sich aus § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 [X.] a.F., dem zufolge Frequenzen zugeteilt werden, wenn sie - neben anderen Voraussetzungen - für die vorgesehene Nutzung im Frequenznutzungsplan ausgewiesen sind, sowie aus § 55 Abs. 1 Satz 3 [X.] a.F., wonach die Frequenzzuteilung u.a. zweckgebunden nach Maßgabe des Frequenznutzungsplanes erfolgt. Ist der Frequenznutzungsplan abwägungsfehlerhaft, was im Rahmen der [X.] inzident überprüft werden kann, fehlt es an der erforderlichen planerischen Grundlage. Ebenso wie ein [X.]r mit der Klage gegen die Baugenehmigung geltend machen kann, durch das rechtswidrige Unterbleiben eines Planfeststellungsverfahrens in seiner materiellen Rechtsposition beeinträchtigt zu sein, können die möglicherweise von Störungen betroffenen [X.] mit der Klage gegen die einzelnen Frequenzzuteilungsbescheide geltend machen, dass ihnen die planerische Abwägung ihrer der Nutzung der zur vergebenden Frequenzen entgegenstehenden Belange versagt geblieben ist.

Auch im Übrigen ist der Rechtsschutz [X.]r nach der Konzeption des Gesetzes in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise dadurch gewährleistet, dass jede Frequenznutzung, soweit im Gesetz nichts anderes geregelt ist, nach § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] einer vorherigen Frequenzzuteilung bedarf, die zum Gegenstand einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gemacht werden kann. [X.] können sich hierbei in der Regel auf die in § 55 Abs. 5 Satz 1 [X.] a.F. geregelten Frequenzzuteilungsvoraussetzungen als drittschützende Normen berufen. Soweit Frequenzen nach § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 [X.] a.F. zugeteilt werden, wenn sie verfügbar sind, kann gegebenenfalls ein Dritter geltend machen, dass eine zu seinen Gunsten erfolgte Zuteilungsentscheidung in Bezug auf die zu vergebenden Frequenzen bisher nicht wirksam widerrufen sei. Drittschützende Wirkung kommt jedenfalls im Ansatz auch der in § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 [X.] a.F. geregelten Zuteilungsvoraussetzung der Verträglichkeit mit anderen [X.] zu. Ob "Verträglichkeit" im Sinne dieser Vorschrift "[X.]" bedeutet oder vielmehr - wofür vieles spricht - das Ergebnis eines Ausgleichs zwischen den Belangen der effizienten und störungsfreien Frequenznutzung ist, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Vertiefung.